1.

Prin prezenta acțiune ( 2 ), formulată în temeiul articolului 263 TFUE, Republica Polonă solicită Curții anularea Regulamentului (UE, Euratom) 2020/2092 ( 3 ).

2.

În cadrul acțiunii, a cărei relevanță constituțională nu poate fi contestată, se pune problema dacă Regulamentul 2020/2092, care instituie un mecanism de protecție a bugetului Uniunii împotriva încălcărilor principiilor statului de drept de către statele membre legate de execuția bugetară, a fost adoptat pe un temei juridic adecvat și este compatibil cu mai multe dispoziții ale dreptului primar, în special cu articolul 7 TUE.

3.

Curtea a decis să trimită cauza Plenului, în calitate de complet de judecată competent să statueze asupra cauzelor care prezintă o „importanță excepțională” (articolul 16 din Statutul Curții de Justiție).

4.

Facem trimitere la transcrierea normelor tratatelor și ale dreptului derivat al Uniunii pe care le expunem în concluziile prezentate în cauza C‑156/21.

5.

Republica Polonă solicită Curții:

6.

Parlamentul și Consiliul solicită Curții respingerea acțiunii și obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată.

7.

La 12 mai 2021, Parlamentul European a solicitat judecarea cauzei potrivit articolului 133 din Regulamentul de procedură (procedură accelerată), cerere admisă de președintele Curții la 9 iunie 2021.

8.

La 12 mai 2021, Consiliul a solicitat Curții, în conformitate cu articolul 151 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, să nu țină seama de anumite pasaje din cererea formulată de Republica Polonă, pentru motivul că reproduceau sau făceau referire la un aviz nepublicat al Serviciului juridic al Consiliului. La 29 iunie 2021, Curtea a decis, în temeiul alineatului (5) din articolul menționat, că acest incident urma să fie soluționat, odată cu fondul, în cadrul hotărârii.

9.

În ședința care a avut loc în fața Plenului Curții la 11 și la 12 octombrie 2021, au intervenit Republica Polonă, Parlamentul European și Consiliul, precum și Comisia Europeană și guvernele Regatului Belgiei, Regatului Danemarcei, Republicii Federale Germania, Ungariei, Irlandei, Regatului Spaniei, Republicii Franceze, Marelui Ducat al Luxemburgului, Regatului Țărilor de Jos, Republicii Finlanda și Regatului Suediei.

10.

În prezentele concluzii, vom urma aceeași ordine utilizată în cele prezentate în cauza C‑156/21. Vom aborda, mai întâi, incidentul de procedură invocat de Consiliu. În continuare, ne vom referi la contextul juridic în care se înscrie elaborarea și adoptarea Regulamentului 2020/2092. În sfârșit, vom analiza cele unsprezece motive de anulare invocate de Republica Polonă pentru a solicita anularea Regulamentului 2020/2092.

11.

Pentru a evita repetițiile, facem trimitere, cât de mult se poate, la concluziile prezentate în cauza C‑156/21 (a cărei dată de înregistrare este anterioară datei prezentei cauze). Prin urmare, în prezentele concluzii vom aborda numai chestiunile care nu au fost deja examinate în acele concluzii.

12.

Consiliul solicită Curții „să nu țină seama de pasajele din cerere și din anexele la aceasta care fac trimitere la analiza efectuată în avizul Serviciului juridic al Consiliului (documentul 13593/18 al Consiliului) din 25 octombrie 2018, care reproduc conținutul acesteia sau care reflectă această analiză și, în special, de pasajele [din cuprinsul punctelor 53, 75, 126, 133 și 139]”.

13.

Guvernul polonez solicită Curții respingerea cererii Consiliului pentru motivul că argumentele sale nu sunt întemeiate și nu pot fi admise.

14.

În concluziile noastre prezentate în cauza C‑156/2021, am precizat motivele care ne‑au determinat să sugerăm respingerea cererii incidentale formulate de Consiliu, identică cu cea formulată în prezenta cauză, după ce am analizat: a) reglementarea privind accesul și invocarea în justiție a documentelor instituțiilor; b) jurisprudența referitoare la accesul la avizele serviciilor juridice ale instituțiilor și la invocarea acestora în justiție; și c) aplicarea sa în speță.

15.

Pentru aceleași motive, propunem Curții să respingă, și în această cauză, cererea incidentală a Consiliului.

16.

Facem trimitere la argumentele expuse în concluziile prezentate în cauza C‑156/21 cu privire la procedura legislativă urmată pentru adoptarea Regulamentului 2020/2092 și la mecanismele de condiționalitate financiară existente în dreptul Uniunii.

17.

Guvernul polonez susține că un regulament adoptat în temeiul articolului 322 alineatul (1) litera (a) TFUE nu poate defini nici noțiunea de stat de drept, nici elementele constitutive ale încălcărilor acestuia. Acesta nu ar putea nici să autorizeze Comisia și Consiliul să detalieze, în aplicarea acestui regulament, cerințele legate de principiile statului de drept. În sfârșit, legiuitorul nu putea autoriza Consiliul să se bazeze pe constatările Comisiei cu privire la încălcarea acestor principii pentru a adopta măsuri de protecție a bugetului Uniunii îndreptate împotriva unui stat membru.

18.

Guvernul polonez susține că Regulamentul 2020/2092 prevede posibilitatea aplicării de sancțiuni statelor membre pentru neîndeplinirea obligațiilor care le revin în temeiul tratatelor. Regulamentul 2020/2092 nu ar îndeplini cerințele pe care trebuie să le îndeplinească un mecanism de condiționalitate financiară. În consecință, acesta nu ar putea avea ca temei juridic articolul 322 alineatul (1) litera (a) TFUE, care atribuie sarcini strict bugetare instituțiilor Uniunii.

19.

Analiza acestor argumente în cuprinsul punctelor corespunzătoare din concluziile prezentate în cauza C‑156/21 ne determină să susținem respingerea primului motiv al acțiunii.

20.

Guvernul polonez susține că, în cazul în care Curtea ar accepta că Uniunea dispune de competența de a adopta Regulamentul 2020/2092, temeiul său juridic ar trebui să fie articolul 311 al treilea paragraf TFUE sau, în caz contrar, mai degrabă articolul 312 alineatul (2) TFUE decât articolul 322 alineatul (1) litera (a) TFUE.

21.

Potrivit guvernului polonez, Regulamentul 2020/2092 privește și este legat de noul ciclu bugetar, de ansamblul angajamentelor financiare asumate pentru cadrul financiar multianual (denumit în continuare, „CFM”) ( 4 ) și de Instrumentul de redresare al Uniunii Europene Next Generation EU ( 5 ), astfel cum ar demonstra‑o procedura de elaborare a acestuia.

22.

Articolul 322 alineatul (1) litera (a) TFUE nu ar furniza un temei juridic adecvat pentru Regulamentul 2020/2092, întrucât nu permite decât adoptarea unor acte de executare a bugetului anual al Uniunii.

23.

Utilizarea unui astfel de temei juridic incorect ar fi condus la o procedură legislativă neadecvată (cea ordinară) și la un sistem de vot incorect (cu majoritate calificată). Astfel, există o încălcare a unor norme fundamentale de procedură, întrucât articolul 311 al treilea paragraf TFUE și articolul 312 alineatul (2) TFUE prevăd recurgerea la o procedură legislativă specială și la decizia în unanimitate.

24.

Parlamentul și Consiliul contestă aceste argumente ( 6 ).

25.

Regulamentul 2020/2092 instituie un mecanism de condiționalitate financiară cu caracter permanent care nu are legătură cu niciun buget anual sau cu un anumit CFM.

26.

Normele referitoare la execuția bugetului a căror adoptare este admisă de articolul 322 alineatul (1) litera (a) TFUE se aplică atât cadrelor financiare multianuale (și instrumentului Next Generation EU), cât și bugetelor anuale. Articolul 310 TFUE consacră principiul anualității, ceea ce înseamnă că veniturile și cheltuielile prevăzute în cadrele financiare multianuale sunt împărțite și sunt executate anual prin fiecare buget.

27.

Din cele două articole invocate de guvernul polonez, primul (articolul 311 al treilea paragraf TFUE) prevede: „Consiliul, hotărând în unanimitate, în conformitate cu o procedură legislativă specială și după consultarea Parlamentului European, adoptă o decizie care prevede dispozițiile aplicabile sistemului de resurse proprii ale Uniunii. În acest cadru, se pot stabili categorii de resurse noi sau se poate abroga o categorie existentă. Această decizie intră în vigoare numai după aprobarea de către statele membre, în conformitate cu normele lor constituționale.”

28.

Or, Regulamentul 2020/2092 nu creează niciun nou tip de resursă proprie, nu o elimină pe niciuna dintre cele existente și nu reglementează nici modalitățile de colectare a resurselor proprii, nici relația dintre acestea. Acesta a fost conceput pentru a se aplica în esență cheltuielilor Uniunii mai degrabă decât veniturilor sale. Pentru acest motiv, articolul 311 al treilea paragraf TFUE nu poate constitui temeiul juridic adecvat pentru adoptarea sa.

29.

Situația este aceeași în ceea ce privește al doilea articol pretins a fi încălcat [articolul 312 alineatul (2) TFUE], potrivit căruia: „Consiliul, hotărând în conformitate cu o procedură legislativă specială, adoptă un regulament care stabilește cadrul financiar multianual. Consiliul hotărăște în unanimitate după aprobarea Parlamentului European, care se pronunță cu majoritatea membrilor care îl compun […]”.

30.

Cadrul financiar multianual este stabilit pentru cel puțin cinci ani, urmărește să asigure, în această perioadă, evoluția ordonată a cheltuielilor și, în acest temei, stabilește valorile plafoanelor anuale ale alocărilor pentru angajamente, pe categorii de cheltuieli, și ale plafonului anual de credite pentru plăți.

31.

În schimb, Regulamentul 2020/2092 nu conține nicio planificare a angajamentelor și a plăților Uniunii într‑o perioadă determinată (rămâne în vigoare atât timp cât nu este abrogat) și nu poate fi calificat drept mecanism adecvat pentru buna desfășurare a procedurii bugetare anuale, în sensul articolului 312 alineatul (3) TFUE.

32.

În ceea ce privește împrejurarea că Regulamentul 2020/2092 a fost adoptat în paralel cu negocierile pentru adoptarea CFM 2021-2027 și a instrumentului Next Generation EU (sau că are o legătură politică cu acestea), acest factor temporal nu are incidență nici asupra alegerii temeiului său juridic, nici asupra controlului legalității sale.

33.

În aceste condiții, al doilea motiv al acțiunii trebuie respins.

34.

Guvernul polonez susține, cu titlu subsidiar (în cazul în care Curtea ar recunoaște competența legiuitorului Uniunii de a‑l aproba), că Regulamentul 2020/2092 a fost adoptat cu încălcarea Protocolului nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității.

35.

Potrivit guvernului polonez, execuția bugetului Uniunii nu face parte din competențele exclusive prevăzute la articolul 3 alineatul (1) TFUE, ci este una dintre competențele partajate prevăzute la articolul 4 alineatul (1) TFUE, chiar dacă nu figurează pe lista acestora.

36.

Această afirmație este susținută de articolul 325 alineatul (1) TFUE, potrivit căruia „Uniunea și statele membre combat frauda și orice altă activitate ilegală care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii prin măsuri luate în conformitate cu prezentul articol […]”.

37.

Făcând trimitere la proiectul Comisiei privind (viitorul) Regulament 2020/2092 ( 7 ), guvernul polonez susține că, întrucât această propunere nu a fost transmisă parlamentelor naționale în vederea verificării conformității sale cu principiul subsidiarității, au fost încălcate articolul 4 primul paragraf, articolul 6 primul paragraf și articolul 7 alineatul (1) din Protocolul nr. 2.

38.

O astfel de omisiune ar constitui o încălcare a unor norme fundamentale de procedură care ar conduce la anularea Regulamentului 2020/2092. Aceasta este ceea ce Curtea a statuat cu privire la neîndeplinirea obligației de consultare a Parlamentului European în cadrul procedurii legislative.

39.

Consiliul și Parlamentul European contestă aceste argumente.

40.

Bugetul permite Uniunii să își dezvolte politicile și să asigure funcționarea instituțiilor, a organelor și a organismelor sale. Acestuia nu i se aplică repartizarea verticală a competențelor între Uniune și statele sale membre (articolele 3-6 TFUE), întrucât bugetul ține de o competență internă referitoare la funcționarea Uniunii și a instituțiilor sale, care se apropie de cea pe care acestea din urmă o dețin pentru aprobarea regulamentelor de procedură, a regimului lingvistic sau a statutului funcționarilor și agenților lor. Execuția bugetului Uniunii nu este, așadar, o materie supusă principiului atribuirii competențelor, ci este o competență care aparține exclusiv Uniunii.

41.

Aceste afirmații nu sunt contrazise de articolul 317 TFUE, care atribuie Comisiei misiunea de a executa, pe proprie răspundere, bugetul „în cooperare cu statele membre în conformitate cu dispozițiile regulamentelor adoptate în temeiul articolului 322 [TFUE]”.

42.

O intervenție prin delegare a statelor membre în ceea ce privește gestionarea bugetului Uniunii, sub controlul Comisiei, este, așadar, posibilă. Acest aspect este subliniat de regimul „gestiunii partajate” prevăzut de Regulamentul financiar ( 8 ) la articolul 63 ( 9 ). Totuși, această gestiune partajată între Uniune și statele sale membre nu înseamnă că acestea din urmă pot adopta normele care reglementează bugetul Uniunii ( 10 ). Execuția bugetului Uniunii este o competență exclusivă a Uniunii, pe care o poate delega statelor membre atunci când consideră că gestiunea partajată este cea mai bună modalitate de a o pune în aplicare. În mod logic, în cadrul gestiunii partajate, Comisia menține controlul asupra acțiunilor autorităților statale.

43.

Nici articolul 325 TFUE din capitolul consacrat „combaterii fraudei” nu poate fi invocat pentru a conferi competență statelor membre în ceea ce privește mecanismul de condiționalitate financiară legat de execuția bugetului Uniunii.

44.

Prin instituirea unui astfel de mecanism, Regulamentul 2020/2092 nu are ca finalitate imediată combaterea fraudei. În plus, acest mecanism de condiționalitate financiară acționează numai în privința statelor membre, iar nu și în privința operatorilor privați, cărora le sunt consacrate articolul 325 TFUE și normele de drept derivat care îl pun în aplicare.

45.

Plecând de la această premisă, întrucât principiul subsidiarității se aplică domeniilor care țin de competența partajată între statele membre și Uniune [articolul 5 alineatul (3) TUE], acesta nu se aplică execuției bugetului Uniunii. Însă, chiar dacă aceasta ar fi situația și acest principiu s‑ar considera aplicabil, apreciem că nu s‑a produs încălcarea normelor fundamentale de procedură invocată de guvernul polonez.

46.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a articolului 4 primul paragraf, a articolului 6 primul paragraf și a articolului 7 alineatul (1) din Protocolul nr. 2, amintim că regulamentele, precum și celelalte acte normative, sunt aprobate de instituțiile Uniunii potrivit dispozițiilor articolului 288 primul paragraf TFUE. În cazul în care o instituție a Uniunii nu participă în adoptarea lor, deși o dispoziție cu caracter obligatoriu a tratatelor prevede această participare, este logic ca acest viciu de formă să fie calificat drept fundamental și să aibă efect de invalidare ( 11 ).

47.

Cu toate acestea, funcțiile parlamentelor naționale se limitează la cele menționate la articolul 12 TUE care, în măsura în care este relevant în speță, constau în informarea lor și în primirea de notificări privind proiectele de acte legislative ale Uniunii [litera (a)], precum și în asigurarea respectării principiului subsidiarității, în conformitate cu prevederile Protocolului nr. 2 [litera (b)]. Potrivit articolului 7 din Protocolul nr. 2, intervenția lor nu blochează adoptarea actului normativ, ci obligă Comisia să reexamineze propunerea cu scopul de a o retrage, de a o modifica sau de a o menține.

48.

Viciul de formă invocat de guvernul polonez ar fi fost săvârșit de Comisie prin neîndeplinirea obligației care îi revine de a transmite parlamentelor naționale proiectul de act legislativ, astfel cum prevede articolul 4 primul paragraf din Protocolul nr. 2.

49.

Din această încălcare inițială ar decurge încălcarea articolului 6 primul paragraf din Protocolul nr. 2 (posibilitatea ca un parlament național să adreseze un aviz motivat „în care să se expună motivele pentru care consideră că proiectul în cauză nu este conform cu principiul subsidiarității”) și a articolului 7 alineatul (1) din același Protocol (instituțiile Uniunii, „în cazul în care proiectul de act legislativ este emis de [acestea], țin seama de avizele motivate adresate de parlamentele naționale”).

50.

Cu toate acestea, nu trebuie pierdut din vedere faptul că:

51.

Recunoașterea expresă de către guvernul polonez a faptului că proiectul Comisiei a fost transmis parlamentelor naționale ( 14 ) nu împiedică acest guvern să afirme că Comisia ar fi trebuit să efectueze o a doua notificare, dat fiind că acest proiect a suferit modificări importante pe durata procedurii legislative.

52.

În susținerea tezei sale, guvernul polonez invocă jurisprudența Curții ( 15 ) în temeiul căreia „obligația de a consulta Parlamentul European în cursul procedurii legislative, în cazurile prevăzute de tratat, implică obligația unei noi consultări de fiecare dată când textul adoptat în final, considerat în ansamblul său, se îndepărtează în substanța sa de cel cu privire la care Parlamentul European a fost deja consultat”.

53.

Totuși, această jurisprudență nu este aplicabilă în speță, dat fiind că Protocolul nr. 2 nu prevede transmiteri secundare (sau succesive) ale proiectelor de acte legislative către parlamentele naționale, atunci când examinarea lor în cadrul procedurii urmate în Consiliu și în Parlament duce la modificarea conținutului acestora. În cazul Regulamentului 2020/2092, Comisia nu și-a modificat propunerea inițială, dar Consiliul și Parlamentul European au modificat‑o până s‑a ajuns la textul final adoptat.

54.

Având în vedere considerațiile care precedă, al treilea motiv al acțiunii trebuie respins.

55.

Guvernul polonez susține în esență că motivarea regulamentului care figurează în propunerea Comisiei nu respectă obligația impusă de articolul 296 al doilea paragraf TFUE, astfel cum a fost interpretată de Curte.

56.

În special, acesta consideră că propunerea în cauză nu justifică nici necesitatea adoptării Regulamentului 2020/2092, nici alegerea articolului 322 alineatul (1) litera (a) TFUE ca temei juridic.

57.

Parlamentul și Consiliul contestă aceste argumente.

58.

În primul rând, acest motiv al acțiunii este inoperant, întrucât privește numai propunerea inițială a Comisiei, iar nu conținutul final al Regulamentului 2020/2092. Actul contestat este acest act legislativ, iar nu propunerea respectivă.

59.

Deși textele avute în vedere în cadrul procedurii legislative a unui act al Uniunii pot fi evaluate comparativ pentru examinarea motivării lor, singurul care contează este cel care conține actul normativ astfel cum a fost adoptat și publicat. Motivarea acestui act va fi, în mod logic, cea pe care o oferă considerentele care figurează în preambul.

60.

În al doilea rând, potrivit Curții, motivarea pe care o impune articolul 296 al doilea paragraf TFUE ( 16 ) trebuie să fie adaptată naturii actului și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de justificările măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul ( 17 ).

61.

Cu toate acestea, în speță, legiuitorul Uniunii a justificat în mod suficient adoptarea Regulamentului 2020/2092 în cele 29 de considerente ale preambulului său. În prima dintre „referirile” cuprinse în acest preambul este invocat, în special, articolul 322 alineatul (1) litera (a) TFUE.

62.

În aceste considerente figurează motivele care au condus la instituirea mecanismului de condiționalitate financiară pentru protecția bugetului Uniunii în cazul unei eventuale încălcări de către statele membre a principiilor statului de drept.

63.

Legătura „între respectarea statului de drept și execuția eficientă a bugetului Uniunii în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare”, ca element esențial al Regulamentului 2020/2092, figurează în special în considerentul (13) al acestuia.

64.

În consecință, al patrulea motiv al acțiunii trebuie respins.

65.

Potrivit guvernului polonez, Regulamentul 2020/2092 introduce un mecanism nou, care nu este prevăzut de tratate, pentru a controla respectarea de către statele membre a principiilor statului de drept. Prin urmare, acesta are un efect echivalent cu cel al modificării tratatelor, imposibil de realizat printr‑o simplă normă de drept derivat.

66.

În plus, întrucât obiectivul său coincide cu cel al procedurii prevăzute la articolul 7 TUE, Regulamentul 2020/2092 ar eluda aplicarea acestui articol, ale cărui condiții sunt mai stricte și oferă mai multe garanții statelor membre.

67.

Analiza acestor argumente în cuprinsul punctelor corespunzătoare din concluziile prezentate în cauza C‑156/21 ne determină să susținem respingerea celui de al cincilea motiv al acțiunii.

68.

Potrivit guvernului polonez, adoptarea Regulamentului 2020/2092 implică de facto o încălcare a articolului 269 primul paragraf TFUE, pentru că extinde competența Curții (pe care acest articol o limitează la controlul normelor de procedură) la orice încălcare a principiilor statului de drept, al căror domeniu de aplicare este definit, de asemenea fără niciun temei, de Regulamentul 2020/2092.

69.

Analiza acestor argumente în cuprinsul punctelor corespunzătoare din concluziile prezentate în cauza C‑156/21 ne determină să susținem respingerea celui de al șaselea motiv al acțiunii.

70.

Potrivit guvernului polonez, prin introducerea mecanismului de condiționalitate, legat de respectarea principiilor statului de drept, în Regulamentul 2020/2092, legiuitorul Uniunii:

71.

Parlamentul și Consiliul contestă aceste argumente.

72.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a principiului atribuirii competenței [articolul 4 alineatul (1) TUE și articolul 5 alineatul (2) TUE], reiterăm că aceasta nu se produce întrucât Uniunea dispune de temei juridic la articolul 322 alineatul (1) litera (a) TFUE pentru a adopta Regulamentul 2020/2092. Facem trimitere la analiza efectuată în concluziile prezentate în cauza C‑156/21.

73.

În ceea ce privește articolul 4 alineatul (2) TUE, guvernul polonez nu denunță în acest motiv ( 18 ) încălcarea primei sale teze (și anume cea referitoare la identitatea națională) ( 19 ), ci exclusiv a celei de a doua, care menționează respectarea funcțiilor esențiale ale statului ( 20 ).

74.

Contrar celor susținute de guvernul polonez, Regulamentul 2020/2092 nu supune controlului Comisiei domenii esențiale ale suveranității statelor membre, precum integritatea lor teritorială, menținerea ordinii publice și protejarea securității naționale.

75.

Este adevărat că mecanismul prevăzut de Regulamentul 2020/2092 poate fi implementat în legătură cu activitatea anumitor autorități naționale (precum cele însărcinate cu controlul financiar și cu atribuirea contractelor de achiziții publice; serviciile de anchetă; parchetul și instanțele), însă numai în măsura în care are implicații asupra execuției bugetului Uniunii sau afectează interesele financiare ale acesteia.

76.

Articolul 4 alineatul (2) a doua teză TUE nu autorizează statele membre să se sustragă de la obligațiile ce decurg din dreptul Uniunii în domenii care țin de competența națională și care sunt legate de exercitarea funcțiilor esențiale ale statului.

77.

Curtea a confirmat acest lucru în cazul unor domenii sensibile precum securitatea internă și externă ( 21 ), organizarea jurisdicțională națională ( 22 ) și organizarea forțelor armate ( 23 ), atunci când este vorba despre materii reglementate de dreptul Uniunii. „Respectarea necesară” a acestuia presupune ca acțiunile autorităților statale în aceste domenii să nu fie scoase din domeniul de aplicare al actelor instituțiilor Uniunii, atunci când acestea din urmă își exercită în mod legitim competențele.

78.

Într‑adevăr, astfel cum afirmă Republica Polonă, reglementarea organizării și a funcționării instituțiilor de stat identificate de Regulamentul 2020/2092 (printre altele, serviciile de anchetă, parchetul sau instanțele) ține de competența națională în temeiul articolului 4 alineatul (2) a doua teză TUE.

79.

Cu toate acestea, Regulamentul 2020/2092 nu impune statelor membre nicio obligație nouă în ceea ce privește organizarea și funcționarea acestor organe de stat susceptibilă să afecteze exercitarea funcțiilor esențiale ale acestora. Obligația autorităților menționate și a oricărei alte autorități de a respecta, în acțiunile lor, principiile statului de drept, ca valoare comună a tuturor statelor membre, este, în mod evident, anterioară adoptării Regulamentului 2020/2092 și decurge în mod direct din tratate.

80.

În măsura în care gestiunea bugetului Uniunii și protejarea intereselor sale financiare pot fi afectate de comportamentele autorităților care încalcă principiile statului de drept, măsurile de remediere autorizate prin Regulamentul 2020/2092 constituie exercitarea unei competențe a Uniunii înseși.

81.

De fapt, guvernul polonez reiterează în cadrul acestui motiv argumente similare celor pe care le‑a invocat în alte litigii (fie că este vorba despre acțiuni directe, fie că este vorba despre cereri de decizie preliminară) privind imposibilitatea de a recurge la articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și la articolul 47 din Cartă pentru a repune în discuție normele Republicii Polone referitoare la statutul judecătorilor naționali sau la propriile instanțe judecătorești. Curtea a respins aceste argumente care se întemeiau, printre altele, pe articolul 4 TUE, pe articolul 5 alineatele (1) și (2) TUE, precum și pe articolul 13 alineatul (2) TUE ( 24 ).

82.

Având în vedere considerațiile care precedă, al șaptelea motiv al acțiunii trebuie respins.

83.

Guvernul polonez susține că Regulamentul 2020/2092 nu numai că încalcă principiul egalității între statele membre, ci și contribuie la perpetuarea manifestărilor încălcării sale.

84.

În opinia sa, Regulamentul 2020/2092 nu garantează că constatarea unei încălcări a principiilor statului de drept este precedată de o „evaluare calitativă aprofundată” a Comisiei care să poată fi calificată drept obiectivă, imparțială și echitabilă.

85.

De asemenea, acesta afirmă că procedura de adoptare a măsurilor de protecție a bugetului Uniunii discriminează în mod direct și fără echivoc statele membre mici și mijlocii, în raport cu cele mari, întrucât Consiliul își adoptă deciziile cu majoritate calificată potrivit unui sistem în care voturile acestora din urmă dobândesc o „pondere disproporționată”.

86.

Parlamentul și Consiliul contestă aceste argumente.

87.

În dezvoltarea acestui motiv, se intercalează aspecte eterogene, nu toate având legătură cu ceea ce, teoretic, trebuia să fie unicul său obiect (și anume încălcarea principiului egalității de tratament).

88.

Dacă am înțeles corect argumentele guvernului polonez, acesta susține, în primul rând, că Comisia nu poate efectua o evaluare obiectivă, imparțială și echitabilă, întrucât unul dintre elementele pe care trebuie să le examineze îl constituie rapoartele Comisiei de la Veneția ( 25 ), organism consultativ care, la un moment dat ( 26 ), a făcut diferența între vechile și noile democrații atunci când a evaluat compatibilitatea numirii judecătorilor cu cerințele statului de drept.

89.

Potrivit considerentului (16) al Regulamentului 2020/2092, Comisia trebuie să evalueze „informațiile relevante din sursele disponibile și de la instituțiile recunoscute”. Printre aceste surse și instituții se numără, împreună cu altele, organele Consiliului Europei, precum Grupul de state împotriva corupției (GRECO) și Comisia de la Veneția.

90.

Cu toate acestea, același considerent arată că Comisia trebuie să realizeze o evaluare exhaustivă, „obiectivă, imparțială și corectă […]”. În evaluarea sa, Comisia nu este ținută de documentele Comisiei de la Veneția și nu ar trebui să le ia în considerare dacă din ele decurge un tratament inegal al statelor membre în cadrul punerii în aplicare a Regulamentului 2020/2092 ( 27 ).

91.

În plus, considerentul (26) al Regulamentului 2020/2092 menționează că „procedura […] ar trebui să respecte principiile obiectivității, nediscriminării și egalității de tratament al statelor membre și ar trebui să se desfășoare conform unei abordări imparțiale și bazate pe probe”.

92.

În această privință, considerăm că este logic ca Comisia să poată colecta informații din toate sursele disponibile, astfel cum prevede articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul 2020/2092. În cazul în care statul aflat în culpă consideră că aceste informații nu sunt exacte, poate să utilizeze două runde de consultări pentru a le contesta în fața Comisiei, înainte ca aceasta să propună măsurile Consiliului.

93.

În al doilea rând, argumentele guvernului polonez cu privire la încălcarea principiului egalității statelor membre nu reușesc să identifice exact motivul pentru care Regulamentul 2020/2092 ar discrimina unele state în raport cu celelalte. Articolul 6 alineatele (6) și (9) din acest regulament le oferă tuturor statelor membre, fără deosebire, posibilitatea de a prezenta observații Comisiei cu privire la evaluarea pe care aceasta o efectuează, precum și cu privire la măsurile pe care ea le propune Consiliului.

94.

Guvernul polonez pare să indice un element discriminatoriu în împrejurarea că statele membre mici și mijlocii nu dispun, în cadrul Consiliului, de „puterea de a adopta sau de a respinge deciziile”, putere pe care o au statele membre mari, în temeiul sistemului de calcul pentru atingerea majorității calificate ( 28 ).

95.

O astfel de critică nu poate viza, în mod logic, sistemul de vot ca atare, care este prevăzut de tratate și nu ar putea face obiectul unei anulări de către Curte. Dacă înțelegem corect poziția guvernului polonez, critica sa privește utilizarea acestui sistem de vot pentru a adopta, cu majoritatea calificată a Consiliului, deciziile de aplicare a Regulamentului 2020/2092 [articolul 6 alineatele (10) și (11)].

96.

Or, astfel cum amintește Consiliul, în temeiul articolului 16 alineatul (3) TUE, „Consiliul hotărăște cu majoritate calificată, cu excepția cazului în care tratatele dispun altfel”. Nu identificăm nicio normă de drept primar al Uniunii care să conducă, în speță, la un rezultat diferit.

97.

De altfel, în măsura în care guvernul polonez reiterează, în cadrul acestui motiv, argumente referitoare la caracterul sancționator al măsurilor prevăzute de Regulamentul 2020/2092, care nu vizează protecția bugetului Uniunii, ci direct pe cea a statului de drept, facem trimitere la concluziile prezentate în cauza C‑156/21, în care explicăm motivele pentru care nu împărtășim aceste argumente.

98.

Având în vedere considerațiile care precedă, al optulea motiv al acțiunii trebuie respins.

99.

Guvernul polonez susține că Regulamentul 2020/2092, în special articolul 3 și articolul 4 alineatul (2) din acesta, nu îndeplinește cerințele de claritate și de precizie inerente principiului securității juridice.

100.

Încă o dată, analiza acestei teze în cuprinsul punctelor corespunzătoare din concluziile prezentate în cauza C‑156/21 ne determină să propunem respingerea acestui motiv.

101.

Potrivit guvernului polonez, Regulamentul 2020/2092 încalcă principiul proporționalității consacrat la articolul 5 alineatul (4) TUE prin faptul că nu justifică legătura dintre protecția bugetului Uniunii și încălcările principiilor statului de drept.

102.

Acesta susține că legiuitorul nu a demonstrat valoarea adăugată a mecanismului instituit prin Regulamentul 2020/2092 cu privire la normele financiare ale Uniunii deja existente.

103.

În opinia guvernului polonez, „va fi imposibil, în practică” să se respecte proporționalitatea măsurilor prevăzute de Regulamentul 2020/2092, având în vedere criteriile pe care regulamentul respectiv le prevede pentru adoptarea acestor măsuri.

104.

Parlamentul și Consiliul contestă aceste argumente.

105.

În conformitate cu articolul 5 alineatul (4) TUE, „acțiunea Uniunii, în conținut și formă, nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor”.

106.

În linia celor susținute de Parlament și de Consiliu, considerăm că Regulamentul 2020/2092 nu încalcă această dispoziție, cu alte cuvinte, nu încalcă principiul proporționalității ( 29 ). Există mai multe motive care ne determină să înțelegem lucrurile astfel.

107.

În primul rând, legiuitorul dispune de o marjă largă de apreciere în ceea ce privește exercitarea atribuțiilor sale ( 30 ) și nu considerăm că Regulamentul 2020/2092 este o normă vădit inadecvată pentru atingerea obiectivului pe care îl urmărește, și anume instituirea unui mecanism de condiționalitate financiară cu care să se facă față încălcărilor principiilor statului de drept care au o legătură directă cu execuția bugetului Uniunii.

108.

În al doilea rând, legiuitorul Uniunii a justificat în mod suficient, în opinia noastră, necesitatea Regulamentului 2020/2092, precum și valoarea adăugată pe care acesta o oferă în raport cu legislația financiară deja existentă a Uniunii. Plecăm de la premisa că legătura dintre protecția bugetului Uniunii și încălcările principiilor statului de drept a fost demonstrată, astfel cum arătăm în alte pasaje din prezentele concluzii, precum și în concluziile prezentate în cauza C‑156/21.

109.

Explicația acestei valori adăugate este menționată în considerentul (17) al Regulamentului 2020/2092, care arată că măsurile adoptate „sunt necesare în special în cazurile în care alte proceduri prevăzute în legislația Uniunii nu ar permite o protecție mai eficace a bugetului Uniunii”.

110.

Procedura prevăzută de Regulamentul 2020/2092, aplicabilă în cazul încălcării principiilor statului de drept care afectează execuția bugetară, se adaugă, așadar, normelor financiare anterioare ale Uniunii care prevăd mecanisme de condiționalitate legate de obligațiile instituite în programele de transferuri de fonduri către statele membre.

111.

Noutatea Regulamentului 2020/2092 și a caracterului său orizontal în raport cu normele anterioare este că acesta permite luarea în considerare a încălcărilor principiilor statului de drept care au o incidență suficient de directă asupra execuției bugetului Uniunii, atunci când această incidență rezultă din acțiunile autorităților naționale.

112.

În măsura în care astfel de acțiuni, contrare principiilor statului de drept, erau susceptibile să influențeze buna gestiune a bugetului Uniunii, normele financiare anterioare nu prevedeau în mod specific mecanisme de reacție cu o intensitate similară celei a Regulamentului 2020/2092.

113.

Regulamentul 2020/2092 respectă, așadar, principiul proporționalității prin faptul că, în opinia legiuitorului, mecanismul de condiționalitate pe care îl instituie poate fi utilizat „cu excepția situației în care […] alte proceduri […] ar permite protejarea bugetului Uniunii într‑un mod mai eficace” [articolul 6 alineatul (1)].

114.

În al treilea rând, nimic nu se opune ca măsurile de remediere viitoare care vizează protejarea bugetului Uniunii, astfel cum sunt prevăzute de Regulamentul 2020/2092, să respecte cerințele principiului proporționalității. În plus, ele trebuie să facă acest lucru în temeiul articolului 5 alineatul (3) și al considerentului (18).

115.

Având în vedere considerațiile care precedă, al zecelea motiv al acțiunii trebuie respins.

116.

Guvernul polonez consideră că legiuitorul Uniunii a săvârșit un abuz de putere prin adoptarea Regulamentului 2020/2092. El formulează această critică dintr‑o dublă perspectivă:

117.

Parlamentul și Consiliul contestă aceste argumente.

118.

Guvernul polonez dezvoltă acest motiv urmând linia argumentelor sale prezentate anterior. În special, după cum el însuși recunoaște, acesta abordează aspectele referitoare la scopul Regulamentului 2020/2092 în cadrul primului motiv al acțiunii ( 31 ).

119.

Într‑adevăr, nu există nimic nou în această argumentație care să nu figureze în primul, în al doilea, în al șaptelea, în al optulea și în al nouălea motiv al acțiunii, deja examinate. Aceasta este situația nu numai în ceea ce privește scopul Regulamentului 2020/2092, ci și în ceea ce privește procedura pe care o instituie, în raport cu cea prevăzută la articolul 7 TUE.

120.

Potrivit Curții, „un act reprezintă un abuz de putere numai dacă rezultă din indicii obiective, pertinente și concordante că a fost adoptat în mod exclusiv sau cel puțin determinant pentru a atinge alte obiective decât cele pentru care a fost acordată competența în cauză sau pentru a eluda o procedură special prevăzută de Tratatul FUE pentru a răspunde circumstanțelor cauzei” ( 32 ).

121.

După cum am menționat deja, scopul Regulamentului 2020/2092 este să creeze un mecanism de condiționalitate financiară care să faciliteze adoptarea unor măsuri de protecție a bugetului Uniunii în cazul unor încălcări ale statului de drept care sunt direct legate de execuția acestui buget.

122.

Articolul 322 alineatul (1) litera (a) TFUE conferă legiuitorului Uniunii competențele de a institui acest tip de mecanism de condiționalitate, Regulamentul 2020/2092 fiind un exemplu în acest sens, cu scopul de a proteja bugetul Uniunii.

123.

Regulamentul 2020/2092 nu instituie o procedură echivalentă (deși cu mai puține restricții) cu cea prevăzută la articolul 7 TUE pentru a sancționa încălcările principiilor statului de drept. Insistăm cu privire la faptul că este vorba despre instrumente juridice diferite.

124.

În aceste condiții, al unsprezecelea motiv al acțiunii trebuie respins.

125.

Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Parlamentul și Consiliul au solicitat obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții, se impune obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată.

126.

În conformitate cu articolul 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, Comisia Europeană, Regatul Belgiei, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Ungaria, Irlanda, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Marele Ducat al Luxemburgului, Regatul Țărilor de Jos, Republica Finlanda și Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.

127.

În temeiul considerațiilor de mai sus, propunem Curții: