Cauza C‑45/21

Banka Slovenije

[cerere de decizie preliminară
formulată de Ustavno sodišče Republike Slovenije (Slovenia)]

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 13 septembrie 2022

„Trimitere preliminară – Sistemul European al Băncilor Centrale – Bancă centrală națională – Directiva 2001/24/CE – Reorganizarea și lichidarea instituțiilor de credit – Repararea prejudiciilor care rezultă din adoptarea măsurilor de reorganizare – Articolul 123 TFUE și articolul 21.1 din Protocolul (nr. 4) privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene – Interdicția privind finanțarea monetară a statelor membre din zona euro – Articolul 130 TFUE și articolul 7 din acest protocol – Independență – Divulgarea de informații confidențiale”

1. Politica economică și monetară – Politica economică – Sistemul European al Băncilor Centrale – Interdicția privind finanțarea monetară – Anularea unor instrumente financiare de către o bancă centrală națională în temeiul unor măsuri de reorganizare a instituțiilor de credit – Răspunderea acestei bănci centrale, din resurse proprii, din cauza încălcării normelor care i se impun în exercitarea acestei funcții – Admisibilitate – Condiție

   [art. 123 alin. (1) TFUE; Protocolul nr. 4 anexat la Tratatele UE și FUE, art. 14.4, 21.1 și 35.3; Regulamentul nr. 3603/93 al Consiliului, art. 1 alin. (1); Directiva 2001/24 a Parlamentului European și a Consiliului]

   (a se vedea punctele 47, 52-57, 61, 67, 68, 71-75 și 79 și dispozitiv 1)

2. Politica economică și monetară – Politica economică – Sistemul European al Băncilor Centrale – Interdicția privind finanțarea monetară – Anularea unor instrumente financiare de către o bancă centrală națională în temeiul unor măsuri de reorganizare a instituțiilor de credit – Răspunderea acestei bănci centrale de despăgubire din resurse proprii a foștilor titulari calificați ai unor instrumente financiare numai ca urmare a acestei anulări – Inadmisibilitate – Plafonarea răspunderii – Lipsa incidenței

   [art. 123 alin. (1) TFUE; Protocolul nr. 4 anexat la Tratatele UE și FUE, art. 21.1; Regulamentul nr. 3603/93 al Consiliului, art. 1 alin. (1)]

   (a se vedea punctele 84-86 și 90 și dispozitiv 2)

3. Politica economică și monetară – Politica monetară – Sistemul European al Băncilor Centrale – Independența băncilor centrale naționale – Anularea unor instrumente financiare de către o bancă centrală națională în temeiul unor măsuri de reorganizare a instituțiilor de credit – Răspunderea acestei bănci centrale pentru prejudiciile cauzate de această anulare într‑un cuantum de natură să aducă atingere capacității sale de a‑și îndeplini în mod eficient misiunile – Inadmisibilitate

   [art. 127 alin. (2), art. 130 și art. 282 alin. (3) TFUE; Protocolul nr. 4 anexat la Tratatele UE și FUE, art. 3.1, 7 și 14.4]

   (a se vedea punctele 95-101, 104 și 106 și dispozitiv 3)

4. Libertatea de stabilire – Libera prestare a serviciilor – Instituții de credit – Reorganizarea și lichidarea instituțiilor de credit – Directiva 2001/24 – Supraveghere prudențială a instituțiilor de credit – Obligația de a păstra secretul profesional – Conținut – Informații primite sau constituite în cadrul punerii în aplicare a unor măsuri de reorganizare și care nu au făcut obiectul unor proceduri de informare sau consultare – Excludere

   (Directiva 2001/24 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 33, Directiva 2006/48 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 44-52, și Directiva 2013/36 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 53-62)

   (a se vedea punctele 116, 118 și 122-124 și dispozitiv 4)

Rezumat

În urma crizei financiare mondiale, dispoziții legislative naționale au autorizat Banka Slovenije (Banca Centrală a Sloveniei) să anuleze anumite instrumente financiare atunci când menținerea lor creează un risc de faliment pentru o instituție de credit și amenință sistemul financiar în ansamblul său ( 1 ). Ulterior, o lege a instituit două regimuri distincte și alternative ale răspunderii acestei bănci centrale pentru prejudiciile cauzate foștilor titulari de instrumente financiare anulate.

Pe de o parte, această răspundere poate să fie angajată atunci când se stabilește că anularea unui instrument financiar nu constituia o măsură necesară sau că a fost încălcat principiul potrivit căruia un creditor nu poate fi mai dezavantajat decât în cazul falimentului. Banca Centrală a Sloveniei poate totuși să se descarce de răspundere dovedind că ea sau persoanele pe care le‑a împuternicit să acționeze în numele său au acționat cu diligența unei persoane experte și avizate. Pe de altă parte, persoanele fizice titulare ale unui instrument financiar anulat și ale căror venituri anuale sunt inferioare unui anumit prag pot obține de la această bancă centrală plata unei despăgubiri pe bază forfetară.

Legea prevede că costurile care rezultă din aplicarea acestor regimuri ale răspunderii sunt finanțate, mai întâi, prin utilizarea unor rezerve speciale în care sunt afectate profiturile realizate de Banca Centrală a Sloveniei de la 1 ianuarie 2019, iar apoi prin utilizarea rezervelor sale generale, până la nivelul de 50 % din acestea, și, în sfârșit, printr‑un împrumut de la autoritățile slovene.

Banca Centrală a Sloveniei a introdus o cerere de control al constituționalității acestei legi la Ustavno sodišče (Curtea Constituțională, Slovenia), susținând printre altele incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a regimurilor răspunderii pe care le‑a instituit. În acest context, instanța menționată a decis să solicite Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea acestor regimuri cu două principii fundamentale care reglementează acțiunea Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC), și anume interdicția privind finanțarea monetară ( 2 ) și principiul independenței băncilor centrale ( 3 ).

Prin hotărârea pronunțată în Marea Cameră, Curtea apreciază că interdicția privind finanțarea monetară nu se opune unui regim al răspunderii legat de încălcarea de către o bancă centrală a normelor ce reglementează exercitarea unei funcții care i‑a fost atribuită de dreptul intern, în măsura în care această bancă centrală nu este responsabilă decât atunci când ea însăși sau persoanele pe care le‑a împuternicit să acționeze în numele său au acționat cu încălcarea gravă a obligației lor de diligență. În schimb, această interdicție se opune unui regim în care răspunderea unei bănci centrale este angajată numai ca urmare a anulării unor instrumente financiare. Pe de altă parte, principiul independenței se opune unui regim al răspunderii care poate să implice că o bancă centrală națională este responsabilă într‑un cuantum de natură să aducă atingere capacității sale de a‑și îndeplini în mod eficient misiunile și care este finanțat în modalitățile menționate mai sus.

Aprecierea Curții

În primul rând, Curtea examinează compatibilitatea regimurilor răspunderii de natura celor vizate de cererea de decizie preliminară cu interdicția privind finanțarea monetară. În această privință, ea constată de la bun început că punerea în aplicare a unor măsuri de reorganizare a instituțiilor de credit, în sensul Directivei 2001/24, nu constituie o misiune care revine SEBC în general sau băncilor centrale naționale în special. În aceste condiții, SEBC reprezintă în dreptul Uniunii o construcție juridică originală care asociază și face să coopereze îndeaproape instituții naționale, și anume băncile centrale naționale, precum și o instituție a Uniunii, și anume Banca Centrală Europeană. În acest sistem foarte integrat, în care ele sunt atât autorități naționale, cât și autorități care acționează în cadrul SEBC, băncile centrale naționale pot exercita alte funcții decât cele specificate în Protocolul privind SEBC și BCE ( 4 ). Astfel de funcții sunt totuși exercitate pe propria răspundere, modalitățile concrete de angajare a acestei răspunderi fiind determinate în funcție de dreptul național. Prin urmare, statului membru în cauză îi revine sarcina de a defini condițiile în care poate fi angajată răspunderea băncii sale centrale în considerarea punerii în aplicare de către aceasta a unei măsuri de reorganizare, în sensul Directivei 2001/24, în cazul în care această bancă centrală a fost desemnată ca autoritate competentă pentru punerea în aplicare a unei astfel de măsuri. În exercitarea acestei competențe, statele membre sunt însă obligate să respecte obligațiile care decurg din dreptul Uniunii.

În această privință, dreptul Uniunii interzice băncilor centrale naționale orice finanțare acordată sectorului public pentru stingerea obligațiilor acestuia față de terți. Or, nu se poate exclude ca angajarea răspunderii unei bănci centrale naționale, din resurse proprii, din cauza exercitării unei funcții care i‑a fost atribuită de dreptul intern să poată fi considerată ca antrenând o asemenea finanțare. Angajarea unei atari răspunderi nu poate fi însă considerată ca constituind în orice împrejurări o astfel de finanțare.

Așadar, angajarea răspunderii unei bănci centrale naționale atunci când a încălcat normele care reglementează exercitarea unei funcții care i‑a fost atribuită de dreptul intern nu poate în principiu să fie considerată ca implicând o finanțare acordată sectorului public pentru stingerea obligațiilor sale față de terți. În fapt, în această ipoteză, despăgubirea terților care au suferit un prejudiciu constituie consecința acțiunilor acestei bănci centrale, iar nu asumarea unei obligații preexistente față de terți care revine celorlalte autorități publice. Pe de altă parte, în mod normal, o asemenea finanțare nu rezultă direct din măsurile adoptate de aceste alte autorități publice și nu permite în principiu acestora din urmă să angajeze cheltuieli sustrăgându‑se de la stimularea respectării unei politici bugetare sănătoase ( 5 ). În aceste condiții, având în vedere gradul ridicat de complexitate și de urgență ce caracterizează punerea în aplicare a unor măsuri de reorganizare în sensul Directivei 2001/24, o astfel de răspundere nu poate fi angajată fără a impune ca încălcarea obligației de diligență reproșată băncii centrale să fie gravă.

În schimb, un regim al răspunderii care se aplică prin simplul fapt că banca centrală națională a exercitat o funcție care îi este atribuită de dreptul intern, chiar dacă a respectat pe deplin normele care i se impuneau, implică finanțarea acordată sectorului public pentru stingerea obligațiilor sale față de terți. Astfel, deși legiuitorului național i se permite să garanteze o despăgubire pentru consecințele inevitabile ale deciziilor luate de banca sa centrală în conformitate cu alegerile efectuate de acest legiuitor, trebuie să se constate că în acest mod instituie o obligație de plată care își are originea direct în alegerile politice ale acestuia, iar nu în modul în care banca centrală își exercită funcțiile. Plata din resurse proprii a unei asemenea despăgubiri de către banca centrală trebuie, prin urmare, considerată că o determină pe aceasta să asume în locul celorlalte autorități publice finanțarea unor obligații care revin sectorului public în temeiul legislației naționale, ceea ce este contrar dreptului Uniunii.

În al doilea rând, Curtea clarifică conținutul principiului independenței băncilor centrale naționale în cazul angajării răspunderii lor într‑un cuantum de natură să aducă atingere capacității lor de a‑și îndeplini în mod eficient misiunile. Desigur, instituirea unui regim al răspunderii în cadrul exercitării unei funcții care le‑a fost atribuită de dreptul intern nu este în sine incompatibilă cu independența băncilor centrale. Însă normele naționale instituite în acest sens nu pot să pună banca centrală în cauză într‑o situație care să compromită în vreun fel capacitatea sa de a se achita în mod independent de o misiune care urmează să fie îndeplinită prin intermediul SEBC.

Or, pentru a participa la una din misiunile fundamentale ale SEBC, și anume punerea în aplicare a politicii monetare a Uniunii, constituirea unor rezerve de către băncile centrale naționale pare indispensabilă. În acest context, o prelevare din rezervele generale ale unei bănci centrale naționale, într‑un cuantum de natură să îi afecteze capacitatea de a‑și îndeplini în mod eficace misiunile în cadrul SEBC, combinată cu o incapacitate de a reconstitui aceste rezerve în mod autonom din cauza unei repartizări sistematice a ansamblului profiturilor sale pentru rambursarea prejudiciului în cauză este de natură să pună această bancă centrală într‑o situație de dependență față de autoritățile politice, cu încălcarea dreptului Uniunii. Aceasta este situația în special atunci când o bancă centrală națională are obligația legală de a contracta un împrumut de la celelalte autorități publice ale statului său membru atunci când sunt epuizate sursele de finanțare legate de rezerve.

Întrucât o legislație precum cea în discuție în litigiul principal prezintă exact aceste caracteristici, ea expune în mod potențial banca centrală unor presiuni politice, deși articolul 130 TFUE și articolul 7 din Protocolul privind SEBC și BCE urmăresc, dimpotrivă, să apere SEBC de orice presiune politică pentru a‑i permite să îndeplinească în mod eficient obiectivele asociate misiunilor sale, grație exercitării independente a competențelor specifice de care dispune în acest scop în temeiul dreptului primar.

( 1 ) Este vorba de măsuri de reorganizare în sensul Directivei 2001/24/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 4 aprilie 2001 privind reorganizarea și lichidarea instituțiilor de credit (JO 2001, L 125, p. 15, Ediție specială, 06/vol. 4, p. 34). Curtea s‑a pronunțat deja în două rânduri într‑un context referitor la aceste măsuri de reorganizare slovene și la punerea lor în aplicare, dar asupra unor întrebări foarte diferite de cele în discuție în prezenta cauză [Hotărârea din 19 iulie 2016, Kotnik și alții (C‑526/14, EU:C:2016:570), precum și Hotărârea din 17 decembrie 2020, Comisia/Slovenia (Arhivele BCE) (C‑316/19, EU:C:2020:1030)].

( 2 ) Prevăzută la articolul 123 TFUE și la articolul 21 din Protocolul (nr. 4) privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene (denumit în continuare „Protocolul privind SEBC și BCE”).

( 3 ) Care rezultă din articolul 130 TFUE și din articolul 7 din Protocolul privind SEBC și BCE.

( 4 ) În conformitate cu articolul 14.4 din Protocolul privind SEBC și BCE.

( 5 ) Contrar obiectivului articolului 123 alineatul (1) TFUE.