1.

Un stat membru poate exclude cetățenii Uniunii Europene, resortisanți ai altui stat membru, de la beneficiul alocațiilor familiale în primele trei luni de ședere în acest stat membru în cazul în care nu obțin venituri pe teritoriul național în această perioadă, în timp ce un resortisant al respectivului stat membru care se întoarce în statul în cauză după ce a avut reședința în alt stat membru în temeiul dreptului Uniunii poate beneficia de aceste alocații de la întoarcerea sa fără a obține astfel de venituri?

2.

Aceasta este întrebarea adresată de instanța de trimitere în cadrul unui litigiu între S, o resortisantă bulgară, pe de o parte, și Familienkasse Niedersachsen‑Bremen der Bundesagentur für Arbeit (Casa de alocații familiale pentru Saxonia Inferioară‑Bremen a Agenției Federale pentru Ocuparea Forței de Muncă, Germania, denumită în continuare „Familienkasse”), pe de altă parte, în legătură cu refuzul acesteia din urmă de a‑i acorda alocații familiale.

3.

În acest context, se solicită Curții să interpreteze articolul 24 din Directiva 2004/38/CE ( 2 ) și articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 883/2004 ( 3 ) și să stabilească dacă această întrebare se înscrie pe deplin în linia jurisprudențială deschisă de Hotărârile Dano ( 4 ), Alimanovic ( 5 ) și García‑Nieto și alții ( 6 ).

4.

În prezentele concluzii, vom explica motivele pentru care considerăm că excluderea resortisanților altor state membre inactivi din punct de vedere economic de la beneficiul alocațiilor familiale, precum cea în discuție în litigiul principal, nu ține de această linie jurisprudențială.

5.

Pe lângă anumite dispoziții de drept primar, și anume articolul 21 alineatul (1) TFUE și articolul 7 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), articolul 1 litera (z), articolul 3 alineatul (1) litera (j), articolul 4, articolul 11 alineatele (1) și (3) și articolul 70 din Regulamentul nr. 883/2004, precum și articolul 6, articolul 7 alineatul (1) litera (b), articolul 14 alineatul (1) și articolul 24 din Directiva 2004/38 sunt relevante în cadrul prezentei cauze.

6.

Articolul 62 din Einkommensteuergesetz (Legea privind impozitul pe venit, denumită în continuare „EStG”), în versiunea sa aplicabilă împrejurărilor din litigiul principal, are următorul cuprins:

„(1)   1În ceea ce privește copiii în sensul articolului 63, are dreptul la alocații familiale în temeiul prezentei legi orice persoană

1. care are domiciliul sau reședința obișnuită pe teritoriul național

[…]

2Pentru a putea solicita alocațiile familiale în temeiul alineatului (1), avândul‑cauză trebuie să fie identificat cu ajutorul numărului de identificare care i‑a fost atribuit […]. 3Atribuirea ulterioară a numărului de identificare are efect retroactiv pentru lunile în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute de prima teză.

(1a) 1În cazul în care un resortisant al unui alt stat membru al [Uniunii] sau al unui stat căruia i se aplică Acordul privind Spațiul Economic European își stabilește domiciliul sau reședința obișnuită pe teritoriul național, el nu poate solicita alocații familiale în primele trei luni de la stabilirea domiciliului sau a reședinței obișnuite. 2Această dispoziție nu se aplică în cazul în care dovedește că obține venituri pe teritoriul național în sensul articolului 2 alineatul (1) prima teză punctele 1-4, cu excepția veniturilor prevăzute la articolul 19 alineatul (1) prima teză punctul 2. 3După expirarea perioadei avute în vedere la prima teză, acesta poate solicita alocații familiale, cu excepția situației în care condițiile prevăzute la articolul 2 alineatele (2) sau (3) din [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Legea privind libera circulație a cetățenilor Uniunii)] nu sunt îndeplinite sau sunt îndeplinite numai condițiile prevăzute la articolul 2 alineatul (2) punctul 1a din Legea privind libera circulație a cetățenilor Uniunii, fără să fi fost îndeplinită înainte vreuna dintre condițiile prevăzute la articolul 2 alineatul (2) din această lege. 4Examinarea prin care se urmărește să se stabilească dacă sunt îndeplinite condițiile de eligibilitate pentru alocații familiale în conformitate cu a doua teză ține doar de aprecierea casei de alocații familiale […]. 5Atunci când, într‑o asemenea situație, casa de alocații familiale respinge o cerere de alocații familiale, ea trebuie să‑și notifice decizia autorității competente în materie de imigrație. 6Atunci când, prin utilizarea unor documente falsificate sau alterate sau recurgând la inducerea în eroare, solicitantul a lăsat să se creadă că îndeplinea condițiile necesare pentru a solicita alocații familiale, casa de alocații familiale informează fără întârziere autoritatea competentă în materie de imigrație cu privire la aceasta.

[…]”

7.

Reclamanta din litigiul principal, S, soțul său, V, și cei trei copii ai acestora, născuți în 2003, în 2005 și în 2010, sunt resortisanți bulgari.

8.

În luna mai 2015, S a solicitat, pentru prima dată, acordarea de alocații familiale pentru cei trei copii ai săi de la Familienkasse.

9.

Prin decizia din 13 mai 2015, Familienkasse a admis această cerere și a acordat în mod regulat alocațiile respective pentru cei trei copii începând din luna mai 2015.

10.

La 25 aprilie 2016, autoritatea de înregistrare i‑a radiat din oficiu pe S și pe cei trei copii ai săi de la adresa lor din Bremerhaven (Germania), pentru motivul că locuința în cauză nu era ocupată. În urma acestei radieri, Familienkasse a încetat, începând cu 3 iunie 2016, să mai plătească alocațiile familiale lui S și, prin decizia de la aceeași dată, și‑a retras decizia de a‑i acorda alocațiile familiale începând cu luna mai 2016 și i‑a solicitat restituirea celor plătite pentru această din urmă lună.

11.

În luna decembrie 2017, S a introdus o cerere de alocații familiale pentru doi dintre copiii săi, și anume N și A, la Familienkasse Nordrhein‑Westfalen Nord (Casa de alocații familiale pentru Renania de Nord‑Westfalia Nord, Germania), indicând o adresă în Herne (Germania). Mai multe scrisori trimise de această autoritate la adresa respectivă i‑au fost returnate cu mențiunea „destinatar necunoscut”, aplicată de furnizorul de servicii poștale.

12.

Prin decizia din 1 august 2018, notificată prin publicare, autoritatea respectivă a respins această cerere pentru motivul, în esență, că S nu avea domiciliul sau reședința obișnuită în Germania.

13.

La 28 octombrie 2019, S a sesizat Familienkasse cu o nouă cerere de alocații familiale pentru cei trei copii ai săi.

14.

Prin decizia din 27 decembrie 2019, Familienkasse a respins această cerere pentru perioada care a început să curgă din luna august 2019. Familienkasse a considerat că S, V și copiii lor aveau reședința în Germania de la 19 august 2019, dată corespunzătoare intrării lor pe teritoriul acestui stat membru, provenind din Bulgaria, și instalării lor într‑un apartament în Bremerhaven. Astfel, Familienkasse a considerat că S nu a obținut venituri pe teritoriul național în primele trei luni de la stabilirea reședinței sale în Germania, astfel încât S nu îndeplinea condițiile prevăzute la articolul 62 alineatul (1a) din EStG pentru a putea solicita acordarea alocațiilor familiale pentru această perioadă.

15.

Prin decizia din 6 aprilie 2020, Familienkasse a respins reclamația formulată de S și a confirmat decizia sa de refuz. Aceasta a adăugat că S nu a desfășurat o activitate remunerată în perioada în cauză și a considerat că cea desfășurată de V în perioada cuprinsă între 5 noiembrie și 12 decembrie 2019 era neglijabilă.

16.

La 10 mai 2020, S a sesizat instanța de trimitere cu o acțiune având ca obiect anularea respingerii cererii sale de alocații familiale și obligarea Familienkasse la plata alocațiilor familiale pentru cei trei copii ai săi pentru lunile august‑octombrie 2019 inclusiv.

17.

Prin ordonanța din 13 iulie 2020, Finanzgericht Bremen (Tribunalul Fiscal din Bremen, Germania) a separat procedura referitoare la alocațiile familiale pentru perioada în litigiu, și anume lunile august‑octombrie 2019, de restul procedurii.

18.

În primul rând, instanța de trimitere precizează că alocațiile familiale intră în domeniul de aplicare al noțiunii de „prestații familiale” în sensul articolului 3 alineatul (1) litera (j) din Regulamentul nr. 883/2004 coroborat cu articolul 1 litera (z) din acesta ( 7 ). Astfel, fiind finanțate din impozit, alocațiile familiale ar fi acordate beneficiarilor pe baza unei situații definite în mod legal, independent de venitul părinților și în afara oricărei aprecieri individuale și discreționare a nevoilor personale ale solicitantului. Acestea ar urmări un obiectiv dublu, și anume să permită scutirea fiscală prevăzută de Constituție a minimului necesar pentru existența copilului și, în măsura în care nu ar fi necesare în acest scop, să promoveze familia din punctul de vedere al dreptului social.

19.

În al doilea rând, această instanță arată în esență că articolul 62 alineatul (1a) din EStG, rezultat dintr‑o modificare legislativă intervenită în luna iulie 2019, operează o diferență de tratament între un resortisant al unui alt stat membru care își stabilește domiciliul sau reședința obișnuită în Germania și un resortisant german care își stabilește domiciliul sau reședința obișnuită pe teritoriul german în urma unei șederi în alt stat membru. Ea arată în această privință că, în temeiul dispoziției menționate, unui resortisant al unui alt stat membru, precum S, i se refuză beneficiul alocațiilor familiale în primele trei luni ale șederii sale în cazul în care nu face dovada că obține venituri pe teritoriul național provenite din desfășurarea unei activități remunerate, în timp ce un resortisant german beneficiază de acestea chiar și atunci când nu desfășoară o astfel de activitate.

20.

În această privință, instanța de trimitere arată că, în proiectul de lege care a condus la adăugarea alineatului (1a) la articolul 62 din EStG, legiuitorul german a considerat că diferența de tratament în discuție era conformă cu dreptul Uniunii, din moment ce permitea evitarea unui aflux de resortisanți ai altor state membre, care ar fi de natură să genereze o sarcină excesivă pentru sistemul german de asigurări sociale. În plus, instanța de trimitere precizează că, potrivit legiuitorului, această diferență de tratament s‑ar putea întemeia pe articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, dat fiind că alocațiile familiale primite de resortisanți ai unui alt stat membru care nu desfășoară o activitate remunerată ar avea același efect ca o prestație socială. În aceste condiții, legiuitorul menționat nu ar fi abordat în mod explicit, în proiectul de lege respectiv, eventuala incidență a articolului 4 din Regulamentul nr. 883/2004. În sfârșit, făcând trimitere la Hotărârea Comisia/Regatul Unit ( 8 ), legiuitorul german ar fi justificat această inegalitate de tratament prin necesitatea de a proteja finanțele statului membru gazdă.

21.

În al treilea rând, instanța de trimitere observă însă că aspectul dacă alocațiile familiale intră în domeniul de aplicare al noțiunii de „asistență socială” în sensul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 face obiectul unei dezbateri doctrinare. Astfel, unii autori ar susține că alocațiile familiale constituie prestații de securitate socială propriu‑zise, din moment ce acordarea lor nu este supusă unor condiții legate de resurse. Instanța de trimitere adaugă în plus că, deși, în conformitate cu Regulamentul nr. 883/2004, un stat membru este competent să decidă cu privire la condițiile de acordare a prestațiilor familiale resortisanților altor state membre care au reședința pe teritoriul său fără a desfășura o activitate remunerată, articolul 4 din acest regulament prevede totuși o obligație de egalitate de tratament, iar regulamentul menționat nu conține nicio dispoziție care să permită operarea unei diferențe de tratament precum cea în discuție în prezenta cauză.

22.

În aceste împrejurări, prin decizia din 20 august 2020, primită de Curte la 2 septembrie 2020, Finanzgericht Bremen (Tribunalul Fiscal din Bremen) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Articolul 24 din [Directiva 2004/38] și articolul 4 din [Regulamentul nr. 883/2004] trebuie interpretate în sensul că se opun reglementării unui stat membru conform căreia un resortisant al unui alt stat membru care își stabilește domiciliul sau reședința obișnuită pe teritoriul primului stat membru și care nu face dovada unor venituri pe teritoriul național din agricultură sau din silvicultură, dintr‑o activitate profesională, dintr‑o activitate independentă sau dintr‑o activitate salariată, nu are dreptul, în primele trei luni de la stabilirea domiciliului sau a reședinței obișnuite, la prestații familiale în sensul articolului 3 alineatul (1) litera (j) coroborat cu articolul 1 litera (z) din Regulamentul [nr. 883/2004], în timp ce un resortisant al statului membru în cauză, care se găsește într‑o situație identică, are dreptul, fără a face dovada unor venituri din agricultură sau din silvicultură, dintr‑o activitate profesională, dintr‑o activitate independentă sau dintr‑o activitate salariată, la prestații familiale în sensul articolului 3 alineatul (1) litera (j) coroborat cu articolul 1 litera (z) din Regulamentul [nr. 883/2004]?”

23.

S, guvernele german, ceh și polonez, precum și Comisia Europeană au depus observații. Nu s‑a desfășurat o ședință. Părțile au răspuns în scris la întrebările Curții.

24.

În ceea ce privește îndoielile exprimate de Comisie cu privire la calitatea reclamantei din litigiul principal de persoană aflată în căutarea unui loc de muncă, dorim să precizăm că instanța de trimitere arată că S nu a desfășurat o activitate remunerată în perioada în cauză și că activitatea desfășurată de soțul său în perioada cuprinsă între 5 noiembrie și 12 decembrie 2019 era neglijabilă.

25.

În orice caz, este necesar să se constate că alocațiile familiale în discuție nu pot fi calificate drept „prestații de natură financiară” care sunt menite să faciliteze accesul pe piața muncii a unui stat membru și că, prin urmare, întrebarea preliminară nu trebuie să fie examinată, după cum propune Comisia, în lumina articolului 4 din Regulamentul nr. 883/2004 și a articolului 45 TFUE ( 9 ), ci numai în lumina acestei prime dispoziții.

26.

Prin intermediul întrebării sale unice, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 24 din Directiva 2004/38 și articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări a unui stat membru care prevede că un cetățean al Uniunii, resortisant al unui alt stat membru, poate beneficia de alocații familiale în primele trei luni de ședere în acest stat membru numai cu condiția de a obține venituri pe teritoriul național în această perioadă, în timp ce un resortisant al statului membru menționat care se întoarce în acesta după ce a avut reședința în alt stat membru în temeiul dreptului Uniunii poate beneficia de alocații de la întoarcerea sa, fără o condiție legată de venituri.

27.

Pentru a propune Curții un răspuns util la această întrebare, vom examina, în primul rând, dacă situația reclamantei din litigiul principal și a copiilor săi intră în domeniul de aplicare al articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 (secțiunea A). În măsura în care, astfel cum reiese din considerațiile noastre de mai jos, apreciem că nu aceasta este situația, vom analiza, în al doilea rând, aspectul dacă legislația națională în discuție în litigiul principal este conformă cu principiul nediscriminării consacrat la articolul 18 TFUE și concretizat la articolul 24 alineatul (1) din această directivă și la articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 (secțiunea B).

28.

Trebuie amintit de la bun început că, în temeiul articolului 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38, „orice cetățean al Uniunii care, în temeiul prezentei directive, își are reședința pe teritoriul statului membru gazdă se bucură de egalitate de tratament în raport cu resortisanții statului membru respectiv în domeniul de aplicare al tratatului”. Articolul 24 alineatul (2) din această directivă prevede că, „[p]rin derogare de la dispozițiile alineatului (1), statul membru gazdă nu este obligat să acorde dreptul la prestații de asistență socială în timpul primelor trei luni de ședere sau, după caz, în timpul perioadei mai lungi prevăzute la articolul 14 alineatul (4) litera (b), […] unor persoane altele decât lucrătorii care desfășoară activități salariate sau independente, persoanelor care își mențin acest statut și membrilor familiilor acestora”.

29.

După cum am precizat, problema care se ridică în prezenta cauză este aceea dacă situația în discuție în litigiul principal intră sub incidența derogării prevăzute la articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38. Curtea a avut deja ocazia să interpreteze această dispoziție în cadrul cauzelor în care s‑au pronunțat Hotărârile Dano, Alimanovic, García‑Nieto și alții și Jobcenter Krefeld ( 10 ).

30.

Pentru a aprecia dacă întrebarea adresată de instanța de trimitere se înscrie în această linie jurisprudențială, ne pare util să prezentăm, în prealabil, aspectele care trebuie reținute din aceste hotărâri.

31.

Curtea a stabilit, în Hotărârile Dano, Alimanovic și García‑Nieto și alții, condițiile în care statul membru gazdă al unui cetățean al Uniunii inactiv din punct de vedere economic, resortisant al unui alt stat membru, poate deroga, în materie de prestații de asistență socială, de la dreptul la egalitate de tratament, prevăzut la articolul 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38 și la articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004, de care beneficiază un asemenea cetățean al Uniunii. Astfel, cauzele în care s‑au pronunțat aceste hotărâri priveau refuzul autorităților germane de a acorda cetățenilor din alte state membre „prestații ale asigurării de bază” prevăzute de legislația germană, în special „prestații de subzistență”.

32.

În cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Dano, doamna Dano nu lucrase niciodată în Germania, niciun element nu părea să indice că era în căutarea unui loc de muncă și ea și‑a exercitat libertatea de circulație „numai în scopul de a obține beneficiul ajutorului social” din Germania ( 11 ), unde locuia de mai mult de trei luni împreună cu fiul său de vârstă mică. Curtea a statuat că, întrucât doamna Dano și fiul său nu dispuneau de resurse suficiente și, prin urmare, nu puteau solicita un drept de ședere în statul membru gazdă în temeiul Directivei 2004/38, ei nu se puteau prevala de principiul nediscriminării prevăzut la articolul 24 alineatul (1) din această directivă ( 12 ). Curtea a precizat, urmând cu privire la acest aspect avocatul general Wathelet ( 13 ), că a priva un stat membru interesat, în asemenea împrejurări, de posibilitatea de a refuza acordarea de prestații sociale unor cetățeni ai Uniunii „ar determina astfel […] consecința că persoane care nu dispun, la sosirea lor pe teritoriul unui alt stat membru, de suficiente resurse pentru a‑și asigura nevoile ar dispune de acestea, automat, prin acordarea unei prestații speciale în numerar de tip necontributiv al cărei scop este de a asigura mijloacele de subzistență a beneficiarului” ( 14 ). Curtea a arătat că aceeași concluzie se impunea în ceea ce privește articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 din moment ce prestațiile care sunt vizate de acesta se acordă, în temeiul articolului menționat, exclusiv în statul membru în care persoana în cauză este rezidentă, în conformitate cu legislația sa ( 15 ) și, așadar, cu dreptul Uniunii.

33.

În cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Alimanovic ( 16 ), doamna Alimanovic, care avea reședința în Germania de mai mult de trei luni, solicitase prestații de asistență socială pentru ea și fiica sa. Ele ocupaseră locuri de muncă o scurtă durată sau obținuseră oportunități de muncă pentru mai puțin de un an și, la data refuzului beneficiului prestațiilor în discuție, ele nu mai aveau statutul de persoană care caută de lucru în temeiul articolului 7 alineatul (3) litera (c) din Directiva 2004/38 ( 17 ). Curtea a arătat că, chiar dacă, potrivit instanței de trimitere, doamna Alimanovic și fiica sa își puteau întemeia dreptul de ședere pe articolul 14 alineatul (4) litera (b) din această directivă, era important să se arate că statul membru gazdă putea recurge la derogarea prevăzută la articolul 24 alineatul (2) din această directivă pentru a nu le acorda prestația de asistență socială solicitată ( 18 ). Curtea a precizat că posibilitatea de derogare respectivă se întemeiază pe sistemul gradual de menținere a statutului de lucrător, care urmărește securizarea dreptului de ședere și a accesului la prestații sociale. Astfel, Curtea a considerat că, în măsura în care stabilește acest sistem, Directiva 2004/38 „ia în considerare ea însăși diferiți factori ce caracterizează situația individuală a fiecărui solicitant al unei prestații sociale și în special durata exercitării unei activități economice”; prin urmare, o examinare individuală nu se impunea în cadrul punerii în aplicare a acestei derogări de către statul membru gazdă, fie pentru a lua în considerare situația individuală a persoanei în cauză, fie pentru a constata că cetățeanul Uniunii în cauză constituie o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială în cadrul șederii sale ( 19 ).

34.

În cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea García‑Nieto și alții, reclamanții din litigiul principal, care aveau reședința în Germania de mai puțin de trei luni, erau persoane aflate în căutarea unui loc de muncă ( 20 ). Curtea a statuat că din textul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 reiese în mod expres că statul membru gazdă poate refuza să acorde altor persoane decât lucrătorii salariați, lucrătorii care desfășoară activități independente sau cele care își mențin acest statut orice prestație de asistență socială în primele trei luni de ședere ( 21 ).

35.

În aceste trei hotărâri, Curtea a declarat, așadar, că articolul 24 din Directiva 2004/38 și articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 nu se opun reglementării unui stat membru în temeiul căreia resortisanți ai altor state membre sunt excluși de la beneficiul prestațiilor de asistență socială, din moment ce acești resortisanți fie nu beneficiază de un drept de ședere în temeiul acestei directive în statul membru gazdă ( 22 ), fie dispun de un drept de ședere în statul membru respectiv pentru o perioadă limitată la trei luni în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directiva menționată ( 23 ), fie dispun de un drept de ședere întemeiat exclusiv pe articolul 14 alineatul (4) litera (b) din aceeași directivă ( 24 ), deși aceste prestații le sunt garantate resortisanților acestui stat membru care se află în aceeași situație. Astfel, potrivit Curții, faptul de a recunoaște acestor persoane un drept la prestații sociale în aceleași condiții ca și cele aplicabile resortisanților naționali ar fi contrar obiectivului care constă în menținerea echilibrului financiar al sistemului de asistență socială al statelor membre, evitând ca persoane care își exercită dreptul de ședere să devină o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială din statul membru gazdă, după cum reiese din considerentul (10) al Directivei 2004/38 ( 25 ).

36.

Situația în discuție în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Jobcenter Krefeld, care privea un resortisant polonez care locuia împreună cu cele două fiice minore ale sale în Germania, se distinge în mod clar de situațiile în discuție în cele trei cauze amintite mai sus. Astfel, JD, cetățean al Uniunii, înainte de a intra în șomaj în statul membru gazdă, lucrase și își școlarizase copiii în acest stat și beneficia, în consecință, de un drept de ședere întemeiat pe articolul 10 din Regulamentul (UE) nr. 492/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 aprilie 2011 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii (JO 2011, L 141, p. 1).

37.

Curtea a considerat că situația unui cetățean al Uniunii cum este JD se deosebește în mod semnificativ, din perspectiva obiectivului privind menținerea echilibrului financiar al sistemului de asistență socială din statele membre, de cele ale reclamanților în cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârile Dano (lipsa unui drept de ședere întemeiat pe Directiva 2004/38), Alimanovic (drept de ședere întemeiat exclusiv pe articolul 14 alineatul (4) litera (b) din Directiva 2004/38 pentru căutarea unui loc de muncă) și García‑Nieto și alții [drept de ședere întemeiat pe articolul 6 alineatul (1) din această directivă] ( 26 ). Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea a amintit că dreptul de ședere recunoscut copiilor unui (fost) lucrător migrant pentru a le garanta dreptul de acces la învățământ și, în mod derivat, părintelui care asigură îngrijirea lor decurge, la origine, din statutul de lucrător al acestui părinte. Totuși, acest drept, odată dobândit, devine autonom și se va putea prelungi după pierderea statutului amintit ( 27 ). Curtea a statuat în continuare că persoanele care beneficiază de un asemenea drept de ședere beneficiază și de dreptul la egalitate de tratament cu resortisanții naționali în materia acordării avantajelor sociale, prevăzut de Regulamentul nr. 492/2011 ( 28 ), chiar și atunci când aceste persoane nu se mai pot prevala de statutul de lucrător pe care și‑au întemeiat dreptul de ședere inițial ( 29 ).

38.

Anumite elemente ale jurisprudenței rezultate din Hotărârile Dano, Alimanovic, García‑Nieto și alții și Jobcenter Krefeld ne par utile pentru analiza întrebării adresate în prezenta cauză de instanța de trimitere, în special cele privind noțiunea de „prestații de asistență socială”. Astfel, se pune următoarea întrebare: concluziile desprinse din această jurisprudență pot fi transpuse în cauza în discuție în litigiul principal? Avem îndoieli în această privință.

39.

Situația în discuție în litigiul principal și cele din cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârile Dano, Alimanovic, García‑Nieto și alții și Jobcenter Krefeld au în comun faptul că cetățeanul Uniunii nu obținea un venit pe teritoriul național în statul membru gazdă în perioada pentru care autoritatea națională refuzase cererea sa de alocații familiale. În plus, precum în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea García‑Nieto și alții, șederea lui S și a copiilor săi în statul membru gazdă se întemeiază pe articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2004/38.

40.

În schimb, spre deosebire de reclamanta din litigiul principal, cetățenii Uniunii vizați în cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârile Dano și Alimanovic aveau reședința în statul membru gazdă de mai mult de trei luni, iar șederea lor era, în principiu, întemeiată pe articolul 7 din Directiva 2004/38 ( 30 ). Și mai important, astfel cum vom demonstra în continuare, prezenta cauză nu privește „prestații de asistență socială”, precum în cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârile Dano, Alimanovic și García‑Nieto și alții, ci alocații familiale ( 31 ).

41.

În aceste împrejurări, ținem să ne exprimăm îndoielile cu privire la posibilitatea statului membru gazdă de a se prevala, având în vedere împrejurările prezentei cauze, de restricțiile prevăzute la articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38. Înainte de a analiza acest aspect, trebuie să se stabilească dacă S și copiii săi beneficiază de dreptul la egalitate de tratament, prevăzut la articolul 24 alineatul (1) din directiva menționată, și, pentru aceasta, să se verifice dacă beneficiază de ședere legală în acest stat membru ( 32 ).

42.

Curtea a amintit în mai multe rânduri vocația cetățeniei Uniunii de a fi statutul fundamental al resortisanților statelor membre ( 33 ). Potrivit articolului 21 alineatul (1) TFUE, orice cetățean al Uniunii are dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora. După cum prevede articolul 1 din Directiva 2004/38, aceasta are ca obiect, printre altele, să stabilească condițiile de exercitare a dreptului menționat, precum și restrângerile acestuia ( 34 ). Printre aceste restrângeri și condiții figurează cele prevăzute la articolul 3 alineatul (1) din directiva menționată, referitoare la domeniul de aplicare personal al acesteia ( 35 ), și, în mod incontestabil, cele prevăzute la articolul 6 din directiva menționată.

43.

În ceea ce privește domeniul de aplicare personal al articolului 24 din Directiva 2004/38, amintim că Curtea a statuat, în Hotărârile Dano, Alimanovic și García‑Nieto și alții că, în ceea ce privește accesul la „prestații de asistență socială”, un cetățean al Uniunii nu poate pretinde o egalitate de tratament cu resortisanții statului membru gazdă, în temeiul articolului 24 alineatul (1) din această directivă, decât dacă șederea sa pe teritoriul statului membru gazdă respectă condițiile directivei menționate ( 36 ). Această cerință constituie, așadar, o condiție prealabilă pentru exercitarea dreptului la egalitate de tratament, prevăzut de această dispoziție.

44.

În observațiile sale scrise, Comisia susține că, deși, în primele trei luni, cetățenii Uniunii dispun de un drept de ședere în statul membru gazdă în temeiul articolului 6 din Directiva 2004/38, poate exista însă „ședere legală” numai cu respectarea condițiilor prevăzute la articolul 7 alineatul (1) din aceasta. Ea a clarificat afirmația respectivă în răspunsul scris la întrebarea adresată de Curte cu privire la acest subiect, indicând că „dreptul de ședere al cetățeanului Uniunii provenit din alt stat membru în primele trei luni […] nu constituie […] încă un «drept de ședere legală în sensul articolului 7 alineatul (1) [din această directivă]»” ( 37 ).

45.

Nu suntem de acord cu punctul de vedere al Comisiei și considerăm că termenii utilizați pot da naștere la confuzie.

46.

În primul rând, amintim că, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2004/38 „[c]etățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pe o perioadă de cel mult trei luni fără nicio altă condiție sau formalitate în afara cerinței de a deține o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil” ( 38 ). Acest drept de ședere este recunoscut, așadar, tuturor cetățenilor Uniunii, indiferent dacă sunt activi sau inactivi din punct de vedere economic. Articolul 14 alineatul (1) din această directivă menține dreptul de ședere atât timp cât cetățeanul Uniunii și membrii familiei acestuia nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă. Astfel, ținând seama de caracterul legal al dreptului de ședere prevăzut la articolul 6 din directiva menționată în contextul general al acesteia ( 39 ), nu se poate contesta faptul că, după cum reiese din dosarul prezentat Curții, S și copiii săi își pot întemeia dreptul de ședere (legală) pe teritoriul statului membru gazdă pe articolul 6 alineatul (1) din aceeași directivă și, în consecință, beneficiază, în temeiul articolului 24 alineatul (1) din aceasta, de dreptul la egalitatea de tratament cu resortisanții acestui stat membru în domeniul de aplicare al tratatului.

47.

În al doilea rând, faptul că Comisia a interpretat expresia „drept de ședere legală” ca făcând referire numai la dreptul de ședere prevăzut la articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2004/38, iar nu la cel prevăzut la articolul 6 din aceasta, creează confuzie, în special în percepția autorităților naționale ale statului membru gazdă, ceea ce trebuie evitat. Astfel, acești termeni sugerează că dreptul de ședere prevăzut la articolul 6 din Directiva 2004/38 nu este un drept de ședere legală în temeiul directivei menționate. Or, nu aceasta este situația. Abordarea Comisiei nu decurge nici din economia, nici din termenii directivei respective. Această abordare nu decurge nici din obiectivul urmărit de Directiva 2004/38, și anume, după cum rezultă dintr‑o jurisprudență constantă, facilitarea exercitării dreptului fundamental și individual de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, care este conferit în mod direct cetățenilor Uniunii prin articolul 21 alineatul (1) TFUE, și consolidarea dreptului menționat ( 40 ).

48.

În plus, Comisia se întemeiază, pentru a‑și susține argumentația, pe punctele 68 și 75 din Hotărârea Comisia/Regatul Unit ( 41 ). Or, trebuie să se constate că trimiterea generală la „condițiile pentru a dispune de dreptul de ședere legală în statul membru gazdă” ( 42 ), pe care Curte o face la aceste puncte, are în vedere nu numai condițiile pentru a dispune de un drept de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni, prevăzute la articolul 7 din Directiva 2004/38, ci și cele pentru a dispune de un drept de ședere pentru o perioadă de cel mult trei luni ( 43 ). Amintim și că sistemul gradual instituit de această directivă în ceea ce privește dreptul de ședere în statul membru gazdă presupune că cetățeanul Uniunii și membrii familiei sale pot parcurge una sau mai multe etape în exercitarea libertății lor de circulație în statul membru gazdă din momentul în care îndeplinesc condițiile prevăzute de directiva menționată și care sunt variabile în funcție de durata șederii.

49.

Aceste aspecte fiind clarificate și ținând seama de faptul că este evident că S se poate prevala de un drept de ședere legală în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2004/38 în perioada vizată de refuzul cererii sale de alocații familiale care corespunde primelor trei luni ale șederii sale în Germania, vom analiza în continuare domeniul de aplicare material al articolului 24 din această directivă și, în consecință, noțiunea de „prestații de asistență socială”, astfel cum este definită de Curte în jurisprudența sa, pentru a stabili dacă articolul 24 alineatul (2) din directiva menționată se aplică situației în discuție în litigiul principal.

50.

Din observațiile lor reiese că S, guvernele german, ceh și polonez, precum și Comisia consideră că alocațiile familiale în discuție nu intră în domeniul de aplicare al noțiunii de „prestații de asistență socială”, în sensul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38. În plus, guvernele ceh și polonez, precum și Comisia susțin că această dispoziție nu este aplicabilă în speță. Se ridică, așadar, problema dacă alocațiile familiale în discuție pot fi calificate drept „prestații de asistență socială” în sensul directivei menționate.

51.

Amintim, în primul rând, că Curtea a definit noțiunea de „prestații de asistență socială” în sensul că se referă la ansamblul regimurilor de ajutoare instituite de autorități publice, la nivel național, regional sau local, la care poate recurge un individ care nu dispune de resurse suficiente pentru a face față nevoilor sale de bază, precum și celor ale familiei sale și care, pentru acest motiv, riscă să devină, în cursul șederii sale, o sarcină pentru finanțele publice ale statului membru gazdă de natură să aibă consecințe asupra nivelului global al ajutorului care poate fi acordat de acest stat ( 44 ). În plus, Curtea a afirmat de asemenea că prestațiile de subzistență, care urmăresc să confere beneficiarilor lor minimul de mijloace de existență necesare pentru a duce o viață conformă cu demnitatea umană, trebuie considerate drept „prestații de asistență socială”, în sensul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 ( 45 ).

52.

Observăm, în al doilea rând, că, în cauza principală, potrivit indicațiilor instanței de trimitere, expuse la punctul 18 din prezentele concluzii, aceste alocații familiale ar fi finanțate din impozit și ar fi acordate beneficiarilor pe baza unei situații definite legal, care nu ar depinde de venitul părinților și care nu ar ține seama de situația individuală a nevoilor personale ale solicitantului. Reiese de asemenea din aceste indicații că, potrivit doctrinei, alocațiile familiale constituie prestații de securitate socială propriu‑zise din moment ce acordarea lor nu este supusă unei condiții legate de resurse. Cu alte cuvinte, astfel cum reiese și din observațiile guvernului german ( 46 ), acordarea acestor prestații nu ar depinde nici de veniturile părinților, nici de nevoile personale ale solicitanților și nu ar urmări nici să garanteze mijloacele de subzistență ale solicitantului și ale familiei sale. Astfel, deși aceste alocații sunt menite să permită scutirea fiscală a minimului necesar pentru existența copilului, ele ar urmări de asemenea, după cum indică în mod clar instanța de trimitere, să promoveze familia din punctul de vedere al dreptului social.

53.

În această privință, trebuie subliniat, în opinia noastră, că, potrivit jurisprudenței Curții, unele prestații acordate în mod automat familiilor care îndeplinesc anumite criterii obiective vizând în special numărul membrilor, veniturile și resursele financiare, în afara oricărei aprecieri individuale și discreționare a nevoilor personale, și care urmăresc să compenseze cheltuielile familiei trebuie considerate prestații de securitate socială ( 47 ). Prin urmare, dacă se aplică aceste criterii alocațiilor familiale în discuție, ele trebuie, sub rezerva verificărilor care trebuie efectuate de instanța de trimitere, să fie calificate drept „prestații de securitate socială”, în sensul articolului 3 alineatul (1) litera (j) din Regulamentul nr. 883/2004 coroborat cu articolul 1 litera (z) din acesta ( 48 ).

54.

Rezultă de aici, în opinia noastră, că alocațiile familiale în discuție nu pot fi calificate drept „prestații de asistență socială”, în sensul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, și că, prin urmare, această dispoziție nu este aplicabilă situației în discuție în litigiul principal.

55.

Guvernul german consideră totuși că trebuie să se aplice ratio legis a articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 în cazul alocațiilor familiale în discuție. Astfel, aceste alocații s‑ar asemăna, din punctul de vedere al efectelor lor, cu o prestație de asistență socială în cazul persoanelor inactive din punct de vedere economic.

56.

Nu suntem de acord cu acest punct de vedere.

57.

În primul rând, amintim că situația lui S și a copiilor săi este cea a unui cetățean al Uniunii care își întemeiază dreptul de ședere pe teritoriul statului membru gazdă pe articolului 6 din Directiva 2004/38. Curtea a considerat într‑adevăr că, dat fiind că statele membre nu pot impune cetățenilor Uniunii să dețină mijloace de subzistență suficiente și o asigurare medicală personală atunci când locuiesc pentru o durată maximă de trei luni pe teritoriile lor, este legitim să nu se impună statelor membre menționate să le acorde asistență acestor cetățeni în perioada respectivă ( 49 ). Totuși, trebuie subliniat că această afirmație se referă la obiectivul privind menținerea echilibrului financiar al sistemului de asistență socială al statelor membre urmărit de Directiva 2004/38 [considerentul (10)], obiectiv cu care este conformă derogarea prevăzută la articolul 24 alineatul (2) din această directivă. Reiese în mod clar din dispoziția menționată că ea privește numai„prestațiile de asistență socială”.

58.

În consecință, a se întemeia, după cum procedează guvernul german, pe articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 pentru a refuza alocațiile familiale solicitate ar fi contrar textului acestei dispoziții. Astfel, intenția legiuitorului Uniunii nu era de a exclude prestațiile de securitate socială, ci de a evita ca un cetățean al Uniunii, resortisant al unui alt stat membru, să devină o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă. În plus, interpretarea guvernului german ar fi contrară spiritului general care stă la baza sistemului gradual instituit de Directiva 2004/38 în ceea ce privește dreptul de ședere în statul membru gazdă, în măsura în care dreptul de ședere prevăzut la articolul 6 din directiva menționată este, în temeiul articolului 14 din aceasta, menținut nu atât timp cât cetățeanul și membrii familiei sale nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de securitate socială, ci atât timp cât ei nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă.

59.

În al doilea rând, ținem să subliniem că, în măsura în care jurisprudența rezultată din Hotărârile Dano și Alimanovic se întemeiază pe relația dintre principiul nediscriminării cetățenilor Uniunii și condițiile de ședere prevăzute la articolul 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38, și anume îndeosebi aceea de a dispune de resurse suficiente ( 50 ), nu înțelegem cum ar fi posibil, după cum propune guvernul german, să se transpună această jurisprudență în cadrul dreptului de ședere prevăzut la articolul 6 alineatul (1) din directiva menționată, care nu prevede o asemenea condiție. În plus, trebuie amintit, după cum a procedat avocatul general Saugmandsgaard Øe, că „dreptul Uniunii se întemeiază pe valori ale solidarității care au fost și mai mult consolidate după crearea cetățeniei Uniunii” ( 51 ).

60.

Având în vedere cele de mai sus, considerăm că alocațiile familiale în litigiu nu intră în domeniul de aplicare al noțiunii de „prestații de asistență socială”, în sensul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, astfel cum este definită de Curte. Prin urmare, statul membru gazdă nu se poate întemeia pe această dispoziție pentru a deroga, în ceea ce privește acordarea alocațiilor respective, de la dreptul la egalitate de tratament, prevăzut la articolul 24 alineatul (1) din această directivă, de care beneficiază cetățenii Uniunii.

61.

Astfel cum am arătat, este necesar, în opinia noastră, să se considere că, în măsura în care S și copiii săi, cetățeni ai Uniunii, au reședință legală în Germania în temeiul articolului 6 din Directiva 2004/38, șederea lor este conformă cu dreptul Uniunii ( 52 ). Prin urmare, aceștia beneficiază, în temeiul articolului 24 alineatul (1) din directiva menționată, de dreptul la egalitate de tratament în raport cu resortisanții statului membru respectiv în domeniile de aplicare ale tratatului.

62.

În aceste condiții, rezultă că, întrucât S și copiii săi nu solicită prestații de asistență socială, ci prestații de securitate socială (alocații familiale), articolul 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38 se poate aplica ( 53 ) și că, în schimb, derogarea de la principiul egalității de tratament prevăzută la articolul 24 alineatul (2) din această directivă nu este aplicabilă ( 54 ).

63.

Instanța de trimitere arată în esență că, în temeiul articolului 62 alineatul (1a) din EStG, unui resortisant al unui alt stat membru, precum S, i se refuză beneficiul alocațiilor familiale în primele trei luni de ședere în cazul în care nu face dovada desfășurării unei activități remunerate (venituri pe teritoriul național), în timp ce un resortisant german beneficiază de acestea chiar și atunci când nu desfășoară o asemenea activitate ( 55 ). În consecință, această instanță consideră că dispoziția națională în discuție instituie o inegalitate de tratament pe motiv de cetățenie.

64.

În această privință, guvernele ceh și polonez consideră că dispoziția națională în discuție instituie o discriminare directă pe motiv de cetățenie, interzisă de articolul 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38 și de articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004, care nu poate fi justificată prin invocarea excepției prevăzute la articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 ( 56 ).

65.

În aceste condiții, se pune problema dacă o inegalitate de tratament precum cea constatată de instanța de trimitere constituie o discriminare interzisă de articolul 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38 și/sau de articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004.

66.

Amintim de la bun început că articolul 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38 și articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 precizează principiul nediscriminării, consacrat la articolul 18 TFUE. În această privință, problema care se ridică în cadrul prezentei cauze este cea a relației dintre aceste două dispoziții.

67.

În opinia noastră, mai multe motive militează în favoarea unei analize a inegalității de tratament în discuție în litigiul principal numai din perspectiva articolului 4 din Regulamentul nr. 883/2004.

68.

În primul rând, astfel cum am arătat ( 57 ), statul membru gazdă nu poate invoca derogarea prevăzută la articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38. Cu toate acestea, deși este adevărat că persoane precum S și copiii săi intră sub incidența articolului 24 alineatul (1) din această directivă, pentru motivul că beneficiază de un drept de ședere întemeiat pe articolul 6 din directivă, nu este mai puțin adevărat că, întrucât solicită prestații de securitate socială, acestea intră și sub incidența articolului 4 din Regulamentul nr. 883/2004 și beneficiază de dreptul la egalitate de tratament în condițiile specifice prevăzute de această din urmă dispoziție.

69.

În al doilea rând, în ceea ce privește, printre altele, prestațiile de securitate socială, care nu intră sub incidența derogării prevăzute la articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, în măsura în care acesta impune două condiții specifice, articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 constituie o lex specialis în raport cu articolul 24 alineatul (1) din această directivă. Astfel, articolul 4 din acest regulament prevede că, „[c]u excepția cazului în care prezentul regulament prevede altfel, persoanele cărora li se aplică prezentul regulament beneficiază de aceleași prestații și sunt supuse acelorași obligații, în temeiul legislației unui stat membru, ca și resortisanții acelui stat membru” (sublinierea noastră).

70.

În al treilea rând, întrucât Regulamentul nr. 883/2004 nu constituie o măsură de armonizare a sistemelor naționale de securitate socială, ci un act care urmărește să coordoneze sistemele menționate, statele membre își păstrează competența de a stabili prin legislația lor, cu respectarea dreptului Uniunii, condițiile în care se acordă prestațiile unui regim de securitate socială ( 58 ).

71.

În speță, deși, în conformitate cu Regulamentul nr. 883/2004, un stat membru, precum Republica Federală Germania, este competent să decidă care sunt condițiile de acordare a alocațiilor familiale pe teritoriul său, articolul 4 din acest regulament instituie un drept la egalitate de tratament și nu cuprinde nicio derogare care ar putea justifica o diferență de tratament precum cea în discuție în litigiul principal. În consecință, un stat membru nu se poate sustrage de la obligația sa de a asigura egalitatea de tratament între resortisanții altor state membre și propriii resortisanți.

72.

Este necesar să se arate că instanța de trimitere își exprimă temerea cu privire la faptul că articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 nu a fost respectat și, în consecință, reglementarea în discuție constituie o discriminare directă, criteriul de diferențiere decisiv fiind cetățenia.

73.

Suntem de asemenea convinși că diferența de tratament dintre cele două situații în discuție nu este conformă cu articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 ( 59 ). În aceste împrejurări, considerăm că dispoziția națională în discuție introduce o discriminare directă pe motiv de cetățenie care, în lipsa unei derogări prevăzute în mod expres de Regulamentul nr. 883/2004, nu poate fi justificată.

74.

În consecință, argumentul Comisiei potrivit căruia, în ceea ce privește acordarea alocațiilor în discuție, situația cetățenilor Uniunii, precum cea a lui S, care nu desfășoară o activitate remunerată în primele trei luni ale șederii lor și cea a resortisanților germani care se întorc în țara lor și care nu desfășoară o asemenea activitate în aceeași perioadă nu sunt comparabile, nu este pertinent ( 60 ). Astfel, ținând seama de faptul că S are reședință legală în statul membru gazdă, din aplicarea articolului 4 din Regulamentul nr. 883/2004 reiese că situațiile resortisanților altor state membre cărora li se aplică acest regulament și cele ale resortisanților statului membru gazdă sunt comparabile; prin urmare, cei din prima categorie trebuie să beneficieze „de aceleași prestații” și sunt supuși „acelorași drepturi” ca și cei din a doua categorie.

75.

În lumina tuturor acestor considerații, propunem să se răspundă la întrebarea preliminară adresată de instanța de trimitere că articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări a unui stat membru care prevede că un cetățean al Uniunii, resortisant al unui alt stat membru, poate beneficia de alocații familiale în primele trei luni de ședere în acest stat membru numai cu condiția de a obține venituri pe teritoriul național în această perioadă, în timp ce un resortisant al statului membru respectiv care se întoarce în acest stat după ce a avut reședința în alt stat membru în temeiul dreptului Uniunii poate beneficia de alocații de la întoarcerea sa, fără o condiție legată de venituri.

76.

În cazul în care Curtea urmează propunerea noastră privind examinarea inegalității de tratament în cauză în lumina articolului 4 din Regulamentul nr. 883/2004, nu va fi necesar să se răspundă la întrebarea instanței de trimitere din perspectiva articolului 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38.

77.

Analiza care urmează este efectuată, așadar, cu titlu subsidiar, pentru cazul în care Curtea ar reține o soluție mai nuanțată în ceea ce privește examinarea inegalității de tratament în discuție.

78.

Vom înlătura, într‑o primă etapă, argumentele Comisiei referitoare la lipsa caracterului comparabil al situațiilor în discuție și, într‑o a doua etapă, vom stabili dacă, după cum susține guvernul german, refuzul autorităților naționale de a acorda alocațiile familiale în discuție are un caracter justificat și proporțional.

79.

Din răspunsul scris la o întrebare adresată de Curte, care privește în special justificarea diferenței de tratament constatate de instanța de trimitere, reiese că, potrivit Comisiei, cele două situații în discuție nu sunt comparabile. În această privință, ea arată că dreptul de ședere de care beneficiază, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2004/38, cetățenii Uniunii în primele trei luni de ședere sau pentru o perioadă mai scurtă nu constituie încă un drept de ședere legală în sensul articolului 7 alineatul (1) din această directivă. Cetățeanul Uniunii s‑ar putea prevala de interdicția discriminării în ceea ce privește prestațiile de asistență socială numai odată cu dobândirea dreptului de ședere legală, în sensul acestei din urmă dispoziții.

80.

Aceste argumente nu pot fi primite.

81.

Desigur, astfel cum reiese din jurisprudența Curții, nimic nu se opune, în principiu, ca acordarea de prestații sociale unor cetățeni ai Uniunii inactivi din punct de vedere economic să fie subordonată condiției de fond ca aceștia să îndeplinească cerințele necesare pentru a dispune de dreptul de ședere legală în statul membru gazdă ( 61 ). Totuși, considerațiile expuse la punctele 43-49 din prezentele concluzii ne determină să concluzionăm că, în măsura în care atât un resortisant al unui alt stat membru care are reședința în Germania în temeiul articolului 6 din Directiva 2004/38, cât și un resortisant german care se întoarce în acest stat membru în urma unei șederi în alt stat membru beneficiază de un drept de ședere legală în acest stat membru, ei se găsesc în situații dacă nu identice ( 62 ), cel puțin comparabile.

82.

Astfel, este necesar să se considere că, deși o inegalitate de tratament precum cea constatată de instanța de trimitere constituie o discriminare directă pe motiv de cetățenie, aceasta nu este însă arbitrară și poate fi justificată ( 63 ). În consecință, vom examina în continuare motivul de justificare a tratamentului inegal în discuție invocat de guvernul german.

83.

Guvernul german afirmă că articolul 62 alineatul (1a) din EStG nu instituie o inegalitate de tratament între resortisanții altor state membre și resortisanții germani. În orice caz, guvernul german consideră, întemeindu‑se în special pe considerațiile Curții care figurează la punctul 80 din Hotărârea Comisia/Regatul Unit ( 64 ), referitoare la alocațiile familiale, că excluderea de la dreptul la prestațiile pentru familiile inactive din punct de vedere economic este justificată în sensul că aceasta ar fi aptă, necesară și adecvată pentru atingerea obiectivului de protecție a finanțelor publice. Această dispoziție ar urmări astfel să prevină o recurgere inadecvată la prestațiile de asigurări sociale în Germania, ținând seama de riscul pentru finanțele publice pe care îl reprezintă, pe de o parte, creșterea numărului de cereri de alocații familiale efectuate de resortisanții altor state membre între anii 2010 și 2017 și, pe de altă parte, creșterea numărului de cereri abuzive de alocații familiale. Astfel, creșterea numărului de cereri s‑ar ridica la 46,67 miliarde de euro în anul 2020 din care 21,28 % ar fi plătiți resortisanților străini. În plus, numărul de salariați ai altor state membre ar fi crescut foarte mult în ultimii ani, precum și, în anumite cazuri, numărul de copii originari din alte state membre care primesc alocații familiale ( 65 ). Pe de altă parte, numărul mediu de copii ai unei familii originare din alt stat membru ar fi superior celui al familiilor germane și, prin urmare, costul financiar ocazionat de alocațiile plătite familiilor resortisanților străini ar fi mai mare cu aproximativ 15 % decât cel al alocațiilor plătite familiilor germane.

84.

În primul rând, în ceea ce privește aptitudinea dispoziției naționale în cauză de a atinge obiectivul de protecție a finanțelor publice, guvernul german susține că excluderea de la acordarea alocațiilor familiale a resortisanților altor state membre inactivi din punct de vedere economic în primele trei luni de ședere ar permite reducerea încurajării acestor resortisanți de a se stabili în Germania. În plus, cerința unei activități remunerate ar conduce la diminuarea numărului acestor cereri de alocații.

85.

În al doilea rând, în ceea ce privește necesitatea dispoziției naționale în discuție, guvernul german susține că nu există alte mijloace care să permită atingerea obiectivului de protecție a finanțelor publice. Pe de o parte, excluderea în discuție s‑ar aplica numai pentru perioada primelor trei luni de ședere și nu ar privi decât persoanele inactive și persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă. Pe de altă parte, o astfel de excludere ar fi însoțită de măsuri menite să aprofundeze examinarea faptelor efectuată de administrație și, în cazul unor îndoieli întemeiate, casa de alocații familiale, în temeiul articolului 62 alineatul (1a) din EStG, ar examina ea însăși, în cadrul unei cereri de alocații familiale, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de Legea privind libera circulație a cetățenilor Uniunii, ceea ce ar permite să fie identificate și prevenite abuzurile organizate legate de prestații într‑un stadiu incipient.

86.

În al treilea rând, în ceea ce privește caracterul adecvat al dispoziției naționale în discuție, guvernul german susține că, dat fiind că, în temeiul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, statul membru gazdă nu este obligat să acorde prestații de asistență socială cetățenilor Uniunii inactivi, acest stat membru nu poate fi obligat nici să plătească alte prestații de tip necontributiv, acordate, desigur, independent de nevoia de asistență, dar care, în cazul nevoii de asistență socială, sunt deduse din prestațiile de subzistență și sunt finanțate din venituri fiscale.

87.

Amintim mai întâi că inegalitatea de tratament care decurge din dispoziția în discuție în litigiul principal nu poate fi justificată din perspectiva dreptului Uniunii decât dacă este întemeiată pe considerații obiective de interes general, independente de cetățenia persoanelor în cauză, și dacă este proporțională cu obiectivul urmărit în mod legitim de dreptul național. Din jurisprudența Curții reiese că o măsură este proporțională atunci când, fiind aptă pentru realizarea obiectivului urmărit, nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia ( 66 ). Deși este de competența instanței naționale să constate această împrejurare, Curtea îi poate furniza însă indicații care să îi permită să se pronunțe.

88.

În ceea ce privește, în primul rând, existența unor riscuri certe pentru finanțele publice ca urmare a creșterii numărului de cereri de alocații familiale prezentate de cetățenii Uniunii, resortisanți ai altor state membre, dorim să prezentăm două serii de observații.

89.

Primo, apreciem că nu sunt pertinente considerațiile guvernului german referitoare la faptul că familiile originare din alte state membre ar avea un număr de copii mai mare decât familiile germane ( 67 ).

90.

Secundo, observăm că guvernul german se limitează la a susține că 21,28 % din cuantumul alocațiilor familiale pentru anul 2020 ar fi plătiți pentru copiii resortisanților străini, cu alte cuvinte copiii cetățenilor Uniunii resortisanți ai altor state membre și cei ai resortisanților statelor terțe. Or, în speță, suma plătită acestora din urmă nu este pertinentă. În ceea ce privește cetățenii Uniunii, guvernul respectiv nu precizează nici sumele plătite pentru copiii cetățenilor inactivi din punct de vedere economic și pentru cei ai cetățenilor activi din punct de vedere economic, nici această din urmă sumă nefiind pertinentă în speță.

91.

În consecință, considerăm că nu s‑a dovedit că creșterea cheltuielilor privind alocațiile familiale în discuție se datorează resortisanților altor state membre (sau a copiilor lor). În opinia noastră, faptul că un element de cheltuieli precum cel al alocațiilor familiale crește nu poate fi în sine un indicator negativ al situației economice a unui stat membru. Într‑adevăr, considerăm că este important să amintim că, în general, cheltuielile sociale pot contribui la coeziunea socială și la activitatea economică, permițând beneficiarilor să fie mai activi și să contribuie mai mult pe piața muncii. Pe de altă parte, ar trebui apreciate efectele asupra veniturilor bugetare și asupra dinamicii economiei pe termen lung, într‑un context de integrare a pieței muncii la nivelul Uniunii. Astfel, faptul de a primi resortisanți ai altor state membre, cu o creștere a cheltuielilor sociale, în special la început, și, dacă este cazul, a cheltuielilor de formare, poate să răspundă totodată unei necesități a economiei statului membru de a‑și procura forță de muncă adecvată pentru anumite sectoare în care lipsește și, astfel, să contribuie la îmbunătățirea competitivității economiei ( 68 ).

92.

În opinia noastră, în ceea ce privește prestațiile de securitate socială cu vocație universală care, precum alocațiile familiale în discuție, privesc copiii, este necesar să se aibă în vedere date precise și exacte pentru a fi în măsură să se considere că o inegalitate de tratament este justificată. Prin urmare, a admite că unele considerații generale de ordin financiar, vagi și imprecise, pot justifica o diferență de tratament între resortisanții altor state membre și resortisanții naționali ar implica faptul că aplicarea și întinderea unei norme fundamentale a dreptului Uniunii precum principiul nediscriminării pe motiv de cetățenie pot varia, în timp și în spațiu, în funcție de starea finanțelor publice ale statelor membre ( 69 ), fără ca statul membru în cauză să fi prezentat elemente de probă precise și riguroase care să stabilească existența unui risc real pentru finanțele publice ( 70 ).

93.

În al doilea rând, în ceea ce privește existența unor riscuri certe pentru protejarea finanțelor publice ca urmare a unei creșteri a abuzurilor și a fraudelor săvârșite de cetățenii Uniunii, resortisanți ai altor state membre, sub formă organizată, dorim să amintim următoarele elemente.

94.

Primo, din jurisprudența Curții reiese că noțiunea de „abuz de drept” constituie o noțiune autonomă a dreptului Uniunii potrivit căreia „constatarea că este vorba despre o practică abuzivă impune, pe de o parte, un ansamblu de circumstanțe obiective din care rezultă că, în pofida respectării formale a condițiilor prevăzute de reglementarea [Uniunii], obiectivul urmărit de această reglementare nu a fost atins. Aceasta impune, pe de altă parte, un element subiectiv care constă în intenția de a obține un avantaj rezultat din reglementarea [Uniunii] creând în mod artificial condițiile necesare pentru obținerea acestuia” ( 71 ).

95.

Secundo, Curtea a subliniat că este de competența instanței naționale să stabilească existența acestor două elemente obiectiv și subiectiv, a căror dovadă trebuie prezentată potrivit regulilor din dreptul național, „atât timp cât nu se aduce atingere eficacității dreptului [Uniunii]” ( 72 ). Curtea a amintit de asemenea că punerea în aplicare a reglementării naționale privind abuzul de drept nu poate aduce atingere efectului deplin și aplicării uniforme a dispozițiilor Uniunii în statele membre; în special instanțele naționale nu pot, atunci când apreciază exercitarea unui drept ce rezultă dintr‑o dispoziție a dreptului Uniunii, să modifice sfera de aplicare a dispoziției respective sau să compromită obiectivele urmărite de aceasta ( 73 ).

96.

În această privință, apreciem, după cum a statuat Curtea, că faptul că un stat membru este confruntat, astfel cum susține guvernul german, cu un număr ridicat de cazuri de abuzuri de drept sau de fraudă comise de resortisanți ai altor state membre care beneficiază de alocații familiale, prin utilizarea de mijloace frauduloase, nu poate justifica adoptarea unei dispoziții naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care se întemeiază pe considerații de prevenție generală, cu excluderea oricărei aprecieri specifice a comportamentului propriu al persoanei în cauză ( 74 ).

97.

În speță, rezultă în mod clar că elementele de probă prezentate de guvernul german nu pot fi considerate probe concrete legate de comportamentul individual al reclamantei din litigiul principal. Într‑adevăr, aceste elemente de probă nu îndeplinesc condițiile necesare pe plan obiectiv și subiectiv în vederea constatării existenței unui abuz de drept într‑un caz concret, după cum reies din cuprinsul punctelor 94 și 95 din prezentele concluzii. În această privință, instanța de trimitere nu a dovedit existența unui abuz de drept săvârșit de reclamanta din litigiul principal. În orice caz, ea nu arată că reclamanta din litigiul principal și‑ar fi exercitat libertatea de circulație „numai în scopul de a obține beneficiul ajutorului social” din Germania ( 75 ).

98.

Trebuie amintit totodată că o prezumție generală de fraudă nu poate fi suficientă pentru a justifica o măsură care aduce atingere obiectivelor Directivei 2004/38 ( 76 ). În această privință, faptul de a accepta instituirea de către Republica Federală Germania a unor măsuri de aplicabilitate generală ar însemna să se permită unui stat membru să eludeze dreptul la liberă circulație și dreptul la egalitate de tratament și ar avea drept urmare faptul că alte state membre ar putea lua măsuri similare și ar putea suspenda în mod unilateral, printre altele, aplicarea articolului 24 alineatul (1) din directivă ( 77 ). În consecință, nu se poate considera că S ar fi intrat în Germania în scopuri calificate drept „turism social” numai în scopul de a beneficia de alocații familiale în statul respectiv, fapt ce trebuie verificat de instanța de trimitere.

99.

În consecință, considerăm că nu există nicio îndoială că guvernul german nu a făcut dovada unui abuz de drept care să o privească pe reclamanta din litigiul principal, din moment ce niciun element, obiectiv și subiectiv, nu poate fi identificat în mod clar în speță.

100.

Pentru cazul în care instanța de trimitere ar considera totuși că guvernul german a demonstrat existența unor riscuri certe pentru finanțele publice, vom examina în continuare dacă, având în vedere elementele furnizate de acest guvern, dispoziția națională în discuție în litigiul principal poate fi considerată aptă să garanteze realizarea obiectivului de protecție a finanțelor publice și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului menționat.

101.

În primul rând, în ceea ce privește caracterul apt al unei dispoziții naționale precum cea în discuție în litigiul principal, amintim că situația lui S și a copiilor săi nu face parte dintre situațiile care au determinat pronunțarea Hotărârilor Dano, Alimanovic și García‑Nieto și alții ( 78 ). Prin urmare, instanța de trimitere ar trebui să verifice dacă autoritățile naționale, în cadrul acordării unor alocații familiale precum cele în discuție, respectă, în ceea ce privește dreptul de ședere limitat la trei luni, cerințele prevăzute la articolul 6 din Directiva 2004/38, condițiile prevăzute la articolul 7 din această directivă fiind aplicabile numai în cadrul unei șederi mai mari de trei luni. Astfel, în acest context, ne pare dificil să se aibă în vedere impunerea unei condiții privind reședința pe durată determinată ca legătură de integrare cu statul membru gazdă din moment ce, dacă această condiție ar depăși cele trei luni de ședere, ea ar intra în mod direct în contradicție cu natura și cu condițiile dreptului de ședere prevăzute la articolul 6 din directiva menționată și ar fi potențial în contradicție cu cele prevăzute la articolul 7 din aceeași directivă pentru șederile mai mari de trei luni.

102.

În al doilea rând, în ceea ce privește caracterul proporțional al unei dispoziții naționale precum cea în discuție în litigiul principal, se ridică problema dacă există măsuri mai puțin restrictive care să permită atingerea obiectivului de protecție a finanțelor publice.

103.

În acest context, pentru a proteja coerența Directivei 2004/38, logica inerentă Hotărârilor Dano, Alimanovic și García‑Nieto și alții, potrivit căreia o examinare individuală nu se impune în cadrul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 de către statul membru gazdă ( 79 ), nu este pertinentă în situația unor persoane precum S și copiii săi. Astfel, în măsura în care situația lor nu intră sub incidența articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, considerăm că o examinare pentru a stabili situația individuală a persoanelor în cauză, în ceea ce privește acordarea alocațiilor familiale în aceleași condiții ca și resortisanților naționali, este pertinentă pentru a verifica dacă aceste persoane au efectiv reședința pe teritoriul statului membru gazdă ( 80 ) și, pentru acest motiv, nu mai au dreptul să beneficieze de alocații familiale în statul membru ale cărui resortisante sunt.

104.

O asemenea examinare individuală ar permite, așadar, pe de o parte, evitarea excluderii sistematice și exclusive a resortisanților altor state membre inactivi din punct de vedere economic de la beneficiul alocațiilor familiale cu respectarea dreptului lor fundamental la liberă circulație și, pe de altă parte, recunoașterea cazurilor de abuz de drept și de fraudă săvârșite de resortisanți ai altor state membre, inclusiv sub formă organizată, pentru a reduce numărul solicitanților acestor alocații și, în consecință, pentru a proteja finanțele publice.

105.

În al treilea și ultimul rând, amintim că, în măsura în care refuzul în discuție în cauza principală privește alocații familiale, instanța de trimitere trebuie să verifice de asemenea dacă autoritățile naționale au ținut seama de drepturile fundamentale a căror respectare este asigurată de Curte, în special dreptul la respectarea vieții private și de familie, astfel cum este prevăzut la articolul 7 din cartă, examinat în raport cu obligația de a lua în considerare interesul superior al copilului, recunoscut la articolul 24 alineatul (2) din cartă ( 81 ).

106.

În consecință, considerăm că, în cazul în care Curtea examinează întrebarea adresată de instanța de trimitere din perspectiva articolului 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38, ar trebui să se răspundă că această dispoziție se opune dispoziției naționale în discuție în litigiul principal, care prevede că un cetățean al Uniunii, resortisant al unui alt stat membru, poate beneficia de alocațiile familiale în primele trei luni de ședere în acest stat membru numai cu condiția de a obține venituri pe teritoriul național în această perioadă, în timp ce un resortisant al statului membru respectiv care se întoarce în statul în cauză după ce a avut reședința în alt stat membru în temeiul dreptului Uniunii poate beneficia de alocații de la întoarcerea sa, fără o condiție legată de venituri.

107.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată de Finanzgericht Bremen (Tribunalul Fiscal din Bremen, Germania) după cum urmează:

Articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială trebuie interpretat în sensul că se opune reglementării unui stat membru care prevede că un cetățean al Uniunii, resortisant al unui alt stat membru, poate beneficia de alocații familiale în primele trei luni de ședere în acest stat membru numai cu condiția de a obține venituri pe teritoriul național în această perioadă, în timp ce un resortisant al statului membru respectiv care se întoarce în statul în cauză după ce a avut reședința în alt stat membru în temeiul dreptului Uniunii poate beneficia de alocații de la întoarcerea sa, fără o condiție legată de venituri.