Cauza T‑469/20

Regatul Țărilor de Jos

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a șaptea extinsă) din 16 noiembrie 2022

„Ajutoare de stat – Lege neerlandeză care interzice utilizarea cărbunelui pentru producerea de energie electrică – Închiderea anticipată a unei centrale electrice pe cărbune – Acordarea unei despăgubiri – Decizie de a nu ridica obiecții – Decizie prin care despăgubirea este declarată compatibilă cu piața internă – Lipsa unei calificări exprese ca «ajutor de stat» – Acțiune în anulare – Act atacabil – Admisibilitate – Articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul (UE) 2015/1589 – Securitate juridică”

Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Noțiune – Acte care produc efecte juridice obligatorii – Decizie prin care se constată compatibilitatea unei măsuri de stat cu piața internă fără o calificare prealabilă a acestei măsuri drept ajutor de stat – Includere

(art. 263 TFUE)

(a se vedea punctele 27-34)
Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Competență – Adoptarea unei decizii prin care se constată compatibilitatea unei măsuri de stat cu piața internă fără calificarea prealabilă a acestei măsuri drept ajutor de stat – Decizie care depășește competențele Comisiei

[art. 107 alin. (3) TFUE; Regulamentul nr. 2015/1589 al Consiliului, art. 4 alin. (3)]

(a se vedea punctele 51-53, 55, 58-62, 64, 70 și 71)

Rezumat

Tribunalul anulează decizia Comisiei Europene de validare a despăgubirii pentru închiderea centralelor electrice pe cărbune care funcționează în Țările de Jos. Comisia nu se putea pronunța cu privire la compatibilitatea unei măsuri naționale cu piața internă fără să fi stabilit în prealabil că această măsură constituie un ajutor de stat.

La 11 decembrie 2019, Regatul Țărilor de Jos a adoptat o lege prin care interzicea utilizarea cărbunelui pentru producerea de energie electrică cel târziu începând cu 1 ianuarie 2030.

În urma intrării în vigoare a acestei legi, patru dintre cele cinci centrale electrice pe bază de cărbune care funcționau în Țările de Jos au beneficiat de o perioadă tranzitorie cuprinsă între cinci și zece ani pentru a le da posibilitatea de a recupera investițiile realizate, de a se adapta la o altă materie primă sau de a se pregăti pentru închidere. În schimb, centrala Hemweg 8, care nu folosea biomasă, nu producea nicio energie regenerabilă și al cărei randament era mai mic decât al celorlalte patru centrale pe bază de cărbune, a fost constrânsă să se închidă la sfârșitul anului 2019.

În acest context, guvernul Țărilor de Jos a decis să acorde o indemnizație de 52,5 milioane de euro societății care exploatează centrala Hemweg 8, pentru compensarea prejudiciului suferit ca urmare a închiderii anticipate (denumită în continuare „măsura în cauză”), în conformitate cu posibilitatea prevăzută în acest scop de Legea din 11 decembrie 2019.

Prin decizia din 12 mai 2020 ( 1 ), Comisia Europeană a declarat măsura în cauză compatibilă cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE, fără să fi examinat însă dacă această măsură conferea un avantaj societății care exploata centrala Hemweg 8 și constituia, așadar, un ajutor de stat.

Regatul Țărilor de Jos a introdus o acțiune având ca obiect anularea deciziei atacate, care este admisă de Camera a șaptea extinsă a Tribunalului. În acest cadru, Tribunalul precizează că Comisia nu se poate pronunța cu privire la compatibilitatea unei măsuri naționale cu piața internă fără să fi stabilit în prealabil că această măsură constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.

Aprecierea Tribunalului

Cu titlu introductiv, Tribunalul respinge excepția de inadmisibilitate invocată de Comisie și întemeiată pe faptul că din decizia atacată nu rezulta niciun efect juridic obligatoriu pentru Regatul Țărilor de Jos.

Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, o decizie întemeiată pe alineatele (1) și (3) ale articolului 107 TFUE, care, deși califică o măsură drept ajutor de stat, o declară compatibilă cu piața internă, trebuie privită ca un act atacabil în temeiul articolului 263 TFUE.

Or, chiar dacă decizia atacată nu se pronunță cu privire la aspectul dacă măsura națională în cauză constituie un ajutor de stat, ea a avut drept consecință autorizarea acesteia. Astfel, prin adoptarea acesteia, Comisia a decis să pună capăt procedurii de examinare preliminară pe care a inițiat‑o și a refuzat în mod implicit să deschidă procedura formală de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE. Comisia a adoptat, așadar, o poziție definitivă cu privire la compatibilitatea măsurii în cauză cu piața internă care produce efecte juridice obligatorii.

În consecință, Tribunalul declară acțiunea admisibilă, fără a fi necesar să se examineze dacă efectele juridice obligatorii produse de decizia atacată erau de natură să afecteze interesele Regatului Țărilor de Jos.

Tribunalul examinează în continuare motivele Regatului Țărilor de Jos întemeiate pe faptul că, prin declararea măsurii în cauză ca fiind compatibilă cu piața internă fără a se pronunța asupra problemei calificării acesteia drept ajutor de stat, Comisia a acționat în afara competențelor sale și a încălcat principiul securității juridice.

În această privință, Tribunalul amintește, mai întâi, că Comisia a adoptat decizia atacată în temeiul articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589 ( 2 ), reținând, în dispozitivul acesteia, compatibilitatea măsurii în cauză cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE.

Conform acestei din urmă dispoziții, „ajutoarele” destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activități sau a anumitor regiuni economice pot fi considerate compatibile cu piața internă, în cazul în care acestea nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într‑o măsură care contravine interesului comun. Or, utilizarea termenului „ajutor” înseamnă că compatibilitatea unei măsuri naționale cu piața internă poate fi examinată numai după ce această măsură a fost calificată drept ajutor.

În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, în cazul în care Comisia nu poate dobândi, la încheierea fazei preliminare de examinare, convingerea că măsura de stat fie nu constituie un „ajutor” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, fie, dacă este calificată drept ajutor, este compatibilă cu tratatul sau în cazul în care această procedură nu i‑a permis să înlăture toate dificultățile ridicate de aprecierea compatibilității măsurii respective, această instituție are obligația de a deschide procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE fără a dispune în această privință de o marjă de apreciere.

Rezultă, potrivit Tribunalului, că numai o măsură care intră în domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE, cu alte cuvinte o măsură calificată drept ajutor de stat, poate fi considerată de Comisie ca fiind compatibilă cu piața internă.

Această concluzie este, de altfel, susținută de dispozițiile relevante ale Regulamentului 2015/1589, al cărui articol 4 instituie o fază preliminară de examinare a măsurilor de ajutor cu scopul de a permite Comisiei să își formeze o primă opinie cu privire la măsura pe care o examinează. La finalul acestei faze, Comisia constată că măsura de stat în discuție fie nu constituie un ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, fie intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții. În această ultimă ipoteză, este posibil să nu existe îndoieli privind compatibilitatea măsurii respective cu piața internă sau, dimpotrivă, să existe. Dacă, după examinarea preliminară, constată că măsura notificată, cu condiția să intre în domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE, nu suscită îndoieli privind compatibilitatea sa cu piața internă, Comisia adoptă o decizie de a nu ridica obiecții, în temeiul articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2015/1589.

Rezultă că articolul 4 din Regulamentul 2015/1589 stabilește o listă exhaustivă a deciziilor pe care Comisia le poate adopta în urma examinării preliminare a măsurii naționale în cauză, printre care nu figurează posibilitatea de a adopta o decizie prin care o măsură națională este declarată compatibilă cu piața internă fără ca, în prealabil, aceasta să se fi pronunțat cu privire la calificarea respectivei măsuri drept ajutor de stat.

Prin urmare, Tribunalul consideră că, prin faptul că a declarat, în decizia atacată, că măsura în cauză este compatibilă cu piața internă, fără să se pronunțe în prealabil cu privire la aspectul dacă o asemenea măsură constituie un ajutor, Comisia și‑a depășit competențele. În plus, întrucât decizia atacată nu permitea Regatului Țărilor de Jos să își cunoască cu exactitate drepturile și obligațiile, Comisia a încălcat și principiul securității juridice.

Pentru aceste motive, Tribunalul admite acțiunea și anulează decizia atacată, fără a se pronunța cu privire la celelalte motive invocate de Regatul Țărilor de Jos.

( 1 ) Decizia C(2020) 2998 final a Comisiei din 12 mai 2020, privind ajutorul de stat SA. 54537 (2020/NN) – Țările de Jos, Interzicerea utilizării cărbunelui pentru producerea de energie electrică în Țările de Jos (denumită în continuare „decizia atacată").

( 2 ) Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9). Potrivit dispoziției citate, „[î]n cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că nu există îndoieli privind compatibilitatea unei măsuri notificate cu piața internă, în măsura în care intră în sfera de aplicare a articolului 107 alineatul (1) TFUE, aceasta decide că măsura este compatibilă cu piața internă […] Decizia precizează excepția aplicată în baza TFUE”.