1.

În temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, în cazul în care consideră că un stat membru nu a luat măsurile pe care le impune executarea unei hotărâri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, pronunțată în temeiul alineatului (1) al aceluiași articol, Comisia Europeană poate sesiza Curtea, solicitând aplicarea în privința statului membru a unor sancțiuni pecuniare constând în plata unei penalități cu titlu cominatoriu sau a unei sume forfetare, prima având ca scop sancționarea continuării încălcării după hotărârea de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, iar a doua având ca scop prevenirea încălcărilor repetate din partea statului membru ( 2 ). În acțiunea prin care deferă Curții un stat membru în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, Comisia precizează cuantumul acestor sancțiuni pe care ea îl consideră adecvat în funcție de circumstanțe. Pentru stabilirea cuantumului, ea utilizează o metodă de calcul descrisă, cel mai recent, într‑o comunicare din 12 decembrie 2005 ( 3 ) (denumită în continuare „Comunicarea din 2005”). Această metodă de calcul ia în considerare – pe lângă alte elemente, precum gravitatea și durata încălcării – capacitatea de plată a statului membru incriminat, exprimată prin intermediul așa‑numitului factor „n”. După cum se va explica mai detaliat în cele ce urmează, calcularea factorului „n” se baza inițial pe două componente, pe de o parte, produsul intern brut (PIB) al statului membru în cauză, iar pe de altă parte, numărul de voturi de care acesta din urmă dispunea în cadrul Consiliului pentru voturile cu majoritate calificată. După intrarea în vigoare la 1 aprilie 2017 a noului sistem de calcul al majorității calificate în cadrul Consiliului, prevăzut la articolul 16 alineatul (4) TUE, Curtea a reținut în Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia ( 4 ) (denumită în continuare „Hotărârea din 14 noiembrie 2018”), că regula dublei majorități pe care se bazează acest sistem nu este direct aplicabilă mecanismului de calcul al sancțiunilor aplicate statelor membre în cadrul procedurilor de constatare a încălcării obligațiilor și deci nu poate înlocui sistemul precedent de ponderare a voturilor pe care se baza până atunci calculul factorului „n”. Așadar, în 2019, Comisia a adoptat o nouă comunicare ( 5 ) (denumită în continuare „Comunicarea din 2019”) prin care a modificat componenta factorului „n” nelegată de PIB, înlocuind, practic, criteriul reprezentat de numărul de voturi în cadrul Consiliului cu criteriul diferit al numărului de reprezentanți în Parlamentul European alocat fiecărui stat membru.

2.

Cuantumurile sancțiunilor pe care Comisia propune Curții să le aplice Republicii Elene în cadrul prezentei acțiuni, formulată în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, au fost determinate prin aplicarea acestei noi metode de calcul al factorului „n”.

3.

Prin această acțiune, Comisia solicită Curții să constate încălcarea de către Republica Elenă a obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 260 alineatul (1) TFUE întrucât nu a luat toate măsurile necesare pentru executarea Hotărârii din 9 noiembrie 2017, Comisia/Grecia ( 6 ) (denumită în continuare „hotărârea de constatare a neîndeplinirii obligațiilor”). De asemenea, Comisia solicită Curții să oblige Republica Elenă, pe de o parte, la plata unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice în cuantum de 26697,89 euro, începând de la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză și până la executarea completă a hotărârii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și, pe de altă parte, la plata unei sume forfetare al cărui cuantum se obține prin înmulțirea unui cuantum zilnic de 3709,23 euro cu numărul de zile care s‑au scurs de la data pronunțării hotărârii și data regularizării încălcării sau, în cazul inexistenței unei regularizări, între data respectivă și data la care va fi pronunțată hotărârea în prezenta cauză. În sfârșit, Comisia solicită Curții să oblige Republica Elenă la plata cheltuielilor de judecată.

4.

În acțiunea formulată, Comisia menționează că, potrivit metodei de calcul prevăzute în Comunicarea din 2005, penalitatea cu titlu cominatoriu pe care ea propune Curții să o aplice Republicii Elene pentru fiecare zi de întârziere în executarea hotărârii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este calculată prin înmulțirea unei valori forfetare de bază uniforme, stabilită la 3116 euro ( 7 ), cu un coeficient de gravitate egal cu 7 – determinat ținând seama de importanța prevederilor din dreptul Uniunii care fac obiectul încălcării, de consecințele acesteia din urmă asupra intereselor publice și private, de comparația cu alte neîndepliniri de obligații similare și de alți factori atenuanți și agravanți – și cu un coeficient de durată egal cu 2,4, care corespunde celor 24 de luni scurse între 9 noiembrie 2017, data pronunțării hotărârii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, și 27 noiembrie 2019, data la care Comisia a sesizat Curtea. Cuantumul obținut astfel a fost înmulțit cu factorul „n” calculat conform metodei expuse în Comunicarea din 2019 și stabilit, pentru Republica Elenă, la 0,51 ( 8 ).

5.

În ceea ce privește suma forfetară, Comisia precizează că, potrivit metodei de calcul prevăzute în Comunicarea din 2005, cuantumul acesteia a fost determinat pornind de la o sumă zilnică, ce corespunde unei valori forfetare de bază uniforme, stabilită la 1039 de euro ( 9 ), înmulțită cu un coeficient de gravitate egal cu 7 și cu factorul „n” de 0,51. Pe baza propunerii Comisiei, valoarea totală a sumei forfetare care trebuie aplicată Republicii Elene nu trebuie să fie mai mică decât o sumă minimă, care, pentru statul membru respectiv, se stabilește la 135820824,35 euro ( 10 ).

6.

În acțiunea formulată, Comisia insistă asupra necesității de a stabili sancțiuni pecuniare aplicabile în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, luând în considerare nu doar capacitatea de plată a statului membru care și‑a încălcat obligațiile și deci PIB‑ul acestuia, ci și ponderea instituțională pe care o are în cadrul Uniunii. Potrivit Comisiei, criteriul anulat de Curte prin Hotărârea din 14 noiembrie 2018, bazat pe numărul de voturi de care dispune fiecare stat membru în cadrul Consiliului, trebuie înlocuit cu un nou criteriu care să corecteze punerea în aplicare a unei metode de calcul fondate numai pe PIB, atât cu scopul de a menține echilibrul între capacitatea de plată și ponderea instituțională a statului membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile, cât și cu scopul de a evita ca diferențele excesive dintre coeficienții atribuiți fiecărui stat membru să creeze diferențe de tratament nejustificate.

7.

În memoriul său în apărare, Republica Elenă solicită Curții respingerea acțiunii și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată. În ceea ce privește sancțiunile pecuniare propuse de aceasta din urmă, Republica Elenă consideră că nu sunt nici justificate, nici proporționale. Totuși, în cazul în care Curtea ar considera necesară sancționarea neîndeplinirii obligațiilor, este de acord cu Comisia în privința faptului că factorul „n” și, în general, cuantumul sancțiunilor trebuie să reflecte, pe lângă capacitatea economică a statului membru în cauză, și ponderea sa instituțională. Potrivit Republicii Elene, criteriul adoptat de Comisie în Comunicarea din 2019, bazat pe numărul de reprezentanți în Parlament, permite luarea adecvată în considerare a acestui ultim element.

8.

Comisia și Republica Elenă au fost invitate de Curte, în cadrul unor măsuri de organizare a procedurii, să răspundă în scris la câteva întrebări, referitoare printre altele la modalitățile de determinare a factorului „n”, astfel cum sunt expuse în Comunicarea din 2019.

9.

Prezentele concluzii privesc exclusiv chestiunea relevanței, în vederea impunerii unor sancțiuni disuasive și proporționale, a elementului reprezentat de ponderea instituțională în Uniune a statului membru incriminat, exprimat, în special prin numărul de reprezentanți în Parlamentul European alocat fiecărui stat membru.

10.

Factorul „n” a apărut pentru prima dată în Comunicarea Comisiei din 28 februarie 1997, cu privire la calculul penalității cu titlu cominatoriu ( 11 ) (denumită în continuare „Comunicarea din 1997”). Comunicarea din 2005 a extins domeniul său de aplicare și la calculul sumei forfetare ( 12 ). Definit drept „un factor fix pentru fiecare țară” ( 13 ), în Comunicarea din 2005, la fel ca anterior, în Comunicarea din 1997, factorul „n” era reglementat într‑o secțiune separată, intitulată „Luarea în considerare a capacității de plată a statului membru” ( 14 ). Obiectul său este legat de necesitatea de a asigura efectul descurajant al sancțiunii. Din perspectiva Comisiei, acesta permite stabilirea penalității cu titlu cominatoriu și a sumei forfetare la un nivel suficient de ridicat pentru a exercita asupra statului membru o presiune care să îl determine, pe de o parte, să pună capăt încălcării ( 15 ) și, pe de altă parte, să nu o repete ( 16 ).

11.

În Comunicarea din 2005, la fel ca anterior, în Comunicarea din 1997, factorul „n” era descris drept „media geometrică bazată în parte pe [PIB‑ul] statului membru și în parte pe ponderea drepturilor de vot deținute în cadrul Consiliului”. El era calculat drept rădăcina pătrată a produsului dintre doi factori, primul reprezentat de raportul dintre PIB‑ul statului membru în cauză și PIB‑ul Luxemburgului și al doilea reprezentat de raportul dintre numărul de voturi de care dispunea fiecare stat membru în cadrul Consiliului, conform ponderii prevăzute la articolul 148 din Tratatul CE, și numărul de voturi ale Luxemburgului ( 17 ). În opinia Comisiei, aplicarea acestei formule permitea obținerea unei diferențe rezonabile între coeficienții atribuiți fiecărui stat membru, cuprinsă între 0,36 și 25,40 ( 18 ).

12.

Comisia își rezerva dreptul de a ajusta factorul „n” în cazul unor diferențe semnificative față de situația reală sau în caz de modificare a ponderii voturilor în cadrul Consiliului, precum și de a adapta periodic factorul, în special ținând seama de creșterea previzibilă, proporțional mai ridicată, a PIB‑ului noilor state membre ( 19 ). Regulile pe baza cărora se efectuează actualizarea datelor în funcție de evoluția PIB‑ului și a inflației din fiecare stat membru sunt indicate într‑o comunicare din 2010 ( 20 ). Conform acestei din urmă comunicări, începând din 2011, actualizarea a fost efectuată anual ( 21 ).

13.

Inițiativa Comisiei de a stabili orientări pentru determinarea modalităților de calcul al sancțiunilor pecuniare aplicate în caz de neîndeplinire a obligațiilor a fost primită favorabil încă de la început de către Curte, care a subliniat că aceste „reguli orientative” contribuie la garantarea faptului că acțiunea Comisiei se bazează pe criterii de transparență, previzibilitate și securitate juridică ( 22 ). De asemenea, Curtea a aprobat pe fond principiile din care se inspiră aceste orientări, identificând, în conformitate cu comunicările ulterioare ale Comisiei, durata încălcării, gravitatea sa și capacitatea de plată a statului membru în cauză drept criteriile fundamentale care trebuie luate în considerare pentru a garanta caracterul coercitiv, adecvat circumstanțelor și proporționalitatea cu încălcarea comisă a sancțiunilor pecuniare impuse, pentru o punere în aplicare uniformă și eficace a dreptului Uniunii ( 23 ).

14.

În special în ceea ce privește factorul „n”, Curtea a aprobat încă de la prima sa formulare în Comunicarea din 1997 atât obiectivul, cât și criteriile de stabilire, precizând că „propunerea Comisiei de a ține seama atât de [PIB‑ul] statului membru în cauză, cât și de numărul de voturi de care acesta dispune în cadrul Consiliului este adecvată, întrucât permite luarea în considerare a capacității de plată a statului membru respectiv, menținând totodată un interval de variație rezonabil între diferitele state membre” ( 24 ). În unele cazuri, mai curând sporadice și care nu sunt ulterioare anului 2009, la recalcularea cuantumului penalității cu titlu cominatoriu aplicabile statului membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile, având în vedere constatările sale cu privire la durata și gravitatea încălcării, Curtea însăși a aplicat coeficientul multiplicator corespunzător factorului „n” atribuit de Comisie statului membru respectiv ( 25 ), adoptându‑l, în cazul în care a fost necesar, cu scopul de a lua în considerare date mai actualizate privind în special evoluția PIB‑ului statului respectiv ( 26 ). La modul mai general, Curtea a reiterat în mod constant, împotriva criticilor formulate de statele membre care nu și‑au îndeplinit obligațiile, cu privire la evaluarea de către Comisie a capacității lor de plată sau chiar în absența unor astfel de critici, necesitatea de a se ține seama de evoluția inflației și a PIB‑ului statului membru în cauză, „astfel cum se prezintă la data examinării faptelor de către Curte” ( 27 ). Totodată, Curtea a ținut seama de capacitatea redusă de plată invocată de statul membru în cauză într‑un context de criză economică ( 28 ).

15.

Așa cum am arătat, în Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Curtea a examinat impactul modificării sistemului de vot cu majoritate calificată în cadrul Consiliului asupra determinării factorului „n” pe baza regulilor prezentate în Comunicarea din 2005. Republica Elenă, deferită Curții de către Comisie în cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, susținea printre altele că, în urma modificării menționate, care, așa cum s‑a specificat anterior, introducea pentru calculul majorității calificate un sistem de dublă majoritate în locul sistemului anterior al ponderării voturilor ( 29 ), statele membre cu un PIB și o populație comparabile cu ale sale suferiseră o pierdere de influență gravă în cadrul Consiliului. La rândul său, Comisia susținea că ponderarea voturilor în cadrul Consiliului, astfel cum era prevăzută înainte de reformă, continua să reprezinte un parametru de referință rezonabil, deși devenit la acel moment „istoric”, în special în măsura în care permitea menținerea unei diferențieri acceptabile între statele membre.

16.

Urmând în această privință Concluziile avocatului general Wathelet ( 30 ), Curtea a reținut că noul sistem al dublei majorități nu furnizează criterii satisfăcătoare pentru determinarea adecvată a capacității de plată a statelor membre și că este necesar, în acest scop, să se utilizeze PIB‑ul ca „factor predominant” ( 31 ). De altfel, Curtea a precizat că, în jurisprudența sa ulterioară datei de 1 aprilie 2017, fusese luat în considerare numai PIB‑ul statului membru în cauză, subliniind astfel încă o dată intenția sa de a acorda o importanță predominantă acestui parametru începând de la data reformei sistemului de calcul al majorității calificate în cadrul Consiliului ( 32 ).

17.

Ca urmare a invitației formulate de avocatul general Wathelet în Concluziile sale prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 14 noiembrie 2018 ( 33 ) și pentru a se conforma acesteia din urmă, Comisia a adoptat Comunicarea din 2019. În această comunicare, ea explică faptul că numai combinația dintre capacitatea de plată și „ponderea instituțională” a statului membru în cauză, adică „valoarea sa intrinsecă în structura instituțională a Uniunii Europene” ( 34 ), permite asigurarea unui echilibru între efectul descurajant și proporționalitatea sancțiunilor propuse de ea în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor prevăzute la articolul 260 alineatele (2) și (3) TFUE. În opinia Comisiei, acest echilibru ar dispărea în cazul în care s‑ar utiliza PIB‑ul ca unic element de calcul, fiind vorba despre un parametru care reflectă exclusiv dimensiunea economică a statelor membre. Utilizarea exclusivă a PIB‑ului ar implica, mai exact, că diferența dintre factorul „n” cel mai mare și cel mai mic ar trece de la 55 la 312 și că, pentru peste o treime dintre statele membre, s‑ar înregistra o majorare substanțială a cuantumurilor sancțiunilor propuse ( 35 ). Obiectivul principal urmărit de Comisie în Comunicarea din 2019 este, așadar, cel de a menține cuantumurile sancțiunilor propuse la valori cât mai apropiate de cele obținute prin metoda de calcul precedentă.

18.

Pe baza acestor considerații, Comisia prezintă noua metodă de calcul al factorului „n”, care constă în luarea în considerare a două elemente: PIB‑ul și numărul de reprezentanți în Parlamentul European alocat fiecărui stat membru ( 36 ). Această nouă metodă de calcul presupune renunțarea la factorul „n” al Luxemburgului ca valoare de referință ( 37 ) și înlocuirea lui cu o medie între doi parametri utilizați (PIB‑ul și numărul de reprezentanți în Parlamentul European). În consecință, factorul „n” corespunde mediei geometrice calculate prin extragerea rădăcinii pătrate a produsului dintre doi factori, primul reprezentat de raportul dintre PIB‑ul statului membru în cauză și PIB‑ul mediu al Uniunii ( 38 ), iar al doilea reprezentat de raportul dintre numărul de reprezentanți în Parlamentul European al statului membru respectiv și numărul de reprezentanți ai tuturor statelor membre ( 39 ).

19.

Totuși, Comisia arată că, prin utilizarea noilor parametri fără nicio ajustare, se obține o valoare de referință pentru factorul „n” semnificativ mai mică decât cea utilizată până în acel moment. Pentru a se asigura de faptul că cuantumurile pe care le propune Curții rămân proporționale și suficient de disuasive, ea consideră, așadar, necesar să aplice la sumele forfetare standard utilizate pentru calcularea penalităților cu titlu cominatoriu zilnice și, respectiv, a sumelor forfetare, precum și la cuantumul sumelor forfetare minime pe stat membru un factor de ajustare egal cu 4,5 ( 40 ).

20.

Metoda de calcul descrisă mai sus a fost aplicată de Comisie începând de la data publicării Comunicării din 2019 ( 41 ).

21.

După Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Curtea a pronunțat nouă hotărâri în care au fost aplicate sancțiuni pecuniare în temeiul articolului 260 alineatul (2) sau (3) TFUE. În prima dintre aceste hotărâri, Curtea se limitează să menționeze capacitatea de plată a statului membru în cauză printre criteriile care trebuie luate în considerare pentru asigurarea caracterului coercitiv al penalității cu titlu cominatoriu, fără să ofere indicații cu privire la modalitățile prin care această capacitate a fost evaluată ( 42 ). În celelalte, ea menționează, la fel ca în numeroase hotărâri pronunțate anterior, necesitatea de a ține seama, la evaluarea capacității de plată respective, de evoluția recentă a PIB‑ului statului membru respectiv, astfel cum se prezintă ea la data examinării faptelor de către Curte ( 43 ).

22.

Trebuie subliniat că în cauzele în care s‑au pronunțat ultimele două hotărâri ale Curții, în cadrul unor acțiuni formulate după data publicării Comunicării din 2019 ( 44 ), factorul „n” al sancțiunilor propuse de Comisie fusese calculat pe baza metodei expuse în comunicarea respectivă. Mai exact, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 25 februarie 2021, Comisia/Spania (Directiva privind datele cu caracter personal – Domeniul penal) ( 45 ), referitoare la o acțiune formulată în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, Regatul Spaniei ridicase în mod expres problema validității metodei de calcul utilizate în Comunicarea din 2019, invocând faptul că coeficientul care i‑a fost atribuit în comunicarea respectivă îl situa pe poziția a patra între statele membre din punctul de vedere al capacității de plată, în vreme ce, dacă acea capacitate ar fi fost calculată numai pe baza PIB‑ului, s‑ar fi situat pe poziția a paisprezecea ( 46 ). Totuși, după cum am menționat anterior, Curtea nu a abordat în mod explicit această chestiune.

23.

În acest stadiu, trebuie să reamintim că Curtea beneficiază de o marjă largă de apreciere în a decide aplicarea sau neaplicarea unor sancțiuni pecuniare statului membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile și în stabilirea atât a cuantumului, cât și a formei acestor sancțiuni. Articolul 260 TFUE nu prevede nicio limitare expresă a exercitării acestei marje de apreciere – cu excepția obligației de a nu depăși cuantumul propus de Comisie în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul alineatului (3) al aceluiași articol ( 47 ) –, limitându‑se să enunțe tipul sancțiunilor care pot fi aplicate.

24.

Încă de la primele sale hotărâri pronunțate cu privire la interpretarea articolului 171 alineatul (2) al treilea paragraf din Tratatul CE [care a devenit articolul 228 alineatul (2) CE și ulterior articolul 260 alineatul (2) TFUE], Curtea, pe de o parte, a subliniat caracterul neobligatoriu al propunerilor formulate de Comisie, care constituie numai un „punct de referință util” ( 48 ), revendicând puterea atât de a decide să aplice sancțiuni în absența unei propuneri exprimate în acest sens de Comisie ( 49 ) sau de a nu le aplica în prezența unei astfel de propuneri ( 50 ), cât și de a modifica, prin reducere, dar și prin majorare ( 51 ), cuantumul propus de aceasta sau de a adapta modalitățile de plată la circumstanțele fiecărei spețe, în special în ceea ce privește periodicitatea penalității cu titlu cominatoriu, caracterul constant sau descrescător al cuantumului ( 52 ) și data exigibilității ( 53 ).

25.

Pe de altă parte, Curtea a precizat că orientările din comunicările Comisiei nu au pentru ea caracter obligatoriu ( 54 ), dar, așa cum s‑a văzut anterior, a subliniat importanța acestora din punctul de vedere al transparenței, previzibilității și securității juridice în acțiunea întreprinsă de instituția respectivă. În ceea ce privește modalitățile de calcul al penalității cu titlu cominatoriu, Curtea a afirmat în mod repetat că ei îi revine, în exercitarea puterii sale de apreciere, sarcina de a stabili sancțiunea „astfel încât aceasta să fie, pe de o parte, adaptată împrejurărilor și, pe de altă parte, proporțională cu încălcarea constatată, precum și cu capacitatea de plată a statului membru în cauză” ( 55 ). În ceea ce privește suma forfetară, Curtea a precizat că atât obligarea la plata acelei sancțiuni, cât și determinarea eventualului cuantum „depind, în fiecare speță, de ansamblul elementelor pertinente care se raportează atât la caracteristicile neîndeplinirii constatate a obligațiilor, cât și la atitudinea proprie a statului membru vizat” de procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ( 56 ). Pe baza acestor indicații, elementele pe care se bazează Curtea pentru determinarea concretă a cuantumului penalității cu titlu cominatoriu și a sumei forfetare sunt, așa cum am arătat anterior, gravitatea încălcării, durata sa și capacitatea de plată a statului membru, având în vedere ansamblul circumstanțelor relevante ale fiecărei spețe ( 57 ). La modul mai general, Curtea a precizat că obligarea la plata unor penalități cu titlu cominatoriu și/sau a unei sume forfetare nu urmărește compensarea niciunui prejudiciu cauzat de statul membru vizat, ci urmărește să exercite asupra acestuia din urmă o constrângere economică, de natură să îl determine a pune capăt neîndeplinirii constatate a obligațiilor. Sancțiunile pecuniare impuse trebuie, în consecință, să fie decise în funcție de gradul de persuasiune necesar pentru ca statul membru în cauză să își modifice comportamentul” ( 58 ).

26.

Diferiții factori care intervin în calculul cuantumurilor sancțiunilor, inclusiv capacitatea de plată a statului membru în cauză, care permite asigurarea faptului că sancțiunile sunt stabilite la un nivel suficient de disuasiv, fac, așadar, obiectul aprecierii libere de către Curte ( 59 ).

27.

În astfel de circumstanțe, Curtea nu este obligată, deși a făcut deja acest lucru în trecut ( 60 ), să aplice coeficienții propuși de Comisie sub forma factorului „n”, nici să urmeze metoda de calcul elaborată de aceasta din urmă în comunicările sale. Ea nu este obligată nici să se pronunțe cu privire la legalitatea metodei respective sau cu privire la punerea sa corectă în aplicare de către Comisie. Rezultă că în prezenta cauză, așa cum a procedat deja, de altfel, și în Hotărârea din 25 februarie 2021, Comisia/Spania (Directiva privind datele cu caracter personal – Domeniul penal) ( 61 ), Curtea poate decide să nu se pronunțe cu privire la relevanța elementului reprezentat de „ponderea instituțională” a statului membru în cauză în determinarea factorului „n” și nici cu privire la caracterul adecvat al criteriului adoptat în Comunicarea din 2019 pentru a reflecta acest element, deși i s‑a solicitat în mod expres acest lucru de către Comisie.

28.

Considerațiile următoare sunt dezvoltate pentru situația în care Curtea ar decide să se pronunțe.

29.

Spre deosebire de ceilalți factori care intervin în calculul sancțiunilor propuse de Comisie în temeiul articolului 260 TFUE, factorul „n” are caracter subiectiv și nu depinde de caracteristicile neîndeplinirii obligațiilor în cauză. Încă de la Comunicarea din 1997, după cum s‑a văzut, Comisia a considerat necesară calcularea acestui factor astfel încât să se țină seama de dimensiunea atât economică, cât și politică a statului membru în cauză, reflectată de cele două elemente reprezentate de PIB și de numărul de voturi de care dispune statul membru potrivit sistemului denumit al ponderării votului. Acesta din urmă prevedea, pentru calcularea majorității calificate în cadrul Consiliului, atribuirea fiecărui stat membru a unui pachet convențional de voturi prevăzut direct de tratate și proporțional în esență cu ponderea sa demografică, potrivit criteriului definit „al rădăcinii pătrate”, care aloca fiecărui stat membru un număr de voturi mai mic decât proporțional în raport cu propria populație, cu un raport între voturile alocate și populație în principiu mai favorabil pentru statele membre mai mici.

30.

În comunicatul de presă care a însoțit adoptarea Comunicării din 1997 ( 62 ), Comisia preciza că numărul de voturi în cadrul Consiliului fusese luat în considerare cu scopul de a asigura proporționalitatea cuantumului penalității cu titlu cominatoriu, fiind un criteriu capabil să reflecte influența fiecărui stat membru în stabilirea reglementării comunitare care face obiectul încălcării. În acest sens, „ponderea instituțională” a statului membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile în vederea determinării factorului „n” era, într‑un fel, deși aproximativ și imperfect, legată de influența sa în procesele decizionale ( 63 ).

31.

Acest raport, nescutit în sine de critici ( 64 ), lipsește din noua metodă de calcul propusă de Comisie. Deși în Comunicarea din 2019 aceasta din urmă afirmă că noul criteriu bazat pe numărul de reprezentanți în Parlamentul European alocat fiecărui stat membru permite obținerea „celei mai fidele reprezentări a ponderii instituționale a statelor membre posibilă în prezent potrivit tratatelor UE”, acest criteriu este vădit neadecvat pentru a reflecta influența pe care fiecare stat membru o poate exercita în procesele decizionale din cadrul Uniunii.

32.

De altfel, după cum se subliniază corect și în doctrină, pe lângă faptul că nu sunt reprezentanți ai statelor membre, ci ai cetățenilor Uniunii, în conformitate cu articolul 14 alineatul (2) TUE, deputații europeni aleși în fiecare stat membru sunt aleși pe baza apartenențelor politice, cu consecința că voturile lor în Parlament, însumându‑se pe baza apartenențelor respective, reflectă cu greu în totalitatea lor poziția susținută de statul membru „în care au fost aleși” în negocierile legislative din cadrul Uniunii ( 65 ).

33.

La modul mai general, se pune întrebarea dacă, după cum susține Comisia, evaluarea capacității de plată a statului membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile, necesară pentru a asigura efectul descurajant al sancțiunilor care i‑au fost aplicate, trebuie să ia neapărat în considerare „ponderea instituțională” a acestuia.

34.

Metoda care constă în luarea în considerare, în vederea calculării factorului „n”, printre altele a numărului de voturi de care dispune statul membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile pentru voturile cu majoritate calificată în cadrul Consiliului, după cum s‑a văzut, a fost considerată de Curte „adecvată” pentru a asigura caracterul disuasiv și totodată proporțional al sancțiunilor propuse de Comisie. Această opinie nu implică totuși, după cum pare să susțină Comisia, faptul că Curtea a considerat absolut necesară ajustarea capacității de plată a statului membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile inclusiv în funcție de „ponderea instituțională” a acestuia, nici că a considerat de la bun început neadecvată o metodă de calcul bazată exclusiv pe PIB. Dimpotrivă, pe de o parte, ea a reamintit mereu, inclusiv cât timp era în vigoare metoda de calcul al factorului „n” bazată pe sistemul ponderării voturilor, necesitatea fundamentală de a evalua capacitatea de plată pe baza valorilor actualizate ale PIB‑ului și, pe de altă parte, prin declararea caracterului neadecvat al noului sistem de calcul al majorității calificate, nu a afirmat în niciun caz necesitatea de a identifica un criteriu substitutiv de natură să reflecte „ponderea instituțională” a statului membru în cauză, ci s‑a limitat să considere PIB‑ul drept criteriu predominant ( 66 ).

35.

În ceea ce ne privește, considerăm că obiectivul stabilirii unor sancțiuni care să aibă un efect descurajant suficient în cadrul procedurilor în temeiul articolului 260 TFUE nu necesită neapărat luarea în considerare a altor parametri decât PIB (simplu, pe cap de locuitor sau comparativ), care poate furniza singur o indicare adecvată a capacității de plată a statului membru în cauză. În special, nu considerăm că pentru îndeplinirea acestui obiectiv se impune să se țină seama de „ponderea instituțională” în cadrul Uniunii a statului membru respectiv, înțeleasă ca influența pe care acesta din urmă o poate exercita în procesele decizionale sau, în sens mai general și mai abstract, ca „valoare intrinsecă” a sa în structura instituțională a Uniunii ( 67 ). Un astfel de criteriu, de altfel, este oricum lipsit de relevanță în vederea stabilirii cuantumului sancțiunilor pecuniare aplicate unui stat membru care nu își îndeplinește obligațiile la un nivel care să asigure exercitarea unei presiuni suficiente pentru a determina acel stat membru să își modifice comportamentul (actual sau viitor).

36.

Dacă ne uităm cu atenție totuși, din Comunicarea din 2019 (a se vedea punctul 17 din prezentele concluzii) și din explicațiile oferite Curții ca răspuns la întrebările scrise formulate de aceasta se deduce că Comisia consideră în continuare necesară combinarea PIB‑ului cu un criteriu care să exprime „ponderea instituțională” a statelor membre în cadrul Uniunii, cu scopul principal, dacă nu exclusiv, de a menține intervalul de variație dintre coeficienții aplicați fiecăruia dintre acestea „într‑un interval rezonabil” ( 68 ). Această preocupare, în general legată de necesitatea de a asigura egalitatea de tratament între statele membre ( 69 ), a determinat, de altfel, Comisia să introducă în noua metodă de calcul un factor de ajustare de 4,5, care nu se explică decât prin necesitatea de a alinia sumele obținute prin aplicarea factorilor „n” actuali, considerați a nu fi suficient de disuasivi, după cei propuși anterior, menținând constant intervalul de variație dintre ei.

37.

În acest sens, ne limităm să observăm că obiectivul de a menține o anumită proporție între coeficienții aplicați diferitelor state membre poate fi îndeplinit prin metode diferite de cele aplicate până în prezent, de exemplu făcând referire la PIB‑ul pe cap de locuitor în locul PIB‑ului „comparativ” ( 70 ) sau utilizând, în orice caz, un criteriu demografic care să permită relativizarea rezultatelor obținute prin luarea în considerare a PIB‑ului simplu sau comparativ ( 71 ).

38.

Având în vedere considerațiile care precedă, sugerăm Curții, în cazul în care consideră oportun să se pronunțe cu privire la criteriul de determinare a factorului „n” constând în numărul de reprezentanți în Parlamentul European alocat fiecărui stat membru, să declare acest criteriu neadecvat pentru exprimarea capacității de plată a statului membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile în scopul stabilirii de sancțiuni care să aibă un caracter disuasiv și totodată proporțional și să confirme caracterul pertinent, în acest sens, al criteriului bazat pe produsul intern brut al statului membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile.