1.

Prin prezentele recursuri, recurenții solicită anularea Hotărârilor Tribunalului Uniunii Europene din 30 aprilie 2019, Alvarez y Bejarano și alții/Comisia (T‑516/16 și T‑536/16, nepublicată, EU:T:2019:267) și Ardalic și alții/Consiliul (T‑523/16 și T‑542/16, nepublicată, EU:T:2019:272) (denumite împreună în continuare „hotărârile atacate”) prin care s‑a respins acțiunea în anulare, întemeiată pe o excepție de nelegalitate a articolului 7 din anexa V și a articolului 8 din anexa VII la Statutul funcționarilor Uniunii Europene, a deciziilor Comisiei Europene și Consiliului Uniunii Europene prin care li se refuză, în temeiul acestor dispoziții și începând de la 1 ianuarie 2014, beneficiul plății forfetare a cheltuielilor de călătorie anuală și acordarea concediului pentru vizită în țara de origine.

2.

Reformele succesive ale Statutului funcționarilor Uniunii Europene și eliminările sau reducerile avantajelor care le însoțesc uneori se află la originea unor litigii între funcționari sau agenți și instituțiile care îi angajează. După problema reducerii numărului de zile de concediu anual pentru personalul repartizat în țări terțe ( 2 ), Curtea este chemată să se pronunțe cu privire la legalitatea dispozițiilor statutare, rezultate din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 1023/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 octombrie 2013 de modificare a Statutului funcționarilor Uniunii Europene și a Regimului aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii Europene ( 3 ), care restrâng rambursarea cheltuielilor de călătorie anuală și, sub vechea denumire binecunoscută, concediul aferent duratei călătoriei.

3.

Cauzele cu care este sesizată Curtea îi dau ocazia să clarifice printre altele întinderea controlului jurisdicțional al respectării egalității în fața legii în contextul exercitării de către legiuitorul statutar a puterii sale discreționare.

4.

Regulamentul nr. 31 (CEE)/11 (CEEA) de stabilire a statutului funcționarilor și a regimului aplicabil celorlalți agenți ai Comunității Economice Europene și ai Comunității Europene a Energiei Atomice ( 4 ) (denumit în continuare „statutul”) a fost modificat de mai multe ori și printre altele prin Regulamentul nr. 1023/2013, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2014.

5.

Articolul 7 din anexa V la statut prevede:

„Funcționarii care au dreptul la indemnizația de expatriere sau de reședință în afara țării de origine au dreptul la două zile și jumătate de concediu suplimentar pe an pentru a‑și vizita țara de origine.

Primul paragraf se aplică funcționarilor al căror loc de repartizare este situat pe teritoriul statelor membre. În cazul în care locul de muncă se găsește în afara acestui teritoriu, durata concediului pentru vizită în țara de origine se stabilește prin decizie specială, în funcție de necesități.” ( 5 )

6.

Articolul 4 din anexa VII la statut prevede:

„(1)   Indemnizația de expatriere, egală cu 16 % din valoarea totală a salariului de bază, a alocației pentru locuință și a alocației pentru creșterea copilului plătite funcționarului, se acordă:

[…]

(2)   Funcționarul care nu are și nu a avut niciodată cetățenia statului pe teritoriul căruia este situat locul său de repartizare și care nu îndeplinește condițiile prevăzute la alineatul (1) are dreptul la o indemnizație de expatriere egală cu un sfert din indemnizația de reședință în afara țării de origine.

(3)   În sensul alineatelor (1) și (2), un funcționar care a dobândit prin căsătorie, în mod automat și fără posibilitatea de a renunța la aceasta, cetățenia statului pe teritoriul căruia este situat locul său de repartizare beneficiază de același regim ca și funcționarul menționat la alineatul (1) litera (a) prima liniuță.” ( 6 ) [traducere neoficială]

7.

Articolul 7 din anexa VII la statut prevede:

„(1)   Funcționarul are dreptul la o plată forfetară corespunzătoare cheltuielilor de călătorie pentru sine, soțul său și persoanele aflate în întreținerea sa care locuiesc efectiv împreună cu el:

În caz de deces al unui funcționar, soțul supraviețuitor și persoanele aflate în întreținere au dreptul la plata forfetară în aceleași condiții.

[…]

(4)   Locul de origine al funcționarului se stabilește la începerea activității acestuia, ținându‑se seama, în principiu, de locul unde a fost recrutat sau, la cererea expresă și motivată corespunzător a acestuia, de centrul său de interese. Locul de origine astfel stabilit poate fi revizuit ulterior, pe perioada în care funcționarul în cauză își exercită atribuțiile sau la încetarea raporturilor de muncă, printr‑o decizie specială a autorității împuternicite să facă numiri. Cu toate acestea, cât timp funcționarul în cauză este în activitate, decizia respectivă nu poate fi luată decât în situații excepționale și după prezentarea de către funcționar de documente justificative în mod corespunzător.

[…]”

8.

Articolul 8 din anexa VII prevede:

„(1)   Funcționarul care are dreptul la indemnizația de expatriere sau la indemnizația de reședință în afara țării de origine are dreptul, în limita stabilită la alineatul (2), în fiecare an calendaristic, la o sumă forfetară corespunzătoare cheltuielilor de călătorie de la locul de repartizare la locul de origine, așa cum sunt definite la articolul 7 pentru funcționarul în cauză și, în cazul în care acesta are dreptul la alocație pentru locuință, suma forfetară se plătește și pentru soț și persoanele aflate în întreținerea funcționarului, în sensul articolului 2. [traducere neoficială]

[…]

(2)   Plata forfetară se efectuează pe baza unei indemnizații calculate pe kilometru de distanță geografică între locul de repartizare al funcționarului și locul său de origine. [traducere neoficială]

În cazul în care locul de origine, astfel cum este definit la articolul 7, este în afara teritoriilor statelor membre ale Uniunii sau în afara țărilor și teritoriilor enumerate în anexa II la Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene ori în afara teritoriului statelor membre ale Asociației Europene a Liberului Schimb, plata forfetară se efectuează pe baza unei indemnizații calculate pe kilometru de distanță geografică între locul de repartizare al funcționarului și capitala statului membru a cărui cetățenie o deține. Funcționarul al cărui loc de origine se află în afara teritoriului statelor membre ale Uniunii sau în afara țărilor și teritoriilor enumerate în anexa II la Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene ori în afara teritoriului statelor membre ale Asociației Europene a Liberului Schimb și care nu este cetățean al unuia din statele membre nu are dreptul la plata forfetară.

[…]

(4)   Alineatele (1), (2) și (3) de la prezentul articol se aplică funcționarilor al căror loc de repartizare este situat pe teritoriul statelor membre […] [traducere neoficială]

Plata forfetară are la bază costul călătoriei cu avionul la clasa economică ( 7 ).”

9.

Doamna Alvarez y Bejarano și alte unsprezece persoane sunt funcționari sau agenți contractuali ai Comisiei, repartizați în Belgia. Aceștia au toți dublă cetățenie, inclusiv cea a locului de repartizare. Ei nu primesc nici indemnizația de reședință în afara țării de origine, nici pe cea de expatriere, prevăzute la articolul 4 din anexa VII la statut, care nu a fost modificat prin Regulamentul nr. 1023/2013.

10.

Locul de origine a șapte dintre aceste douăsprezece persoane este situat în Uniunea Europeană sau în țările și teritoriile de peste mări prevăzute în anexa II la Tratatul FUE, în timp ce locul de origine al celorlalte cinci este situat în afara teritoriilor statelor membre ale Uniunii, ale statelor membre ale Asociației Europene a Liberului Schimb (AELS) sau a teritoriilor prevăzute în anexa II menționată. Unsprezece funcționari sau agenți sunt resortisanți ai statului în care se află locul lor de origine, în timp ce locul de origine al unuia dintre aceștia, belgiano‑panamez, este situat în regiunea autonomă Azore (Portugalia).

11.

În urma intrării în vigoare a Regulamentului nr. 1023/2013, Comisia a adoptat dispoziții generale de punere în aplicare a articolului 8 din anexa VII la statut și o decizie referitoare la concedii.

12.

Întrucât dosarele personale ale doamnei Alvarez y Bejarano și ale celorlalte unsprezece persoane în cauză au fost adaptate ca urmare a adoptării acestor acte, persoanele respective nu au dreptul, de la 1 ianuarie 2014, nici la plata forfetară a cheltuielilor de călătorie anuală, nici la concediu pentru vizită în țara de origine (denumite în continuare „avantajele în discuție”), fostul concediu aferent duratei călătoriei, avantaje acordate înainte de această dată funcționarilor sau agenților al căror loc de origine era, precum în cazul părților în cauză, stabilit într‑un loc diferit de locul de repartizare.

13.

În consecință, întrucât reclamațiile formulate împotriva acestor modificări ale dosarelor personale au fost respinse de Comisie, persoanele vizate au formulat acțiuni în fața Tribunalului (cauzele conexate T‑516/16 și T‑536/16).

14.

Istoricul cauzei C‑518/19 P este în esență analog celui al cauzei C‑517/19 P.

15.

Domnul Ardalic și alte unsprezece persoane sunt funcționari sau agenți contractuali ai Consiliului și au toți dublă cetățenie, inclusiv cea a locului lor de repartizare, și nu primesc nici indemnizația de reședință în afara țării de origine, nici indemnizația de expatriere.

16.

Locul de origine a șase dintre aceștia este situat în Uniunea Europeană sau în țările și teritoriile de peste mări prevăzute în anexa II la Tratatul FUE, în timp ce locul de origine al celorlalte șase este situat în afara teritoriilor statelor membre ale Uniunii, ale statelor membre ale Asociației Europene a Liberului Schimb (AELS) sau a teritoriilor prevăzute în anexa II menționată.

17.

Unsprezece recurenți sunt resortisanți ai statului în care se află locul lor de origine, în timp ce un agent este belgiano‑croat, deși locul său de origine este situat în Serbia.

18.

La fel ca funcționarii sau agenții din cauza C‑517/19 P, domnul Ardalic și celelalte unsprezece persoane în cauză nu mai au dreptul, de la 1 ianuarie 2014, la avantajele în discuție, în urma intrării în vigoare a Regulamentului nr. 1023/2013 și a două decizii ale secretarului general al Consiliului.

19.

În consecință, întrucât reclamațiile formulate împotriva modificărilor dosarelor personale ale acestora au fost respinse de Consiliu, domnul Ardalic și celelalte unsprezece persoane vizate au formulat acțiuni în fața Tribunalului (cauzele T‑523/16 și T‑542/16).

20.

În acțiunile respective formulate în primă instanță, având ca obiect anularea deciziilor defavorabile care îi privesc, doamna Alvarez y Bejarano și ceilalți 23 de funcționari sau agenți (denumiți în continuare „recurenții”) au ridicat o excepție de nelegalitate a articolului 7 din anexa V și a articolului 8 din anexa VII la statut, astfel cum au fost modificate prin Regulamentul nr. 1023/2013, bazată pe trei motive întemeiate, în primul rând, pe o nelegalitate care rezultă din „repunerea în discuție a locului de origine al recurenților”, în al doilea rând, pe o nelegalitate a condiției de acordare legate de beneficiul indemnizației de reședință în afara țării de origine sau de expatriere și, în al treilea rând, pe o încălcare a principiilor proporționalității, securității juridice, drepturilor dobândite și protecției încrederii legitime, precum și a dreptului la respectarea vieții de familie.

21.

Tribunalul a respins acțiunile în întregime.

22.

Recurenții din cauza C‑517/19 P solicită Curții:

23.

Comisia solicită Curții:

24.

Parlamentul European și Consiliul, care, în calitate de intervenienți în primă instanță, au depus un memoriu în răspuns în conformitate cu articolul 172 din Regulamentul de procedură al Curții, solicită de asemenea respingerea recursului și obligarea recurenților la plata cheltuielilor de judecată.

25.

Recurenții din cauza C‑518/19 P solicită Curții:

26.

Consiliul solicită Curții:

27.

Parlamentul, care, în calitate de intervenient în primă instanță, a depus un memoriu în răspuns în conformitate cu articolul 172 din Regulamentul de procedură, solicită de asemenea respingerea recursului și obligarea recurenților la plata cheltuielilor de judecată.

28.

În temeiul articolului 54 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, președintele Curții a decis, la 1 octombrie 2019, conexarea cauzelor C‑517/19 P și C‑518/19 P pentru buna desfășurare a fazei scrise și orale a procedurii, precum și în vederea pronunțării hotărârii.

29.

Părțile au fost ascultate în cadrul ședinței în fața Curții care a avut loc la 1 iulie 2020.

30.

Recurenții invocă două motive în susținerea recursurilor formulate, întemeiate, primul, pe o eroare de drept a Tribunalului în definirea întinderii controlului jurisdicțional și, al doilea, pe încălcarea principiului egalității de tratament.

31.

Este cert că, în cele două hotărâri atacate, Tribunalul a efectuat un control de legalitate restrâns, pentru motivul că stabilirea condițiilor și a modalităților de aplicare a rambursării cheltuielilor de călătorie anuală și a concediului aferent duratei călătoriei intră într‑un domeniu al reglementării în care legiuitorul are o largă putere de apreciere. Într‑un astfel de domeniu, Tribunalul a considerat că trebuie să se limiteze la a verifica, în ceea ce privește respectarea principiului egalității de tratament și a celui al nediscriminării, dacă instituția în cauză nu a recurs la o diferențiere arbitrară sau vădit inadecvată și, în legătură cu principiul proporționalității, dacă măsura adoptată nu avea un caracter vădit inadecvat în raport cu obiectivul reglementării.

32.

În recursurile formulate, recurenții susțin că, procedând astfel, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept și că acesta ar fi trebuit, în cadrul verificării respectării principiului egalității de tratament, să efectueze un control deplin. Împrejurarea că legiuitorul Uniunii ar avea o largă putere de apreciere ar fi, în sine, lipsită de relevanță în ceea ce privește aspectul dacă reglementarea în litigiu ar crea o inegalitate de tratament între funcționari.

33.

În opinia noastră, această argumentație nu poate fi admisă, pentru motivele expuse mai jos. După o scurtă amintire a condițiilor de punere în aplicare a unui control de legalitate restrâns de către instanța Uniunii, vom examina problema controlului jurisdicțional al respectării egalității în fața legii și ulterior pe cea, dezbătută în ședință, a incidenței unei eventuale discriminări pe motiv de cetățenie sau naționalitate asupra întinderii controlului menționat.

34.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, aceasta a recunoscut legiuitorului Uniunii, în cadrul exercitării competențelor care îi sunt conferite, o amplă putere de apreciere în cazul în care acțiunea sa implică alegeri de natură politică, economică și socială și în cazul în care este necesar ca acesta să efectueze aprecieri și evaluări complexe ( 8 ).

35.

Deși această putere discreționară este în mod constant recunoscută legiuitorului în materie agricolă, socială, comercială sau de mediu, ea a fost recunoscută acestuia și în cadrul reformelor statutului. Rezultă astfel din jurisprudență că legiuitorul dispune de o largă marjă de manevră pentru a adapta statutul și pentru a modifica în orice moment, chiar și într‑un sens nefavorabil, drepturile și obligațiile funcționarilor, amintindu‑se că raportul juridic dintre aceștia din urmă și administrație este de natură statutară, iar nu contractuală ( 9 ).

36.

Astfel cum subliniază Consiliul, jurisprudența a considerat că legislația în domeniul funcției publice implică alegeri de natură politică, economică și socială și că, prin urmare, este necesar ca legiuitorul statutar să efectueze aprecieri și evaluări complexe pentru care dispune de o amplă putere de apreciere.

37.

În plus, Curtea a precizat că intensitatea controlului legalității, într‑o situație în care legiuitorul Uniunii a fost determinat să efectueze aprecieri economice complexe, trebuie să fie cu atât mai redusă cu cât „actul în cauză are o aplicabilitate generală ( 10 )”. Or, în cazul de față, este cert că acțiunile formulate în fața Tribunalului erau întemeiate exclusiv pe o excepție de nelegalitate a articolului 7 din anexa V și a articolului 8 din anexa VII la statut. Recurenții nu reproșează instituțiilor în cauză că au săvârșit o eroare de apreciere, ci pretind doar că deciziile individuale negative adresate fiecăruia dintre ei, în ceea ce privește rambursarea cheltuielilor de călătorie și concediul pentru vizită în țara de origine, sunt nelegale, în măsura în care se întemeiază pe norme ele însele nelegale.

38.

În acest context, nu există nicio îndoială, în opinia noastră, că recunoașterea unei largi puteri de apreciere în favoarea legiuitorului statutar are drept consecință punerea în aplicare de către instanță a unui control de legalitate restrâns. Aceasta trebuie să se limiteze la a examina, pe fond, dacă exercitarea acestei competențe nu este afectată de o eroare vădită sau de un abuz de putere ori dacă instituțiile în cauză nu și‑au depășit în mod evident limitele puterii lor de apreciere ( 11 ).

39.

Observăm cu interes că recurenții nu contestă existența puterii discreționare a legiuitorului statutar, împrejurare considerată de părțile interesate drept inoperantă în raport cu parametrul de legalitate pe care acesta din urmă ar fi trebuit să îl respecte și despre care se pretinde că a fost încălcat, și anume principiul egalității de tratament.

40.

Principiul egalității de tratament face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii al căror caracter fundamental este consacrat la articolul 20 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), căreia articolul 6 alineatul (1) TUE îi recunoaște aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor. Astfel cum reiese din articolul 51 alineatul (1) din cartă, dispozițiile sale se adresează în special instituțiilor Uniunii, care sunt, în consecință, obligate să respecte drepturile pe care aceasta le consacră ( 12 ).

41.

Curtea a indicat în mod clar că legiuitorul are obligația de a respecta, atunci când adoptă norme aplicabile în special în materia funcției publice europene, principiul general al egalității de tratament ( 13 ). Prin urmare, acesta din urmă face parte din normele juridice de rang superior care se impun legiuitorului, inclusiv în exercitarea puterii sale discreționare, și a căror respectare este verificată de Curte, dar prin exercitarea, în această din urmă ipoteză, a unui control de legalitate restrâns ( 14 ). Observăm, în această privință, că recurenții nu au furnizat nicio referință jurisprudențială de natură să justifice afirmația lor cu privire la punerea în aplicare a unui control jurisdicțional deplin în ceea ce privește respectarea principiului egalității de tratament.

42.

Este incontestabil că examinarea jurisprudenței Curții poate trimite, la prima vedere, la imaginea unei fotografii cu un contur incert, puțin neclară, ca urmare a unei relative eterogenități a formulărilor utilizate. Considerăm însă că, datorită unei anumite perspective, o interpretare consolidată a hotărârilor Curții este de natură să stabilească o linie jurisprudențială solidă. Astfel, este posibil să se arate că existența unei încălcări a principiului egalității de tratament presupune ca două categorii de persoane, ale căror situații de drept și de fapt nu prezintă diferențe esențiale, să beneficieze de un tratament diferit sau ca situații diferite să fie tratate în mod identic, fără ca un asemenea tratament să fie justificat în mod obiectiv ( 15 ). În ipoteza exercitării puterii sale discreționare de către legiuitorul statutar, acesta din urmă nu este cenzurat de instanță decât atunci când face o diferențiere arbitrară sau vădit inadecvată în raport cu obiectivul pe care intenționează să îl urmeze ( 16 ). Desigur, această din urmă formulare, relativ imperfectă, nu este preluată expressis verbis în hotărârile Curții, dar considerăm că punerea în aplicare a unui control de legalitate limitat este indiscutabilă.

43.

Această determinare a intensității controlului, reținută în mod întemeiat de Tribunal, merită, în opinia noastră, aprobarea pentru motive proprii oricărei organizări instituționale a unui stat democratic și conținute într‑o expresie: separarea puterilor. În această privință, trebuie amintit că tratatele au instituit un sistem de repartizare a competențelor între diferitele instituții ale Uniunii care atribuie fiecăreia dintre ele propria sa misiune în structura instituțională a Uniunii și pentru realizarea sarcinilor care i‑au fost conferite. Respectarea echilibrului instituțional presupune ca fiecare instituție să își exercite competențele cu respectarea competențelor celorlalte instituții ( 17 ).

44.

Determinarea drepturilor și obligațiilor funcționarilor publici europeni este în primul rând de competența legiuitorului statutar. Limitarea controlului Curții se impune în special atunci când, precum în speță, legiuitorul menționat este chemat să efectueze un arbitraj între interese divergente și să facă astfel o alegere în cadrul alegerilor politice care intră în responsabilitățile proprii ( 18 ).

45.

În cadrul ședinței, au avut loc dezbateri privind incidența asupra intensității controlului jurisdicțional al unei eventuale situații de discriminare pe motiv de cetățenie sau naționalitate. Aceste dezbateri urmează observațiilor, formulate nu de recurenți, ci numai de Consiliu în memoriul său în răspuns, potrivit cărora, dacă legiuitorul utilizează categorii suspecte, și anume legate printre altele de rasă, sex, origine etnică, opinii politice sau religioase ori vârstă, un control de legalitate mai strict, cu alte cuvinte deplin, va fi efectuat de instanță în cadrul verificării existenței unei discriminări interzise de dreptul Uniunii ( 19 ).

46.

În această privință, trebuie amintit că, în cadrul unui recurs, competența Curții este limitată la aprecierea soluției legale date cu privire la motivele dezbătute în fața primei instanțe. Prin urmare, în cadrul unei astfel de proceduri, Curtea este competentă exclusiv să cerceteze dacă argumentația cuprinsă în recurs identifică o eroare de drept care viciază hotărârea atacată ( 20 ).

47.

Or, trebuie să se constate că recurenții reproșează exclusiv Tribunalului, în cadrul primului motiv invocat în ambele recursuri, o apreciere eronată a intensității controlului său cu privire la respectarea „principiului egalității de tratament”, consacrat la „articolul 20 din cartă”, și, în cadrul celui de al doilea motiv, o încălcare a principiului menționat. Revendicarea unui control deplin nu este nicidecum legată de afirmația privind o discriminare pe motiv de cetățenie sau naționalitate, iar lectura transcrierii ședinței în fața Curții arată că reprezentanții recurenților nici măcar nu au făcut aluzie la o astfel de discriminare. Problema privind cetățenia nu a fost evocată de aceștia din urmă decât în cadrul discuției privind comparabilitatea categoriilor de funcționari în cauză și contestarea concluziei negative a Tribunalului.

48.

În aceste împrejurări, considerăm că examinarea primului motiv invocat în ambele recursuri recursuri nu implică nicidecum o discuție cu privire la utilizarea de către legiuitorul statutar a unui criteriu de diferențiere suspect, în speță cetățenia, în textele care stabilesc acordarea avantajelor în discuție. Chiar presupunând că o astfel de dezbatere este necesară, aceasta nu poate conduce la anularea hotărârilor atacate în temeiul motivului menționat.

49.

Este cert că acordarea celor două avantaje în discuție funcționarilor este condiționată de recunoașterea beneficiului indemnizației de reședință în afara țării de origine sau de expatriere prevăzute la articolul 4 din anexa VII la statut, care menționează, cu titlu de condiții de aplicare a acesteia, cetățenia funcționarilor. Or, este important să se sublinieze că Curtea a considerat că indemnizația de expatriere are ca obiect compensarea cheltuielilor și dezavantajelor specifice care rezultă din angajarea la o instituție a Uniunii pentru funcționarii care sunt obligați, ca urmare a acestui fapt, să își schimbe reședința și că criteriul primordial al dreptului la această indemnizație este reședința obișnuită a funcționarului, înainte de angajarea în muncă, în timp ce cetățenia acestuia din urmă nu este avută în vedere în acest caz decât cu titlu secundar, întrucât nu are importanță decât pentru problema duratei reședinței în afara teritoriului de repartizare ( 21 ).

50.

În plus, Curtea a respins o cerere având ca obiect declararea nevalidității articolului 21 alineatul (2) punctul 2 din Regulamentul (EURATOM, CECA, CEE) nr. 912/78 al Consiliului din 2 mai 1978 de modificare a Statutului funcționarilor Comunităților Europene și a Regimului aplicabil celorlalți agenți ai acestor Comunități ( 22 ) care adaugă actualul alineat (2) la articolul 4 din anexa VII la statut, referitor la acordarea unei indemnizații de expatriere, pentru motivul că această primă dispoziție se referea în exclusivitate la criteriul privind cetățenia, pentru a acorda sau a refuza indemnizația menționată, și încălca astfel interdicția generală privind discriminarea pe motive de cetățenie sau naționalitate prevăzută la fostul articol 7 din Tratatul CEE. Curtea a considerat că, întrucât indemnizația de expatriere este destinată să compenseze dezavantajele pe care funcționarii le suportă ca urmare a statutului lor de străin, în mod întemeiat legiuitorul statutar a recurs, în cadrul aprecierii sale discreționare a acestei situații, doar la criteriul cetățeniei, al cărui merit este de a fi: primo, uniform, întrucât se aplică în mod identic tuturor funcționarilor oricare ar fi locul de repartizare a acestora, secundo, obiectiv prin natura și în generalitatea sa având în vedere impactul mediu al inconvenientelor expatrierii asupra situației personale a funcționarilor în cauză și, tertio, în legătură directă cu scopul reglementării, care constă în compensarea dificultăților și dezavantajelor care rezultă din statutul de străin într‑o țară gazdă ( 23 ).

51.

Considerăm că aceste soluții jurisprudențiale, aferente unor texte rămase în esență neschimbate, sunt în continuare relevante pentru a înlătura orice idee referitoare la încălcarea interdicției privind o discriminare exercitată pe motiv de cetățenie sau naționalitate, care își găsește expresia în special în articolul 18 TFUE, în ceea ce privește rambursarea cheltuielilor de călătorie anuală și acordarea concediului pentru vizită în țara de origine.

52.

Din considerațiile care precedă rezultă că primul motiv al recursurilor trebuie respins.

53.

Al doilea motiv al recursurilor este întemeiat pe o încălcare a principiului egalității de tratament, recurenții reproșând Tribunalului, în primul rând, că a statuat în mod eronat că aceștia nu erau într‑o situație comparabilă cu cea a funcționarilor care primesc indemnizația de reședință în afara țării de origine sau de expatriere și, în al doilea rând, că a apreciat în mod eronat obiectivul și proporționalitatea reglementării în discuție.

54.

Este cert că controlul jurisdicțional al respectării egalității în fața legii implică în mod necesar o primă analiză constituită din ceea ce s‑a convenit să se numească testul de comparabilitate. În ipoteza în care categoriile persoanelor în cauză sunt calificate de instanță drept „comparabile”, trebuie efectuată o a doua analiză, care constă în a verifica dacă diferența de tratament al acestor categorii comparabile este sau nu este justificată, în caz afirmativ egalitatea în fața legii nefiind încălcată. Verificarea de către instanță a existenței unei „diferențieri arbitrare sau vădit inadecvate” se încadrează în această a doua analiză.

55.

În hotărârile atacate, Tribunalul a pus efectiv în aplicare testul de comparabilitate și a considerat că situația „persoanelor cu reședință în afara țării de origine” sau a „expatriaților” nu era asemănătoare sau comparabilă cu cea a recurenților, constatare care era de natură să închidă discuția juridică. Astfel cum s‑a precizat, în condițiile în care situațiile în cauză nu sunt comparabile, o diferență de tratament al acestora nu încalcă egalitatea în fața legii prevăzută la articolul 20 din cartă ( 24 ). În aceste condiții, concluzia Tribunalului potrivit căreia sistemul care constă în condiționarea obținerii avantajelor în discuție de beneficiul indemnizației de reședință în afara țării de origine sau de expatriere nu este „nici vădit inadecvat, nici vădit nepotrivit” având în vedere obiectivul său provoacă cel puțin uimire.

56.

Dincolo de o formulă de natură tautologică, care se îndepărtează de cea amintită totuși de Tribunal la începutul raționamentului său, trebuie să se constate că această concluzie nu are legătură cu motivarea care o precedă, care nu cuprinde o analiză a caracterului proporțional al reglementării în cauză. Astfel, considerăm că motivarea hotărârii atacate este marcată de o anumită confuzie în aplicarea metodei de analiză a respectării principiului egalității de tratament. În opinia noastră, aceasta este eronată și în ceea ce privește rezultatul testului de comparabilitate.

57.

Trebuie amintit că existența unei încălcări a principiului egalității de tratament presupune ca două categorii de persoane, ale căror situații de drept și de fapt nu prezintă diferențe esențiale, să beneficieze de un tratament diferit sau ca situații diferite să fie tratate în mod identic, fără ca un astfel de tratament să fie justificat în mod obiectiv. Comparabilitatea situațiilor trebuie evaluată în funcție de obiectul și de finalitatea actului Uniunii care instituie distincția în cauză și despre care se afirmă că ar încălca principiul menționat. În plus, trebuie luate în considerare principiile și obiectivele domeniului din care face parte actul în discuție ( 25 ).

58.

În hotărârile atacate, după ce a amintit finalitatea doar a articolului 8 din anexa VII la statut, Tribunalul a evocat obiectivul urmărit de legiuitor în cadrul Regulamentului nr. 1023/2013, astfel cum rezultă din considerentul (24) al acestuia. Astfel, Tribunalul a menționat că legiuitorul a dorit să modernizeze și să raționalizeze normele privind concediul aferent duratei călătoriei între locul de muncă și locul de origine și rambursarea cheltuielilor legate de această călătorie anuală și să le coreleze cu statutul de expatriat sau de persoană cu reședința în afara țării de origine pentru ca acestea să devină mai simplu de aplicat și mai transparente. Apreciem că demonstrația subsecventă a Tribunalului cu privire la comparabilitatea situațiilor în discuție este clar întemeiată pe luarea în considerare a acestei intenții a legiuitorului.

59.

În opinia noastră, această motivare a Tribunalului dezvăluie o confuzie între, pe de o parte, obiectul și scopul dispozițiilor care prevăd plata forfetară a cheltuielilor de călătorie anuală și a concediului pentru vizită în țara de origine în raport cu care trebuie să se verifice dacă situațiile de fapt și de drept ale funcționarilor în cauză sunt comparabile și, pe de altă parte, obiectivul urmărit de legiuitorul statutar care poate justifica diferențierea situațiilor calificate în prealabil drept comparabile ( 26 ). Această eroare metodologică a condus Tribunalul la o concluzie eronată în ceea ce privește analiza comparabilității.

60.

În această privință, recurenții susțin că funcționarii care beneficiază de avantajele în discuție nu se află într‑o situație diferită în mod substanțial de cea a funcționarilor care nu beneficiază de acestea care au, la fel ca primii, un loc de origine diferit de locul lor de repartizare, dar care dețin, în plus, cetățenia statului pe teritoriul căruia se află acest loc de repartizare.

61.

Trebuie să se sublinieze că obiectul și finalitatea plății forfetare a cheltuielilor de călătorie anuală și a zilelor de concediu suplimentare pentru transport au rămas strict neschimbate odată cu intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1023/2013, întrucât este vorba în continuare despre a permite funcționarilor să păstreze legături familiale, sociale și culturale cu locul lor de origine. Modificarea intervenită constă numai în adăugarea unei condiții de acordare, funcționarii al căror loc de origine diferă de locul de repartizare trebuind, cu începere de la 1 ianuarie 2014, să beneficieze de asemenea de indemnizația de reședință în afara țării de origine sau de expatriere pentru a obține plata forfetară a cheltuielilor de călătorie anuală și a zilelor de concediu suplimentare pentru transport.

62.

În ceea ce privește locul de origine al funcționarului, acesta se stabilește la începerea activității, ținându‑se seama, în principiu, de locul unde a fost recrutat sau, la cererea expresă și motivată corespunzător a acestuia, de centrul de interese al funcționarului în cauză ( 27 ). Această noțiune de „centru de interese” se întemeiază pe principiul general al dreptului funcției publice potrivit căruia funcționarul trebuie să aibă posibilitatea de a‑și păstra relațiile personale cu locul în care se află interesele sale principale, în pofida începerii activității și a distanței între locul de repartizare și acest loc. Centrul de interese se definește ca fiind locul în care funcționarul păstrează cumulativ legăturile sale principale de natură familială, legăturile sale patrimoniale și interesele sale esențiale de natura civică atât active, cât și pasive ( 28 ).

63.

Trebuie să se constate că noțiunea de „loc de origine” continuă să fie utilizată pentru stabilirea acordării anumitor drepturi pecuniare. Astfel, funcționarul care are un loc de origine diferit de locul său de repartizare, chiar dacă ar deține cetățenia statului pe teritoriul căruia se află locul de repartizare, beneficiază de rambursarea cheltuielilor de călătorie pentru soțul său și pentru persoanele aflate în întreținerea sa de la locul de repartizare până la locul de origine cu ocazia încetării raporturilor de muncă [articolul 7 alineatul (1) din anexa VII la statut]. În plus, în caz de deces al acestui funcționar, instituția în cauză plătește cheltuielile necesare pentru transportul corpului până la locul de origine (articolul 75 din statut).

64.

Plata forfetară a cheltuielilor de călătorie anuală de la locul de repartizare la locul de origine și acordarea a două zile și jumătate de concediu suplimentar pentru a‑și vizita țara de origine, la fel ca drepturile pecuniare menționate la punctul precedent, reflectă specificitatea unei categorii de funcționari care se află, pentru motive legate de activitatea lor profesională, departe de centrele lor de interese și cărora legiuitorul statutar vrea să le permită să păstreze o legătură cu acestea din urmă.

65.

Pentru a fundamenta concluzia sa privind lipsa caracterului comparabil, Tribunalul evocă, în ceea ce privește recurenții, o „anumită ruptură” de locul de origine și faptul că aceștia nu pot pretinde că au o relație „mai strânsă” cu locul de origine decât beneficiarii indemnizației de reședință în afara țării de origine sau de expatriere, iar aceasta ca urmare a integrării lor mai mari în societatea statului în care se află locul de repartizare caracterizată prin deținerea cetățeniei statului menționat. O simplă și unică diferență de intensitate în puterea legăturii cu statul în care se află locul de origine, dedusă din existența unei relații cu alt stat, poate fi de natură să caracterizeze o situație diferită în mod obiectiv, putând fi calificată drept „necomparabilă”? Apreciem că răspunsul la această întrebare trebuie să fie negativ.

66.

Este necesar să observăm că dobândirea cetățeniei statului pe teritoriul căruia se află locul de repartizare nu are drept consecință obligatorie o modificare, în dosarul funcționarului în cauză, a deciziei de stabilire a locului de origine. Acesta din urmă rămâne identic de‑a lungul carierei funcționarului, în lipsa unei decizii speciale a administrației, cu titlu excepțional și după prezentarea unor documente care să justifice în mod corespunzător cererea persoanei interesate ( 29 ). Nu se poate considera că legăturile familiale, sociale și patrimoniale ale acestui funcționar cu statul în care se află locul de origine se sting în mod necesar astfel încât dispar în mod progresiv și acest lucru este cu atât mai adevărat atunci când funcționarul în cauză are și cetățenia acestui stat, ceea ce este cazul a 11 din 24 de recurenți. Ar fi cel puțin paradoxal, pentru a nu spune incoerent, să se considere deținerea de către funcționar a cetățeniei statului în care se află locul de repartizare drept un indiciu serios al existenței unor legături multiple și strânse între această persoană și țara sa de cetățenie, fără a recunoaște aceeași funcție posesiei cetățeniei statului în care se află locul de origine. Se adaugă faptul că locul de origine al persoanei cu reședința în afara țării de origine sau al expatriatului nu este în mod necesar țara a cărei cetățenie o are funcționarul în cauză, aspect admis de Consiliu.

67.

În aceste împrejurări, situația funcționarilor care beneficiază de avantajele în discuție și cea a funcționarilor care nu beneficiază de acestea care au, la fel ca primii, un loc de origine diferit de locul lor de repartizare, dar dețin, în plus, cetățenia statului pe teritoriul căruia se află acest loc de repartizare, pot fi considerate, în opinia noastră, comparabile în raport cu obiectul și cu finalitatea acestor avantaje, amintindu‑se că nu este necesar ca situațiile în cauză să fie identice ( 30 ).

68.

Deși apreciem că motivarea Tribunalului cu privire la acest aspect este, așadar, eronată, nu se impune totuși anularea hotărârii atacate de respingere a acțiunilor în anulare. Trebuie amintit că, în ipoteza în care motivarea unei hotărâri a Tribunalului relevă o încălcare a dreptului Uniunii, însă dispozitivul acesteia apare ca fiind întemeiat pentru alte motive de drept, o astfel de încălcare nu este de natură să determine anularea acestei hotărâri și că se impune efectuarea unei substituiri a motivelor ( 31 ). În speță, eroarea Tribunalului cu privire la comparabilitatea situațiilor în cauză nu poate determina anularea hotărârii atacate dat fiind că diferențierea făcută la articolul 7 din anexa V și la articolul 8 din anexa VII la statut este justificată în mod obiectiv ( 32 ).

69.

Trebuie amintit că articolul 52 alineatul (1) din cartă admite că pot fi impuse restrângeri exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute de cartă în măsura în care aceste restrângeri sunt prevăzute de lege, respectă substanța drepturilor și libertăților respective și, prin respectarea principiului proporționalității, sunt necesare și răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.

70.

Curtea a precizat că o diferență de tratament este justificată atât timp cât este întemeiată pe un criteriu obiectiv și rezonabil, mai precis dacă se află în legătură cu un scop admisibil din punct de vedere legal, urmărit de legislația în cauză, iar această diferență este proporțională cu scopul urmărit de tratamentul în cauză ( 33 ).

71.

Reiese astfel, în primul rând, că restrângerea trebuie să fie „prevăzută de lege”. Cu alte cuvinte, măsura în discuție trebuie să aibă un temei legal, ceea ce, în cazul de față, nu ridică nicio dificultate, întrucât avantajele în discuție și condițiile de acordare a acestora sunt prevăzute la articolul 7 din anexa V și la articolul 8 din anexa VII la statut coroborate cu articolul 4 din aceeași anexă VII.

72.

În ceea ce privește, în al doilea rând, legătura dintre diferența de tratament operată și obiectivele de interes general urmărite de legiuitor, trebuie să se arate că, atunci când discuția poartă asupra unui act normativ al Uniunii, revine legiuitorului Uniunii sarcina de a dovedi existența unor criterii obiective formulate ca justificare a diferenței de tratament și de a prezenta Curții elementele necesare verificării de către aceasta a existenței criteriilor respective ( 34 ). În această privință, instituțiile în cauză s‑au referit la considerentele (2), (12) și (24) ale Regulamentului nr. 1023/2013, acesta din urmă enunțând că „normele privind concediul aferent duratei călătoriei între locul de muncă și locul de origine și rambursarea anuală a cheltuielilor legate de această călătorie ar trebui să fie modernizate, raționalizate și corelate cu statutul de expatriat, pentru ca aplicarea lor să devină mai simplă și mai transparentă”.

73.

Examinarea considerentelor regulamentului respectiv arată că obiectivul specific menționat la punctul precedent se înscrie într‑o voință mai largă a legiuitorului de a se ajunge la și de a se garanta un bun raport cost‑eficacitate în ceea ce privește funcția publică europeană, într‑un context dovedit de criză economică ce implică o politică de control al cheltuielilor publice, continuând în același timp să se asigure o recrutare de calitate care să aibă bază geografică cât mai largă. Consiliul a precizat că modernizarea normelor care reglementează plata cheltuielilor de călătorie anuală către locul de origine și acordarea unui concediu pentru vizită în țara de origine lua în considerare dezvoltarea transportului aerian, caracterizat prin zboruri regulate către destinații variate și accesibile din punct de vedere financiar. La această constatare obiectivă se poate adăuga cea a facilității și a gratuității comunicațiilor prin internet care contribuie de asemenea la păstrarea unei legături cu locul de origine.

74.

Considerăm că este dificil să nu se considere legitime obiectivele astfel urmărite de legiuitor odată cu adoptarea Regulamentului nr. 1023/2013 în vederea asigurării unei gestionări a funcției publice viabile din punct de vedere tehnic și economic. Aceste obiective depășesc, prin complexitatea lor intrinsecă și prin dificultatea punerii lor în aplicare, simple și stricte considerații financiare de economie bugetară.

75.

Consiliul arată că, pentru a raționaliza normele referitoare la plata cheltuielilor de călătorie anuală și a concediului aferent duratei călătoriei, asigurând în același timp cel mai bun raport cost‑eficacitate în ceea ce privește funcția publică europeană, legiuitorul din anul 2013 a introdus un criteriu de diferențiere menit să direcționeze cel mai bine măsura și să o limiteze la cei în privința cărora a considerat că au cea mai mare nevoie de aceasta, și anume statutul de persoană cu reședința în afara țării de origine sau de expatriat al cărui beneficiu condiționează acordarea celor două avantaje citate anterior. În plus, din jurisprudența Curții rezultă că, deși este adevărat că funcționarii pot suporta inconvenientele expatrierii lor într‑un mod mai mult sau mai puțin intens și, prin urmare, subiectiv, dispozițiile articolului 4 din anexa VII la statut se întemeiază pe elemente obiective și uniforme ( 35 ), ceea ce contrazice orice afirmație a recurenților cu privire la o diferențiere în esență arbitrară.

76.

În ceea ce privește, în al treilea rând, proporționalitatea dispozițiilor în litigiu, considerăm că este posibil să se excludă orice concluzie privind o diferențiere vădit inadecvată. Apreciem că rezervarea plății cheltuielilor de călătorie anuală către locul de origine și a concediului pentru vizită în țara de origine numai în favoarea funcționarilor care au un loc de origine diferit de locul de repartizare și care beneficiază de indemnizația de reședință în afara țării de origine sau de expatriere este, dimpotrivă, de natură să contribuie la realizarea obiectivelor de modernizare‑raționalizare ale legiuitorului, prin care se urmărește asigurarea unui bun raport cost‑eficacitate pentru funcția publică europeană, păstrând în același timp o recrutare pe o bază geografică cât mai largă și, în mod subsecvent, atractivitatea și reprezentativitatea acesteia.

77.

Avantajele în discuție sunt astfel destinate unor funcționari care nu sunt sau sunt puțin integrați în societatea statului în care se află locul de repartizare, ca urmare a statutului lor de străin în țara gazdă și/sau a obligației lor de a schimba reședința la momentul preluării funcției pentru a se instala pe teritoriul acestui stat. Astfel cum a subliniat în mod întemeiat Consiliul în ședință, criteriul reședinței în afara țării de origine sau al expatrierii pentru determinarea funcționarilor care au cel mai mult nevoie de susținere financiară pentru a păstra legături cu locul lor de origine este perfect concordant cu logica sistemului instituit prin statutul reformat. În cadrul marjei sale largi de apreciere, legiuitorul a ales, dintre soluțiile posibile, să restrângă numărul de beneficiari ai avantajelor în discuție prin excluderea categoriei funcționarilor reprezentate de recurenți în privința cărora a considerat că legătura cu locul de origine era mai puțin puternică.

78.

În plus, deși articolul 7 din anexa V și articolul 8 din anexa VII la statut trebuie coroborate cu articolul 4 din anexa VII la statut privind indemnizația de reședință în afara țării de origine sau de expatriere, acesta din urmă este redactat cu suficientă precizie și claritate, ceea ce asigură o aplicare simplă și transparentă a acestor dispoziții statutare, în conformitate cu obiectivul legiuitorului menționat în considerentul (24) al Regulamentului nr. 1023/2013. Afirmația recurenților potrivit căreia fostul sistem era mai simplu și mai transparent nu este de natură să contrazică concluzia sus‑menționată.

79.

În susținerea criticii formulate privind o diferențiere arbitrară și inadecvată, recurenții invocă și două exemple de situații, în opinia lor, semnificative. Primul privește o eventuală schimbare a locului de repartizare al unui recurent care are locul de origine într‑un stat terț, a cărei consecință ar fi beneficiul indemnizației de reședință în afara țării de origine și, mai ales, constatarea unei compensări mai mari decât înainte a cheltuielilor de călătorie în temeiul noilor modalități de calcul al indemnizației pentru distanța parcursă în kilometri prevăzute la articolul 8 alineatul (2) din anexa VII la statut. Al doilea are în vedere situația unui funcționar al cărui loc de origine este situat într‑un stat terț, eligibil pentru indemnizația de reședință în afara țării de origine, dar care nu primește rambursarea forfetară a cheltuielilor de călătorie anuală, întrucât distanța dintre capitala statului membru a cărui cetățenie o are și locul de repartizare este mai mică de 200 km.

80.

Trebuie să se constate că cele două situații avute în vedere de recurenți pot fi calificate drept ipotetice sau teoretice, întrucât nu corespund deloc situației lor. Or, trebuie să se sublinieze că un funcționar nu este abilitat să acționeze în interesul legii sau al instituțiilor și nu poate invoca, în susținerea unei acțiuni în anulare, decât motivele care îl privesc personal ( 36 ). În susținerea excepției de nelegalitate a dispozițiilor statutare criticate, recurenții invocă o încălcare a principiului egalității de tratament arătând că ei sunt într‑o situație comparabilă cu cea a beneficiarilor celor două avantaje în discuție și că diferența de tratament nu este justificată. În consecință, considerăm că numai în raport cu situația recurenților, resortisanți belgieni care își desfășoară activitatea la Bruxelles, dar care au un loc de origine diferit de locul de repartizare, trebuie apreciată temeinicia excepției de nelegalitate, întrucât controlul Curții trebuie efectuat in concreto. Rezultă că Curtea nu poate, în opinia noastră, să țină seama de argumentația recurenților decât în măsura în care aceasta din urmă are ca obiect demonstrarea faptului că dispozițiile statutare criticate au încălcat principiul egalității de tratament în ceea ce îi privește personal.

81.

În orice caz, în ceea ce privește situația menționată de recurenți, trebuie să se arate că, pentru a se putea reproșa legiuitorului încălcarea principiului egalității de tratament, trebuie ca tratamentul în discuție să determine un dezavantaj pentru anumite persoane în raport cu altele ( 37 ), ceea ce nu corespunde exemplului privind o creștere a indemnizației invocată de recurenți. În ceea ce privește a doua situație, aceasta nu abordează principiul eligibilității unui funcționar pentru plata cheltuielilor de călătorie anuală, ci problema modalităților de calcul al indemnizației pentru distanța parcursă în kilometri, care nu iau în considerare distanțe cuprinse între 0 și 200 de kilometri. Nicio concluzie privind o diferențiere vădit inadecvată între beneficiarii avantajului respectiv și recurenți nu poate fi dedusă din aceste considerații în ceea ce privește deținerea acestuia din urmă. Pe de altă parte, astfel cum subliniază Comisia, modul de calcul citat anterior nu contrazice obiectivul de raționalizare urmărit de legiuitor și de rezervare a plății cheltuielilor de călătorie anuală celor care au cel mai mult nevoie de aceasta.

82.

Recurenții nu au formulat alte argumente cu privire la proporționalitatea reglementării în discuție care să fie de natură să fundamenteze concluzia privind o diferențiere arbitrară sau vădit inadecvată ori o atingere adusă substanței egalității în fața legii prevăzute la articolul 20 din cartă.

83.

Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se constate că Tribunalul a apreciat în mod eronat comparabilitatea situațiilor în cauză, dar că această eroare nu poate determina anularea hotărârilor atacate dat fiind că diferența de tratament criticată este justificată în mod obiectiv.

84.

În consecință, criticile îndreptate împotriva acestei părți din hotărârea atacată trebuie respinse.

85.

Având în vedere considerentele care precedă, propunem Curții să respingă recursurile și să oblige recurenții la plata cheltuielilor de judecată.