HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a șasea)
15 iulie 2021(*)
„Trimitere preliminară – Directiva 2006/123/CE – Articolul 14 punctul 6 – Libertatea de stabilire – Autorizație de exploatare comercială eliberată de un organism colegial – Organism compus printre altele din personalități calificate care reprezintă structura economică – Personalități care pot constitui sau reprezenta operatori concurenți ai solicitantului – Interzicere”
În cauza C‑325/20,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța), prin decizia din 15 iulie 2020, primită de Curte la 22 iulie 2020, în procedura
BEMH,
Conseil national des centres commerciaux (CNCC)
împotriva
Premier ministre (prim‑ministrul, Franța),
Ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance,
Ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales,
CURTEA (Camera a șasea),
compusă din domnul L. Bay Larsen, președinte de cameră, doamna R. Silva de Lapuerta (raportoare), vicepreședinta Curții, și doamna C. Toader, judecător,
avocat general: domnul A. Rantos,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru Conseil national des centres commerciaux (CNCC), de E. Piwnica, avocat;
– pentru guvernul francez, de E. de Moustier și N. Vincent, în calitate de agenți;
– pentru guvernul ceh, de M. Smolek, J. Vláčil și T. Machovičová, în calitate de agenți;
– pentru guvernul neerlandez, de M. K. Bulterman și P. Huurnink, în calitate de agenți;
– pentru Comisia Europeană, de L. Armati, C. Vrignon și L. Malferrari, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 14 punctul 6 din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO 2006, L 376, p. 36, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50).
2 Această cerere a fost formulată în cadrul a trei proceduri introduse de BEMH și de Conseil national des centres commerciaux (Consiliul Național al Centrelor Comerciale) (CNCC) privind printre altele legalitatea Decretului nr. 2019‑331 din 17 aprilie 2019 privind compunerea și funcționarea comisiilor departamentale de amenajare comercială și cererile de autorizare a exploatării comerciale (JORF din 18 aprilie 2019, textul nr. 11).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
3 Articolul 14 punctul 6 din Directiva 2006/123 prevede următoarele:
„Statele membre nu condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de oricare din următoarele cerințe:
[…]
6. intervenția directă sau indirectă a operatorilor concurenți, inclusiv în cadrul organismelor consultative, în acordarea autorizațiilor sau în adoptarea altor decizii ale autorităților competente, cu excepția ordinelor și asociațiilor profesionale sau a altor organizații în calitate de autoritate competentă; această interdicție nu vizează consultarea organizațiilor precum camere de comerț sau parteneri sociali în alte aspecte decât cererile individuale de autorizare sau o consultare a publicului larg.”
4 Potrivit articolului 15 alineatul (3) din această directivă:
„Statele membre verifică dacă cerințele menționate la alineatul (2) îndeplinesc următoarele condiții:
(a) nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie direct sau indirect discriminatorii în funcție de cetățenie sau naționalitate sau, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social;
(b) necesitate: cerințele trebuie să fie justificate printr‑un motiv imperativ de interes general;
(c) proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit; acestea nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit și nu trebuie să fie posibilă înlocuirea acestor cerințe cu alte măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea aceluiași rezultat.”
5 Potrivit articolului 16 alineatul (1) al treilea paragraf din directiva menționată:
„Statele membre nu pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de îndeplinirea oricăror cerințe care nu respectă următoarele principii:
(a) nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie, direct sau indirect, discriminatorii pe motiv de cetățenie sau, în ceea ce privește persoanele juridice, pe motivul privind statul membru în care sunt stabilite;
(b) necesitate: cerințele trebuie să fie justificate prin motive de ordine publică, de siguranță publică, de sănătate publică sau de protecție a mediului;
(c) proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit și nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit.”
Dreptul francez
6 Potrivit articolului L. 710-1 din Codul comercial:
„Instituțiile rețelei camerelor de comerț și industrie au fiecare, în calitatea lor de entitate intermediară ale statului, o funcție de reprezentare a intereselor industriei, comerțului și serviciilor pe lângă autoritățile publice sau autoritățile străine […]”
7 Potrivit articolului L. 751-1 din acest cod:
„O comisie departamentală de amenajare comercială se pronunță asupra cererilor de autorizare care îi sunt prezentate în temeiul articolelor L. 752-1, L. 752-3 și L. 752-15.”
8 Decretul din 17 aprilie 2019 a fost adoptat printre altele pentru aplicarea articolului L. 751-2 din codul menționat, în versiunea rezultată din modificările introduse prin Legea nr. 2018‑1021 din 23 noiembrie 2018 privind evoluția locuințelor, a amenajării și a digitalului (JORF din 24 noiembrie 2018, textul nr. 1) (denumită în continuare „Legea ELAN”).
9 Articolul L. 751-2 menționat prevede că commission départementale d’aménagement commercial (Comisia Departamentală de Amenajare Comercială) (CDAC) este compusă printre altele după cum urmează:
„II. În alte departamente decât Paris […]
3° trei personalități calificate care reprezintă structura economică: una desemnată de chambre de commerce et d’industrie (Camera de Comerț și Industrie), una de chambre de métiers et de l’artisanat (Camera de Meserii și Artizanat) și una de chambre d’agriculture (Camera de Agricultură).
[…]
Comisia ascultă orice persoană care poate contribui la clarificarea deciziei sau a avizului său. Fără a lua parte la vot, personalitățile desemnate de Camera de Comerț și Industrie și de Camera de Meserii și Artizanat prezintă situația structurii economice în zona de atracție comercială pertinentă și impactul proiectului asupra acestei structuri economice. […]
III. În Paris, […]
3° două personalități calificate care reprezintă structura economică: una desemnată de Camera de Comerț și Industrie și una de Camera de Meserii și Artizanat.
Pentru a clarifica decizia sau avizul său, comisia ascultă orice persoană al cărei aviz prezintă un interes. Fără a lua parte la vot, personalitățile calificate desemnate de Camera de Comerț și Industrie și de Camera de Meserii și Artizanat prezintă situația structurii economice în zona de atracție comercială pertinentă și impactul proiectului asupra acestei structuri economice.”
10 Articolul L. 752-1 din același cod enumeră proiectele pentru care este necesară o autorizație de exploatare comercială. Printre aceste proiecte, punctul 1 al dispoziției menționate prevede „crearea unui magazin de comerț cu amănuntul cu o suprafață de vânzare mai mare de 1 000 de metri pătrați, care rezultă fie dintr‑o construcție nouă, fie din transformarea unei clădiri existente”.
11 Potrivit articolului L. 5-1 al doilea paragraf din Codul artizanatului:
„Rețeaua camerelor de meserii și artizanat contribuie la dezvoltarea economică a întreprinderilor înregistrate în registrul profesiilor, precum și la dezvoltarea teritoriilor, prin îndeplinirea în favoarea actorilor economici și în parteneriat cu structurile existente a oricărei misiuni de interes general în favoarea sectorului artizanatului. […]”
Situația de fapt din litigiul principal și întrebările preliminare
12 CDAC sunt organisme colegiale care se pronunță printre altele cu privire la cererile de autorizare a exploatării comerciale referitoare la proiectele de creare sau de extindere a unor magazine de comerț cu amănuntul sau a unor ansambluri comerciale a căror suprafață de vânzare depășește 1 000 m².
13 În cadrul cererilor lor principale, BEMH, care este un birou de studii specializat în urbanism comercial, și CNCC consideră că dispozițiile dreptului francez de stabilire a compoziției CDAC sunt incompatibile cu articolul 49 TFUE, precum și cu articolul 14 punctul 6 din Directiva 2006/123.
14 În această privință, instanța de trimitere arată că, în conformitate cu articolul L.751-2 din Codul comercial, CDAC sunt compuse printre altele din personalități calificate care reprezintă structura economică, numite de Camera de Comerț și Industrie, Camera de Meserii și Artizanat, precum și Camera de Agricultură. O astfel de compunere ar fi incompatibilă cu cerințele impuse la articolul 14 punctul 6 din Directiva 2006/123, în măsura în care această din urmă dispoziție prevede că statele membre nu pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia de intervenția directă sau indirectă a operatorilor concurenți în acordarea autorizațiilor.
15 Instanța de trimitere precizează că, în conformitate cu articolul L.751-2 din Codul comercial, aceste personalități se limitează la a „prezenta” situația structurii economice în zona de atracție comercială pertinentă și impactul proiectului în cauză asupra acestei structuri economice, fără a lua parte la votul privind cererea de autorizare.
16 În aceste condiții, Conseil d’État (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Punctul 6 al articolului 14 din Directiva [2006/123 trebuie] interpretat în sensul că permite prezența, în cadrul unui organism colegial competent să emită un aviz referitor la eliberarea unei autorizații de exploatare comercială, a unor personalități calificate care reprezintă structura economică, al căror rol se limitează la prezentarea situației structurii economice în zona de atracție comercială pertinentă și a impactului proiectului asupra acestei structuri economice, fără a lua parte la votul privind cererea de autorizare?”
Cu privire la întrebarea preliminară
17 Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 14 punctul 6 din Directiva 2006/123 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care prevede prezența, în cadrul unui organism colegial competent să emită un aviz cu privire la acordarea unei autorizații de exploatare comercială, a unor personalități calificate care reprezintă structura economică a zonei de atracție comercială pertinentă, care nu iau parte la votul privind cererea de autorizare și se limitează la a prezenta situația structurii economice menționate și impactul proiectului în cauză asupra acesteia din urmă.
18 Pentru a răspunde la întrebarea preliminară, articolul 14 punctul 6 din Directiva 2006/123 trebuie interpretat ținând seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care ea face parte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2020, Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, punctul 61 și jurisprudența citată).
19 Din modul de redactare a articolului 14 punctul 6 din Directiva 2006/123 reiese că statele membre nu condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de intervenția directă sau indirectă a operatorilor concurenți, inclusiv în cadrul organismelor consultative, în acordarea autorizațiilor sau în adoptarea altor decizii ale autorităților competente. Această dispoziție prevede două excepții, și anume, pe de o parte, intervenția ordinelor și a asociațiilor profesionale sau a altor organizații în calitate de autoritate competentă și, pe de altă parte, consultarea organizațiilor precum camerele de comerț. Această din urmă excepție nu se aplică însă în ipotezele în care organismele menționate intervin în probleme privind cererile de autorizare individuale.
20 Rezultă astfel din modul de redactare a articolului 14 punctul 6 din Directiva 2006/123 că interdicția prevăzută la acest articol este formulată în sens larg și poate cuprinde orice intervenție, cu excepția ordinelor și a asociațiilor profesionale sau a altor organizații în calitate de autoritate competentă, atât directă, cât și indirectă, inclusiv în cadrul organismelor consultative, a operatorilor concurenți ai solicitantului unei autorizații de exploatare comercială, atunci când este vorba despre acordarea unei astfel de autorizații.
21 În ceea ce privește contextul în care se înscrie articolul 14 punctul 6 din Directiva 2006/123, trebuie amintit că Curtea s‑a pronunțat, înainte de intrarea în vigoare a Directivei 2006/123, cu privire la compatibilitatea cu dispozițiile Tratatului CE consacrate libertății de stabilire a reglementărilor naționale care prevăd prezența concurenților solicitantului unei autorizații de exploatare comercială în cadrul organelor colegiale competente pentru acordarea unei asemenea autorizații.
22 Astfel, la punctul 39 din Hotărârea din 15 ianuarie 2002, Comisia/Italia (C‑439/99, EU:C:2002:14), Curtea a statuat că dispozițiile dreptului italian care condiționează organizarea de târguri de intervenția, fie și numai cu titlu consultativ, a unor organisme compuse din operatori care exercită această activitate, deja prezente pe teritoriul în cauză sau reprezentative ale acestor operatori, în vederea recunoașterii și a autorizării entității organizatoare, constituiau o restricție privind libertatea de stabilire sau libera prestare a serviciilor.
23 În plus, în Hotărârea din 24 martie 2011, Comisia/Spania (C‑400/08, EU:C:2011:172, punctele 110 și 111), Curtea a statuat, în cadrul examinării unei eventuale justificări a încălcării libertății de stabilire realizate de reglementarea națională în cauză, că instituirea unei comisii, compusă printre altele din reprezentanți ai sectorului comercial, cu misiunea de a stabili un raport înainte de adoptarea unei decizii de a elibera sau de a refuza o autorizație, nu era de natură să atingă obiectivele de amenajare a teritoriului, de protecție a mediului și de protecție a consumatorilor. Astfel, singurul interes sectorial reprezentat în această comisie era cel al comerțului local preexistent și, în consecință, al concurenților potențiali ai solicitantului unei autorizații de exploatare comercială.
24 În ceea ce privește interpretarea articolului 14 punctul 6 din Directiva 2006/123 în lumina obiectivelor acesteia, este necesar să se arate că, potrivit considerentului (12), directiva menționată are ca scop crearea unui cadru juridic care să asigure libertatea de stabilire și libera circulație a serviciilor între statele membre. Or, influența asupra procesului decizional exercitată de concurenții solicitantului unei autorizații de exploatare comercială, chiar dacă aceștia nu iau parte la votul privind cererea de autorizare, este de natură să îngreuneze sau să facă mai puțin atractivă exercitarea acestor libertăți fundamentale. Astfel, acești concurenți ar putea încerca să întârzie adoptarea deciziilor necesare, să încurajeze adoptarea unor restricții excesive sau să obțină informații importante în ceea ce privește concurența.
25 Rezultă astfel din interpretarea literală, contextuală și teleologică a articolului 14 punctul 6 din Directiva 2006/123 că intră sub incidența interdicției prevăzute de această dispoziție atât concurenții potențiali ai solicitantului unei autorizații de exploatare comercială, cât și operatorii concurenți ai acestui solicitant sau reprezentanții unor astfel de concurenți, care, deși nu iau parte în mod direct la votul privind cererea de autorizare, fac parte din organismul colegial competent în această privință, iar astfel iau parte la procesul de adoptare a autorizației respective.
26 Pe de altă parte, trebuie să se arate că, spre deosebire de alte dispoziții ale Directivei 2006/123, cerințele enumerate la articolul 14 din aceasta nu pot fi justificate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Rina Services și alții, C‑593/13, EU:C:2015:399, punctul 28).
27 Astfel, a accepta că „cerințele interzise” în temeiul articolului 14 din Directiva 2006/123 ar putea totuși să facă obiectul unei justificări pe baza dreptului primar ar echivala cu privarea acestei dispoziții de orice efect util prin repunerea în discuție, în definitiv, a armonizării focalizate operate de aceasta (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Rina Services și alții, C‑593/13, EU:C:2015:399, punctul 37).
28 Rezultă că interdicția prevăzută la articolul 14 punctul 6 din Directiva 2006/123 se opune printre altele ca decizia privind acordarea autorizației de exploatare comercială să fie adoptată în urma prezentării, realizată de personalitățile calificate care reprezintă structura economică în zona de atracție comercială pertinentă, a situației acestei structuri economice, precum și a impactului proiectului în cauză asupra acesteia din urmă.
29 În special, în măsura în care aceste personalități ar putea fi implicate, cel puțin indirect, în procedura referitoare la acordarea unei autorizații de exploatare comercială, activitatea lor ar putea fi calificată drept intervenție „în acordarea autorizației”, în sensul articolului 14 punctul 6 din Directiva 2006/123.
30 Pe de altă parte, este necesar să se considere că personalitățile calificate care reprezintă structura economică în zona de atracție comercială pertinentă ar putea să reflecte printre altele expresia intereselor concurenților actuali sau potențiali ai solicitantului autorizației de exploatare comercială, în măsura în care aceștia participă la desemnarea personalităților respective, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.
31 În aceste condiții, rezultă că personalitățile menționate pot constitui cel puțin reprezentanți ai concurenților actuali sau potențiali ai solicitantului autorizației de exploatare comercială și, în consecință, că rolul care le este atribuit în procedura de acordare a autorizației poate intra sub incidența noțiunii de „intervenție directă sau indirectă a operatorilor concurenți”, în sensul articolului 14 punctul 6 din Directiva 2006/123.
32 Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 14 punctul 6 din Directiva 2006/123 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care prevede prezența, în cadrul unui organism colegial competent să emită un aviz cu privire la acordarea unei autorizații de exploatare comercială, a unor personalități calificate care reprezintă structura economică a zonei de atracție comercială pertinentă, iar aceasta chiar dacă personalitățile menționate nu iau parte la votul privind cererea de autorizare și se limitează la a prezenta situația acestei structuri economice, precum și impactul proiectului în cauză asupra acesteia din urmă, în măsura în care concurenții actuali sau potențiali ai solicitantului participă la desemnarea personalităților respective.
Cu privire la cheltuielile de judecată
33 Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șasea) declară:
Articolul 14 punctul 6 din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care prevede prezența, în cadrul unui organism colegial competent să emită un aviz cu privire la acordarea unei autorizații de exploatare comercială, a unor personalități calificate care reprezintă structura economică a zonei de atracție comercială pertinentă, iar aceasta chiar dacă personalitățile menționate nu iau parte la votul privind cererea de autorizare și se limitează la a prezenta situația acestei structuri economice, precum și impactul proiectului în cauză asupra acesteia din urmă, în măsura în care concurenții actuali sau potențiali ai solicitantului participă la desemnarea personalităților respective.
Semnături
* Limba de procedură: franceza.