Cauza C‑161/20

Comisia Europeană

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 5 aprilie 2022

„Acțiune în anulare – Decizie a Consiliului conținută în actul Comitetului Reprezentanților Permanenți (Coreper) din 5 februarie 2020 prin care se autorizează contribuția adresată Organizației Maritime Internaționale (OMI) în ceea ce privește introducerea de orientări referitoare la ciclul de viață pentru estimarea emisiilor de gaze cu efect de seră ale combustibililor alternativi durabili «de la sursa combustibililor la rezervor» – Articolul 17 alineatul (1) TUE – Reprezentarea externă a Uniunii Europene – Transmitere a acestei contribuții la OMI de către statul membru care deținea președinția Consiliului, în numele statelor membre și al Comisiei”

Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Noțiune – Acte care produc efecte juridice obligatorii – Decizie a Consiliului conținută în actul Coreper prin care se autorizează o contribuție adresată Organizației Maritime Internaționale (OMI) în domeniul emisiilor de gaze cu efect de seră – Includere

(art. 263 TFUE)

(a se vedea punctele 30-35)
Comisia – Competențe – Competența de reprezentare externă a Uniunii – Întindere – Limite – Respectarea dreptului internațional relevant – Uniunea care nu este membră a Organizației Maritime Internaționale (OMI) – Transmitere la OMI a unei contribuții de către statul membru care asigură președinția Consiliului, în numele statelor membre și al Comisiei, în domeniul emisiilor de gaze cu efect de seră – Admisibilitate – Condiții

[art. 17 alin. (1) a șasea teză TUE; art. 3 alin. (2) TFUE]

(a se vedea punctele 51-54, 57, 60, 63-66, 72-77 și 80)

Rezumat

Printre convențiile încheiate sub egida Organizației Maritime Internaționale (OMI) ( 1 ), una dintre instituțiile specializate ale Organizației Națiunilor Unite, figurează Convenția internațională pentru prevenirea poluării de către nave ( 2 ). Toate statele membre sunt părți la Convenția OMI, precum și la Convenția Marpol, în timp ce Uniunea Europeană nu este membră nici la una, nici la cealaltă.

În temeiul Convenției Marpol, OMI a adoptat un anumit număr de măsuri obligatorii privind reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră (GES) cauzate de transportul maritim internațional.

Comitetul pentru protecția mediului marin (denumit în continuare „MEPC”) este organul decizional al OMI, responsabil cu punerea în aplicare a Convenției Marpol. Consiliul OMI a aprobat o decizie a MEPC de înființare a unui grup de lucru pentru reducerea emisiilor GES provenind de la nave, însărcinat să raporteze MEPC în sesiunile sale. MEPC a mandatat acest grup de lucru să formuleze propuneri concrete care să încurajeze utilizarea combustibililor alternativi cu emisii de carbon reduse sau nule. În cadrul acestui mandat, respectivul grup de lucru a invitat statele membre interesate și organizațiile internaționale să coopereze și să prezinte propuneri de proiecte de orientări privind intensitatea în GES/carbon în cursul ciclului de viață pentru toate tipurile de combustibili relevante.

În luna decembrie 2019, Comisia Europeană a transmis Consiliului Uniunii Europene un document de lucru emanând de la serviciile sale, în care arăta că contribuția care îi era anexată se încadra în competența externă exclusivă a Uniunii și că era prezentată Consiliului pentru a stabili poziția Uniunii în vederea transmiterii sale la OMI. De altfel, în subtitlul acestei contribuții, astfel cum a fost propusă de Comisie, se menționa că aceasta era „prezentată de Comisia Europeană în numele Uniunii Europene”.

În luna ianuarie 2020, grupul de lucru „Transporturi maritime” al Consiliului, pe de o parte, a decis să propună Comitetului Reprezentanților Permanenți (Coreper) ca contribuția să fie prezentată OMI nu în numele Uniunii, ci în numele celor 27 de state membre și al Comisiei. Pe de altă parte, după ce a modificat, printre altele, subtitlul proiectului de contribuție al Comisiei, acesta a invitat Coreper să aprobe contribuția astfel modificată, în vederea transmiterii sale la OMI de către președinția Consiliului.

Prin decizia din 5 februarie 2020, Coreper a aprobat contribuția astfel modificată (denumită în continuare „contribuția în litigiu”), în vederea transmiterii sale de către președinția Consiliului la OMI în numele statelor membre și al Comisiei. La 7 februarie 2020, Republica Croația, care asigura la acea dată președinția Consiliului, a transmis, prin e‑mail, contribuția în litigiu la OMI în numele celor 27 de state membre și al Comisiei.

Prin acțiunea formulată, Comisia a solicitat anularea acestei decizii a Consiliului. Astfel, aceasta susținea că, în speță, articolul 17 alineatul (1) TUE conferă Comisiei competența exclusivă de a asigura reprezentarea externă a Uniunii, așa încât revenea acestei instituții sarcina de a transmite la OMI contribuția în litigiu. Comisia susținea de asemenea că, întrucât această contribuție a survenit într‑un domeniu care ține de competența exclusivă a Uniunii, ea ar fi trebuit să fie prezentată în numele Uniunii, iar nu în numele statelor membre și al Comisiei.

Prin hotărârea pronunțată în Marea Cameră, Curtea respinge acțiunea Comisiei în totalitate. Această cauză oferă astfel Curții ocazia de a preciza principiile și modalitățile reprezentării externe a Uniunii în cadrul unei organizații internaționale în care Uniunea nu are niciun statut.

Aprecierea Curții

Verificând în prealabil competența sa de a judeca acțiunea formulată de Comisie, Curtea amintește că a recunoscut deja admisibilitatea unei acțiuni în anulare împotriva unei decizii a Coreper de a supune un document de reflecție unei comisii instituite printr‑un acord internațional, în măsura în care o astfel de decizie urmărește să producă efecte juridice.

Desigur, Curtea amintește că nu are în principiu competența de a controla legalitatea actelor de drept al Uniunii în raport cu dispozițiile unui acord internațional la care Uniunea nu este parte. Cu toate acestea, potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când Uniunea decide să își exercite competențele, o astfel de exercitare trebuie să aibă loc cu respectarea dreptului internațional relevant. În consecință, Curtea trebuie să țină seama, în cadrul competențelor sale întemeiate în special pe articolul 263 TFUE, de normele de drept internațional relevante, în măsura în care această luare în considerare se dovedește necesară pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată. Or, în speță, pentru a soluționa litigiul, este necesar ca Curtea să țină seama de Convenția OMI pentru a stabili dacă Uniunea dispune sau nu de un statut în cadrul acestei organizații. În aceste condiții, Curtea se declară competentă să se pronunțe asupra acțiunii formulate de Comisie.

Pe fond, Curtea începe prin a examina motivul invocat de Comisie, întemeiat pe încălcarea articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE. Potrivit acestei dispoziții, Comisia asigură reprezentarea externă a Uniunii cu excepția politicii externe și de securitate comune și a altor cazuri prevăzute în tratate.

Curtea arată mai întâi că dispoziția menționată nu introduce nicio distincție după cum Uniunea își exercită competența sa externă exclusivă, în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) TFUE, sau exercită o competență externă partajată cu statele membre, indiferent dacă o face împreună cu statele membre sau dacă Consiliul se prevalează de posibilitatea de a aduna în cadrul său majoritatea necesară pentru ca Uniunea să exercite singură această competență externă. În consecință, competența Comisiei de a reprezenta Uniunea în exercitarea de către aceasta a competenței sale externe nu poate depinde de natura exclusivă sau partajată a acestei competențe, care nu ține decât de norme interne ale Uniunii care nu sunt obligatorii pentru statele terțe sau pentru celelalte organizații internaționale.

În plus, deși este adevărat că tratatele nu limitează competența Comisiei de a asigura reprezentarea externă a Uniunii decât în temeiul derogărilor expres prevăzute la articolul 17 alineatul (1) TUE, în opinia Curții, totuși, atunci când Uniunea, în calitate de subiect de drept internațional, decide să își exercite competențele, o astfel de exercitare trebuie să se facă cu respectarea dreptului internațional relevant.

Or, deși toate statele membre ale Uniunii sunt membre ale OMI, nici Comunitatea, nici Uniunea, care s‑a substituit acesteia, nu au încheiat un acord cu organizația respectivă, așa încât Uniunea nu este membră a OMI și nu dispune de niciun statut în cadrul acesteia din urmă. Astfel, Uniunea nu beneficiază de niciun titlu care să îi permită să participe ea însăși la lucrările instituțiilor și ale comitetelor acestei organizații.

Examinând argumentul Comisiei potrivit căruia Republica Croația nu putea transmite contribuția în litigiu fără a încălca competența externă a Uniunii și competența de reprezentare externă a Comisiei, Curtea admite că simplul fapt că Uniunea nu este membră a unei organizații internaționale nu autorizează un stat membru, care acționează cu titlu individual în cadrul participării sale la o organizație internațională, să își asume angajamente care pot afecta normele Uniunii adoptate pentru realizarea obiectivelor tratatului. Cu toate acestea, în speță, Curtea arată că din e‑mailul trimis la OMI de Republica Croația reiese că aceasta, acționând în numele statelor membre și al Comisiei, s‑a limitat să transmită acestei organizații contribuția în litigiu a statelor membre și a Comisiei.

Desigur, în măsura în care dreptul internațional relevant nu pare să se opună la aceasta, statele membre ar fi putut conferi Comisiei sarcina de a asigura reprezentarea lor prin exercitarea în comun, în interesul Uniunii, a unei competențe externe pe care aceasta era împiedicată să o exercite în temeiul normelor aplicabile din Convenția OMI. Cu toate acestea, nicio dispoziție din tratate nu impune ca statele membre să atribuie Comisiei sarcina de a le asigura reprezentarea, chiar dacă dreptul internațional relevant nu se opune în acest sens. Astfel, articolul 17 alineatul (1) TUE conferă Comisiei, cu excepția derogărilor pe care le prevede în mod expres, competența exclusivă de a asigura doar reprezentarea Uniunii, iar nu a statelor membre, inclusiv atunci când acestea acționează împreună în interesul Uniunii.

Astfel, Curtea constată că statele membre rămân libere să decidă de la caz la caz modalitățile reprezentării lor externe, inclusiv atunci când intervin, împreună, în interesul Uniunii. În acest scop, nimic nu împiedică statele menționate să însărcineze, dintre ele, statul membru care asigură președinția Consiliului, atât timp cât acest stat membru nu acționează nici cu titlu individual, nici în numele Uniunii.

( 1 ) OMI, instituită prin Convenția privind Organizația Maritimă Internațională, semnată la Geneva la 6 martie 1948 (Recueil des Traités des Nations unies, vol. 289, p. 3), în versiunea relevantă în prezentul litigiu (denumită în continuare „Convenția OMI”), este o instituție specializată a Organizației Națiunilor Unite cu atribuții în special în materia prevenirii poluării mediului marin și a atmosferei de către nave.

( 2 ) Convenția internațională pentru prevenirea poluării de către nave, semnată la Londra la 2 noiembrie 1973, astfel cum a fost completată prin două protocoale adoptate în cursul anilor 1978 și 1997 (denumită în continuare „Convenția Marpol”).