1.

Prin cererea de decizie preliminară, instanța de trimitere solicită Curții clarificări pentru a‑i permite să evalueze conformitatea regimului de sancțiuni aplicabil încălcărilor interdicției de vânzare a produselor din tutun către minori cu dreptul Uniunii și, mai precis, cu principiul proporționalității. A priori, această cerere pare să se înscrie perfect pe linia cauzelor clasice referitoare la interpretarea dreptului Uniunii.

2.

Cu toate acestea, este necesar să se arate, în speță, existența unei particularități care ține de sursa interdicției ale cărei încălcări sunt sancționate prin regimul contestat în cauza principală.

3.

Astfel, deși instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe din perspectiva Directivei 2014/40/UE ( 2 ), obligația statelor membre de a adopta măsuri pentru a împiedica vânzarea produselor din tutun către minori, în discuție în speță, nu este stabilită în această directivă, ci într‑un acord internațional la care statele membre și Uniunea sunt părți.

4.

În consecință, problema prealabilă ridicată de prezenta cerere de decizie preliminară este aceea dacă și, eventual, pe ce bază principiul proporționalității restrânge marja de manevră de care dispun statele membre în ceea ce privește regimul de sancțiuni în discuție în cauza principală.

5.

Convenția‑cadru a Organizației Mondiale a Sănătății [OMS] pentru controlul tutunului, semnată la Geneva la 21 mai 2003 (denumită în continuare „CCCT”), a fost aprobată în numele Uniunii prin Decizia 2004/513/CE ( 3 ).

6.

Articolul 16 alineatele (1) și (6) din CCCT prevede:

„(1)   Fiecare parte adoptă și aplică măsuri legislative, executive, administrative sau alte măsuri eficiente la nivelul guvernamental potrivit pentru a interzice vânzarea produselor din tutun către persoanele care nu au împlinit vârsta prevăzută de dreptul intern sau stabilită de legislația națională sau vârsta de 18 ani. Măsurile menționate pot include:

[…]

(6)   Fiecare parte adoptă și aplică măsuri legislative, executive, administrative sau alte măsuri eficiente, inclusiv sancțiuni împotriva vânzătorilor și a distribuitorilor, pentru a asigura respectarea obligațiilor menționate la alineatele (1)-(5) din prezentul articol.”

7.

Considerentele (7), (8), (21) și (60) ale Directivei 2014/40 enunță:

[…]

[…]

8.

Articolul 1 din această directivă prevede:

„Scopul prezentei directive este apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre privind:

pentru a facilita buna funcționare a pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe, vizând un nivel înalt de protecție a sănătății, în special pentru tineri, și pentru a se îndeplini obligațiile Uniunii în temeiul [CCCT].”

9.

Articolul 23 alineatul (3) din directiva menționată prevede:

„Statele membre stabilesc reglementări privind sancțiunile aplicabile în cazul încălcării dispozițiilor naționale adoptate în temeiul prezentei directive și iau toate măsurile necesare pentru a asigura aplicarea sancțiunilor. Sancțiunile stabilite sunt eficace, proporționale și disuasive. Eventualele sancțiuni administrative financiare care pot fi impuse în cazul unei încălcări intenționate pot fi astfel stabilite încât să acopere avantajele economice urmărite prin încălcare.”

10.

Articolul 25 al doilea paragraf din regio decreto n. 2316 – Testo unico delle leggi sulla protezione ed assistenza della maternità ed infanzia (Decretul regal nr. 2316 – de aprobare a Textului unic al legilor privind protecția și asistența maternității și a copiilor) ( 5 ) din 24 decembrie 1934, astfel cum a fost înlocuit prin articolul 24 alineatul 3 din decreto legislativo n. 6 Recepimento della direttiva 2014/40/UE sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE (Decretul legislativ nr. 6 de transpunere a Directivei 2014/40) ( 6 ) din 12 ianuarie 2016 (denumită în continuare „dispoziția națională contestată”), prevede:

„Orice persoană care vinde produse din tutun, țigarete electronice sau flacoane de reumplere care conțin nicotină ori noi produse din tutun are obligația de a impune cumpărătorului să prezinte un document de identitate în momentul cumpărării, cu excepția cazului în care este evident că acesta din urmă este major.

Orice persoană care vinde sau furnizează tinerilor sub 18 ani produse din tutun, țigarete electronice sau flacoane de reumplere care conțin nicotină ori noi produse din tutun se sancționează cu amendă administrativă de la 500 de euro la 3000 de euro și cu suspendarea pentru o perioadă de 15 zile a autorizației pentru desfășurarea activității. Dacă fapta a fost săvârșită în mod repetat, persoana este pasibilă de o amendă administrativă de la 1000 de euro la 8000 de euro și de sancțiunea retragerii autorizației sale pentru desfășurarea activității.”

11.

Reclamantul din litigiul principal este titularul unei autorizații pentru desfășurarea activității unui punct de vânzare de alcool și tutun care îi permite să vândă produse din tutun ce sunt supuse unui monopol de stat în Italia.

12.

În luna februarie 2016, cu ocazia unui control al agenției vamale, aceasta a constatat că reclamantul din litigiul principal vânduse țigarete unui minor.

13.

În temeiul dispoziției naționale contestate, Agenția Vamală a aplicat reclamantului din litigiul principal o amendă în cuantum de 1000 de euro, precum și o sancțiune administrativă accesorie care consta în suspendarea autorizației sale pentru desfășurarea activității punctului de vânzare respectiv pentru o perioadă de 15 zile.

14.

Reclamantul din litigiul principal a plătit amenda care i‑a fost aplicată fără a o contesta. În schimb, el a atacat la Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Tribunalul Administrativ Regional din Toscana, Italia) sancțiunea administrativă accesorie prin care a fost suspendată autorizația sa pentru desfășurarea activității punctului de vânzare de alcool și tutun.

15.

Reclamantul din litigiul principal a arătat în special că suspendarea autorizației sale pentru desfășurarea activității avea un caracter excesiv și disproporționat, întrucât această sancțiune i‑a fost impusă ca urmare a unei încălcări unice săvârșite pentru prima dată.

16.

Acesta a considerat că dispoziția națională contestată era incompatibilă cu Directiva 2014/40 și, pentru acest motiv, a solicitat Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Tribunalul Administrativ Regional din Toscana) să adreseze Curții o întrebare preliminară.

17.

Prin hotărârea din 27 noiembrie 2018, această instanță a respins acțiunea reclamantului din litigiul principal, apreciind că interpretarea considerentului (8) și a articolului 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40 nu permitea să se considere că reglementarea națională era incompatibilă cu dreptul Uniunii.

18.

Reclamantul din litigiul principal a declarat apel împotriva acestei hotărâri la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia). El a arătat din nou, printre altele, că reglementarea în discuție în litigiul principal era incompatibilă cu Directiva 2014/40. Mai precis, acesta a susținut că reglementarea respectivă dădea prioritate principiului precauției pentru a garanta dreptul la sănătate al minorilor, ceea ce determină o încălcare a principiului proporționalității.

19.

Potrivit reclamantului din litigiul principal, legiuitorul italian a prevăzut sancțiuni care depășesc simpla neutralizare a avantajului financiar obținut prin vânzarea produselor din tutun către minori. Aceste sancțiuni ar urmări să garanteze cel mai înalt nivel de protecție posibil a sănătății umane în detrimentul intereselor economice ale comercianților. Astfel, legiuitorul italian ar fi alterat echilibrul dintre diferitele drepturi fundamentale garantate de dreptul Uniunii.

20.

În această privință, instanța de trimitere apreciază că considerentele (8) și (21), precum și articolul 1 ultimul paragraf din Directiva 2014/40 conferă prioritate protecției sănătății umane, în special protecției tinerilor, în raport cu dreptul operatorilor economici de a desfășura o activitate antreprenorială.

21.

Potrivit acestei instanțe, în cadrul examinării proporționalității sancțiunilor în discuție în litigiul principal, trebuie să se ia în considerare preponderența pe care Directiva 2014/40 o conferă protecției sănătății tinerilor. Această preponderență ar permite concretizarea și delimitarea principiului proporționalității.

22.

Ea apreciază de asemenea că, în cadrul evaluării comparative a interesului de a proteja sănătatea tinerilor, pe de o parte, și a dreptului operatorilor economici de a desfășura o activitate comercială care constă în vânzarea produselor din tutun, pe de altă parte, articolul 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40 lasă statelor membre sarcina de a stabili regimurile de sancțiuni prin care se urmărește interzicerea consumului de tutun de către minori. Această dispoziție ar impune numai ca sancțiunile respective să fie eficace, proporționale și disuasive. În plus, deși dispoziția menționată prevede că sancțiunile financiare aplicate pot fi astfel stabilite încât să acopere avantajele economice urmărite prin încălcare, nu este mai puțin adevărat că legiuitorul Uniunii nu a exclus posibilitatea de a impune alte sancțiuni administrative decât pecuniare. Prin urmare, ar trebui să se considere că articolul 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40 prevede, cu titlu neexhaustiv, posibilitatea de a acoperi prin sancțiuni financiare avantajul economic obținut din vânzarea de produse din tutun.

23.

În acest context, instanța de trimitere consideră că, prin faptul că a prevăzut suspendarea autorizațiilor pentru desfășurarea activității care permit operatorilor economici să vândă produse din tutun, legiuitorul italian, în conformitate cu cerințele Directivei 2014/40, a dat prioritate protecției sănătății umane în raport cu dreptul operatorilor economici de a vinde produse din tutun. Aceasta subliniază că, ținând seama de prioritatea protecției sănătății tinerilor și de necesitatea ca sancțiunile să fie disuasive pentru ca această protecție să fie efectivă, pierderile financiare ale antreprenorilor sunt justificate și rezonabile, iar sancțiunea în discuție în cauza principală este disuasivă și eficace.

24.

În ceea ce privește perioada în care o autorizație pentru desfășurarea activității poate fi suspendată, instanța de trimitere arată că, în anumite condiții, în temeiul dreptului italian, durata maximă a acestei suspendări ar putea fi extinsă până la șase luni.

25.

În acest context, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât, prin decizia din 5 august 2020, primită de Curte la 23 septembrie 2020, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Articolul 25 alineatul 2 din [Decretul regal nr. 2316 din 24 decembrie 1934], astfel cum a fost înlocuit prin [dispoziția națională contestată] – în măsura în care prevede că «[o]rice persoană care vinde sau furnizează tinerilor sub 18 ani produse din tutun, țigarete electronice sau flacoane de reumplere care conțin nicotină ori noi produse din tutun se sancționează cu amendă administrativă de la 500 de euro la 3000 de euro și cu suspendarea pentru o perioadă de 15 zile a autorizației pentru desfășurarea activității» –, încalcă sau nu principiile comunitare ale proporționalității și precauției, care rezultă din articolul 5 TUE, din articolul 23 alineatul (3) din Directiva [2014/40], precum și din considerentele (21) și (60) ale [acestei directive], prin faptul că dă prioritate principiului precauției, fără a‑l modera prin aplicarea principiului proporționalității, sacrificând astfel în mod disproporționat interesele operatorilor economici în favoarea protecției dreptului la sănătate, prin aceasta negarantând echilibrul just între diversele drepturi fundamentale, impunând în plus o sancțiune care nu urmărește în mod eficace obiectivul de reducere a prevalenței fumatului în rândul tinerilor, cu încălcarea considerentului (8) al [directivei menționate]?”

26.

Reclamantul din litigiul principal, guvernele italian și maghiar, precum și Comisia Europeană au depus observații. Nu a avut loc o ședință.

27.

Prin intermediul întrebării sale unice, instanța de trimitere urmărește să afle în esență dacă principiul proporționalității prevăzut la articolul 5 TUE și concretizat la articolul 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40, precum și principiul precauției se opun unei dispoziții naționale care, în cazul încălcării pentru prima dată a interdicției de a vinde produse din tutun minorilor, prevede, pe lângă aplicarea unei amenzi administrative, suspendarea pentru o perioadă de 15 zile a autorizației pentru desfășurarea activității care permite operatorului economic care a încălcat această interdicție să vândă produsele respective.

28.

Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie să se verifice în prealabil dacă cele două principii la care face referire instanța de trimitere sunt aplicabile situației în discuție în cauza principală. Astfel, după cum reiese din observațiile scrise ale părților, aplicabilitatea acestor principii situației în discuție în speță nu este evidentă.

29.

Solicitând Curții clarificări referitoare la principiul proporționalității, instanța de trimitere arată că acest principiu este prevăzut la articolul 5 TUE și la articolul 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40.

30.

În consecință, este necesar să se examineze, într‑o primă etapă, dacă articolul 5 TUE și articolul 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40, ca dispoziție care concretizează principiul proporționalității, se aplică unei situații precum cea în discuție în litigiul principal. În caz contrar, ar trebui, într‑o a doua etapă, să se verifice dacă dispoziția națională contestată pune în aplicare dreptul Uniunii. Astfel, principiul proporționalității este un principiu general al dreptului Uniunii care trebuie respectat de o reglementare națională care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii sau care pune în aplicare acest drept ( 7 ); pe de altă parte, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), care vizează și acest principiu, se aplică numai în cadrul punerii în aplicare a dreptului Uniunii.

31.

Principiul proporționalității este prevăzut la articolul 5 alineatul (4) TUE. În conformitate cu primul paragraf al acestei dispoziții, în temeiul principiului proporționalității, acțiunea Uniunii, în conținut și formă, nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor. Al doilea paragraf al dispoziției menționate privește instituțiile Uniunii și le impune să se conformeze principiului proporționalității atunci când acționează în exercitarea unei competențe. Prin urmare, articolul 5 alineatul (4) TUE privește acțiunea instituțiilor Uniunii.

32.

În speță, reclamantul din litigiul principal contestă o dispoziție națională care figurează într‑un decret regal adoptat de legiuitorul italian ce stabilește sancțiunile aplicate de Agenția Vamală Națională. Situația în discuție în litigiul principal nu se raportează, așadar, la acțiunea instituțiilor Uniunii și, în consecință, articolul 5 alineatul (4) TUE nu se aplică în speță ( 8 ).

33.

Prin urmare, nu este necesar să se răspundă la întrebarea preliminară în măsura în care aceasta privește interpretarea articolului 5 alineatul (4) TUE.

34.

Articolul 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40 prevede că statele membre stabilesc reglementări privind sancțiunile aplicabile în cazul încălcării dispozițiilor naționale adoptate în temeiul acestei directive.

35.

Directiva 2014/40 nu impune însă statelor membre obligația de a adopta măsuri pentru a împiedica vânzarea produselor din tutun către minori cu vârsta sub 18 ani. Această directivă nu prevede nicio obligație generală pentru vânzătorii de produse din tutun de a se asigura că cumpărătorii au împlinit vârsta stabilită de legislația națională pentru cumpărarea produselor respective.

36.

Lipsa unei asemenea obligații în Directiva 2014/40 privește întinderea armonizării realizate prin această directivă. Astfel cum a arătat Curtea, reiese din economia generală a directivei menționate că aceasta nu efectuează o armonizare exhaustivă în special în materia vânzării produselor din tutun și a produselor conexe ( 9 ). Considerentul (48) al aceleiași directive enunță că aceasta nu armonizează dispozițiile referitoare la vânzările interne ori privind publicitatea internă și nici nu introduce o limită de vârstă pentru țigaretele electronice sau flacoanele de reumplere. Acest considerent arată de asemenea că statele membre sunt libere să reglementeze astfel de chestiuni în limitele propriei jurisdicții și sunt încurajate să facă acest lucru.

37.

Deși obligația de a adopta măsuri pentru a împiedica vânzarea produselor din tutun către minori nu este prevăzută în Directiva 2014/40, o asemenea obligație revine totuși statelor membre. Astfel, această obligație figurează în CCCT, un acord mixt încheiat, semnat și ratificat de toate statele membre și aprobat de Uniune însăși ( 10 ). Articolul 16 alineatul (1) din CCCT impune tuturor părților la această convenție‑cadru să adopte și să aplice măsuri pentru a interzice vânzarea produselor din tutun către persoanele care nu au împlinit vârsta prevăzută de dreptul intern sau stabilită de legislația națională ori vârsta de 18 ani.

38.

Pentru ca articolul 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40 să fie aplicabil situației în discuție în litigiul principal, ar trebui, așadar, să se considere că, atunci când o interdicție a vânzării de produse din tutun către minori, impusă de articolul 16 alineatul (1) din CCCT, este prevăzută de un stat membru al Uniunii, interdicția respectivă decurge dintr‑o dispoziție națională adoptată „în temeiul [acestei] directive”.

39.

Reclamantul din litigiul principal, guvernul italian și Comisia consideră că articolul 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40 se aplică situației în discuție în litigiul principal.

40.

Potrivit reclamantului din litigiul principal, dreptul Uniunii se limitează la a impune statelor membre obligația de a stabili limite de vârstă în ceea ce privește consumul de tutun și de a asigura respectarea acestora. În susținerea afirmației respective, el invocă în special articolul 1 și considerentul (21) al Directivei 2014/40.

41.

În schimb, guvernul italian susține, făcând trimitere la considerentul (48) al Directivei 2014/40, că aceasta nu reglementează vânzarea de tutun minorilor. Totuși, pentru acest guvern, întinderea armonizării realizate de directiva menționată nu pare să împiedice examinarea unei dispoziții naționale care stabilește o sancțiune aplicabilă în lumina articolului 23 alineatul (3) din directiva respectivă. Astfel, guvernul menționat invocă această din urmă dispoziție, precum și articolul 5 TUE, în propunerea sa de răspuns la întrebarea preliminară.

42.

În ceea ce privește Comisia, aceasta indică fără ambiguitate că lipsa unor măsuri de armonizare referitoare la interdicția vânzării de produse din tutun către minori în Directiva 2014/40 nu împiedică să se verifice dacă articolul 23 alineatul (3) din aceasta este respectat, nu numai în ceea ce privește măsurile prin care se urmărește sancționarea încălcării unor obligații specifice prevăzute de această directivă, ci pentru toate celelalte măsuri adoptate de statele membre în scopul atingerii obiectivelor directivei menționate și al punerii în aplicare a dreptului Uniunii. Comisia subliniază în această privință că Directiva 2014/40 se referă direct la CCCT ( 11 ), care impune, la articolul 16, adoptarea unor măsuri eficiente pentru a interzice vânzarea produselor din tutun către minori. Ar exista, așadar, o legătură funcțională între articolul 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40, care definește principiile pe care trebuie să le respecte sancțiunile adoptate de statele membre pentru punerea în aplicare a obiectivelor acestei directive, și sancțiunile prevăzute de legislația națională în discuție în cazul nerespectării interdicției de vânzare a produselor din tutun către minori.

43.

Este, desigur, adevărat că dispoziția națională contestată, care stabilește sancțiunea aplicabilă încălcărilor unei alte dispoziții naționale de interzicere a vânzării produselor din tutun către minori, figurează într‑un text legislativ italian al cărui titlu arată că acesta privește transpunerea Directivei 2014/40. Este, de asemenea, oportun să se arate în această privință că articolul 29 alineatul (2) din directiva respectivă impune ca, atunci când statele membre adoptă dispozițiile de transpunere, ele să conțină o trimitere la directiva menționată. A priori, acest lucru poate sugera că interdicția vânzării produselor din tutun către minori rezultă dintr‑o dispoziție națională adoptată în temeiul Directivei 2014/40, astfel încât articolul 23 alineatul (3) din această directivă ar trebui să se aplice și cu privire la sancțiunea respectivă.

44.

Cu toate acestea, trebuie arătat, în primul rând, că articolul 29 din Directiva 2014/40 face o distincție între dispozițiile naționale a căror intrare în vigoare este asigurată de un stat membru pentru a se conforma acestei directive ( 12 ) și cele adoptate în domeniul reglementat de directiva menționată ( 13 ). Armonizarea realizată prin Directiva 2014/40 nu acoperă toate aspectele care țin de domeniul reglementat de aceasta.

45.

Tot în acest context, în al doilea rând, armonizarea realizată prin Directiva 2014/40 nu include obligația de a adopta măsuri pentru a împiedica vânzarea produselor din tutun către minori.

46.

Desigur, considerentul (20) al Recomandării 2003/54 arată că este important să se garanteze coerența măsurilor cuprinse în recomandarea menționată cu componentele viitoarei CCCT. În acord cu această indicație, articolul 1 din Recomandarea 2003/54 preconiza adoptarea de către statele membre a unor măsuri pentru a împiedica vânzarea produselor din tutun către copii și adolescenți.

47.

În continuare, considerentul (7) al Directivei 2014/40 sugerează că aceasta rezultă dintr‑o acțiune legislativă prin care CCCT a fost pusă în aplicare la nivelul Uniunii.

48.

Pe de altă parte, considerentul (21) al Directivei 2014/40 ridică Recomandarea 2003/54 la același nivel cu obiectul acestei directive, și anume de a facilita buna funcționare a pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe, vizând un nivel înalt de protecție a sănătății, în special pentru tineri. În plus, acesta enunță că statele membre ar trebui încurajate să împiedice vânzările de astfel de produse copiilor și adolescenților, adoptând măsuri adecvate de stabilire și aplicare a limitelor de vârstă.

49.

În aceeași ordine de idei, considerentul (48) al Directivei 2014/40 confirmă că aceasta nu armonizează dispozițiile referitoare la vânzările interne ori privind publicitatea internă și nici nu introduce o limită de vârstă pentru țigaretele electronice sau flacoanele de reumplere. Acest considerent precizează de asemenea că statele membre sunt libere să reglementeze astfel de chestiuni în limitele propriei jurisdicții și sunt încurajate să o facă. Procedând astfel, acesta nu indică nicidecum că marja de manevră de care dispun statele membre este delimitată de Directiva 2014/40.

50.

În sfârșit, urmând aceeași direcție, articolul 1 din Directiva 2014/40 clarifică faptul că scopul acestei directive este apropierea actelor statelor membre pentru a facilita buna funcționare a pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe, vizând un nivel înalt de protecție a sănătății, în special pentru tineri, și pentru a se îndeplini obligațiile Uniunii în temeiul CCCT.

51.

Totuși, încurajarea statelor membre, în considerentele (21) și (48) ale Directivei 2014/40, nu s‑a reflectat în directivă printr‑o dispoziție care impune o obligație, precum cea care figurează la articolul 16 alineatul (1) din CCCT ( 14 ). Astfel, obligația generală de adoptare a unor măsuri pentru a împiedica vânzarea produselor din tutun către minori lipsește. Din lectura materiilor acoperite de armonizarea realizată prin Directiva 2014/40, este cert că singura materie care se apropie de cea vizată la articolul 16 alineatul (1) din CCCT este cea prevăzută la articolul 1 litera (d) și la articolul 18 din această directivă și privește vânzările transfrontaliere la distanță de produse din tutun. În conformitate cu articolul 18 alineatul (4) din directiva menționată, punctele de vânzare cu amănuntul care desfășoară vânzări transfrontaliere la distanță folosesc un sistem de verificare a vârstei, care verifică, în momentul vânzării, îndeplinirea de către consumatorul care efectuează achiziția a cerinței privind vârsta minimă prevăzute în dreptul intern al statului membru de destinație.

52.

Pe de altă parte, deși articolul 18 din Directiva 2014/40 reglementează o materie care se apropie de cea prevăzută la articolul 16 din CCCT, ratio legis a acestuia pare a fi mult diferită. Într‑o anumită măsură, această diferență poate explica întinderea armonizării realizate de legiuitorul Uniunii prin intermediul directivei menționate, care nu privește materia vizată de CCCT. Astfel, în ceea ce privește vânzările transfrontaliere la distanță de produse din tutun, prevăzute la articolul 18 din Directiva 2014/40, Comisia a susținut, în cursul lucrărilor pregătitoare, că se pare că este aproape imposibil ca un stat membru să reglementeze vânzările de tutun prin internet, de exemplu în ceea ce privește vârsta minimă legală pentru a cumpăra tutun, în cazul în care astfel de vânzări nu sunt reglementate în alte state membre ( 15 ). În schimb, în ceea ce privește doctrina, măsurile prevăzute la articolul 16 din CCCT sunt în esență naționale și nu justifică în mod clar existența unui tratat internațional ( 16 ). S‑ar putea susține că, a fortiori, nici aceste măsuri nu justifică o intervenție a legiuitorului Uniunii.

53.

În al treilea rând, deși Directiva 2014/40 nu conține o dispoziție care să reia conținutul articolului 16 alineatul (1) din CCCT, această convenție‑cadru conține, în schimb, o dispoziție similară celei a articolului 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40, și anume articolul 16 alineatul (6). Această din urmă dispoziție este mai concisă decât cea a Directivei 2014/40. Reiese de aici că sancțiunile prevăzute pentru a asigura respectarea obligației de a împiedica vânzarea produselor din tutun către copii și adolescenți trebuie să fie „eficace”.

54.

Statele membre au aderat la CCCT înaintea datei de transpunere a Directivei 2014/40. Înainte de această dată, sancțiunile aplicabile încălcărilor unei dispoziții naționale care reglementează interzicerea vânzării de produse din tutun către minori trebuiau determinate în raport cu articolul 16 alineatul (6) din convenția‑cadru menționată. Aceasta este situația și după transpunerea Directivei 2014/40.

55.

În al patrulea rând, întrucât dispozițiile CCCT sunt obligatorii nu numai pentru statele membre, ci și pentru Uniune, această convenție constituie, așadar, un acord mixt: dispozițiile menționate fac parte integrantă din dreptul Uniunii. Este evident că, în speță, este vorba despre dispoziții privind aspecte care au o influență asupra funcționării pieței interne și care țin, așadar, de competența Uniunii. Faptul de a se conforma dispozițiilor CCCT și de a introduce măsuri pentru a împiedica vânzarea produselor din tutun către minori cu vârsta mai mică de 18 ani rezultă, așadar, dintr‑o obligație internațională integrată în ordinea juridică a Uniunii. Prin urmare, punerea în aplicare a CCCT poate fi considerată drept punerea în aplicare a dreptului Uniunii, fără a implica neapărat necesitatea de a adopta dispoziții care urmăresc punerea în aplicare a Directivei 2014/40.

56.

Această considerație nu este repusă în discuție de argumentul Comisiei potrivit căruia articolul 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40 se aplică situației în discuție în litigiul principal, pentru motivul că există o legătură funcțională între această dispoziție și sancțiunile prevăzute de dispoziția națională contestată.

57.

Argumentul Comisiei pare să se bazeze în esență pe un pretins paralelism între obiectivele urmărite de Directiva 2014/40 și cele vizate de dispoziția națională contestată, care se inspiră din Hotărârea Siragusa ( 17 ), la care face referire Comisia. Potrivit acestei hotărâri, pentru a stabili dacă o reglementare națională implică punerea în aplicare a dreptului Uniunii în sensul articolului 51 din cartă, trebuie să se verifice, printre alte elemente, dacă aceasta are drept scop punerea în aplicare a unei dispoziții a dreptului Uniunii, caracterul respectivei reglementări și aspectul dacă aceasta nu urmărește alte obiective decât cele acoperite de dreptul Uniunii. Or, ținând seama de aceste elemente, trebuie să se observe că dispoziția națională contestată are mai degrabă drept scop punerea în aplicare a articolului 16 din CCCT care, în calitate de dispoziție a unui acord încheiat de Uniune, face parte integrantă din ordinea juridică a acesteia.

58.

Deși articolul 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40 nu este aplicabil situației în discuție în litigiul principal, principiul proporționalității se aplică acestei situații, ca principiu general al dreptului Uniunii.

59.

Astfel, pe de o parte, principiul proporționalității, care impune statelor membre să adopte măsuri adecvate pentru realizarea obiectivelor urmărite care nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestora, trebuie respectat de o reglementare națională care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii sau care pune în aplicare dreptul respectiv ( 18 ). Acordurile internaționale încheiate de Uniune, ale căror dispoziții fac parte integrantă din ordinea juridică a acesteia, nu sunt în principiu „impenetrabile” pentru dreptul primar, inclusiv pentru principiile generale ale dreptului Uniunii ( 19 ). În consecință, în prelungirea acestei logici și în măsura în care CCCT face parte integrantă din dreptul Uniunii, punerea sa în aplicare trebuie să respecte, așadar, principiul proporționalității.

60.

Pe de altă parte, conform articolului 52 alineatul (1) din cartă, prin respectarea principiului proporționalității, orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin cartă poate fi impusă numai în cazul în care aceasta este necesară și numai dacă răspunde efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți. În ceea ce privește proporționalitatea lor, situația este aceeași în esență pentru restrângerea exercițiului drepturilor recunoscute de cartă care fac obiectul unor dispoziții prevăzute de tratate [articolul 52 alineatul (2) din cartă] ( 20 ). În orice caz, faptul că o restrângere a exercițiului unor asemenea drepturi și obligații își are sursa într‑o obligație internațională care face parte integrantă din dreptul Uniunii nu poate implica posibilitatea ca această restrângere să nu respecte principiul proporționalității.

61.

Comisia consideră că principiul precauției nu este aplicabil în speță, din moment ce nu există nicio incertitudine în ceea ce privește riscurile pentru sănătatea umană asociate vânzării de produse din tutun către minori.

62.

Suntem de acord cu Comisia cu privire la acest aspect.

63.

Astfel, principiul precauției justifică adoptarea de măsuri restrictive în cazul în care se dovedește imposibil de determinat cu certitudine existența sau importanța riscului invocat din cauza naturii insuficiente, neconcludente sau imprecise a rezultatelor studiilor desfășurate ( 21 ). În schimb, acest principiu nu intră în joc într‑o situație în care nu implică niciun element de incertitudine cu privire la existența sau la importanța unui risc ( 22 ).

64.

Astfel cum reiese din preambulul CCCT, părțile la această convenție au recunoscut că datele științifice au stabilit în mod irefutabil că consumul de tutun și expunerea la fumul de tutun sunt o cauză de deces, de boală și de incapacitate. În această ordine de idei, deși încurajarea care figurează în considerentele (21) și (48) ale Directivei 2014/40 nu se reflectă într‑o dispoziție care să reia conținutul articolului 16 alineatul (1) din CCCT, această încurajare arată că legiuitorul Uniunii a recunoscut pertinența datelor respective. Nimic nu sugerează că studiile care au condus la adoptarea CCCT și a Directivei 2014/40 prezintă caracteristici care justifică aplicarea principiului precauției.

65.

În consecință, nu este necesar să se răspundă la acest aspect al întrebării preliminare în măsura în care aceasta privește interpretarea principiului precauției și în măsura în care principiul menționat nu se aplică situației în discuție în litigiul principal. În consecință, trebuie să se furnizeze instanței de trimitere indicații care să îi permită să aprecieze conformitatea dispoziției naționale contestate numai din perspectiva principiului proporționalității ca principiu general al dreptului Uniunii.

66.

Reclamantul din litigiul principal susține, mai întâi, că, prin dispoziția națională contestată, legiuitorul italian a alterat echilibrul care trebuie găsit între diferitele drepturi fundamentale garantate de dreptul Uniunii.

67.

În continuare, în opinia sa, această dispoziție nu permite urmărirea eficientă a obiectivului de reducere a prevalenței fumatului în rândul tinerilor, din moment ce nu are ca efect reducerea fumatului la tineri, ci prejudicierea desfășurării activității contravenientului.

68.

În sfârșit, sistemul de sancțiuni prevăzut de dispoziția națională contestată nu ar respecta principiul proporționalității din cauza severității excesive a sancțiunilor prevăzute. Obiectivul de reducere a fumatului în rândul tinerilor ar fi putut fi atins prin obligații mai puțin serioase și mai puțin stricte, prin intermediul unui sistem de sancțiuni întemeiat pe mecanisme efective cu caracter progresiv și gradual care nu ar compromite „supraviețuirea” economică a contravenientului ca operator economic încă de la prima încălcare. În plus, revânzătorii nu ar fi întotdeauna în măsură să verifice cu certitudine vârsta cumpărătorului.

69.

Având în vedere susținerile reclamantului din litigiul principal, care stau, așadar, la baza întrebării preliminare și ținând seama de faptul că articolul 23 alineatul (3) din Directiva 2014/40 nu se aplică situației în discuție în litigiul principal, aceste afirmații trebuie înțelese în sensul că dispoziția națională contestată trebuie considerată o restrângere a exercitării libertății de a desfășura o activitate comercială și, eventual, a dreptului de proprietate, prin care legiuitorul italian urmărește să realizeze obiectivul legitim al interdicției vânzării de produse din tutun către minori, și anume protecția sănătății umane pentru a reduce, printre altele, prevalența fumatului în rândul tinerilor. În această privință, instanța de trimitere consideră că afirmațiile reclamantului din litigiul principal referitoare la neconformitatea dispoziției naționale contestate nu sunt întemeiate. Cu toate acestea, deciziile sale nu ar fi supuse vreunei căi de atac, iar instanța de trimitere ar fi fost, așadar, obligată să procedeze la trimiterea preliminară a unei chestiuni de interpretare a dreptului Uniunii.

70.

În aceste condiții, trebuie amintit că, în lipsa unei armonizări la nivelul Uniunii în domeniul sancțiunilor aplicabile, statele membre rămân competente să aleagă sancțiunile care le par adecvate.

71.

Totuși, un regim de sancțiuni aplicabile încălcărilor interdicției de vânzare a produselor din tutun către minori, precum cel în discuție în litigiul principal, trebuie, astfel cum rezultă din considerațiile care figurează la punctele 53 și 58 din prezentele concluzii, să respecte cerința eficacității prevăzută la articolul 16 alineatul (3) din CCCT, precum și principiul proporționalității ( 23 ).

72.

Pe de altă parte, deși revine instanței de trimitere, singura competentă să interpreteze și să aplice dreptul național, sarcina de a aprecia dacă, în speță, suspendarea unei autorizații pentru desfășurarea activității unui punct de vânzare de alcool și tutun, pe lângă amenda care a fost aplicată, este proporțională cu realizarea obiectivului legitim urmărit de interdicția de vânzare a produselor din tutun către minori, și anume protecția sănătății umane pentru a reduce, printre altele, prevalența fumatului în rândul tinerilor, nu este mai puțin adevărat că Curtea îi poate furniza elemente de interpretare ce țin de dreptul Uniunii care să îi permită să stabilească dacă acest lucru este valabil.

73.

În acest context, în primul rând, în ceea ce privește limitările care rezultă din regimul de sancțiuni aplicabile încălcărilor interdicției de vânzare a produselor din tutun către minori, precum cel în discuție în litigiul principal, libertatea de a desfășura o activitate comercială și dreptul de proprietate, prevăzute la articolele 16 și, respectiv, 17 din cartă, sunt în discuție.

74.

Libertatea de a desfășura o activitate comercială și dreptul de proprietate nu sunt absolute. Orice restrângere a exercitării acestora poate fi impusă, cu respectarea principiului proporționalității, numai în cazul în care este necesară și răspunde efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune. Obiectivele de protecție a sănătății și de reducere a prevalenței fumatului în rândul tinerilor constituie în mod incontestabil obiective de interes general.

75.

În acest context, în Hotărârea Swedish Match ( 24 ), Curtea a examinat efectele interdicției de comercializare a produselor din tutun pentru uz oral care exercită o atracție deosebită asupra tinerilor, menționate la articolul 8 din Directiva 2001/37/CE ( 25 ), care preceda Directiva 2014/40. Potrivit Curții, nu se poate considera că obstacolul în calea liberei exercitări a unei activități economice reprezentat de o măsură de interdicție, în raport cu scopul urmărit de protecție a sănătății, aduce o atingere disproporționată dreptului la exercitarea acestei libertăți sau dreptului de proprietate. Într‑o hotărâre care constituie prelungirea acestei saga jurisprudențiale ( 26 ), Curtea a considerat, în ceea ce privește o interdicție similară prevăzută de Directiva 2014/40, că obiectivul protecției sănătății are o importanță preponderentă în raport cu considerațiile economice, importanța acestui obiectiv putând justifica consecințe economice negative, chiar considerabile. A fortiori, suspendarea temporară a unei autorizații pentru desfășurarea activității unui punct de vânzare de alcool și tutun nu poate fi considerată o atingere disproporționată adusă dreptului la exercitarea libertății de a desfășura o activitate comercială sau dreptului de proprietate.

76.

În al doilea rând, în ceea ce privește aspectul dacă suspendarea unei autorizații pentru desfășurarea activității unui punct de vânzare de alcool și tutun poate permite în mod eficient atingerea obiectivului de reducere a prevalenței fumatului în rândul tinerilor, trebuie observat că, astfel cum susține guvernul italian, o sancțiune financiară aplicată în mod izolat nu constituie o măsură eficientă: știind că aceștia pot obține tutun de la o anumită unitate, minorii s‑ar deplasa acolo, ceea ce ar conduce la o creștere considerabilă a profitului titularului unității, iar statul membru ar trebui să angajeze resurse disproporționate pentru a efectua controale zilnice.

77.

În al treilea rând, în ceea ce privește afirmațiile reclamantului din litigiul principal prin care acesta critică dispoziția națională contestată pentru motivul că nu ar avea un caracter gradual și progresiv, este, desigur, adevărat că principiul proporționalității impune ca sancțiunea aplicată să corespundă gravității încălcării ( 27 ).

78.

Cu toate acestea, cerința ca severitatea unei sancțiuni să corespundă gravității încălcării în cauză nu poate conduce în mod necesar la interzicerea unui regim de sancțiuni care, în cazul unei încălcări săvârșite pentru prima dată, este lipsit de caracter gradual și progresiv. Astfel, fiecare încălcare a interdicției de vânzare a produselor din tutun către minori, privită separat, prezintă în general caracteristici similare, atât în ceea ce privește numărul de produse vândute, cât și persoanele cărora le sunt puse la dispoziție produsele respective. În aceste împrejurări, aplicarea unei sancțiuni uniforme și standardizate în ceea ce privește suspendarea autorizației pentru desfășurarea activității unui punct de vânzare de alcool și tutun, în cazul încălcării acestei interdicții săvârșite pentru prima dată, nu pare a fi contrară principiului proporționalității.

79.

În plus, potrivit dispoziției naționale contestate, contrar cuantumului amenzii care poate varia de la 500 la 3000 de euro, suspendarea autorizației pentru desfășurarea activității care permite operatorului economic în cauză să vândă produse din tutun are loc întotdeauna, în cazul primei încălcări, pentru o perioadă fixă de 15 zile. Astfel, în cadrul dispoziției naționale contestate, corespondența dintre severitatea sancțiunii și cea a încălcării în cauză este asigurată, cel puțin într‑o anumită măsură, prin amenda care însoțește suspendarea autorizației pentru desfășurarea activității unui punct de vânzare de alcool și tutun.

80.

Ținând seama de considerațiile care precedă, este necesar să se considere că principiul proporționalității trebuie interpretat în sensul că nu se opune ca, în cazul încălcării pentru prima dată a interdicției de a vinde produse din tutun minorilor, pe lângă aplicarea unei amenzi administrative, operatorul economic care a încălcat această interdicție să facă obiectul unei suspendări a autorizației sale pentru desfășurarea activității pentru o perioadă de 15 zile.

81.

În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează:

Principiul proporționalității trebuie interpretat în sensul că nu se opune ca, în cazul încălcării pentru prima dată a interdicției de a vinde produse din tutun minorilor, pe lângă aplicarea unei amenzi administrative, operatorul economic care a încălcat această interdicție să facă obiectul unei suspendări a autorizației sale pentru desfășurarea activității pentru o perioadă de 15 zile.