1.

Prin intermediul prezentei trimiteri preliminare, Curții i se solicită să stabilească limitele confidențialității informațiilor furnizate de ofertanți, împreună cu ofertele lor, în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice.

2.

În Hotărârea Klaipèdos ( 2 ), pronunțată ulterior înregistrării prezentei cereri de decizie preliminară, Curtea a abordat problemele pe care le ridică articolele din Directiva 2014/24/UE ( 3 ), în special articolul 21, referitoare la confidențialitatea informațiilor respective.

3.

Considerațiile prezentate în hotărârea respectivă pregătesc terenul pentru răspunsul la anumite întrebări adresate de Krajowa Izba Odwoławcza (Camera Națională de Recurs, Polonia), care este instanța de trimitere ( 4 ).

4.

Articolul 21 („Confidențialitate”) enunță:

„(1)   Cu excepția cazului în care se prevede altfel în prezenta directivă sau în legislația națională sub incidența căreia intră autoritatea contractantă, în special legislația privind accesul la informații și fără a aduce atingere obligațiilor legate de publicitatea contractelor atribuite și de informațiile pentru candidați și ofertanți prevăzute la articolele 50 și 55, autoritatea contractantă nu dezvăluie informațiile transmise de către operatorii economici și desemnate de aceștia ca fiind confidențiale, inclusiv, fără a se limita la acestea, secrete tehnice sau comerciale și aspectele confidențiale ale ofertelor.

(2)   Autoritățile contractante pot impune operatorilor economici cerințe care vizează protejarea naturii confidențiale a informațiilor pe care autoritățile contractante le pun la dispoziție pe durata întregii proceduri de achiziție.”

5.

Articolul 50 („Anunțurile de atribuire a contractelor”) prevede:

„[…]

(4)   Anumite informații privind atribuirea contractului sau încheierea acordului‑cadru pot să nu fie publicate în cazul în care dezvăluirea lor ar împiedica aplicarea legii sau ar fi contrară în alt mod interesului public sau ar aduce atingere intereselor comerciale legitime ale unui anumit operator economic public sau privat sau ar putea aduce atingere concurenței loiale între operatorii economici.

6.

Conform articolului 55 („Informarea candidaților și a ofertanților”):

„[…]

(3)   Autoritățile contractante pot decide să nu comunice anumite informații prevăzute la alineatele (1) și (2) privind atribuirea contractului, încheierea acordului‑cadru sau admiterea într‑un sistem dinamic de achiziții, în cazul în care dezvăluirea respectivelor informații ar împiedica asigurarea aplicării legii sau ar fi contrară interesului public, ar aduce atingere intereselor comerciale legitime ale unui anumit operator economic public sau privat sau ar aduce atingere concurenței loiale dintre operatorii economici.”

7.

Conform considerentului (18):

„În plus, dobândirea, utilizarea sau divulgarea unor secrete comerciale, ori de câte ori este impusă sau permisă prin lege, ar trebui să fie considerată legală în scopul prezentei directive. […] În special, prezenta directivă nu ar trebui să exonereze autoritățile publice de obligațiile de confidențialitate care le revin în privința informațiilor transmise de către deținătorii secretelor comerciale, indiferent dacă obligațiile sunt stabilite de dreptul Uniunii sau de dreptul național. Astfel de obligații de confidențialitate includ, între altele, obligații cu privire la informațiile transmise autorităților contractante în cadrul procedurilor de achiziții, obligații enunțate, de exemplu, în […] Directiva 2014/24/UE […]”

8.

Articolul 1 („Obiect și domeniu de aplicare”) precizează:

„[…]

(2)   Prezenta directivă nu aduce atingere:

[…]

[…]”

9.

Articolul 2 („Definiții”) prevede:

„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:

[…]”

10.

Articolul 3 („Dobândirea, utilizarea și divulgarea legală de secrete comerciale”) prevede:

„[…]

(2)   Dobândirea, utilizarea sau divulgarea unui secret comercial sunt considerate legale în măsura în care o astfel de dobândire, utilizare sau divulgare este impusă sau permisă în temeiul dreptului Uniunii sau al dreptului național.”

11.

Articolul 7 prevede:

„1.   Autoritatea contractantă pregătește și desfășoară procedura de atribuire a contractelor de achiziții astfel încât să asigure concurența loială și egalitatea de tratament a operatorilor economici și în conformitate cu principiile proporționalității și transparenței.

[…]”

12.

Articolul 8 stabilește:

„1.   Procedura de atribuire a contractelor de achiziții este publică.

2.   Autoritatea contractantă poate limita accesul la informațiile legate de procedura de atribuire a contractelor numai în cazurile prevăzute de lege.

2a.   Autoritatea contractantă poate specifica în caietul de sarcini cerințe privind confidențialitatea informațiilor furnizate operatorului economic în cursul procedurii.

3.   Informațiile care constituie secret comercial în sensul normelor privind combaterea concurenței neloiale nu sunt divulgate dacă operatorul economic, nu mai târziu de termenul‑limită pentru depunerea ofertelor sau a cererilor de participare la procedură, a stipulat că acestea nu pot fi puse la dispoziție și a demonstrat că informațiile rezervate constituie un secret comercial. Operatorul economic nu poate rezerva informațiile menționate la articolul 86 alineatul 4. Această dispoziție se aplică mutatis mutandis concursurilor de proiecte.

[…]”

13.

Articolul 11 alineatul 2 arată că:

„Secret comercial înseamnă orice informații tehnice, tehnologice, științifice, referitoare la organizarea unei întreprinderi sau alte informații cu valoare comercială care nu sunt, ca întreg sau astfel cum se prezintă sau se articulează elementele acestora, cunoscute la nivel general sau ușor accesibile persoanelor din cercurile care se ocupă, în mod normal, de tipul de informații în cauză, cu condiția ca persoana autorizată să utilizeze sau să dispună de informațiile respective să fi luat măsuri, cu diligența necesară, pentru a păstra confidențialitatea acestora.”

14.

În anul 2019 ( 8 ), Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (Administrația Națională a Apelor, Polonia) a lansat o procedură deschisă în vederea atribuirii unui contract pentru „elaborarea proiectelor celei de a doua actualizări a planurilor de gestionare a bazinelor hidrografice (II aPGW), precum și a metodologiilor aferente”.

15.

Caietul de sarcini prevedea că ofertele vor fi evaluate pe baza a trei criterii: prețul (40 %), concepția cu privire la dezvoltarea proiectelor (42 %) și descrierea modului de executare a contractului (18 %).

16.

Patru operatori au depus oferte, inclusiv un consorțiu de societăți condus de ANTEA POLSKA S.A. (denumită în continuare „Antea Polska”) ( 9 ). Contractul a fost atribuit în favoarea CDM Smith Sp.z o.o. (denumită în continuare „CDM”).

17.

Antea Polska, care s‑a clasat pe locul al doilea, a atacat decizia de atribuire în fața Krajowa Izba Odwoławcza (Camera Națională de Recurs). Una dintre cererile sale era să obțină acces la anumite documente și la informații calificate de CDM și de alți ofertanți drept secret comercial.

18.

În opinia Antea Polska, calificarea informațiilor respective drept secrete comerciale încălca principiile tratamentului egal și transparenței, în temeiul cărora confidențialitatea trebuie interpretată în mod strict. În plus, recunoașterea excesivă a informațiilor ca fiind confidențiale, precum și lipsa unei motivări adecvate privind calificarea lor ca atare ar fi privat‑o de dreptul său la o cale de atac efectivă, întrucât nu cunoștea detaliile ofertelor concurenților săi.

19.

În contradictoriu cu poziția respectivă, autoritatea contractantă a susținut printre altele că:

20.

În acest context, Krajowa Izba Odwoławcza (Camera Națională de Recurs), care trebuie să se pronunțe cu privire la contestația formulată împotriva deciziei autorității contractante, a adresat șapte întrebări preliminare. La cererea Curții, ne vom referi doar la primele patru, care au următorul conținut:

21.

Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 29 ianuarie 2021.

22.

Au prezentat observații scrise Antea Polska, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (întreprindere publică de gestiune a apei), guvernele austriac și polonez, precum și Comisia Europeană.

23.

La ședința care a avut loc la 16 martie 2022 au participat Antea Polska, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (întreprindere publică de gestiune a apei), CDM, guvernul polonez și Comisia.

24.

În Hotărârea Klaipèdos (punctele 96-102), Curtea a statuat că normele aplicabile cauzelor privind protecția confidențialității în cadrul procedurilor de achiziții publice sunt cele conținute în Directiva 2014/24, care constituie lex specialis, iar nu cele din Directiva 2016/943.

25.

Constatarea respectivă a avut în vedere, printre alte motive, faptul că:

26.

Plecând de la această premisă, nimic nu împiedică luarea în considerare a noțiunilor utilizate în Directiva 2016/943 ( 11 ) atunci când, la fel ca în speță, legislația națională face trimitere la acestea pentru a reglementa regimul de confidențialitate în cadrul procedurilor de achiziții publice. Vom aborda ulterior această chestiune.

27.

Instanța de trimitere solicită să se stabilească, în primul rând, dacă interpretarea articolului 21 din Directiva 2014/24 ( 12 ) permite ca ofertantul să califice drept confidențiale, cu titlu de secret comercial, informațiile pe care nu dorește să le divulge concurenților săi.

28.

Trebuie să se înțeleagă faptul că, prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere este preocupată nu atât de acțiunea unilaterală a ofertantului, cât de consecințele care decurg din ea pentru autoritatea contractantă.

29.

În opinia noastră, răspunsul se deduce din Hotărârea Klaipèdos, în care Curtea a statuat că:

30.

Prin urmare, atât autoritatea contractantă, cât și organismele care îi controlează deciziile au sarcina de a evalua confidențialitatea solicitată de ofertant, iar nu de a o considera pur și simplu ca fiind deja recunoscută. Acestea dispun de competențe suficiente pentru a combate ceea ce, conform deciziei de trimitere, ar constitui o practică abuzivă („abuz patologic”) din partea ofertanților care obișnuiesc să utilizeze în mod disproporționat posibilitatea de a califica drept confidențiale aspecte ale ofertelor lor care, în realitate, nu au această calitate.

31.

Din decizia de trimitere reiese că, în pofida faptului că legiuitorul polonez a dorit să limiteze gradul de confidențialitate, unii ofertanți invocă în mod sistematic faptul că o mare parte dintre informațiile conținute în ofertele lor reprezintă un secret comercial, iar autoritățile contractante au tendința să creadă aceste afirmații ( 17 ).

32.

În cazul în care este adevărat și există o anomalie în aplicarea normei naționale care transpune Directiva 2014/24, revine instanțelor naționale sarcina de a o corecta astfel încât să respecte dreptul Uniunii.

33.

Deși instanța de trimitere nu acordă o atenție deosebită aspectelor la care ne vom referi în continuare, în observațiile părților și în ședință s‑a dezbătut cu privire la restricția impusă de norma națională (articolul 8 alineatul 3 din Legea privind achizițiile publice), care împiedică numai divulgarea informațiilor care constituie secrete comerciale, în sensul legislației privind concurența neloială ( 18 ).

34.

Diferendul a avut ca obiect aspectul dacă norma națională menționată respectă articolul 21 din Directiva 2014/24, care protejează un domeniu de confidențialitate mai larg decât cel al secretelor tehnice și comerciale ( 19 ) (de exemplu, acoperă și „aspectele confidențiale ale ofertelor”).

35.

Astfel cum am explicat deja la momentul respectiv ( 20 ), în conformitate cu articolul 21 din Directiva 2014/24, protecția nu se limitează la secretele tehnice și comerciale, ci și printre altele la aspectele confidențiale ale ofertelor. Prin urmare, pot fi incluse în domeniul de aplicare al acestei dispoziții informațiile care nu pot fi calificate strict ca secret tehnic sau comercial. În opinia noastră, aceeași idee este exprimată în diferite pasaje din Hotărârea Klaipèdos ( 21 ).

36.

În măsura în care modificarea articolului 11 din Legea privind concurența neloială ( 22 ), care transpune Directiva 2016/943, include definiția noțiunii de „secret comercial” din aceasta din urmă, prin setul de trimiteri respectiv, legislația poloneză privind achizițiile publice ajunge la noțiunea de „secret comercial” utilizată în Directiva 2016/943 ( 23 ).

37.

Se ridică, așadar, în mod indirect întrebarea dacă articolul 21 din Directiva 2014/24 este compatibil cu o legislație națională care stabilește un domeniu de aplicare al confidențialității mai restrâns decât cel reglementat de această dispoziție.

38.

La prima vedere, nu ar exista niciun obstacol ca dreptul național să conțină o astfel de restricție, deoarece articolul 21 din Directiva 2014/24 se aplică „cu excepția cazului în care se prevede altfel în prezenta directivă sau în legislația națională sub incidența căreia intră autoritatea contractantă”.

39.

Această excepție oferă statelor membre o marjă de apreciere, la fel ca alte dispoziții ale Directivei 2014/24 care fac trimitere la dreptul național. O astfel de dispoziție este articolul 57 alineatul (7) din Directiva 2014/24, în temeiul căruia statele membre trebuie să precizeze condițiile de aplicare a articolului respectiv „având în vedere dreptul Uniunii”.

40.

Cu toate acestea, Curtea a interpretat în sensul că „puterea de apreciere a statelor membre nu este absolută și că, odată ce un stat membru decide să includă una dintre cauzele de excludere facultative prevăzute de Directiva 2014/24, acesta trebuie să respecte caracteristicile sale esențiale, astfel cum sunt menționate în directivă. Specificând că statele membre precizează «condițiile de aplicare a prezentului articol», «cu respectarea dreptului Uniunii», articolul 57 alineatul (7) din Directiva 2014/24 le împiedică pe acestea să denatureze cauzele de excludere facultative stabilite la această dispoziție sau să ignore obiectivele sau principiile care inspiră fiecare dintre aceste cauze” ( 24 ).

41.

În opinia noastră, această jurisprudență poate fi extrapolată, prin analogie, la prezenta cauză. Statele membre pot modifica, în conformitate cu dreptul Uniunii, domeniul de aplicare al confidențialității, astfel încât, în principiu, nu ar exista niciun obstacol în ceea ce privește limitarea cercului de informații protejate la „secretele comerciale”, care este mai restrâns decât dispoziția generală stabilită la articolul 21 din Directiva 2014/24.

42.

Pentru a interpreta noțiunea de secret comercial, ar putea fi util să apelăm la Directiva 2016/943, care clarifică domeniul de aplicare al noțiunii utilizate la articolul 21 din Directiva 2014/24. Ne vom afla în această situație în special atunci când legislația națională, prin setul de trimiteri la care am făcut referire anterior, leagă aprecierea confidențialității în domeniul achizițiilor publice de secretele comerciale, astfel cum sunt definite în legea de transpunere a Directivei 2016/943.

43.

Directiva 2016/943, în măsura în care are scopul de a reglementa în mod general secretele comerciale, ar fi un instrument util pentru autoritățile contractante – și pentru organismele care le controlează deciziile –, în demersul de a găsi un echilibru între principiile care afectează în mod specific confidențialitatea și cele care stau la baza sistemului de achiziții publice prevăzut de Directiva 2014/24, precum și accesul la un regim eficient de căi de atac.

44.

Or, în lumina obiectivelor generale ale Directivei 2014/24, trebuie să se ia în considerare alte dispoziții ale acesteia, diferite de articolul 21. Aplicarea lor implică faptul că anumite informații confidențiale, inclusiv atunci când nu se încadrează în mod strict în noțiunea de secret comercial, trebuie protejate pentru a menține o concurență nedenaturată între operatorii economici sau interesele comerciale legitime ale unui operator economic.

45.

Conform articolului 21 din Directiva 2014/24, autoritatea contractantă trebuie să ofere candidaților și ofertanților informațiile prevăzute la articolele 50 și 55. În principiu, informațiile respective nu figurează printre cele confidențiale, însă pot dobândi această calitate în circumstanțele menționate la articolul 50 alineatul (4) și la articolul 55 alineatul (3) din Directiva 2014/24.

46.

Astfel, vor fi supuse obligației de confidențialitate datele (nu neapărat secretele de afaceri) a căror divulgare „ar aduce atingere intereselor comerciale legitime ale unui anumit operator economic […] sau ar aduce atingere concurenței loiale dintre operatorii economici”.

47.

Deși articolul 55 alineatul (3) din Directiva 2014/24 se referă în mod specific la datele menționate la alineatele (1) și (2) ale aceluiași articol, este relevant, pentru ceea ce ne interesează aici, faptul că se atrage atenția asupra necesității de a nu aduce atingere intereselor comerciale legitime ale unui operator economic (rival) și de a proteja concurența.

48.

Această atenționare dublă a fost preluată de jurisprudența Curții privind achizițiile publice în termeni mai largi. Din ea rezultă că:

49.

Articolul 50 alineatul (4) și articolul 55 alineatul (3) din Directiva 2014/24 lasă la latitudinea autorităților contractante decizia de a nu comunica informațiile sensibile la care fac referire cele două dispoziții. Niciuna dintre aceste dispoziții nu conține excepția prevăzută la articolul 21 alineatul (1) din aceeași directivă („cu excepția cazului în care se prevede altfel […] în legislația națională”), astfel încât aplicarea lor nu este condiționată de dispozițiile naționale.

50.

În orice caz, capacitatea autorităților contractante de a dezvălui informațiile conținute în oferte, chiar dacă acestea nu reprezintă secrete comerciale stricto sensu, poate fi limitată de alte dispoziții sectoriale care prevăd acest lucru ( 27 ).

51.

În concluzie, ca răspuns la prima întrebare preliminară, considerăm că articolul 21 din Directiva 2014/24:

52.

Prin intermediul acestor întrebări, care pot să primească un răspuns comun, instanța de trimitere își exprimă îndoielile cu privire la posibilitatea ca confidențialitatea invocată de ofertant să vizeze în special:

53.

Astfel cum am menționat, Hotărârea Klaipèdos oferă instanței de trimitere indicii pentru a aprecia ea însăși dacă aceste informații (sau orice alte informații care însoțesc oferta unui ofertant) sunt sau nu confidențiale în litigiul cu care este sesizată.

54.

În opinia noastră, Hotărârea Klaipèdos optează pentru o confidențialitate cât mai specifică posibil ( 28 ):

55.

Interpretarea articolului 21 din Directiva 2014/24 care rezultă din această linie jurisprudențială este în concordanță cu alte dispoziții din directiva respectivă care se referă la caracterul specific al confidențialității ( 32 ).

56.

În ședință, s‑a dezbătut cu privire la „principiul minimizării” – astfel cum l‑a denumit instanța de trimitere – drept criteriu care limitează confidențialitatea la strictul necesar. Pot fi tratate ca fiind confidențiale doar informațiile, datele, elementele sau pasajele din documentele anexate la oferte (sau din aceste oferte însele) care, concret, sunt considerate esențiale pentru protecția intereselor legitime ale ofertantului și pentru a împiedica denaturarea de către rivalii săi a concurenței dintre ei.

57.

Nu există nicio obiecție cu privire la aplicarea acestui principiu, care se referă doar la anumite părți specifice din informațiile furnizate, iar nu la totalitatea documentelor, atunci când autoritatea contractantă consideră că este oportună. În orice caz, nu se poate stabili a priori ce documente sunt susceptibile să fie calificate ca fiind confidențiale, deoarece această calificare depinde de caracteristicile fiecărui document într‑un anumit litigiu.

58.

Din decizia de trimitere pare să rezulte că autoritatea contractantă tratase în mod general anumite categorii de informații, îndepărtându‑se de calificarea individualizată care se impunea.

59.

Totuși, aceasta este o apreciere care revine în mod exclusiv instanței de trimitere, care va trebui să analizeze în mod detaliat și motivat:

60.

Fără a intenționa să ne substituim instanței de trimitere în această sarcină (care, în realitate, vizează mai degrabă aplicarea normei decât interpretarea sa), ne vom referi pe scurt la informațiile din ofertele care fac obiectul întrebărilor preliminare, pe care instanța de trimitere le rezumă în două categorii.

61.

Prima categorie conține documentele care descriu „situația subiectivă a operatorului economic selectat în raport cu experiența sa, entitățile și personalul propus pentru executarea contractului”.

62.

În opinia instanței de trimitere, documentele solicitate în caietul de sarcini erau doar cele menționate la articolele 59 și 60 din Directiva 2014/24 și în anexa XII la aceasta (în plus față de cele prevăzute de legislația națională).

63.

În aceste condiții, cu greu se poate considera că anumite documente a căror divulgare este impusă chiar de Directiva 2014/24 pot fi calificate drept secrete comerciale sau alt tip de informații confidențiale.

64.

Instanța de trimitere adaugă, în ceea ce privește informațiile referitoare la situația subiectivă (capacitatea financiară) a ofertantului, că în caietul de sarcini se preciza doar că ofertantul trebuia să depășească un anumit nivel, fără a i se cere să dea detalii cu privire la această capacitate sau să precizeze de ce fonduri dispunea la banca sa.

65.

Același lucru este valabil și în cazul terților sau al entităților pe ale căror resurse intenționează să se bazeze ofertantul sau al subcontractanților pe care îi propune în oferta sa. Fără a aduce atingere obligațiilor generale privind protecția datelor cu caracter personal, desemnarea unor astfel de terți sau de entități nu poate fi ținută secretă atunci când caietul de sarcini impune ca acestea să fie făcute publice, iar invocarea unui risc ipotetic de „atragere” a resurselor sale umane nu este suficientă.

66.

În ceea ce privește a doua categorie de documente, aceasta se referă la „studiile solicitate de autoritatea contractantă pentru a evalua ofertele în funcție de criteriile de calitate”, care se concretizează în „conceptul de dezvoltare” și „descrierea modului de executare a contractului”.

67.

În principiu, nu ar trebui exclus faptul că o parte din documentele furnizate de un operator economic împreună cu oferta sa conțin informații sensibile care fac obiectul protecției proprietății intelectuale și care nu sunt accesibile terților fără autorizația corespunzătoare ( 33 ).

68.

În ședință, au existat dezacorduri între intervenienți în această privință, însă aceștia au convenit într‑un final că revine instanței de trimitere să aprecieze, în funcție de circumstanțele litigiului, dacă au fost încălcate drepturi de această natură ( 34 ).

69.

Aceste considerații confirmă dificultatea de a califica în abstract, a priori, drept informații de natură confidențială, indiferent dacă reprezintă sau nu secrete comerciale, informațiile conținute în ofertele ofertanților. În mod inevitabil, articolul 21 din Directiva 2014/24 trebuie să utilizeze formule generice care să permită autorităților contractante și organismelor de control să le aplice de la caz la caz în mod motivat.

70.

În lumina considerațiilor anterioare, propunem să se răspundă la primele patru întrebări preliminare adresate de Krajowa Izba Odwoławcza (Camera Națională de Recurs, Polonia) după cum urmează:

„Articolul 21 din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE trebuie interpretat în sensul că: