1.

Directiva privind calitatea aerului înconjurător ( 2 ) stabilește valori‑limită pentru anumiți poluanți din aerul înconjurător și impune statelor membre să elaboreze planuri privind calitatea aerului în caz de depășire pentru a reduce la minimum perioada de neconformitate.

2.

Prin Hotărârea din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), Curtea a constatat că, în toate zonele și aglomerările din Bulgaria, valorile‑limită pentru particule fine (PM10, așadar, particule cu o dimensiune de până la 10 μm) au fost încălcate în mod sistematic și persistent și că, la rândul lor, organismele competente nu au reușit să elaboreze planuri suficiente privind calitatea aerului pentru a pune capăt acestei încălcări.

3.

În cadrul prezentei proceduri, Comisia solicită să se constate că Bulgaria nu a executat hotărârea. Ea solicită stabilirea unei sume forfetare, precum și a unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice până la executarea deplină.

4.

Cauza ridică noi întrebări cu privire la admisibilitatea unei astfel de acțiuni, întrucât Comisia, în invitația sa de a prezenta observații, nu a adus în discuție o depășire a valorilor‑limită de la pronunțarea hotărârii menționate. În plus, trebuie să se clarifice măsura în care Comisia, independent de acuzația de depășire a valorilor‑limită de la pronunțarea hotărârii, poate să critice calitatea planurilor Bulgariei privind calitatea aerului și pe baza căror criterii trebuie să fie evaluată o astfel de critică în cadrul unei proceduri în sensul articolului 260 TFUE.

5.

Articolul 13 alineatul (1) din Directiva privind calitatea aerului înconjurător impune statelor membre să respecte diverse valori‑limită de calitate a aerului:

„Statele membre se asigură că, în ansamblul zonelor și aglomerărilor lor, nivelurile de dioxid de sulf, PM10, plumb și monoxid de carbon din aerul înconjurător se situează sub valorile‑limită prevăzute în anexa XI.

În ceea ce privește dioxidul de azot și benzenul, valorile‑limită specificate în anexa XI nu pot fi depășite începând cu datele specificate în respectiva anexă.

[…]”

6.

În conformitate cu anexa XI la Directiva privind calitatea aerului înconjurător, valoarea‑limită pentru protecția sănătății umane de 50 μg/m3 PM10 în 24 de ore nu poate fi depășită de mai mult de 35 de ori într‑un an. Valoarea‑limită anuală a fost stabilită la 40 μg/m3 PM10. Aceste valori‑limită pentru calitatea aerului se aplică în Bulgaria în temeiul Directivei 99/30 ( 3 ) de la aderarea acestui stat membru la Uniune la 1 ianuarie 2007 ( 4 ).

7.

Articolul 23 alineatul (1) din Directiva privind calitatea aerului înconjurător prevede că, în cazul în care valorile‑limită pentru calitatea aerului sunt depășite în anumite zone sau aglomerări, trebuie elaborate planuri privind calitatea aerului pentru respectarea acestor valori:

„Atunci când, în anumite zone sau aglomerări, nivelul poluanților în aerul înconjurător depășește orice valoare‑limită sau valoare‑țintă, plus marja de toleranță pentru fiecare dintre acestea, statele membre se asigură că sunt întocmite planuri pentru aceste zone sau aglomerări pentru respectarea valorii‑limită sau valorii‑țintă respective, precizate în anexele XI și XIV.

În eventualitatea unor depășiri a acelor valori‑limită al căror termen de atingere a expirat deja, planurile privind calitatea aerului stabilesc măsurile potrivite, astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință. […]

Aceste planuri privind calitatea aerului includ cel puțin informațiile enumerate în secțiunea A din anexa XV […]

[…]”

8.

Articolul 27 alineatul (2) din Directiva privind calitatea aerului înconjurător prevede că statele membre trebuie să furnizeze Comisiei informații în scopul de a evalua nivelul de respectare a valorilor‑limită în termen de cel mult nouă luni de la încheierea fiecărui an.

9.

În Hotărârea din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), Curtea de Justiție a statuat că Bulgaria:

nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor articolului 13 alineatul (1) din Directiva privind calitatea aerului înconjurător coroborate cu cele ale anexei XI la aceasta și

10.

În urma Hotărârii din 5 aprilie 2017, la cererea Comisiei, Bulgaria a furnizat în mai multe rânduri informații privind executarea hotărârii.

11.

Bulgaria a comunicat și în continuare Comisiei valorile măsurate ale poluării cu PM10. Potrivit informațiilor furnizate de Comisie în faza orală a procedurii, acest stat membru a comunicat, în special în luna septembrie a anului 2018, valorile pentru anul 2017, care însă trebuiau să fie corectate. Aceste corecții au fost transmise Comisiei la 6 noiembrie 2018.

12.

Cu toate acestea, la 9 noiembrie 2018, Comisia a invitat în mod oficial Bulgaria să își prezinte observațiile în conformitate cu articolul 260 alineatul (2) TFUE, stabilind ca termen pentru transmiterea răspunsului data de 9 ianuarie 2019. La cererea Bulgariei, Comisia a prelungit acest termen până la 9 februarie 2019.

13.

În această scrisoare de punere în întârziere, Comisia a constatat că depășirea valorilor‑limită a continuat în anii 2015 și 2016.

14.

În plus, Comisia a criticat faptul că Bulgaria nu a prezentat noi planuri de îmbunătățire a calității aerului. Deși au fost anunțate măsuri la nivel național, aproape niciuna dintre acestea nu a fost încă pusă în aplicare. Nu a fost comunicat nici progresul punerii în aplicare, nici calendarul privind continuarea acesteia. De asemenea, lipseau informații cu privire la îmbunătățirea preconizată a calității aerului, iar măsurile în sine erau adesea neclare. În sfârșit, pentru diferite măsuri, era prevăzută mențiunea că (în vederea punerii în aplicare) erau necesare resurse (financiare).

15.

În răspunsul primit de Comisie la 18 ianuarie 2019, Bulgaria a comunicat că valorile‑limită au fost depășite și în anul 2017, dar a explicat că situația s‑ar îmbunătăți deoarece nivelul depășirii este în scădere.

16.

În ceea ce privește planurile privind calitatea aerului, Bulgaria a amintit că, în anii 2017 și 2018, a prezentat programe pentru un total de 19 orașe. Potrivit Bulgariei, alte măsuri la nivel național erau în pregătire.

17.

Cu toate acestea, la 21 martie 2021, Comisia Europeană a introdus prezenta acțiune, solicitând:

18.

Republica Bulgaria solicită respingerea acțiunii și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

19.

Polonia susține concluziile Bulgariei.

20.

Părțile interesate au prezentat observații scrise și – cu excepția Poloniei – observații orale în cadrul ședinței din 21 septembrie 2022.

21.

În cazul în care Curtea constată, printr‑o hotărâre, că un stat membru nu și‑a îndeplinit o obligație care îi revine în temeiul dreptului Uniunii, statul respectiv trebuie să ia măsurile care rezultă din această hotărâre, în conformitate cu articolul 260 alineatul (1) TFUE. Deși această dispoziție nu precizează termenul în care trebuie executată o hotărâre, interesul aplicării imediate și uniforme a dreptului Uniunii impune, potrivit unei jurisprudențe constante, ca această executare să fie începută imediat și să se realizeze în cel mai scurt termen posibil ( 5 ).

22.

În cazul în care Comisia consideră că statul membru în cauză nu a luat măsurile necesare, aceasta poate sesiza Curtea de Justiție în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, după ce a oferit statului în cauză posibilitatea de a‑și prezenta observațiile. Comisia indică cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu pe care statul membru în cauză trebuie să îl plătească și pe care îl consideră adecvat în funcție de împrejurări.

23.

În cadrul prezentei proceduri, Comisia solicită să se constate că Bulgaria nu a executat integral hotărârea din 5 aprilie 2017 și să se impună o sumă forfetară și o penalitate cu titlu cominatoriu până la executarea integrală a hotărârii. Cu toate acestea, cererea ei nu se extinde la aglomerarea BG03 Varna, cuprinsă în hotărârea menționată, întrucât Bulgaria a comunicat că valorile‑limită de PM10 în litigiu sunt respectate în această aglomerare.

24.

În cele ce urmează, este necesar să se examineze, mai întâi, admisibilitatea acestei acțiuni, apoi temeinicia acesteia și, în sfârșit, dacă și, eventual, în ce cuantum trebuie să se impună o sumă forfetară și/sau o penalitate cu titlu cominatoriu.

25.

Bulgaria consideră că acțiunea este inadmisibilă din cauza unei proceduri precontencioase deficitare.

26.

În conformitate cu articolul 260 alineatul (2) TFUE, Comisia trebuie să ofere statului membru în cauză posibilitatea de a‑și prezenta observațiile înainte de a sesiza Curtea pentru neexecutarea unei hotărâri. Potrivit Bulgariei, această etapă procedurală este afectată de o eroare, deoarece Comisia acuză o executare inadecvată a Hotărârii din 5 aprilie 2017, așadar, o încălcare a articolului 260 TFUE, dar în cererea sa de observații s‑a referit doar la depășirea valorilor‑limită în anii 2015 și 2016.

27.

Prin acest argument, Bulgaria se întemeiază pe împrejurarea că Comisia poate invita statul membru să își prezinte observațiile în temeiul articolului 258 TFUE numai după o încălcare a dreptului Uniunii. Acest lucru înseamnă că obligația a cărei încălcare este invocată de Comisie trebuie să se fi născut deja ( 6 ).

28.

Totuși, contrar opiniei Bulgariei, aceasta este situația în speță.

29.

Astfel, este deja cert faptul că, atunci când a fost invitată să își prezinte observațiile la 9 noiembrie 2018, Bulgaria era deja obligată să execute Hotărârea din 5 aprilie 2017. Prin urmare, Comisia putea invoca încălcarea acestei obligații în scrisoarea de punere în întârziere.

30.

Susținerile Bulgariei evidențiază, însă, un alt neajuns. Astfel, în scrisoarea de punere în întârziere din 9 noiembrie 2018, Comisia nu susține că Bulgaria nu a pus capăt depășirii valorilor‑limită denunțate în Hotărârea din 5 aprilie 2017, de la pronunțarea acestei hotărâri (a se vedea punctul 1 de mai jos). În schimb, acuzația că Bulgaria nu și‑a îmbunătățit suficient planurile privind calitatea aerului de la pronunțarea hotărârii este în mod cert inclusă în scrisoarea de punere în întârziere (a se vedea punctul 2 de mai jos).

31.

Prin intermediul primului motiv invocat în cererea introductivă, Comisia critică faptul că, de la pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017, valorile‑limită pentru particulele fine (PM10) prevăzute la articolul 13 din Directiva privind calitatea aerului înconjurător și în anexa XI la aceasta au continuat să fie depășite în Bulgaria, în pofida faptului că Hotărârea din 5 aprilie 2017 a constatat o încălcare sistematică și continuă a acestor valori‑limită.

32.

Cu toate acestea, în scrisoarea de punere în întârziere din 9 noiembrie 2018, Comisia nu a invocat în mod expres faptul că valorile‑limită au fost depășite de la pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017. Ea s‑a limitat mai degrabă la a discuta depășirile din anii 2015 și 2016.

33.

Aceste depășiri se referă la o perioadă care nu a fost încă acoperită de Hotărârea din 5 aprilie 2017. Ele dovedesc, într‑adevăr, că încălcarea valorilor‑limită și, prin urmare, a dreptului Uniunii a persistat. Totuși, depășirea valorilor‑limită în anii 2015 și 2016 nu înseamnă neapărat că Bulgaria nu a executat Hotărârea din 5 aprilie 2017. Astfel, obligația de executare prevăzută la articolul 260 alineatul (1) TFUE ia naștere numai odată cu hotărârea și se referă la perioada ulterioară pronunțării acesteia.

34.

Nici natura încălcării în litigiu, respectiv depășirea sistematică și persistentă a valorilor‑limită, nu schimbă faptul că Comisia trebuia să invoce o încălcare a valorilor‑limită în urma Hotărârii din 5 aprilie 2017. Depășirea din anii 2015 și 2016 arată, într‑adevăr, că această încălcare a continuat ulterior perioadei de până în anul 2014, care a făcut obiectul hotărârii. Dar această depășire ca atare nu încalcă obligația de a executa hotărârea.

35.

În cadrul unei proceduri potrivit articolului 258 TFUE, această omisiune ar constitui un viciu procedural grav, întrucât, în cadrul acestei proceduri, scrisoarea de punere în întârziere descrie pentru prima dată cadrul încălcării dreptului Uniunii, în privința căruia Comisia și statul membru sunt în litigiu, așadar, obiectul litigiului ( 7 ). În cazul în care Comisia nu indică în mod expres încălcarea în scrisoarea de punere în întârziere, scrisoarea nu poate îndeplini această funcție.

36.

Într‑adevăr, procedura prevăzută la articolul 260 alineatul (2) TFUE este diferită de cea prevăzută la articolul 258, întrucât prima hotărâre a Curții determină obiectul litigiului ( 8 ). Această determinare este, prin natura sa, mult mai precisă decât determinarea prin scrisoarea de punere în întârziere prevăzută la articolul 258, întrucât hotărârea se bazează pe clarificările suplimentare ce rezultă din procedura precontencioasă și din procedura jurisdicțională. Prin urmare, necesitatea de a preciza obiectul litigiului în scrisoarea de punere în întârziere prevăzută la articolul 260 alineatul (2) are o importanță mai redusă.

37.

Pe de altă parte, posibilele efecte juridice ale unei proceduri în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE sunt mult mai importante decât efectele juridice ale unei proceduri în temeiul articolului 258, întrucât, în temeiul articolului 260, Curtea poate impune o sumă forfetară și o penalitate cu titlu cominatoriu. Prin urmare, securitatea juridică și dreptul la apărare al statului membru necesită o atenție deosebită din partea Comisiei în ceea ce privește prezentarea obiectului litigiului.

38.

Desigur, Bulgaria a recunoscut că, de la pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017, Comisia a criticat respectarea insuficientă a valorilor‑limită. Acest lucru este evidențiat în special de împrejurarea că, în răspunsul formulat de ea, Bulgaria se referă la valorile măsurate în anul 2017, așadar, inclusiv la perioada ulterioară hotărârii în cauză. Prin urmare, Bulgaria nu a fost împiedicată să se apere.

39.

Cu toate acestea, un viciu inerent scrisorii de punere în întârziere a Comisiei nu poate fi remediat ulterior de statul membru. Aceasta ar însemna că statul membru, iar nu Comisia, stabilește obiectul litigiului.

40.

Prin urmare, numai Comisia ar fi putut să își corecteze omisiunea printr‑o scrisoare suplimentară de punere în întârziere. Acest lucru ar fi fost relativ ușor posibil, întrucât Bulgaria comunicase între timp informațiile necesare cu privire la anul 2017 și, între acest răspuns și introducerea acțiunii, au trecut mai mult de doi ani. În această perioadă, Comisia ar fi trebuit să trimită doar o scrisoare suplimentară de punere în întârziere pentru a preciza obiectul litigiului.

41.

În faza orală a procedurii, Comisia a invocat faptul că Bulgaria a transmis cu întârziere valorile măsurate pentru anul 2017, acestea fiind complete numai după corecțiile primite la 6 noiembrie 2018.

42.

Împrejurarea că Bulgaria nu a efectuat aceste corecții înainte de expirarea termenului pentru transmiterea valorilor măsurate la sfârșitul lunii septembrie 2018 poate fi considerată o încălcare a articolului 27 alineatul (2) din Directiva privind calitatea aerului înconjurător. Totuși, atunci când a adresat invitația de a prezenta observații, Comisia dispunea deja de cifrele pentru anul 2017 și le‑ar fi putut include în obiectul acestei invitații. Dimpotrivă, în invitație, ea nu a invocat nicio omisiune a Bulgariei în transmiterea valorilor pentru anul 2017.

43.

Mai mult, Comisia nu a încercat nici în alt mod să demonstreze o depășire a valorilor‑limită de la pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017. Astfel, ea ar fi putut, de exemplu, să concluzioneze, pe baza depășirii valorilor‑limită în anii 2015 și 2016 coroborată cu lipsa unor planuri suficiente privind calitatea aerului, pe care o invocă în cadrul celui de al doilea motiv, că valorile‑limită vor fi probabil depășite și în anul 2017. De asemenea, nu pare exclus ca Comisia să monitorizeze ea însăși, în conformitate cu articolul 26 din Directiva privind calitatea aerului înconjurător, publicarea datelor privind calitatea aerului de către statele membre și să tragă din acestea concluzii privind respectarea valorilor‑limită, fără a aștepta transmiterea oficială a cifrelor.

44.

Astfel, în pofida intențiilor evidente ale Comisiei, din scrisoarea de punere în întârziere cu privire la depășirea valorilor‑limită lipsea un element decisiv pentru o procedură precontencioasă în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, și anume constatarea că, în opinia Comisiei, valorile‑limită au fost într‑adevăr depășite de la pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017.

45.

Prin urmare, acest motiv este inadmisibil ca urmare a unui viciu de procedură precontencioasă.

46.

Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia critică faptul că, și după Hotărârea din 5 aprilie 2017, Bulgaria nu și‑a îndeplinit în continuare obligația care îi revenea în temeiul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător. Bulgaria nu s‑a asigurat că sunt elaborate planuri privind calitatea aerului care să prevadă măsuri adecvate pentru a garanta că perioada de neconformitate este cât mai scurtă cu putință.

47.

În ceea ce o privește, Bulgaria consideră că omisiunea Comisiei de a critica, în cadrul invitației de a prezenta observații, o depășire a valorilor‑limită de la pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017 face ca și acest motiv să fie inadmisibil.

48.

Cu toate acestea, spre deosebire de cazul depășirii valorilor‑limită, Comisia ar fi criticat în mod expres, la al doilea paragraf al secțiunii 3 din scrisoarea de punere în întârziere din 9 noiembrie 2018, că, până la momentul respectiv, Bulgaria nu ar fi prezentat noi planuri suficiente în sensul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător, care să dovedească o îmbunătățire semnificativă a politicii de reducere și de gestionare a poluării atmosferice cu PM10 ( 9 ). Comisia a introdus următorul paragraf afirmând că, până în prezent, și anume în perioada cuprinsă între pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017 și invitația de a prezenta observații, Bulgaria a prezentat foarte puține măsuri noi și încă nu a pus în aplicare aproape niciuna dintre acestea. În acest context, Comisia s‑a referit în special la adoptarea programului național privind calitatea aerului și la modificările aduse Legii privind aerul curat, care nu fuseseră încă efectuate ( 10 ). Ea s‑a bazat pe comunicările Bulgariei din 5 iunie 2017, din 8 martie 2018 și din 27 iulie 2018.

49.

Astfel, în invitația de a prezenta observații din 9 noiembrie 2018, Comisia a criticat în mod neechivoc împrejurarea că încălcarea invocată a obligației de a elabora planuri privind calitatea aerului privește perioada ulterioară pronunțării Hotărârii din 5 aprilie 2017.

50.

Este adevărat că, în scrisoarea de punere în întârziere, Comisia se bazează, pentru a dovedi această critică, printre altele pe un mijloc de probă valabil numai în mod foarte limitat, și anume depășirea valorilor‑limită în anii 2015 și 2016.

51.

Într‑adevăr, în cazul în care valorile‑limită nu ar mai fi fost depășite de la pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017, obligația de a elabora planuri privind calitatea aerului ar fi încetat să existe. Astfel, în conformitate cu articolul 23 din Directiva privind calitatea aerului înconjurător, o depășire a valorilor‑limită este o condiție prealabilă pentru însăși existența obligației de a elabora planuri privind calitatea aerului.

52.

Depășirile din anii 2015 și 2016 sunt însă, în cel mai bun caz, indicii foarte slabe că, după pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017, nu au fost aplicate destule planuri privind calitatea aerului. Ele nu sunt suficiente, în sine, pentru a justifica menținerea obligației de a întocmi planuri privind calitatea aerului, prevăzută la articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător și pentru a dovedi încălcarea acestei obligații.

53.

Totuși, aspectul dacă Comisia se bazează pe mijloace de probă valabile ale presupusei încălcări nu este – spre deosebire de descrierea suficientă a încălcării criticate în speță – o chestiune de admisibilitate, ci o chestiune de temeinicie a acțiunii.

54.

În special, nu există niciun motiv pentru a solicita ca o invitație de a prezenta observații în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE să enumere deja în mod cuprinzător și exhaustiv elementele de probă necesare. Dimpotrivă, potrivit jurisprudenței constante cu privire la prima procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor prevăzută la articolul 258, precizia scrisorii de punere în întârziere, care poate consta, în mod necesar, doar într‑un prim rezumat succint al acuzațiilor, nu poate fi supusă unor cerințe atât de stricte precum cea de a doua etapă a procedurii precontencioase, avizul motivat ( 11 ).

55.

Acest lucru este valabil cu atât mai mult în privința procedurii prevăzute la articolul 260 alineatul (2) TFUE. Astfel, în privința acestei proceduri, prin Tratatul de la Lisabona, statele membre au eliminat cerința unui aviz motivat pentru a o simplifica ( 12 ). Or, cerințe mai stricte privind dovada unei încălcări în scrisoarea de punere în întârziere ar fi incompatibile cu o astfel de simplificare.

56.

În plus, prezentarea de noi mijloace de probă, care să ilustreze criticile formulate de Comisie în procedura precontencioasă, nu modifică obiectul litigiului ( 13 ). Dimpotrivă, Curtea a statuat, în cadrul unei proceduri întemeiate pe articolul 258 TFUE, că obiectul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor poate fi extins la fapte ulterioare avizului motivat, în măsura în care acestea sunt de aceeași natură și reprezintă același comportament cu faptele la care se referă avizul respectiv ( 14 ).

57.

Acest lucru ar trebui să se aplice mutatis mutandis în contextul articolului 260 alineatul (2) TFUE, fie și numai pentru că, în cadrul acestei proceduri, Comisiei nu i se cere, în mod normal, să dovedească numai încălcarea la un anumit moment, și anume la expirarea termenului stabilit prin scrisoarea de punere în întârziere. Dimpotrivă, impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu presupune ca Comisia să facă dovada continuării încălcării până la pronunțarea hotărârii Curții ( 15 ). Este, însă, posibil ca dovezile în acest sens să nu existe încă la momentul punerii în întârziere.

58.

Prin urmare, în conformitate cu articolul 128 din Regulamentul de procedură al Curții, Comisia și statul membru pot prezenta elemente de probă noi – în speță, de exemplu, dovezi ale depășirii valorilor‑limită în anii 2017-2020 – în orice caz, în cererea introductivă și în memoriul în apărare, și, în cazul unei motivări a întârzierii, atât în cadrul replicii, cât și al duplicii, precum și, cu titlu excepțional, după închiderea fazei scrise a procedurii ( 16 ). Comisia trebuie doar să garanteze că dovezile pe care le prezintă după scrisoarea de punere în întârziere nu extind obiectul litigiului.

59.

Cu toate acestea, obiectul celui de al doilea motiv al cererii rezultă deja suficient de precis din scrisoarea de punere în întârziere: Comisia reproșează Bulgariei că nu a îndeplinit, de la pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017, obligația – prevăzută la articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător – de a asigura elaborarea unor planuri privind calitatea aerului care să cuprindă măsurile potrivite, astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință. Elemente de probă noi, care dovedesc existența acestei obligații sau care justifică îndoieli cu privire la calitatea acestor planuri, nu extind obiectul litigiului.

60.

De altfel, în scrisoarea de punere în întârziere, Comisia a făcut deja referire, în plus față de depășirile din anii 2015 și 2016, la alte mijloace de probă, și anume în special la informațiile furnizate de Bulgaria cu privire la împrejurarea că, în mare parte, măsurile notificate nu fuseseră încă adoptate și la amploarea – în opinia Comisiei, insuficientă – măsurilor deja adoptate.

61.

Dacă acest argument este corect, ar putea, coroborat cu tendința constatată din anii 2015 și 2016, să dovedească că Bulgaria trebuia în continuare să elaboreze planuri privind calitatea aerului și că planurile bulgare privind calitatea aerului nu îndeplineau cerințele prevăzute la articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător. În schimb, incertitudinea cu privire la aspectul dacă valorile‑limită vor fi în continuare depășite nu ar trebui să fie suficientă pentru a respinge acest argument. În caz contrar, ar fi practic imposibil să se pună în aplicare astfel de obligații, deoarece nici Comisia, la momentul unei invitații de a prezenta observații, nici Curtea, la momentul pronunțării hotărârii sale ( 17 ), nu dispun de valori măsurate actuale. Dimpotrivă, ele trebuie să se refere întotdeauna la valori din trecut. În plus, statele membre ar putea submina aplicarea obligațiilor care le revin în temeiul articolului 23 prin simpla oprire a prelevării de probe privind calitatea aerului sau prin simpla întârziere a transmiterii valorilor măsurate, în cazul în care aceste valori măsurate reprezintă o condiție sine qua non pentru stabilirea obligației.

62.

Așadar, Comisia a stabilit în mod suficient încălcarea invocată în scrisoarea de punere în întârziere din 9 noiembrie 2018.

63.

În consecință, acțiunea este admisibilă în măsura în care Comisia susține că Bulgaria nu și‑a îndeplinit încă obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător și care constau în întocmirea unor planuri privind calitatea aerului care să conțină măsuri pentru ca perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință. În schimb, susținerea referitoare la motivul privind depășirea valorilor‑limită este inadmisibil.

64.

Ca urmare a observațiilor privind admisibilitatea, obiectul prezentului litigiu se limitează la întrebarea dacă Bulgaria și‑a respectat obligațiile care îi revin în temeiul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător de la pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017.

65.

În conformitate cu această dispoziție, atunci când, în anumite zone sau aglomerări, nivelul poluanților în aerul înconjurător depășește o valoare‑limită, statele membre se asigură că, pentru aceste zone sau aglomerări, sunt întocmite planuri privind calitatea aerului care conțin măsurile potrivite astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință.

66.

Momentul relevant pentru a aprecia existența unei neîndepliniri a obligațiilor în sensul articolului 260 alineatul (2) TFUE este expirarea termenului stabilit în invitația de a prezenta observații emisă în temeiul acestei dispoziții ( 18 ). În speță, acest termen a expirat la 9 februarie 2019 (a se vedea punctul 1 de mai jos).

67.

În plus, pentru a examina impunerea unei sume forfetare și/sau a unei penalități cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, este relevantă în speță situația de la momentul pronunțării hotărârii Curții. În special, impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu nu se justifică în principiu decât în măsura în care continuă neîndeplinirea obligațiilor ce rezultă din neexecutarea hotărârii anterioare a Curții (a se vedea punctul 2 de mai jos) ( 19 ).

68.

La 9 februarie 2019, Bulgaria nu își îndeplinise încă obligația stabilită în Hotărârea din 5 aprilie 2017, în conformitate cu articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător, de a se asigura că sunt întocmite planuri privind calitatea aerului care conțin măsuri astfel încât perioada de depășire să rămână cât mai scurtă cu putință.

69.

Întrucât Comisia nu menționase, în scrisoarea de punere în întârziere, nicio depășire de la pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017, s‑ar putea pune la îndoială că obligația care decurge din articolul 23 din Directiva privind calitatea aerului înconjurător exista în continuare la 9 februarie 2019. Cu toate acestea, indiferent de indiciile indirecte ale acestei obligații conținute în scrisoarea de punere în întârziere ( 20 ), a devenit între timp incontestabil că valorile‑limită au fost depășite în mod neîntrerupt până în anul 2020 în toate zonele și aglomerările vizate de prezenta procedură ( 21 ). Prin urmare, la 9 februarie 2019, Bulgaria trebuia să se asigure că fuseseră elaborate planuri de calitate a aerului care îndeplineau cerințele prevăzute la articolul 23 din Directiva privind calitatea aerului înconjurător.

70.

Împrejurarea că, în scrisoarea de punere în întârziere din 9 noiembrie 2018, Comisia s‑a bazat numai pe măsurătorile din anii 2015 și 2016 nu împiedică luarea în considerare a măsurătorilor din anii 2017-2020 pentru a dovedi obligația Bulgariei de a elabora planuri privind calitatea aerului. Utilizarea acestor măsurători ulterioare nu are ca obiect constatarea oficială a unei încălcări a valorilor‑limită prevăzute la articolul 13 din Directiva privind calitatea aerului înconjurător, ci reprezintă doar o dovadă a obligației invocate în temeiul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf în ceea ce privește planurile privind calitatea aerului ( 22 ).

71.

Hotărârile pronunțate în temeiul articolului 258 TFUE cu privire la încălcarea Directivei privind calitatea aerului înconjurător confirmă faptul că acest tip de administrare a probelor este posibil. Astfel, și în cadrul procedurii precontencioase prevăzute la articolul 258 TFUE, Comisia, atunci când stabilește termenul relevant în avizul motivat, nu dispune încă de valori măsurate care să dovedească faptul că, la expirarea acestuia, valorile‑limită sunt încă depășite ( 23 ). Or, potrivit articolului 27 alineatul (2) din Directiva privind calitatea aerului înconjurător, statele membre sunt obligate să îi comunice aceste valori măsurate abia în nouă luni de la încheierea anului respectiv. Cu toate acestea, Curtea a constatat, pe baza cifrelor transmise ulterior, o depășire până la momentul relevant ( 24 ) și o încălcare a obligației de a elabora planuri adecvate privind calitatea aerului ( 25 ).

72.

După cum subliniază în mod corect Comisia, depășirea valorilor‑limită până în anul 2020 este, în același timp, un indiciu puternic că planurile privind calitatea aerului disponibile la 9 februarie 2019 nu au fost suficiente pentru ca perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință ( 26 ).

73.

Cu toate acestea, Curtea a statuat într‑o jurisprudență constantă că planurile privind calitatea aerului pot fi stabilite numai pe baza echilibrului dintre obiectivul de reducere a riscului de poluare și diferitele interese publice și private existente. Prin urmare, este necesar să se verifice printr‑o analiză de la caz la caz dacă planurile elaborate de statul membru vizat sunt în conformitate cu articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător ( 27 ).

74.

Deși statele membre dispun de o anumită marjă de apreciere pentru stabilirea măsurilor care trebuie luate, aceste măsuri trebuie să permită, în orice caz, ca perioada de depășire a valorilor limită să fie cât mai scurtă cu putință ( 28 ); în niciun caz, ea nu poate fi prelungită sine die ( 29 ).

75.

Curtea constatase încă de la pronunțarea Hotărârii sale din 5 aprilie 2017 că Bulgaria a încălcat această obligație pentru concentrațiile de PM10 până în anul 2014 inclusiv ( 30 ). Acest lucru nu înseamnă însă că, de la pronunțarea Hotărârii, Bulgaria nu mai poate prezenta un plan pentru a se conforma obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 23 din Directiva privind calitatea aerului înconjurător. Dimpotrivă, procedura prevăzută la articolul 260 TFUE presupune, prin natura ei, că statul membru în cauză poate (și trebuie) să ia măsuri care, chiar dacă, de obicei, vin prea târziu pentru a preveni încălcarea, îi pun cel puțin capăt. Astfel, transpunerea cu întârziere a unei directive nu poate remedia nerespectarea termenului, dar poate elimina motivul pentru o procedură în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.

76.

Totuși, la 9 februarie 2019, Bulgaria nu luase încă măsurile necesare pentru a pune capăt încălcării articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător, constatată în Hotărârea din 5 aprilie 2017.

77.

Astfel, la acest moment, nu fuseseră încă adoptate nici măcar toate măsurile necesare la nivel național, care fac parte din strategia Bulgariei de executare a Hotărârii din 5 aprilie 2017. Acestea se referă în special la programele naționale de îmbunătățire a calității aerului și de înlocuire a anumitor sisteme de încălzire, precum și la reglementările privind proiectarea sobelor cu combustibil solid și calitatea combustibilului. Dat fiind că, în răspunsul său la scrisoarea de punere în întârziere a Comisiei, Bulgaria a considerat aceste măsuri ca fiind esențiale pentru executarea Hotărârii din 5 aprilie 2017, trebuie să se presupună că planurile privind calitatea aerului erau incomplete fără aceste măsuri.

78.

Prin urmare, nu este necesară o examinare pe fond a acestor măsuri sau a planurilor locale privind calitatea aerului și nici o discuție privind perioada preconizată până la respectarea valorilor‑limită.

79.

Prin urmare, trebuie să se rețină că, la 9 februarie 2019, Bulgaria nu executase încă integral Hotărârea din 5 aprilie 2017 în ceea ce privește obligația care îi revine în temeiul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător.

80.

Situația actuală trebuie să fie examinată pentru a decide cu privire la impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu. Ea nu poate fi, însă, evaluată în mod definitiv, deoarece nu sunt încă disponibile toate valorile măsurate pentru anul în curs. Totuși, planurile privind calitatea aerului adoptate între timp și cele mai recente valori măsurate conțin informații importante. Desigur, în mare parte, aceste planuri și valori măsurate nu făceau încă obiectul invitației de a prezenta observații din 9 noiembrie 2018. Totodată, luarea lor în considerare nu modifică obiectul litigiului ( 31 ). Dimpotrivă, este vorba despre noi dovezi care indică măsura în care nu mai este necesară pronunțarea cu privire la acest obiect al litigiului ( 32 ).

81.

Chiar înainte de ședință, Bulgaria a furnizat, la solicitarea Curții, cele mai recente cifre pentru anul 2021. Cu toate acestea, având în vedere că aceste cifre sunt încă provizorii, ele nu pot avea o importanță decisivă în cadrul prezentei proceduri ( 33 ). Însă, sub rezerva finalizării lor, acestea nu pot fi nici ignorate pentru a evalua dacă încălcarea continuă.

82.

În ce privește valorile măsurate, în anul 2020, valoarea‑limită anuală a mai fost depășită încă doar în aglomerarea BG0002-Plovdiv, și anume într‑un punct de prelevare de probe chiar din orașul Plovdiv. Însă chiar și în acest loc, conform cifrelor provizorii pentru anul 2021, această valoare‑limită a fost în ultima vreme respectată.

83.

În schimb, valorile‑limită zilnice în anul 2020 au fost în continuare depășite prea frecvent în toate zonele și aglomerările în cauză, mai precis în Sofia, Asenovgrad, Plovdiv, Vidin, Montana, Gorna Oriahovica, Pernik, Smolyan, Haskovo, Pazardzhik și Burgas. Potrivit cifrelor pentru anul 2021, care nu au fost încă finalizate, majoritatea acestor locuri prezintă în continuare prea multe depășiri.

84.

Totuși, potrivit acestor cifre, în anul 2021, valorile‑limită zilnice din Pernik, precum și din comunele rămase din regiunea BG0006 – Bulgaria de Sud‑Est, Haskovo, Pazardzhik și Burgas, au fost depășite (a doua oară din 2019) în mai puțin de 35 de zile. În această privință, se pare că Bulgaria a susținut pentru prima dată că o parte din depășirile constatate se datorau contribuțiilor din surse naturale și, prin urmare, în conformitate cu articolul 20 alineatul (2) din Directiva privind calitatea aerului înconjurător, nu erau luate în considerare ca depășire a valorilor‑limită.

85.

Desigur, nu se poate exclude că îmbunătățirea în aceste zone este doar de natură temporară. Dar, în cazul în care cifrele pentru anul 2021 se confirmă, nu se mai poate stabili, cel puțin cu informațiile disponibile astăzi, că în aceste zone trebuie în continuare să fie elaborate planuri privind calitatea aerului.

86.

În măsura în care valorile‑limită zilnice au fost depășite prea frecvent și în anul 2021, se pune întrebarea dacă planurile privind calitatea aerului adoptate între timp îndeplinesc totuși cerințele articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător.

87.

O evaluare a acestui aspect necesită în special ca planurile să conțină informațiile prevăzute în partea A din anexa XV la Directiva privind calitatea aerului înconjurător. Informațiile în cauză documentează, printre altele, originea poluării (punctele 5 și 6), o analiză a posibilelor măsuri de îmbunătățire a calității aerului (punctul 6), precum și măsurile adoptate și puse în aplicare (punctele 7-9), inclusiv un calendar și o estimare a îmbunătățirii calității aerului care trebuie realizată (punctul 8).

88.

În lipsa în special a unei estimări a îmbunătățirii planificate a calității aerului și a perioadei de timp preconizate conform necesarului pentru atingerea acestor obiective, în conformitate cu punctul 8 litera (c) din secțiunea A din anexa XV la Directiva privind calitatea aerului înconjurător, este aproape imposibil să se aprecieze dacă, pe baza planului, perioada rămâne cât mai scurtă cu putință. Astfel, fără a cunoaște măsurile necesare pentru respectarea valorilor‑limită, nu este posibil nici să se aprecieze dacă o punere în aplicare mai rapidă este rezonabilă. De asemenea, Curtea a stabilit deja că aceste informații sunt de o importanță centrală ( 34 ).

89.

Lipsa acestor informații face, așadar, parte în mod necesar din încălcarea articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător, constatată de Curte în Hotărârea din 5 aprilie 2017 ( 35 ).

90.

În consecință, atât în scrisoarea de punere în întârziere ( 36 ), cât și în cadrul procedurii jurisdicționale, Comisia a criticat faptul că aceste informații nu erau disponibile.

91.

Cu toate acestea, ea nu a abordat planurile locale privind calitatea aerului.

92.

Or, în cadrul procedurii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisiei îi revine sarcina de a stabili existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor și de a prezenta Curții elementele necesare pentru ca aceasta să verifice existența acestei neîndepliniri, fără a se putea întemeia pe vreo prezumție ( 37 ). Acest lucru este de asemenea valabil într‑o procedură în temeiul articolului 260 TFUE ( 38 ). Fie și numai pentru acest motiv, o critică referitoare la caracterul incomplet al planurilor unui stat membru privind calitatea aerului presupune ca Comisia să examineze din acest punct de vedere toate planurile statului membru respectiv, așadar, nu numai măsurile la nivel național, ci și planurile locale bazate pe acestea.

93.

În plus, după cum a comunicat guvernul bulgar la solicitarea Curții, planurile diferitor comune pot fi consultate pe internet. La prima vedere, se pare că acestea conțin informațiile prevăzute în partea A din anexa XV la Directiva privind calitatea aerului înconjurător. În plus, nu pare exclus ca anumite departamente ale Comisiei să știe acest lucru sau chiar să fi fost implicate în asigurarea faptului că planurile îndeplinesc aceste cerințe, întrucât elaborarea planurilor a fost aparent finanțată din fonduri ale Uniunii.

94.

Prin urmare, Comisia nu a justificat în mod suficient acuzația că planurile Bulgariei privind calitatea aerului nu conțin informațiile necesare în conformitate cu partea A din anexa XV la Directiva privind calitatea aerului înconjurător.

95.

Lipsa abordării planurilor locale privind calitatea aerului subminează, de asemenea, criticile Comisiei cu privire la caracterul adecvat al măsurilor bulgare pentru a asigura respectarea valorilor‑limită. Această critică vizează, de asemenea, în esență numai măsurile la nivel național.

96.

Or, impactul acestor măsuri la nivel național asupra executării Hotărârii din 5 aprilie 2017 poate fi evaluat numai atunci când ele sunt examinate împreună cu planurile locale, întrucât planurile locale sunt elaborate pe baza acestor măsuri și, practic, le pun în aplicare. Mai ales, numai pe baza planurilor locale se poate estima dacă măsurile prevăzute la nivel local, împreună cu măsurile la nivel național, sunt suficiente pentru a respecta valorile‑limită și, în caz afirmativ, momentul până la care aceste valori vor fi respectate. Numai pe baza acestor informații se poate discuta în mod relevant dacă, la nivel național, sunt necesare măsuri suplimentare.

97.

Întrucât Comisia nu s‑a ocupat de aceste estimări locale, criticile ei privind caracterul adecvat al măsurilor la nivel național sunt lipsite de temeiul necesar.

98.

Prin urmare, și în această privință, argumentul ei trebuie să fie respins.

99.

Întrucât Comisia nu a obiectat împotriva prognozelor planurilor locale, trebuie să se considere – astfel cum a susținut în ansamblu Bulgaria – că planurile existente permit prognoza respectării valorilor‑limită în întreaga Bulgarie înainte de anul 2024.

100.

Prin urmare, rămâne de clarificat dacă, în cazul în care valorile‑limită ar fi respectate înainte de anul 2024, perioada de depășire ar rămâne cât mai scurtă cu putință. Dat fiind că acest aspect trebuie evaluat în contextul executării Hotărârii din 5 aprilie 2017, deceniul de depășire anterior acestei hotărâri rămâne, în această privință, neluat în considerare.

101.

Dar, chiar și începând cu 5 aprilie 2017, valorile‑limită prevăzute conform obiectivelor măsurilor bulgare nu sunt încă respectate pentru o perioadă de aproape șapte ani.

102.

Această perioadă este, într‑adevăr, lungă. Având în vedere marja de manevră a statelor membre în ceea ce privește evaluarea comparativă a intereselor conflictuale ( 39 ), acest lucru nu este suficient pentru a dovedi o încălcare. El este demonstrat în special de articolul 22 alineatul (2) din Directiva privind calitatea aerului înconjurător. Potrivit acestei dispoziții, termenul pentru respectarea valorilor‑limită pentru PM10 ar fi putut fi prelungit de la 1 ianuarie 2005 la 11 iunie 2011, sub rezerva îndeplinirii anumitor condiții. Aceasta a fost o perioadă la fel de lungă de nerespectare suplimentară a valorilor‑limită pe care legiuitorul Uniunii a acceptat‑o.

103.

În plus, opțiunea prorogării termenului menționată a fost acordată tuturor statelor membre, indiferent de situația lor inițială și de performanța economică. Cu toate acestea, este clar că respectarea valorilor‑limită pentru PM10 reprezintă o provocare de anvergură în Bulgaria din cauza practicilor de încălzire existente. În plus, gestionarea acesteia implică costuri semnificative, care împovărează Bulgaria mai mult decât alte state membre, din cauza situației sale economice.

104.

De aceea, o perioadă de aproape șapte ani până la respectarea valorilor‑limită pentru PM10 nu este vădit prea lungă, cel puțin în cazul Bulgariei.

105.

Desigur, acest lucru nu exclude posibilitatea ca, în anumite cazuri – sau poate chiar la nivel național –, valorile‑limită să fie respectate mai repede. Aceasta este coroborată, în special, de critica Comisiei cu privire la faptul că anumite măsuri la nivel național, de exemplu, standardele privind combustibilii solizi sau aplicarea acestora, au fost introduse relativ târziu. Bulgaria nu s‑a opus acestor critici.

106.

Însă, deși o introducere mai rapidă a acestor măsuri ar fi îmbunătățit, cel mai probabil, calitatea aerului, Comisia nu a demonstrat că numai acest lucru ar fi fost suficient pentru a respecta într‑un timp mai scurt valorile‑limită. Mai mult, constatarea că perioada de depășire a valorilor‑limită nu rămâne „cât mai scurtă cu putință” ar necesita o reexaminare concretă în contextul planurilor locale respective privind calitatea aerului. În mod normal, ar fi necesar de asemenea un control al evaluării comparative a intereselor conflictuale, care, la rândul său, ar fi posibilă numai pe baza planurilor locale privind calitatea aerului. Astfel, numai din aceste planuri poate rezulta motivul pentru care anumite măsuri nu au fost realizate mai devreme în locul respectiv. Întrucât Comisia nu a discutat aceste planuri, Curtea nu poate, prin urmare, să constate că, în anumite cazuri sau chiar în ansamblu, perioada de depășire va fi prea lungă.

107.

În consecință, argumentele Comisiei nu sunt suficiente pentru a stabili că Bulgaria nu s‑a conformat până în prezent Hotărârii din 5 aprilie 2017 în ceea ce privește obligațiile care îi revin în temeiul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva privind calitatea aerului înconjurător.

108.

Pe baza constatărilor de până acum, nu există motive pentru impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu ( 40 ). De asemenea, o sumă forfetară pentru insuficienta executare a Hotărârii la 9 februarie 2019 nu ni se pare rezonabilă, deoarece Bulgaria ar trebui mai degrabă să investească resursele limitate în îmbunătățirea calității aerului.

109.

Potrivit articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, în cazul în care – precum în speță – părțile cad, fiecare, în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.

110.

Propunem, așadar, Curții să se pronunțe după cum urmează: