1.

Necesitatea stringentă de a acționa în domeniul schimbărilor climatice, asociată dorinței de a reduce emisiile de gaze cu efect de seră, promovând în același timp eficiența energetică, se numără printre considerațiile care au determinat legiuitorul Uniunii să adopte o serie de inițiative în materie de mediu. Deși Directiva 2003/96/CE a Consiliului din 27 octombrie 2003 ( 2 ) enunță ca obiectiv principal buna funcționare a pieței interne prin asigurarea faptului că eventualele efecte de denaturare a concurenței fiscale între statele membre în domeniul energiei sunt în acest mod evitate ( 3 ), ea este de asemenea o astfel de măsură. Cu toate că prevede anumite scutiri fiscale în favoarea întreprinderilor mari consumatoare de energie în cazul în care statele membre aleg să folosească această opțiune, directiva impune totuși și punerea în aplicare a unor măsuri speciale care conduc la realizarea obiectivelor de protecție a mediului sau la îmbunătățirea eficienței energetice ( 4 ).

2.

În prezenta procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor introdusă în temeiul articolului 258 TFUE, substanța motivului invocat de Comisie este că, în legislația sa națională, Republica Polonă a scutit în mod nediferențiat întreprinderi de acciza minimă la consumul de produse energetice destinate încălzirii, fără a le obliga să instituie regimuri pentru realizarea altor obiective de mediu sau de eficiență energetică decât participarea lor la sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii, în mod contrar cerințelor prevăzute la articolul 17 alineatul (1) litera (b) și alineatele (2) și (4) și la articolul 17 alineatul (4) din Directiva 2003/96. În răspuns la această critică, Republica Polonă afirmă că o astfel de măsură este permisă de articolul 17 alineatul (1) litera (b) și alineatele (2) și (4) din directiva menționată și că, întrucât participarea la sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii constituie o condiție prealabilă a legislației naționale relevante, ea nu a încălcat, așadar, dreptul Uniunii.

3.

Prin urmare, cauza privește interpretarea acestor dispoziții ale articolului 17 din Directiva 2003/96, a căror calitate a redactării, regretăm să spunem acest lucru, lasă mult de dorit. Totuși, astfel cum vom vedea, cauza depinde și de aspectul dacă Comisia a constatat o încălcare a acestor dispoziții pentru motivele pe care le‑a invocat. Însă înainte de a analiza argumentele menționate, este necesar să se indice mai întâi dispozițiile legale relevante.

4.

Directiva 2003/96 stabilește rate minime de impozitare pe care statele membre trebuie să le aplice produselor energetice și electricității, astfel cum sunt prevăzute la articolul 2 din Directiva 2003/96. Potrivit articolului 2 alineatul (1) litera (b) din directiva menționată, acestea includ produse pe bază de cărbune și de gaz.

5.

Considerentele (28) și (29) ale Directivei 2003/96 au următorul cuprins:

6.

Articolul 4 din Directiva 2003/96 prevede:

„(1)   Ratele de impozitare pe care statele membre le aplică produselor energetice și electricității enumerate în articolul 2 nu pot fi inferioare ratelor minime de impozitare prevăzute în prezenta directivă.

(2)   În sensul prezentei directive, «rată de impozitare» reprezintă suma totală aferentă tuturor taxelor indirecte (cu excepția TVA) calculată direct sau indirect la cantitatea de produse energetice sau de electricitate în momentul punerii în consum.”

7.

Articolul 17 din Directiva 2003/96 este una dintre dispozițiile referitoare la reducerile fiscale care pot fi acordate. Acesta privește reducerile și scutirile fiscale referitoare la consumul de produse energetice utilizate pentru încălzire, precum și alte două cazuri care nu sunt relevante în prezenta cauză. El are următorul cuprins:

„(1)   Cu condiția respectării în medie pentru fiecare întreprindere a ratelor minime de impozitare stabilite în prezenta directivă, statele membre pot aplica reduceri fiscale la consumul de produse energetice utilizate pentru încălzire sau în scopurile menționate în articolul 8 alineatul (2) literele (b) și (c) sau de electricitate în următoarele cazuri:

(2)   Fără a aduce atingere articolului 4 alineatul (1), statele membre pot aplica un nivel de impozitare de până la zero produselor energetice și electricității definite în articolul 2 în cazul în care sunt utilizate de întreprinderi mari consumatoare de energie conform definiției din alineatul (1) din prezentul articol.

(3)   Fără a aduce atingere articolului 4 alineatul (1), statele membre pot aplica un nivel de impozitare de 50 % din ratele minime prevăzute în prezenta directivă la produsele energetice și electricitate și definite în articolul 2 în cazul în care sunt utilizate de întreprinderile definite în articolul 11 care nu sunt mari consumatoare de energie conform alineatului (1) din prezentul articol.

(4)   Întreprinderile care beneficiază de posibilitățile prevăzute în alineatele (2) și (3) încheie acorduri, regimuri de permise negociabile sau măsuri echivalente menționate în alineatul (1) litera (b). Acordurile, regimurile de permise negociabile sau măsurile echivalente trebuie să conducă la realizarea obiectivelor de mediu sau la creșterea eficienței energetice, aproximativ echivalente cu ceea ce s‑ar fi obținut dacă s‑ar fi aplicat ratele minime comunitare normale.”

8.

Articolul 31a alineatul 1 punctul 8) din Ustawa o podatku akcyzowym din 6 decembrie 2008 ( 5 ) (denumită în continuare „Legea poloneză privind accizele”) prevede:

„1.   Sunt scutite de accize operațiunile impozabile supuse accizelor în cazul în care se referă la produse pe bază de cărbune pentru încălzire:

[…]

9.

Articolul 31b alineatul 1 punctul 5) din Legea poloneză privind accizele prevede:

„Sunt scutite de accize operațiunile impozabile supuse accizelor în cazul în care se referă la produse pe bază de gaz pentru încălzire:

[…]

10.

Articolul 31c din Legea poloneză privind accizele cuprinde următoarea definiție:

„Este considerat sistem care urmărește îndeplinirea obiectivelor de protecție a mediului sau creșterea eficienței energetice prevăzute la articolul 31a alineatul 1 punctul 8) și la articolul 31b alineatul 1 punctul 5):

[…]”

11.

La 3 februarie 2016, în cadrul sistemului EU‑Pilot, Comisia a informat autoritățile poloneze cu privire la îngrijorarea sa că acest stat membru nu respectă cerințele articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96. Motivul era acela că Legea poloneză privind accizele acordă o scutire automată de accize pentru produsele energetice (produse pe bază de cărbune și de gaz) utilizate de întreprinderi mari consumatoare de energie acoperite de sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii prevăzut de Directiva 2003/87/CE ( 9 ). Comisia consideră că, pentru a beneficia de o scutire fiscală în temeiul articolului 17 alineatul (2) din Directiva 2003/96, articolul 17 alineatul (4) din această directivă impune ca întreprinderile să instituie mai întâi regimuri, astfel cum sunt descrise la alineatul (1) litera (b) din această dispoziție, care să conducă la îndeplinirea obiectivelor de protecție a mediului sau la îmbunătățirea eficienței energetice, care să le depășească pe cele îndeplinite prin simpla lor participare la sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii.

12.

În răspunsul său din 31 martie 2016, guvernul polonez a susținut că sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii reprezenta un regim de permise negociabile, astfel cum este descris la articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2003/96, care conduce la îndeplinirea obiectivelor de protecție a mediului sau la îmbunătățirea eficienței energetice, în măsura în care obiectivele acestei directive cuprind obiectivul de protecție a mediului prin recurgerea la măsuri fiscale. De asemenea, guvernul polonez a considerat că întreprinderea comercială care, în vederea îndeplinirii obiectivelor sale, trebuie să suporte costuri suplimentare (altele decât cele de natură pur fiscală) nu ar trebui să fie împovărată o a doua oară prin impunerea de accize.

13.

La 8 martie 2018, Comisia a transmis Republicii Polone o scrisoare de punere în întârziere. Potrivit Comisiei, prin scutirea de acciza aplicabilă produselor pe bază de cărbune și de gaz acordată întreprinderilor mari consumatoare de energie acoperite de sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96. Comisia și‑a reiterat opinia potrivit căreia, pentru a putea beneficia de reduceri sau scutiri în temeiul articolului 17 din directivă, întreprinderile trebuie să instituie regimuri care să îndeplinească alte obiective de mediu sau de creștere a eficienței energetice decât cele prevăzute de sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii.

14.

Prin scrisoarea din 8 mai 2018, autoritățile poloneze au răspuns respectivei scrisori de punere în întârziere. Ele au respins în totalitate criticile Comisiei, susținând că sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii constituia un „regim de permise negociabile” în sensul articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96.

15.

La 26 iulie 2019, Comisia a transmis Republicii Polone un aviz motivat privind pretinsa neîndeplinire de către aceasta a obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96.

16.

Întrucât a considerat nesatisfăcător răspunsul din 19 septembrie 2019 prin care autoritățile poloneze și‑au menținut poziția, Comisia a decis, la 27 octombrie 2019, să sesizeze Curtea cu prezenta acțiune.

17.

Prin prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, primită de Curte la 16 martie 2020, Comisia solicită Curții:

18.

Republica Polonă solicită Curții:

19.

Părțile au prezentat observații scrise. În temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Curtea a decis să nu organizeze o ședință de audiere a pledoariilor.

20.

Pentru a beneficia de scutirea de la ratele minime de impozitare a combustibililor pentru încălzire în conformitate cu articolul 17 alineatul (2) din Directiva 2003/96, întreprinderile mari consumatoare de energie trebuie să accepte acorduri, regimuri de permise negociabile sau măsuri echivalente menționate la articolul 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96. În opinia Comisiei, participarea la sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii care rezultă din articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2003/87 nu poate fi considerată un „regim de permise negociabile”, în sensul articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96.

21.

Comisia ajunge la această concluzie în pofida faptului că recunoaște că sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii constituie un regim de permise negociabile, în sensul general al acestei noțiuni, și că permite îndeplinirea obiectivelor de mediu, și anume reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră. În opinia sa, expresia „regim de permise negociabile”, care nu este definită în Directiva 2003/96, trebuie să fie interpretată în lumina obiectivelor urmărite de legiuitorul Uniunii și astfel încât să asigure coerența legislației Uniunii. Comisia susține că, dacă s‑ar considera că sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii este un „regim de permise negociabile” în sensul articolului 17 din Directiva 2003/96 și, prin urmare, întreprinderile mari consumatoare de energie ar fi scutite de accizele pentru combustibili, Directiva 2003/87 nu ar mai putea să își atingă obiectivul, și anume de „[…] a promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră într‑un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic” ( 10 ).

22.

În susținerea opiniei sale, Comisia invocă declarații incluse în anexa la procesul‑verbal al reuniunii Consiliului în cursul căreia a fost adoptată Directiva 2003/96. Respectivul proces‑verbal prevede la punctul 2: „Pe baza unei propuneri a Comisiei, Consiliul se angajează să analizeze în mod pozitiv măsurile fiscale care vor însoți viitoarea punere în aplicare a unei scheme comunitare de comercializare a certificatelor de emisii, în special în scopul de a evita cazurile de dublă impunere ( 11 ).” Comisia deduce din această declarație că impozitarea în temeiul Directivei 2003/96 și aplicarea sistemului Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii trebuie în principiu să coexiste.

23.

În plus, Comisia invocă considerentele (28) și (29) ale Directivei 2003/96 pentru a susține că avantajele fiscale prevăzute la articolul 17 din aceasta au fost instituite de legiuitor pentru a îmbunătăți protecția mediului sau eficiența energetică. Astfel de obiective nu ar fi îndeplinite dacă scutirea fiscală ar fi acordată pentru simplul fapt că un anumit operator intră sub incidența unui alt instrument obligatoriu de drept al Uniunii, precum sistemul de comercializare a certificatelor de emisii. Prin urmare, potrivit Comisiei, noțiunea de „regimuri de permise negociabile”, în sensul articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96, acoperă numai regimurile care permit realizarea unor obiective de protecție a mediului sau îmbunătățirea eficienței energetice la un nivel care depășește rezultatele punerii în aplicare a altor sisteme obligatorii instituite prin acte ale Uniunii. Dispozițiile Legii poloneze privind accizele ar putea, în fapt, să compenseze integral costul certificatelor de emisii, ceea ce ar priva sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii de obiectivul său, întrucât evitarea unor astfel de costuri este elementul determinant care stă la baza respectivului sistem.

24.

Articolul 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96 trebuie interpretate, așadar, în sensul că urmăresc o îmbunătățire a protecției mediului sau a eficienței energetice care depășește ceea ce este prevăzut de instrumentele obligatorii ale dreptului Uniunii, precum sistemul de comercializare a certificatelor de emisii.

25.

Comisia arată de asemenea că Directiva 2003/87 conține propriile instrumente specifice concepute să mențină integritatea pieței interne și să evite denaturarea concurenței în cadrul domeniului de aplicare al sistemului Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii ( 12 ). Acestea sunt alocarea de certificate cu titlu gratuit în conformitate cu articolele 10a, 10b și 10c din Directiva 2003/87 (în ceea ce privește instalațiile staționare) sau dreptul statelor membre de a adopta măsuri financiare în favoarea sectoarelor sau a subsectoarelor expuse unui risc important de relocare a emisiilor de dioxid de carbon în ceea ce privește costurile indirecte de emisie care au fost transferate și care determină o creștere a prețului energiei electrice. Totuși, asemenea măsuri sunt supuse normelor privind ajutoarele de stat. În opinia Comisiei, normele descrise mai sus din Legea poloneză privind accizele, instituite separat și în plus față de măsurile prevăzute de această directivă, riscă să conducă la o denaturare a concurenței.

26.

Astfel cum a confirmat Republica Polonă în răspunsul său scris la întrebările adresate de Curte, scutirile de accize prevăzute la articolul 31a alineatul 1 punctul 8) și la articolul 31b alineatul 1 punctul 5) din Legea poloneză privind accizele se aplică indiferent dacă întreprinderilor mari consumatoare de energie care beneficiază de scutire le‑au fost deja acordate sau le sunt acordate și certificate de emisii cu titlu gratuit în temeiul Directivei 2003/87.

27.

Comisia explică de asemenea că Polonia a notificat o schemă de ajutor de stat pentru anii 2019 și 2020, în temeiul căreia anumite întreprinderi pot solicita compensarea unei părți din „costurile indirecte” ale acestora. Astfel cum se prevede în orientările aplicabile ( 13 ), acest ajutor avea o intensitate maximă de 75 % și era aplicabil doar consumului de energie electrică care depășea 1 GWh pe an. Comisia a considerat că ajutorul este compatibil cu piața internă ( 14 ). Totuși, un aspect important a fost acela că ajutorul nu putea fi cumulat cu o reducere fiscală sau o scutire fiscală în temeiul normelor Legii poloneze privind accizele menționate mai sus ( 15 ). Comisia precizează de asemenea că doar foarte puține întreprinderi au beneficiat de respectiva schemă de ajutoare de stat. Ea deduce că avantajele fiscale acordate în temeiul Legii poloneze privind accizele, care nu se limitează la „transferarea costurilor referitoare la emisiile de gaze cu efect de seră în prețul electricității”, ci sunt acordate în mod automat pentru cărbunele și gazul utilizate de întreprinderi pentru încălzire din moment ce o întreprindere mare consumatoare de energie este acoperită de sistemul de comercializare a certificatelor de emisii, sunt mai atractive pentru întreprinderi decât sistemul de compensare a costurilor emisiilor indirecte.

28.

Comisia susține de asemenea că, contrar afirmațiilor guvernului polonez, poziția sa că articolul 17 alineatul (1) litera (b) nu include sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii nu este în contradicție cu propunerea sa de directivă a Consiliului din 13 aprilie 2011 de modificare a Directivei 2003/96/CE privind restructurarea cadrului comunitar de impozitare a produselor energetice și a electricității ( 16 ). Ea propusese o modificare a articolului 14 din Directiva 2003/96 prin adăugarea unei litere (d). Această literă cuprindea o scutire (obligatorie) de la impozitare a „produse[lor] energetice utilizate pentru activități care fac obiectul și nu sunt excluse din sistemul aplicabil la nivelul Uniunii în sensul Directivei 2003/87/CE” ( 17 ). Totuși, Comisia subliniază că era vorba numai despre „impozitarea în legătură cu emisiile de CO2”. O distincție explicită trebuia să fie introdusă prin propunerea de modificare a Directivei 2003/96 între impozitarea energiei legate în mod specific de emisiile de CO2 care pot fi atribuite consumului produselor în cauză, pe de o parte, și impozitarea energiei pe baza conținutului energetic al produselor (impozitarea consumului general de energie), pe de altă parte. Impozitarea combustibililor pentru încălzire în scopuri profesionale care intră sub incidența articolului 17 din Directiva 2003/96 (inclusiv conform propunerii sale de modificare) privea al doilea dintre aceste cazuri. Prin urmare și pentru clarificare, Comisia a propus de asemenea modificarea articolului 17 prin introducerea unui alineat (3), care trebuia să prevadă că „sisteme de comercializare de certificate” în sensul dispoziției respective „înseamnă alte sisteme de comercializare de certificate decât sistemul Uniunii în sensul Directivei 2003/87/CE” ( 18 ).

29.

Astfel cum am arătat deja, Republica Polonă susține, dimpotrivă, că sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii constituie în realitate un „regim de permise negociabile”, în sensul articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96.

30.

Aceasta afirmă că, ținând seama de modul în care este conceput și de principiile care reglementează funcționarea sa, sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii îndeplinește toate criteriile unui „regim de permise negociabile”. Respectivul sistem permite de asemenea realizarea obiectivelor de protecție a mediului. În această privință, Republica Polonă invocă Hotărârea din 29 martie 2012, Comisia/Polonia, în care Curtea a amintit că „principalul obiectiv […] al Directivei 2003/87 este reducerea în mod substanțial a emisiilor de gaze cu efect de seră pentru a respecta angajamentele Uniunii și ale statelor membre în temeiul Protocolului de la Kyoto” ( 19 ). Republica Polonă susține în special că modul de redactare a articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96 nu oferă nicio indicație în sensul că obiectivele de protecție a mediului sau de îmbunătățire a eficienței energetice trebuie să le depășească pe cele care pot fi atinse de un sistem obligatoriu prevăzut de dreptul Uniunii. Nici considerentele (28) și (29) ale Directivei 2003/96 nu permit susținerea unei asemenea opinii.

31.

Dat fiind că Directivele 2003/96 și 2003/87 au fost elaborate aproape simultan, Republica Polonă consideră că, dacă sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii nu ar fi trebuit considerat un „regim de permise negociabile” în sensul articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96, acest lucru ar fi fost precizat în mod expres de legiuitorul Uniunii. În opinia sa, aceste dispoziții urmăreau să evite „dubla impunere” a întreprinderilor mari consumatoare de energie, care erau de asemenea acoperite de sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii.

32.

Potrivit Republicii Polone, propunerea Comisiei din 13 aprilie 2011 de directivă a Consiliului de modificare a Directivei 2003/96/CE urmărea modificări ale articolului 17 alineatele (2) și (3) din Directiva 2003/96 pentru a exclude sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii din domeniul de aplicare al „regimurilor de permise negociabile” în sensul articolului 17 din Directiva 2003/96. O astfel de modificare era necesară doar pentru că, în temeiul normelor încă în vigoare, sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii intra sub incidența acestor dispoziții. În orice caz, propunerea nu a fost adoptată de Consiliu.

33.

În ceea ce privește declarațiile care urmau a fi incluse într‑o anexă la „procesul‑verbal al reuniunii Consiliului în cadrul căreia a fost adoptată Directiva [2003/96]”, pe care se întemeiază Comisia, Republica Polonă consideră că acestea nu se refereau la aplicarea articolului 17 din Directiva 2003/96, ci conțineau doar afirmații generale, cum ar fi, de exemplu, faptul că, pe baza unei propuneri a Comisiei, Consiliul se angajase să analizeze în mod constructiv măsurile fiscale care trebuiau să însoțească viitoarea punere în aplicare a sistemului Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii pentru a evita dubla impunere.

34.

Potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE, revine Comisiei sarcina de a dovedi existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor și de a prezenta Curții elementele necesare în acest scop ( 20 ). De asemenea, potrivit unei jurisprudențe consacrate, Curtea poate examina doar motivele care au fost deja formulate de Comisie în stadiul avizului său motivat ( 21 ).

35.

Rezultă că, într‑o cauză de acest tip, în care pretinsa neîndeplinire a obligațiilor se întemeiază pe afirmația potrivit căreia dreptul național nu este conform cu dispozițiile unei directive, succesul acțiunii Comisiei trebuie să depindă la rândul său de faptul de a ști dacă aceasta a interpretat în mod corect dispozițiile directivei și de argumentele efectiv invocate de Comisie atât în cursul procedurii precontencioase, cât și în prezenta procedură.

36.

Întrucât părțile sunt în general de acord cu privire la situația de fapt, vom vedea că prezenta cauză se referă în întregime la o chestiune de interpretare a articolului 17 din Directiva 2003/96. Părțile sunt de acord că Republica Polonă a adoptat o lege care acordă o scutire de accize pentru produsele energetice (produse pe bază de cărbune și de gaz) utilizate de întreprinderi mari consumatoare de energie acoperite de sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii prevăzut de Directiva 2003/87. De asemenea, ele sunt de acord – iar acest aspect este relevant în privința argumentelor Comisiei – că efectul acestei legi naționale este că scutirea respectivă este acordată automat și independent de aspectul dacă întreprinderile ar fi beneficiat deja de orice măsuri de sprijin în temeiul Directivei 2003/87, precum, de exemplu, alocarea de certificate de emisii cu titlu gratuit. Prin urmare, se ridică problema dacă o astfel de metodă de punere în aplicare intră sub incidența articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96.

37.

Articolul 4 din Directiva 2003/96 obligă statele membre să impună rate minime de impozitare produselor energetice și electricității enumerate la articolul 2. Această obligație este însoțită de o serie de scutiri de la aplicarea ratelor minime, care, în privința articolului 14 din directivă, au caracter imperativ. În alte cazuri, statele membre pot alege dacă le aplică sau nu. Aceasta este situația articolului 17 din Directiva 2003/96, a cărui interpretare face obiectul prezentei proceduri.

38.

Unul dintre obiectele generale ale Directivei 2003/96 este de a descuraja statele membre să concureze pentru amplasarea industrială a întreprinderilor prin oferirea unor rate scăzute de impozitare a energiei în cazul utilizării de combustibili fosili. În acest scop sunt stabilite rate minime de impozitare la nivelul Uniunii, în conformitate cu articolul 1 din directivă. Obiectivul indirect al respectivei măsuri este de asemenea descurajarea utilizării combustibililor fosili în general. Totuși, articolul 17 din Directiva 2003/96 permite statelor membre să deroge de la modalitățile acestor obligații fiscale prin aplicarea anumitor scutiri și reduceri de accize atunci când sunt îndeplinite condițiile prevăzute de această dispoziție. Ea favorizează – deși nu numai – întreprinderile mari consumatoare de energie. Logica de la baza dispoziției menționate, ca și cea care susține măsurile referitoare la sectoarele care prezintă un risc de relocare a emisiilor de dioxid de carbon în sensul Directivei 2003/87 ( 22 ), este dublă. Dispozițiile urmăresc combaterea riscului de relocare a întreprinderilor mari consumatoare de energie în țări în care astfel de taxe nu există sau care aplică taxe mult mai scăzute. Aceasta ar avea tendința de a afecta Uniunea Europeană ca amplasament industrial, precum și competitivitatea sa ( 23 ). În plus, astfel de relocări ar putea avea loc în țări în care nu numai că energia este mult mai ieftină, dar și în care standardele de mediu sunt, în general, în mod considerabil inferioare celor europene.

39.

Astfel cum am arătat deja, teza Comisiei se întemeiază în esență pe afirmația potrivit căreia referirea la „regimuri de permise negociabile” de la articolul 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96 nu include participarea la sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii.

40.

Desigur, modul de redactare a articolului 17 din Directiva 2003/96 este oarecum neclar. Alineatul (1) al acestui articol prevede că statele membre pot aplica reduceri fiscale la consumul de produse energetice utilizate pentru încălzire (1) în favoarea întreprinderilor mari consumatoare de energie și (2) în cazul în care se încheie acorduri cu întreprinderi sau asociații de întreprinderi sau în cazul în care se aplică regimuri de permise negociabile sau măsuri echivalente, în măsura în care acestea conduc la îndeplinirea obiectivelor de protecție a mediului sau la îmbunătățirea eficienței energetice. Respectivele posibilități impun totuși ca ratele minime de impozitare prevăzute de directivă să fie respectate în medie pentru fiecare întreprindere.

41.

Articolul 17 alineatul (2) din Directiva 2003/96 prevede că, fără a aduce atingere articolului 4 alineatul (1), statele membre pot scuti integral întreprinderile de această impozitare pe consumul de produse energetice și de electricitate (definite la articolul 2 din directivă) în cazul în care sunt utilizate „de întreprinderi mari consumatoare de energie”, conform definiției de la articolul 17 alineatul (1) din Directiva 2003/96. Articolul 17 alineatul (3) din directivă prevede în continuare o categorie distinctă care poate ajunge la o reducere a impozitării de până la 50 % în cazul în care aceste produse „sunt utilizate de întreprinderile definite în articolul 11 care nu sunt mari consumatoare de energie conform alineatului (1) din prezentul articol”.

42.

Articolul 17 alineatul (4) din Directiva 2003/96 prevede că întreprinderile care beneficiază de o astfel de scutire fiscală prevăzută la articolul 17 alineatul (2) sau de o astfel de reducere fiscală prevăzută la articolul 17 alineatul (3) încheie „acorduri, regimuri de permise negociabile sau măsuri echivalente menționate în alineatul (1) litera (b)”. Aceste acorduri, regimuri de permise negociabile sau măsuri echivalente trebuie totuși să conducă la realizarea obiectivelor de mediu sau la creșterea eficienței energetice, care sunt „aproximativ echivalente cu ceea ce s‑ar fi obținut dacă s‑ar fi aplicat ratele minime comunitare normale”. În schimb, alineatul (1) litera (b) al articolului 17 din Directiva 2003/96 nu menționează deloc această cerință ( 24 ).

43.

Dat fiind că Legea poloneză privind accizele se referă la o scutire integrală de la impozitare pentru întreprinderile mari consumatoare de energie, este clar că Polonia a adoptat articolul 31a alineatul 1 punctul 8) și articolul 31b alineatul 1 punctul 5) din această lege în temeiul dispozițiilor articolului 17 alineatul (2) din Directiva 2003/96. Aceasta înseamnă că, în pofida lipsei de claritate generale menționate mai sus a articolului 17 din directivă, articolul 17 alineatul (4) din directiva menționată este aplicabil. Potrivit acestei dispoziții, „[î]ntreprinderile care beneficiază […] încheie […] regimuri de permise negociabile sau măsuri echivalente menționate în alineatul (1) litera (b)”, iar aceste „regimuri de permise negociabile sau măsuri echivalente trebuie să conducă la realizarea obiectivelor de mediu sau la creșterea eficienței energetice, aproximativ echivalente cu ceea ce s‑ar fi obținut dacă s‑ar fi aplicat ratele minime comunitare normale”.

44.

Atunci când se analizează aspectul dacă Polonia și‑a îndeplinit obligațiile, întrebarea decisivă este, așadar, ce se înțelege prin „regim de permise negociabile”, astfel cum este prevăzut la articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2003/96. O altă chestiune este când se poate considera că acest regim conduce la realizarea, în primul rând, a „obiectivelor de mediu sau la creșterea eficienței energetice”, în sensul articolului 17 alineatul (4), și, în al doilea rând, dacă respectivele realizări sunt „aproximativ echivalente cu ceea ce s‑ar fi obținut dacă s‑ar fi aplicat ratele minime comunitare normale”. Totuși, astfel cum se va constata, Curtea nu este în măsură să examineze această a doua cerință ca motiv. Examinarea chestiunii menționate poate fi totuși utilă pentru interpretarea dispoziției în ansamblul său.

45.

Părțile nu contestă că sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii prezintă toate caracteristicile unui „regim de permise negociabile”. În ceea ce privește cerința suplimentară prevăzută la articolul 17 alineatul (4) din Directiva 2003/96, și anume realizarea unor obiective de mediu sau creșterea eficienței energetice, există abordări diferite referitoare la interpretarea acestei dispoziții. Aspectul dacă regimul de permise negociabile conduce la realizarea obiectivelor de mediu sau la creșterea eficienței energetice poate fi abordat în mod diferit. Se poate susține că este suficient, în sensul articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96, ca participarea la regimul de permise negociabile să fie, în sine, de natură să îndeplinească obiective de mediu sau să crească eficiența energetică, întrucât acest regim urmărește asemenea obiective. Acesta este argumentul invocat de Polonia. Cu titlu subsidiar, s‑ar putea susține că intrarea în regimul de permise negociabile trebuie de asemenea să conducă în mod evident la realizarea obiectivelor menționate. Or, privită în mod abstract, participarea la sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii răspunde cu siguranță acestei din urmă cerințe. Astfel, Curtea a statuat deja că sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii contribuie la realizarea obiectivelor de protecție a mediului prin reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră ( 25 ), ceea ce înseamnă că, prin definiție, el îndeplinește și cerințele suplimentare prevăzute la articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2003/96.

46.

Totuși, analizând cazul concret, această apreciere este probabil mai incertă. În timp ce, în conformitate cu articolul 31c din Legea poloneză privind accizele, întreprinderile mari consumatoare de energie au în mod automat dreptul la o scutire de accize pentru consumul de produse energetice utilizate pentru încălzire, aceleași întreprinderi, pentru instalațiile lor care sunt considerate ca fiind expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon ( 26 ), obțin 100 % din certificatele lor de emisie cu titlu gratuit, conform articolului 10b din Directiva 2003/87, în versiunea în vigoare în prezent. Aceasta înseamnă că, de fapt, ele nu vor fi afectate financiar în temeiul sistemului Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii, astfel încât s‑ar putea susține că participarea acestor întreprinderi la sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii nu conduce la realizarea obiectivelor de mediu sau la creșterea eficienței energetice, deoarece ele nu beneficiază de niciun stimulent pentru a acționa în acest mod. Prin urmare, s‑ar putea argumenta că o scutire de accize pentru consumul de produse energetice utilizate pentru încălzire nu este, prin urmare, justificată. Acest lucru devine și mai evident atunci când se analizează a doua condiție de la articolul 17 alineatul (4) din Directiva 2003/96, care impune realizarea „obiectivelor de mediu sau creșterea eficienței energetice, aproximativ echivalente cu ceea ce s‑ar fi obținut dacă s‑ar fi aplicat ratele minime comunitare normale” ( 27 ).

47.

Referirea la „ratele minime comunitare normale” pare să fie o referire la rata minimă de impozitare prevăzută de Directiva 2003/96, deși, dacă aceasta ar fi fost intenția, ar fi fost util dacă articolul 17 alineatul (4) din directivă ar fi indicat în mod expres acest lucru. Articolul 17 alineatul (4) din Directiva 2003/96 pare astfel să preconizeze că orice întreprindere care invocă scutirea (sau reducerea) de accize trebuie să demonstreze că, prin participarea la un regim de permise negociabile, a îndeplinit obiective de mediu sau de creștere a eficienței energetice comparabile celor care ar fi fost atinse dacă rata minimă a accizei ar fi fost aplicată produselor sale. Cel puțin în unele cazuri, dovada unui astfel de scenariu contrafactual ipotetic ar putea necesita elemente de probă econometrice complexe, precum și alte dovezi. În schimb, este foarte clar că un criteriu prevăzut într‑un text juridic nu poate fi ignorat cu ușurință, indiferent de cât de dificilă este aplicarea sa.

48.

S‑a arătat că 100 % din certificate ar putea fi eliberate cu titlu gratuit în cadrul regimului Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii prevăzut de Directiva 2003/87 în favoarea întreprinderilor mari consumatoare de energie care aparțin unui sector expus unui risc de relocare a emisiilor de dioxid de carbon. Toate acestea sugerează că, în respectivele cazuri, criteriul potrivit căruia trebuie realizate obiectivele de mediu sau creșterea eficienței energetice, aproximativ echivalente cu ceea ce s‑ar fi obținut dacă s‑ar fi aplicat ratele minime comunitare normale, nu este respectat. În orice caz, aplicând în mod automat scutirea de accize a produselor pe bază de cărbune și de gaz pentru încălzire în favoarea întreprinderilor mari consumatoare de energie, Legea poloneză privind accizele nu ia în considerare în niciun caz acest criteriu.

49.

Un asemenea argument nu a fost totuși formulat de Comisie în prezenta cauză. Ceea ce susține Comisia în fapt este că expresia „regimuri de permise negociabile” ar trebui interpretată în sensul că exclude sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii, în sensul articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96. Aceasta se teme că Directiva 2003/87 nu și‑ar mai putea atinge obiectivul de a promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră dacă statelor membre li s‑ar permite să scutească întreprinderile mari consumatoare de energie de la plata ratelor minime ale accizelor, pentru simplul motiv că au participat la sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii.

50.

Comisia a susținut astfel că referirea la un regim de permise negociabile trebuie să fie mai degrabă la un regim la care întreprinderile în cauză se angajează în mod voluntar, decât la un regim obligatoriu precum sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii. În plus, aceasta susține că numai un sistem care îndeplinește obiective de mediu și de eficiență energetică care le depășesc pe cele atinse de instrumentele obligatorii ale Uniunii poate beneficia de scutirile prevăzute la articolul 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96, fără a menționa faptul că asemenea obiective nu ar putea fi îndeplinite deloc dacă o întreprindere mare consumatoare de energie obține 100 % din certificatele sale de emisii cu titlu gratuit. Deși articolul 17 din Directiva 2003/96 ar putea fi ambiguu în multe privințe, orice afirmație potrivit căreia regimurile de permise negociabile trebuie, în sensul acestor dispoziții, să îndeplinească obiective de mediu și o eficiență energetică mai mari decât cele realizate în cadrul sistemelor obligatorii ale Uniunii nu este susținută de însuși modul de redactare a acestei dispoziții.

51.

Comisia susține că declarațiile care urmau a fi incluse în anexa la procesul‑verbal al reuniunii Consiliului în cursul căreia a fost adoptată Directiva 2003/96 pledează în favoarea coexistenței unei impozitări în temeiul Directivei 2003/96 și al sistemului Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii. Acest argument nu este însă convingător. Asemenea procese‑verbale nu sunt texte legislative și nu pot modifica o descriere, de altfel clară, dintr‑un instrument legislativ al Uniunii, și anume „regimuri de permise negociabile […] în măsura în care acestea conduc la îndeplinirea obiectivelor de protecție a mediului sau la îmbunătățirea eficienței energetice”. Nici înțelesul declarațiilor cuprinse în respectivele procese‑verbale nu este foarte clar în sensul susținut de Comisie.

52.

În plus, deși este adevărat că Directiva 2003/87 funcționează pe baza faptului că prețul certificatelor de emisii acționează ca un stimulent pentru trecerea la tehnologii care emit mai puține gaze cu efect de seră, Directiva 2003/87 a evoluat considerabil de‑a lungul anilor, în timp ce Directiva 2003/96 nu. Acest lucru este ilustrat de faptul că normele privind relocarea emisiilor de dioxid de carbon (care se referă la un risc care este mai ridicat în cazul industriilor mari consumatoare de energie) au fost introduse în Directiva 2003/87 abia prin Directiva 2009/29/CE ( 28 ).

53.

De asemenea, trebuie amintit că articolul 17 din Directiva 2003/96 vizează doar reducerile fiscale la consumul de produse energetice pentru încălzire, pentru motoarele staționare, precum și pentru instalațiile și utilajele folosite în construcții, inginerie civilă și lucrări publice, în conformitate cu articolul 8 alineatul (2) literele (b) și (c) din această directivă, și la consumul de electricitate. În schimb, Directiva 2003/87 urmărește evitarea emisiilor generate de o gamă largă de activități care conduc la anumite gaze cu efect de seră. Deși există în mod evident o suprapunere între articolul 17 din Directiva 2003/96 și Directiva 2003/87, nu înțelegem – iar acest lucru este regretabil – că o astfel de suprapunere a fost abordată în mod coerent de legiuitorul Uniunii. Aceasta înseamnă de asemenea că este dificil să se limiteze aplicarea unui instrument pentru a proteja eficacitatea unui alt instrument care, în plus, a fost modificat în mod considerabil de‑a lungul anilor ( 29 ). La aceasta s‑ar putea adăuga că, dacă legiuitorul Uniunii ar fi dorit să excludă participarea la un sistem al Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii în acest sens, el ar fi putut să o precizeze cu ușurință, cu atât mai mult cu cât sistemul de comercializare a certificatelor de emisii a fost el însuși instituit printr‑o directivă (Directiva 2003/87) care a fost promulgată în termen de două săptămâni de la promulgarea Directivei 2003/96.

54.

În ceea ce privește argumentul Comisiei potrivit căruia numai regimurile voluntare de permise negociabile intră sub incidența articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96, se poate admite că unele versiuni lingvistice ale articolului 17 alineatul (4) din directivă par să indice caracterul voluntar al unei participări la un regim de permise negociabile. În versiunea sa în limba engleză, alineatul (4) prevede „shall enter into the agreements, tradable permit schemes or equivalent arrangements” ( 30 ). Aceasta ar putea conduce la întrebarea dacă numai un regim de permise negociabile pe care o întreprindere îl „încheie” este în realitate vizat de dispoziția menționată. Dacă este așa, aceasta implică la rândul său că se are în vedere o anumită „acțiune” (voluntară sau nu).

55.

Astfel cum a arătat Curtea în Hotărârea ExxonMobil Production Deutschland ( 31 ), în temeiul articolului 2 alineatul (1) din Directiva 2003/87, care definește sfera de aplicare a acesteia, directiva se aplică „emisiilor” de gaze cu efect de seră enumerate în anexa II la respectiva directivă, printre care figurează CO2-ul, „care provin din activitățile enumerate în anexa I” ( 32 ). Prin urmare, nu este necesar niciun act voluntar sau involuntar al vreunei întreprinderi. Din moment ce o instalație îndeplinește cerințele, acesteia i se aplică sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii, iar întreprinderea trebuie să restituie un număr de certificate care este egal cu emisiile instalației, în conformitate cu articolul 12 alineatul (3) din Directiva 2003/87.

56.

Ideea că regimurile necesită ceea ce ar putea fi denumit „un act voluntar de aderare” la regimurile de permise negociabile nu este totuși susținută de toate versiunile lingvistice ( 33 ). În plus, formularea articolului 17 alineatul (4) din Directiva 2003/96 se referă la „acorduri, regimuri de permise negociabile sau măsuri echivalente menționate în alineatul (1) litera (b)”. Includerea acestor termeni specifici face dificilă, în opinia noastră, orice altă concluzie decât aceea că „regimurile de permise negociabile” menționate la articolul 17 alineatul (1) litera (b) (dacă modul de redactare nu prevede un astfel de element potențial voluntar) ( 34 ) sunt identice cu cele menționate la articolul 17 alineatul (4) din Directiva 2003/96 și, în consecință, că ambele dispoziții nu exclud participarea la un regim obligatoriu. Această formulare este cea fatală tezei formulate de Comisie în prezenta procedură.

57.

Desigur, considerentul (29) al acestei directive prevede că „[î]ntreprinderile care încheie acorduri pentru îmbunătățirea semnificativă a protecției mediului și a eficienței energetice merită o atenție deosebită; printre aceste întreprinderi, cele care sunt mari consumatoare de energie merită un tratament special”. Totuși, această afirmație generală de principiu nu poate modifica termenii clari utilizați efectiv de legiuitorul Uniunii la articolul 17 alineatul (1) litera (b) și la articolul 17 alineatul (4). Dacă s‑ar fi intenționat ca participarea la un sistem al Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii să nu poată fi considerată un „regim de permise negociabile” în acest sens, legiuitorul Uniunii ar fi putut și ar fi trebuit să menționeze acest lucru în mod expres.

58.

Astfel cum am arătat mai sus, Comisia nu și‑a întemeiat critica pe faptul că Legea poloneză privind accizele acordă o scutire de la rata minimă de impozitare pentru consumul de cărbune și gaze pentru încălzire de către întreprinderile mari consumatoare de energie, fără a lua în considerare aspectul dacă, prin participarea la sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii, obiectivele de mediu sau creșterea eficienței energetice au fost îndeplinite aproximativ echivalent cu ceea ce s‑ar fi obținut dacă s‑ar fi aplicat ratele minime comunitare normale. Ea s‑a limitat mai degrabă la un singur argument, și anume că sistemul Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii nu era, în sine, un „regim de permise negociabile”, în sensul articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96, întrucât susține că se califică în acest scop numai un regim de permise negociabile pe care o întreprindere îl acceptă în mod voluntar și care îndeplinește obiective de mediu sau obiective de creștere a eficienței energetice, altele decât cele ale sistemului Uniunii de comercializare a certificatelor de emisii.

59.

Comisia nu a susținut nici că aplicarea Directivei 2003/87 înseși nu ar putea conduce la îndeplinirea obiectivelor de mediu sau la creșterea eficienței energetice într‑un caz dat, întrucât aplicarea normelor acestei directive, cum ar fi, de exemplu, alocarea cu titlu gratuit a 100 % din certificatele de emisii pentru instalațiile expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon, înseamnă că o întreprindere nu va mai fi deloc stimulată să își reducă emisiile de gaze cu efect de seră.

60.

Pentru toate motivele pe care tocmai le‑am menționat, nu credem totuși că teza particulară a Comisiei cu privire la sensul care trebuie atribuit termenilor „regimuri de permise negociabile” poate fi susținută, având în vedere formularea expresă a articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96.

61.

Astfel cum reiese din articolul 120 litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții și din jurisprudența referitoare la această dispoziție, orice cerere de sesizare trebuie să indice obiectul litigiului și expunerea sumară a motivelor, iar această indicație trebuie să fie suficient de clară și de precisă pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea, iar Curții să își exercite controlul.

62.

Rezultă că elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază o acțiune trebuie să reiasă în mod coerent și comprehensibil chiar din textul cererii introductive înseși ( 35 ), iar concluziile acesteia din urmă trebuie să fie formulate în mod neechivoc, pentru a evita ca Curtea să se pronunțe ultra petita sau să omită să se pronunțe asupra unei critici ( 36 ). În speță, întrucât Comisia și‑a întemeiat cererea introductivă pe un unic motiv de încălcare, și anume că „regimurile de permise negociabile” în sensul articolului 17 alineatul (1) litera (b) și alineatul (4) din Directiva 2003/96 acoperă numai regimuri voluntare care îndeplinesc obiective de mediu sau de economisire a energiei în afara celor realizate de sistemele obligatorii ale Uniunii, este necesară examinarea numai a acestui motiv. Curtea nu se poate pronunța decât asupra motivelor și concluziilor indicate în cererea introductivă a Comisiei, în temeiul articolului 258 TFUE ( 37 ).

63.

Întrucât argumentele invocate de Comisie nu permit să se constate că Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 17 din Directiva 2003/96, suntem, așadar, obligați să concluzionăm că Comisia nu a demonstrat temeinicia acțiunii sale.

64.

În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Republica Polonă a solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții, se impune ca Comisia să fie obligată să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Republica Polonă.

65.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează: