Cauzele conexate C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 și C‑397/19

Asociația „Forumul Judecătorilor din România” și alții

(cereri de decizie preliminară formulate de Tribunalul Olt, de Curtea de Apel Pitești, de Curtea de Apel București, de Curtea de Apel Brașov, de Curtea de Apel Pitești, precum și, respectiv, de Tribunalul București)

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 18 mai 2021

„Trimitere preliminară – Tratatul de aderare a Republicii Bulgaria și a României la Uniunea Europeană – Actul privind condițiile de aderare la Uniune a Republicii Bulgaria și a României – Articolele 37 și 38 – Măsuri corespunzătoare – Mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției – Decizia 2006/928/CE – Natura și efectele juridice ale mecanismului de cooperare și de verificare și ale rapoartelor întocmite de Comisie în temeiul acestuia – Stat de drept – Independența justiției – Articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE – Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Legi și ordonanțe de urgență ale guvernului adoptate în România în cursul anilor 2018 și 2019 în domeniul organizării sistemului judiciar și al răspunderii judecătorilor – Numire interimară în funcțiile de conducere ale Inspecției Judiciare – Înființare în cadrul Ministerului Public a unei secții pentru investigarea infracțiunilor din justiție – Răspundere patrimonială a statului și răspundere personală a judecătorilor pentru erori judiciare”

Întrebări preliminare – Competența Curții – Acte adoptate de instituții – Noțiune – Decizia 2006/928 și rapoarte întocmite pe baza acestei decizii – Includere

(art. 267 TFUE; Decizia 2006/928 a Comisiei)

(a se vedea punctele 148-151 și dispozitiv 1)
Dreptul Uniunii Europene – Valori și obiective ale Uniunii – Valori – Respectarea statului de drept – Conținut – Aderare la Uniune – Menținere a nivelului de protecție a valorilor Uniunii – Tratatul de aderare a României la Uniunea Europeană – Domeniu de aplicare – Decizia 2006/928 – Includere

[art. 2, art. 4 alin. (3), art. 19 alin. (1) al doilea paragraf și art. 49 TUE; Actul de aderare din 2005, art. 2, 37 și 38; Decizia 2006/928 a Comisiei]

(a se vedea punctele 160-165, 169-172 și 175-178 și dispozitiv 2)
Dreptul Uniunii Europene – Valori și obiective ale Uniunii – Valori – Respectarea statului de drept – Conținut – Aderare la Uniune – Menținere a nivelului de protecție a valorilor Uniunii – Tratatul de aderare a României la Uniunea Europeană – Decizia 2006/928 – Domeniu de aplicare – Reglementări naționale care guvernează organizarea justiției – Includere

[art. 2, art. 4 alin. (3), art. 19 alin. (1) al doilea paragraf și art. 49 TUE; Tratatul de aderare din 2005; Decizia 2006/928 a Comisiei]

(a se vedea punctele 184 și 185 și dispozitiv 3)
State membre – Obligații – Stabilirea căilor de atac necesare pentru asigurarea unei protecții jurisdicționale efective – Respectarea principiului independenței judecătorilor – Numire interimară în funcțiile de conducere ale Inspecției Judiciare – Exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor – Nerespectarea procedurii de numire ordinară prevăzute de dreptul național – Inadmisibilitate

(art. 2 și 19 TUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47 al doilea paragraf)

(a se vedea punctele 188-192, 194-200 și 205 și dispozitiv 4)
State membre – Obligații – Stabilirea căilor de atac necesare pentru asigurarea unei protecții jurisdicționale efective – Respectarea principiului independenței judecătorilor – Înființare în cadrul Ministerului Public a unei secții pentru investigarea infracțiunilor din justiție – Secție care are competența exclusivă pentru desfășurarea anchetelor – Inadmisibilitate – Justificări

[art. 2 și art. 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE; Tratatul de aderare din 2005; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47 și 48; Decizia 2006/928 a Comisiei]

(a se vedea punctele 213, 214, 216, 219-221 și 223 și dispozitiv 5)
State membre – Obligații – Stabilirea căilor de atac necesare pentru asigurarea unei protecții jurisdicționale efective – Respectarea principiului independenței judecătorilor – Răspundere patrimonială a statului și răspundere personală a judecătorilor pentru erori judiciare – Constatarea existenței unei astfel de erori efectuate cu ocazia angajării răspunderii patrimoniale a statului, fără ascultarea judecătorului vizat – Constatare care se impune în cadrul acțiunii în regres care urmărește angajarea răspunderii personale a judecătorului vizat – Lipsa garanțiilor necesare pentru a evita o presiune asupra activității jurisdicționale și pentru a asigura respectarea dreptului la apărare al judecătorului vizat – Inadmisibilitate

[art. 2 și art. 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE]

(a se vedea punctele 226, 227, 229, 232-237 și 241 și dispozitiv 6)
State membre – Obligații – Stabilirea căilor de atac necesare pentru asigurarea unei protecții jurisdicționale efective – Respectarea principiului independenței judecătorilor – Supremație – Efect direct – Obligații ale instanțelor naționale – Reglementare națională de rang constituțional care interzice unei instanțe inferioare să lase neaplicată o dispoziție națională contrară dreptului Uniunii – Inadmisibilitate

[art. 2 și art. 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE; Tratatul de aderare din 2005; Decizia 2006/928 a Comisiei]

(a se vedea punctele 244-248 și 250-252 și dispozitiv 7)

Rezumat

Curtea de Justiție se pronunță cu privire la o serie de reforme din România referitoare la organizarea judiciară, la regimul disciplinar al magistraților, precum și la răspunderea patrimonială a statului și la răspunderea personală a judecătorilor pentru erori judiciare

Șase cereri de decizie preliminară au fost formulate în fața Curții de instanțe române în cadrul unor litigii între persoane juridice sau persoane fizice, pe de o parte, și autorități sau organe precum Inspecția Judiciară, Consiliul Superior al Magistraturii și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pe de altă parte.

Litigiile principale se înscriu în contextul unei reforme de anvergură în domeniul justiției și al luptei împotriva corupției din România, reformă care face obiectul unei monitorizări la nivelul Uniunii Europene din anul 2007, în temeiul mecanismului de cooperare și de verificare instituit prin Decizia 2006/928 cu ocazia aderării României la Uniune ( 1 ) (denumit în continuare „MCV”).

În contextul negocierilor în vederea aderării sale la Uniune, România a adoptat, în cursul anului 2004, trei legi, așa‑numitele „legi ale justiției”, privind statutul judecătorilor și procurorilor, organizarea judiciară și Consiliul Superior al Magistraturii în scopul ameliorării independenței și a eficienței justiției. În cursul anilor 2017-2019, legilor menționate le‑au fost aduse modificări prin legi și ordonanțe de urgență ale guvernului adoptate în temeiul Constituției României. Reclamanții din litigiile principale contestă compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unora dintre aceste modificări legislative. În susținerea acțiunilor formulate, aceștia fac referire la anumite avize și rapoarte întocmite de Comisia Europeană privind progresele înregistrate de România în temeiul MCV, care, în opinia acestora, critică dispozițiile adoptate de România în cursul anilor 2017-2019 din perspectiva cerințelor de eficacitate a luptei împotriva corupției și de garantare a independenței puterii judecătorești.

În acest cadru, instanțele de trimitere ridică problema naturii și a efectelor juridice ale MCV, precum și a sferei de aplicare a rapoartelor întocmite de Comisie în temeiul acestuia. Potrivit acestor instanțe, conținutul, caracterul și întinderea temporală a mecanismului menționat ar trebui considerate ca fiind circumscrise Tratatului de aderare, iar cerințele formulate în aceste rapoarte ar trebui să aibă caracter obligatoriu pentru România. Totuși, în această privință, instanțele respective menționează o jurisprudență națională potrivit căreia dreptul Uniunii nu ar prevala asupra ordinii constituționale române, iar Decizia 2006/928 nu ar putea constitui o normă de referință în cadrul unui control de constituționalitate, întrucât această decizie a fost adoptată anterior aderării României la Uniune, iar problema dacă conținutul, caracterul și întinderea temporală ale acesteia intră în domeniul de aplicare al Tratatului de aderare nu a făcut obiectul niciunei interpretări a Curții.

Aprecierea Curții

Într‑o primă etapă, Curtea, întrunită în Marea Cameră, constată că Decizia 2006/928 și rapoartele întocmite de Comisie pe baza acestei decizii constituie acte adoptate de o instituție a Uniunii, care pot fi supuse unei interpretări în temeiul articolului 267 TFUE. În continuare, Curtea statuează că decizia menționată intră, în ceea ce privește natura sa juridică, conținutul său și efectele sale în timp, în domeniul de aplicare al Tratatului de aderare, întrucât constituie o măsură adoptată în temeiul Actului de aderare care este obligatorie pentru România de la data aderării sale la Uniune.

În ceea ce privește efectele juridice ale Deciziei 2006/928, Curtea constată că aceasta are caracter obligatoriu în toate elementele sale pentru România de la data aderării sale la Uniune și o obligă să atingă obiectivele de referință, de asemenea obligatorii, care figurează în anexa la aceasta. Obiectivele respective, definite ca urmare a deficiențelor constatate de Comisie înainte de aderarea României la Uniune, urmăresc, printre altele, să asigure respectarea de către acest stat membru a valorii statului de drept. România are astfel obligația de a lua măsurile adecvate în vederea realizării obiectivelor menționate și de a se abține să pună în aplicare orice măsură care riscă să compromită atingerea acelorași obiective.

În ceea ce privește efectele juridice ale rapoartelor întocmite de Comisie în temeiul Deciziei 2006/928, Curtea precizează că acestea formulează cerințe în privința României și adresează „recomandări” statului membru menționat în vederea atingerii obiectivelor de referință. În conformitate cu principiul cooperării loiale, România trebuie să țină seama în mod corespunzător de cerințele și de recomandările menționate și trebuie să se abțină să adopte sau să mențină în vigoare, în domeniile acoperite de obiectivele de referință, măsuri care ar risca să compromită rezultatul pe care îl prevăd aceleași cerințe și recomandări.

Numirile interimare în funcțiile de conducere ale Inspecției Judiciare

Într‑o a doua etapă, după ce a constatat că reglementările care guvernează organizarea justiției în România intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928, Curtea amintește că existența însăși a unui control jurisdicțional efectiv destinat să asigure respectarea dreptului Uniunii este inerentă valorii statului de drept, care este protejată de Tratatul privind Uniunea Europeană. În continuare, Curtea subliniază că orice stat membru trebuie să se asigure că organismele care, în calitate de „instanță”, fac parte din sistemul său de căi de atac în domeniile reglementate de dreptul Uniunii îndeplinesc cerințele unei protecții jurisdicționale efective. Întrucât se aplică judecătorilor de drept comun care sunt chemați să statueze cu privire la chestiuni legate de aplicarea sau de interpretarea dreptului Uniunii, reglementările naționale în discuție trebuie să îndeplinească astfel cerințele menționate. În această privință, prezervarea independenței judecătorilor în discuție este primordială pentru a‑i pune la adăpost de intervenții sau de presiuni exterioare și pentru a exclude astfel orice influență directă, precum și formele de influență indirectă susceptibile să orienteze deciziile judecătorilor în discuție.

În sfârșit, Curtea arată, în ceea ce privește normele care guvernează regimul disciplinar al judecătorilor, că cerința de independență impune prevederea garanțiilor necesare pentru a evita ca acest regim să fie utilizat ca sistem de control politic al conținutului deciziilor judiciare. Astfel, o reglementare națională nu poate da naștere unor îndoieli, în percepția justițiabililor, cu privire la utilizarea prerogativelor unui organ judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și a acțiunilor disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor ca instrument de presiune asupra activității acestora sau ca instrument al unui asemenea control.

În lumina acestor considerații generale, Curtea statuează că o reglementare națională este de natură să dea naștere unor asemenea îndoieli atunci când are ca efect, fie și cu titlu provizoriu, să permită guvernului statului membru în cauză să facă numiri în funcțiile de conducere ale organului care are misiunea de a efectua cercetările disciplinare și de a exercita acțiunea disciplinară împotriva judecătorilor și a procurorilor cu încălcarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național.

Înființarea unei secții speciale de urmărire penală care are competența exclusivă pentru infracțiunile săvârșite de magistrați

Într‑o a treia etapă și tot în lumina acelorași considerații generale, Curtea examinează compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei reglementări naționale care prevede înființarea unei secții specializate în cadrul Ministerului Public care are competența exclusivă de anchetare a infracțiunilor săvârșite de judecători și de procurori. Curtea precizează că, pentru a fi compatibilă cu dreptul Uniunii, o astfel de reglementare trebuie, pe de o parte, să fie justificată de imperative obiective și verificabile legate de buna administrare a justiției și, pe de altă parte, să garanteze că această secție nu poate fi utilizată ca instrument de control politic al activității judecătorilor și a procurorilor menționați și își exercită competența cu respectarea cerințelor prevăzute de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”). În lipsa îndeplinirii acestor cerințe, reglementarea menționată ar putea fi percepută ca urmărind instituirea unui instrument de presiune și de intimidare a judecătorilor, ceea ce ar aduce atingere încrederii justițiabililor în justiție. Curtea adaugă că reglementarea națională în discuție nu poate avea ca efect nerespectarea obligațiilor specifice care îi revin României în temeiul Deciziei 2006/928 în domeniul luptei împotriva corupției.

Revine instanțelor naționale sarcina de a verifica dacă reforma care a condus în România la înființarea unei secții specializate în cadrul Ministerului Public, însărcinate cu anchetarea judecătorilor și a procurorilor, precum și normele privind numirea procurorilor încadrați în această secție nu sunt de natură să facă secția menționată permeabilă la influențe exterioare. În ceea ce privește carta, revine instanțelor naționale sarcina de a verifica dacă reglementarea națională în discuție nu împiedică examinarea într‑un termen rezonabil a cauzelor referitoare la judecătorii și la procurorii vizați.

Răspunderea patrimonială a statului și răspunderea personală a judecătorilor pentru erori judiciare

Într‑o a patra etapă, Curtea statuează că o reglementare națională care guvernează răspunderea patrimonială a statului și răspunderea personală a judecătorilor pentru prejudiciile cauzate printr‑o eroare judiciară nu poate fi compatibilă cu dreptul Uniunii decât în cazul în care angajarea, în cadrul unei acțiuni în regres, a răspunderii personale a unui judecător pentru o astfel de eroare judiciară este limitată la cazuri excepționale și este încadrată de criterii obiective și verificabile, referitoare la imperative legate de buna administrare a justiției, precum și de garanții care urmăresc evitarea oricărui risc de presiuni externe asupra conținutului hotărârilor judecătorești. În acest scop, sunt esențiale norme clare și precise care să definească comportamentele susceptibile să angajeze răspunderea personală a judecătorilor pentru a se garanta independența inerentă misiunii lor și pentru a se evita ca aceștia să fie expuși riscului ca răspunderea lor personală să poată fi angajată exclusiv ca urmare a deciziei lor. Faptul că o hotărâre conține o eroare judiciară nu poate, în sine, să fie suficient pentru angajarea răspunderii personale a judecătorului vizat.

În ceea ce privește modalitățile aferente angajării răspunderii personale a judecătorilor, reglementarea națională trebuie să prevadă în mod clar și precis garanțiile necesare care să asigure că nici ancheta pentru verificarea existenței condițiilor și a împrejurărilor care pot angaja această răspundere, nici acțiunea în regres nu sunt de natură să se transforme în instrumente de presiune asupra activității jurisdicționale. Pentru a se evita ca astfel de modalități să poată avea un efect disuasiv asupra judecătorilor în exercitarea misiunii lor de a judeca în deplină independență, autoritățile competente să inițieze și să desfășoare această anchetă, precum și să exercite acțiunea menționată trebuie să fie ele însele autorități care acționează în mod obiectiv și imparțial, iar condițiile de fond și modalitățile procedurale trebuie să fie de asemenea natură încât să nu dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la imparțialitatea acestor autorități. De asemenea, trebuie ca drepturile consacrate de cartă, în special dreptul la apărare al judecătorului, să fie pe deplin respectate și ca organul competent să se pronunțe cu privire la răspunderea personală a judecătorului să fie o instanță. În special, constatarea existenței unei erori judiciare nu se poate impune în cadrul acțiunii în regres exercitate de stat împotriva judecătorului vizat, fără ca acesta din urmă să fi fost ascultat în cadrul procedurii anterioare având ca obiect angajarea răspunderii patrimoniale a statului.

Principiul supremației dreptului Uniunii

Într‑o a cincea etapă, Curtea statuează că principiul supremației dreptului Uniunii se opune unei reglementări naționale de rang constituțional care privează o instanță inferioară de dreptul de a lăsa neaplicată din oficiu o dispoziție națională care intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928 și care este contrară dreptului Uniunii. Curtea amintește că, potrivit unei jurisprudențe consacrate, efectele asociate principiului supremației dreptului Uniunii se impun tuturor organelor unui stat membru, fără ca dispozițiile interne aferente repartizării competențelor judiciare, inclusiv de ordin constituțional, să poată împiedica acest lucru. Amintind de asemenea că instanțele naționale sunt obligate, în măsura posibilului, să dea dreptului intern o interpretare conformă cu cerințele dreptului Uniunii sau să lase neaplicată din oficiu orice dispoziție contrară a legislației naționale care nu ar putea face obiectul unei astfel de interpretări conforme, Curtea constată că, în cazul unei încălcări dovedite a Tratatului UE sau a Deciziei 2006/928, principiul supremației dreptului Uniunii impune instanței de trimitere să lase neaplicate dispozițiile în cauză, indiferent dacă acestea sunt de origine legislativă sau constituțională.

( 1 ) Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției (JO 2006, L 354, p. 56, Ediție specială, 11/vol. 51, p. 55).