1.

Cererile de decizie preliminară privesc interpretarea articolului 191 alineatul (2) TFUE și a articolului 3 alineatele (1) și (2) din Directiva 2009/72/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice și de abrogare a Directivei 2003/54/CE ( 2 ), a articolelor 3 și 5 din Directiva 2005/89/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 18 ianuarie 2006 privind măsurile menite să garanteze siguranța aprovizionării cu energie electrică și investițiile în infrastructuri ( 3 ), precum și a articolelor 20 și 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

2.

Cererile au fost formulate în cadrul unor litigii între Asociación Española de la industria eléctrica (Asociația Spaniolă a Industriei Electrice, denumită în continuare „UNESA”), Endesa Generación (denumită în continuare „Endesa”) și Iberdrola Generación nuclear SA (denumită în continuare „Iberdrola”), pe de o parte, și Administración General del Estado (Administrația Generală a Statului, Spania), pe de o parte, în ceea ce privește validitatea taxelor pe producerea de combustibil nuclear uzat și de deșeuri radioactive din producerea de energie electrică nucleară și pe depozitarea combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive.

3.

Aceste cereri oferă Curții ocazia de a preciza domeniul de aplicare al Directivei 2009/72 și obligațiile impuse unui stat membru atunci când își exercită competența de impunere a unor taxe în domeniile reglementate de această directivă. Mai precis, unul dintre aspectele cheie ridicate de aceste trimiteri preliminare este dacă dispozițiile privind nediscriminarea cuprinse la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72 pot fi considerate aplicabile unei măsuri fiscale adoptate de Regatul Spaniei în 2012.

4.

Articolul 1 din Directiva 2009/72 este intitulat „Obiectul și domeniul de aplicare”. Potrivit acestui articol, directiva „stabilește norme comune pentru producerea, transportul, distribuția și furnizarea energiei electrice, precum și dispoziții privind protecția consumatorilor, în vederea îmbunătățirii și integrării piețelor de energie competitive, conectate printr‑o rețea comună, în Comunitate. Prezenta directivă stabilește normele referitoare la organizarea și funcționarea sectorului energiei electrice, accesul deschis la piață, criteriile și procedurile aplicabile cererilor de ofertă și acordării de autorizații și exploatarea sistemelor. Directiva stabilește, în același timp, obligațiile de serviciu universal și drepturile consumatorilor de energie electrică și clarifică obligațiile privind concurența”.

5.

Potrivit articolului 2 alineatul (1) din Directiva 2009/72, „producere” înseamnă producerea de energie electrică.

6.

Articolul 3 din Directiva 2009/72 este intitulat „Obligațiile de serviciu public și protecția consumatorului”. Acesta prevede în primele două alineate:

„(1)   Pe baza organizării lor instituționale și cu respectarea principiului subsidiarității, statele membre se asigură că, fără a aduce atingere alineatului (2), întreprinderile din sectorul energiei electrice funcționează în conformitate cu principiile prezentei directive, în vederea realizării unei piețe de energie electrică concurențiale, sigure și durabile din punctul de vedere al protecției mediului, și se abțin de la orice discriminare în ceea ce privește drepturile sau obligațiile acestor întreprinderi.

(2)   Ținând seama pe deplin de dispozițiile pertinente din tratat, în special de articolul [106 TFUE], statele membre pot impune întreprinderilor din sectorul energiei electrice, în interesul economic general, obligații de serviciu public care pot fi legate de securitate, inclusiv de securitatea aprovizionării, regularitatea, calitatea și prețul furnizărilor, precum și protecția mediului, inclusiv eficiența energetică, energia din surse regenerabile și protecția climei. Aceste obligații sunt clar definite, transparente, nediscriminatorii și ușor de verificat și garantează întreprinderilor de energie electrică comunitare accesul egal la consumatorii naționali. În ceea ce privește siguranța alimentării și gestionarea orientată către eficiență energetică și satisfacerea cererii, precum și în vederea realizării obiectivelor de protecție a mediului și a obiectivelor privind energia din surse regenerabile menționate la prezentul alineat, statele membre pot pune în aplicare o planificare pe termen lung, luând în considerare posibilitatea accesului la sistem al terților.”

7.

Articolul 3 alineatele (1) și (4) din Directiva 2005/89 prevede:

„(1)   Statele membre asigură un nivel ridicat de siguranță a aprovizionării cu energie electrică prin luarea măsurilor necesare pentru favorizarea unui climat stabil de investiții și prin definirea rolurilor și responsabilităților autorităților competente, inclusiv, după caz, ale autorităților de reglementare și ale tuturor actorilor implicați de pe piață și prin publicarea informațiilor în acest sens […]

[…]

(4)   Statele membre se asigură că orice măsuri adoptate în conformitate cu prezenta directivă nu sunt discriminatorii și nu constituie o sarcină nerezonabilă pentru actorii de pe piață, inclusiv noii sosiți și societățile care dețin o cotă de piață mică. […]”

8.

În conformitate cu articolul 5 alineatul (1) din Directiva 2005/89, „Statele membre iau măsurile necesare pentru a menține echilibrul între cererea de energie electrică și capacitatea de producție disponibilă”.

9.

Potrivit preambulului Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (Legea nr. 15/2012 din 27 decembrie 2012 privind măsurile fiscale pentru sustenabilitatea energetică ( 4 )):

„I.

Obiectivul acestei legi este de a ne adapta sistemul fiscal în vederea unei utilizări mai eficiente și mai ecologice și a unei dezvoltări durabile […]

[…]

Prezenta lege își are temeiul în articolul 45 din Constituție, o dispoziție în care protecția mediului înconjurător devine unul dintre principiile directoare ale politicilor sociale și economice. Astfel, una dintre axele prezentei reforme fiscale se referă la internalizarea costurilor de mediu generate de producția de energie electrică și de depozitarea combustibilului nuclear uzat sau a deșeurilor radioactive. În acest mod, [prezenta] lege trebuie să impulsioneze îmbunătățirea nivelurilor noastre de eficiență energetică, garantând, în același timp, o mai bună gestionare a resurselor naturale și sporind în continuare noul model al dezvoltării durabile, atât din punct de vedere economic și social, cât și din punctul de vedere al mediului.

[…]

În acest scop, prezenta lege reglementează trei noi taxe: taxa pe valoarea producției de energie electrică, taxa pe producerea de combustibil nuclear uzat și de deșeuri radioactive rezultate din producerea de energie electrică nucleară și taxa pe depozitarea combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive în instalații centralizate […]

III.

[…]

Producția de energie electrică prin utilizarea energiei nucleare implică acceptarea de către societate a unei serii de sarcini și obligații, ca o consecință a caracteristicilor particulare ale acestui tip de energie, al căror impact economic este dificil de stabilit. Societatea trebuie să își asume o gamă largă de responsabilități care rezultă din aspectele specifice ale acestei producții, precum gestionarea deșeurilor radioactive generate și posibila utilizare a materialelor în scopuri nepașnice.

[…] Evaluarea costului total al dezafectării centralelor nucleare și gestionarea finală a deșeurilor radioactive prezintă în continuare incertitudini semnificative care vor afecta, în cele din urmă, societatea, după încetarea funcționării centralelor nucleare, în special în ceea ce privește gestionarea finală a combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor cu activitate înaltă.

Astfel, având în vedere durata lungă de viață a anumitor deșeuri radioactive, care se întinde pe mai multe generații, este esențial să se stabilească, după gestionarea finală a acestora, măsurile necesare pentru a împiedica eliberarea acestora de către un agent extern în mediu sau orice alte efecte negative, ceea ce va necesita monitorizare instituțională pe termen lung, care va fi în sarcina statului.

O altă caracteristică distinctivă a industriei nucleare este utilizarea și producerea de materiale care trebuie să fie strict controlate pentru a se evita utilizarea lor în scopuri nepașnice sau orice alt tip de acte răuvoitoare care le afectează, ceea ce obligă Spania […] să își asume responsabilități în consecință și, prin urmare, să furnizeze resurse pentru a le face față.

Astfel, statul trebuie să furnizeze resursele necesare pentru a menține operaționale planurile de urgență nucleară existente.

Având în vedere cele de mai sus, este necesar să se instituie o taxă pe producerea de combustibil nuclear uzat și de deșeuri radioactive în instalațiile nucleare, precum și pe depozitarea lor în instalații centralizate pentru a compensa costurile pe care societatea trebuie să le suporte ca urmare a acestei producții.

[…]”

10.

Articolul 12 din Legea 15/2012 prevede:

„Natura taxelor. Taxa pe producerea de combustibil nuclear uzat și de deșeuri radioactive rezultate din producerea de energie electrică nucleară și taxa pe depozitarea combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive în instalații centralizate sunt impozite directe, cu caracter real, care sunt percepute pe activitățile prevăzute la articolele 15 și 19 din prezenta lege împreună cu respectivele fapte generatoare ale obligației de plată.”

11.

Articolul 15 din Legea 15/2012 prevede:

„Constituie faptul generator al obligației de plată a taxei pe producerea de combustibil nuclear uzat și de deșeuri radioactive rezultate din producerea de energie electrică nucleară.”

12.

Articolul 19 din Legea 15/2012 prevede:

„Faptul generator al obligației de plată a taxei este activitatea de depozitare a combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive într‑o instalație centralizată.

În scopul prezentei taxe, depozitarea combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive înseamnă orice activitate care constă în imobilizarea temporară sau permanentă a acestora, în orice fel, iar instalație centralizată înseamnă o instalație care poate depozita astfel de materiale provenite din diferite instalații sau surse.”

13.

A doua dispoziție suplimentară din Legea nr. 15/2012, referitoare la costurile sistemului de energie electrică, prevede:

„În legea anuală de aprobare a bugetului general al statului se alocă pentru finanțarea costurilor sistemului de energie electrică prevăzute la articolul 16 din Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico [Legea nr. 54/1997 din 27 noiembrie 1997 privind sectorul energiei electrice] un cuantum echivalent cu suma următoarelor elemente: (a) o estimare a sumelor anuale percepute de stat în ceea ce privește taxele și impozitele incluse în prezenta lege; (b) veniturile estimate generate din licitarea cotelor de emisii de gaze cu efect de seră, cu un maxim de 500 de milioane de euro.”

14.

Reclamantele din litigiul principal sunt întreprinderi producătoare de energie electrică, în special de origine nucleară. Acestea au formulat o acțiune în fața Audiencia Nacional (Curtea Națională, Spania) împotriva unui decret‑lege privind aprobarea formularelor necesare pentru autoevaluare și plata taxelor pe producerea de combustibil nuclear uzat și de deșeuri radioactive rezultate din producerea de energie electrică nucleară și pe depozitarea combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive în instalații centralizate (denumite în continuare „taxe pe deșeuri nucleare”). Ele au reclamat în esență faptul că această formă de taxare reprezintă, de fapt, o formă de taxare specială impusă producătorilor de energie electrică nucleară, care denaturează piața spaniolă a energiei electrice și că, din acest motiv, ar trebui să fie considerată a fi nelegală, atât prin raportare la dreptul constituțional național, cât și la dreptul Uniunii.

15.

În urma respingerii apelurilor lor, aceste societăți au introdus recursuri la instanța de trimitere la 30 octombrie 2014.

16.

Potrivit instanței de trimitere, obiectivul acestor taxe pe deșeurile nucleare constă în creșterea veniturilor sistemului financiar al energiei electrice, astfel încât producătorii de energie electrică nucleară suportă o sarcină mai mare în cadrul finanțării „deficitului tarifar” ( 5 ) în raport cu alți producători de energie electrică.

17.

În opinia acestei instanțe, se denaturează libera concurență pe piața energiei electrice dacă anumite întreprinderi sunt taxate pentru modul în care produc energia, chiar dacă taxa nu afectează în mod direct producția de energie electrică sau energia electrică produsă, ci combustibilul și deșeurile și depozitarea mijloacelor utilizate în acest scop, fără o justificare obiectivă. În plus, o astfel de diferență de tratament ar putea fi contrară dreptului Uniunii, în cazul în care s‑ar stabili că instituirea acestor taxe nu se bazează pe protecția mediului și că acestea au fost introduse din motive strict legate de deficitul tarifar.

18.

Prin ordonanța din 12 aprilie 2016 s‑a dispus să se adreseze către Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională) o sesizare de neconstituționalitate dată fiind o posibilă încălcare prin instituirea acestor taxe a principiului capacității economice consacrat la articolul 31 alineatul (1) din Constituția spaniolă. Cu toate acestea, Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională) a respins sesizarea de neconstituționalitate ca inadmisibilă, considerând că, întrucât Tribunal Supremo (Curtea Supremă) a exprimat îndoieli cu privire la compatibilitatea reglementării naționale cu dreptul Uniunii, trebuie adresată mai întâi o cerere de decizie preliminară.

19.

În aceste condiții, Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare în vederea pronunțării unei decizii preliminare:

20.

Reclamantele din litigiul principal, guvernul spaniol și Comisia Europeană au depus observații scrise. De asemenea, toate aceste părți au prezentat observații orale în ședința care a avut loc la 28 februarie 2019.

21.

Astfel cum a solicitat Curtea, ne vom limita în prezentele concluzii la primele două întrebări preliminare adresate de Tribunal Supremo (Curtea Supremă). Vom analiza aceste întrebări în măsura în care privesc interpretarea articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72, întrucât celelalte dispoziții invocate în susținerea lor sunt inadmisibile sau irelevante.

22.

În primul rând, interpretarea articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72 face obiectul celei de a treia întrebări. În al doilea rând, nu este necesară interpretarea articolelor 20 și 21 din cartă, întrucât principiului nediscriminării i s‑a dat o expresie concretă în domeniul pieței energiei electrice prin articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72. În al treilea rând, articolul 191 alineatul (2) TFUE prevede că politica Uniunii în domeniul mediului urmărește un nivel ridicat de protecție și se bazează, printre altele, pe principiul „poluatorul plătește”. Această dispoziție se limitează astfel la definirea obiectivelor generale ale Uniunii în materie de mediu, în măsura în care articolul 192 TFUE încredințează legiuitorului Uniunii sarcina de a decide cu privire la acțiunea care urmează a fi întreprinsă pentru atingerea acestor obiective. În consecință, astfel cum au arătat în mod întemeiat guvernul spaniol și Comisia Europeană, având în vedere că articolul 191 alineatul (2) TFUE, care cuprinde principiul „poluatorul plătește”, se referă la acțiunea Uniunii, această dispoziție nu poate fi invocată ca atare de particulari în scopul excluderii aplicării unei reglementări naționale într‑un domeniu care ține de politica de mediu în cazul în care nu este aplicabilă nicio reglementare a Uniunii, adoptată în temeiul articolului 192 TFUE, care să se refere în mod specific la situația în cauză ( 6 ). Trebuie să se constate că nici Directiva 2009/72, nici Directiva 2005/89 (care este de asemenea invocată de instanța de trimitere) nu au fost adoptate în temeiul articolului 175 TCE, în prezent articolul 192 TFUE.

23.

În aceste condiții, considerăm că poate fi formulat un răspuns comun la primele două întrebări, plecând de la premisa că, prin intermediul acestor întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale, precum cea în discuție în litigiul principal, care impune taxe pe producerea și depozitarea de combustibil nuclear și de deșeuri numai întreprinderilor de energie electrică care utilizează energie nucleară, taxe al căror obiectiv principal nu este protecția mediului, ci creșterea veniturilor pentru a compensa deficitul tarifar.

24.

În primul rând, este necesar să se examineze aplicabilitatea Directivei 2009/72 în cazul taxelor precum taxele pe deșeuri nucleare în discuție în litigiul principal.

25.

Potrivit guvernului spaniol, această directivă se limitează să stabilească norme comune pentru organizarea pieței interne a energiei electrice, fără a afecta competența statelor membre în domeniul fiscal. Guvernul spaniol susține că taxele în discuție în litigiul principal au fost adoptate în temeiul acestei competențe.

26.

În ceea ce le privește, reclamantele invocă ‑ și instanța de trimitere pare să fie de acord ‑ că taxele pe deșeuri nucleare au un impact, deși indirect, asupra accesului întreprinderilor implicate în producerea de energie electrică nucleară la piața energiei electrice pe picior de egalitate cu cele implicate în producerea de energie electrică de altă origine decât cea nucleară. În acest mod, aceste taxe ar afecta, în mod inevitabil, costurile acestor dintâi întreprinderi, care, la rândul lor, ar putea avea un impact asupra participării lor din punctul de vedere al condițiilor de concurență echitabilă pe piața energiei electrice. Reglementarea națională, prin impunerea unor taxe pe producerea de combustibil nuclear uzat și de deșeuri radioactive rezultate din producerea de energie electrică nucleară și pe depozitarea combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive în instalații centralizate, impune obligații întreprinderilor din domeniul energiei nucleare care își desfășoară activitatea pe piața energiei electrice și ar putea, în consecință, să intre sub incidența Directivei 2009/72, al cărei scop este să stabilească norme comune în cadrul pieței respective.

27.

Nu împărtășim această ultimă interpretare cu privire la domeniul de aplicare al Directivei 2009/72, pentru motivele expuse în continuare.

28.

Domeniul de aplicare al unei norme de drept al Uniunii se stabilește pe baza metodelor uzuale de interpretare acceptate de Curte. Acest lucru înseamnă că trebuie analizate atât modul de redactare, cât și economia și obiectivele Directivei 2009/72 ( 7 ).

29.

În primul rând, articolul 1 din directivă prevede „prezenta directivă stabilește norme comune pentru producerea, transportul, distribuția și furnizarea energiei electrice, precum și dispoziții privind protecția consumatorilor, în vederea îmbunătățirii și integrării piețelor de energie competitive, conectate printr‑o rețea comună, în Comunitate” ( 8 ).

30.

Având în vedere modul de formulare, domeniul de aplicare al directivei poate părea a fi definit în mod amplu, incluzând întregul „ciclu de viață” al energiei electrice, de la producție la livrarea către consumator. Totuși, legiuitorul abordează acest proces dintr‑o perspectivă specifică, și anume îmbunătățirea și integrarea piețelor de energie competitive în Uniune.

31.

În al doilea rând, chiar dacă această directivă urmărește o gamă mai largă de obiective, cum ar fi protecția consumatorilor și protecția mediului ( 9 ), piața internă constituie „principalul obiectiv” ( 10 ). Accentul este pus în continuare pe accesul transfrontalier al noilor furnizori de energie electrică provenită din diferite surse de energie, precum și al noilor producători de energie electrică ( 11 ). Astfel cum se explică în considerentul (59) al Directivei 2009/72, „dezvoltarea unei piețe a energiei electrice veritabile, prin intermediul unei rețele conectate la nivel comunitar, ar trebui să reprezinte unul dintre obiectivele principale ale prezentei directive”. Cu alte cuvinte, Directiva 2009/72 are drept obiectiv principal instituirea unei piețe interne deschise și competitive în domeniul energiei electrice care să permită consumatorilor să‑și aleagă în mod liber furnizorii, iar acestor furnizori să își livreze în mod liber produsele clienților lor, ceea ce ar crea condiții echitabile pe piață, ar asigura o aprovizionare sigură cu energie și o politică durabilă privind schimbările climatice ( 12 ).

32.

În al treilea rând, taxele pe deșeuri nucleare în discuție în litigiul principal nu se referă la producția sau la consumul de energie electrică, ci la combustibil nuclear uzat și la deșeuri radioactive rezultate din producerea de energie electrică nucleară (și la depozitarea de asemenea combustibil nuclear și deșeuri). În mod evident, putem admite faptul că combustibilul nuclear uzat și deșeurile radioactive sunt inerente procesului de producere a energiei nucleare ( 13 ). Acesta nu constituie însă un motiv suficient pentru se încadra în domeniul de aplicare al Directivei 2009/72.

33.

Într‑adevăr, în timp ce termenul „producere” este utilizat la articolul 1 din Directiva 2009/72 și este definit la articolul 2 alineatul (1) ca însemnând „producerea de energie electrică”, această noțiune este dezvoltată în capitolul III. Trebuie amintit, în această privință, că noțiunea de „producere” se limitează la normele care reglementează construirea de noi capacități de producție și procedura de ofertare pentru noile capacități.

34.

În plus ‑ și, probabil, cel mai important aspect dintre toate ‑ chiar dacă s‑ar admite că o taxă precum taxele pe deșeuri nucleare poate avea un impact asupra accesului producătorilor de energie electrică nucleară pe piața energiei electrice, Directiva 2009/72 nu cuprinde nicio normă în materie fiscală.

35.

Nici nu putea fi altfel, dat fiind că Directiva 2009/72 a fost adoptată în temeiul articolului 95 alineatul (1) CE (devenit articolul 114 TFUE), în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 251 CE, iar articolul 95 al doilea paragraf CE prevedea că primul alineat nu se aplică dispozițiilor în materie fiscală.

36.

Odată cu adoptarea Tratatului de la Lisabona, dorința statelor membre de a își păstra competența în materie fiscală în domeniul energiei electrice a devenit chiar și mai clară. Într‑adevăr, în timp ce articolul 194 alineatul (2) TFUE prevede că măsurile pentru realizarea obiectivelor politicii energetice a Uniunii se adoptă în conformitate cu procedura legislativă ordinară, al treilea alineat al articolului respectiv prevede că Consiliul hotărăște în conformitate cu o procedură legislativă specială, după consultarea Parlamentului European, în unanimitate, atunci când măsurile sunt „în principal de natură fiscală”.

37.

Astfel cum am arătat deja, considerăm că domeniul de aplicare al Directivei 2009/72 este limitat la producerea, transportul, distribuția și furnizarea de energie electrică. În acest context, problema armonizării fiscale prezintă o anumită importanță. În acest caz, la nivelul Uniunii a fost adoptată o măsură legislativă. Este adevărat că articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72 nu stabilește decât o normă de nediscriminare. Cu toate acestea, dat fiind că prevede o normă de punere în aplicare a dreptului Uniunii, aceasta trebuie considerată ca fiind o măsură de armonizare.

38.

Totuși, având în vedere că Uniunea nu avea competență în temeiul articolului 95 alineatul (1) CE (devenit articolul 114 TFUE) să adopte o astfel de măsură fiscală, în cazul în care articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72 s‑ar aplica unei măsuri fiscale naționale acesta ar fi, prin definiție, nelegal. În consecință, este necesar să se ofere acestei dispoziții legislative o interpretare mai restrictivă decât ar putea‑o sugera generalitatea sa lingvistică. Orice altă concluzie ar conduce la o extindere a domeniului de aplicare al directivei și ar impune, în opinia noastră, invocarea exercitării de către Uniune a unei competențe fiscale de care pur și simplu nu dispune. În consecință, în cazul în care directiva se interpretează în sensul că stabilește aplicabilitatea acestui principiu al nediscriminării în cazul taxelor de pe piața energiei electrice, atunci aceasta trebuie considerată în esență o măsură fiscală cu privire la care Uniunea nu avea competență, având în vedere dispozițiile articolului 114 TFUE.

39.

Având în vedere considerațiile de mai sus, suntem obligați să concluzionăm că articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72 trebuie interpretat în sensul că nu se aplică unor taxe precum taxele în discuție în litigiul principal.

40.

În cazul în care Curtea nu este de acord cu această interpretare în ceea ce privește domeniul de aplicare al Directivei 2009/72 și constată că această directivă este aplicabilă taxelor pe deșeurile nucleare, propunem ca, în subsidiar, să se analizeze dacă articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72 trebuie interpretat în sensul că se opune unor taxe de tipul celor adoptate de Regatul Spaniei și care fac obiectul prezentei cauze. În consecință, în continuarea prezentelor concluzii, se va porni de la ipoteza ‑ contrar opiniei noastre ‑ că articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72 se aplică în prezenta cauză.

41.

Potrivit articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72, „pe baza organizării lor instituționale și cu respectarea principiului subsidiarității, statele membre se asigură că, fără a aduce atingere alineatului (2), întreprinderile din domeniul energiei electrice funcționează în conformitate cu principiile prezentei directive, în vederea realizării unei piețe de energie electrică concurențiale, sigure și durabile din punctul de vedere al protecției mediului, și se abțin de la orice discriminare în ceea ce privește drepturile sau obligațiile acestor întreprinderi” ( 14 ).

42.

Chiar dacă acest articol este intitulat „Obligațiile de serviciu public și protecția consumatorului”, nu considerăm că interzicerea discriminării, consacrată în articolul 3 alineatul (1), se limitează la domeniul „obligațiilor de serviciu public” sau la protecția consumatorilor.

43.

În primul rând, domeniul de aplicare al acestui articol este mult mai larg decât denumirea sa. În mod evident, el permite statelor membre să impună obligații de serviciu public întreprinderilor din sectorul energiei electrice în interesul economic general ( 15 ) și prevede măsuri în favoarea consumatorilor, cum ar fi, de exemplu, obligațiile de informare ( 16 ). Însă, el impune de asemenea statelor membre să pună în aplicare alte măsuri care vizează, de exemplu, atingerea obiectivelor de coeziune economică și socială și de protecție a mediului sau asigurarea faptului că este înființat un mecanism independent, cum ar fi un mediator pentru energie sau un organism pentru consumatori pentru tratarea eficientă a plângerilor și soluționarea extrajudiciară a litigiilor ( 17 ).

44.

În al doilea rând, astfel cum a statuat deja Curtea în raport cu directiva anterioară privind normele comune pentru piața internă de energie electrică ( 18 ), prevederile referitoare la principiul nediscriminării din directiva respectivă „sunt expresii particulare ale principiului general al egalității” ( 19 ).

45.

Având în vedere considerațiile de mai sus, apreciem că, în cazul în care Directiva 2009/72 se aplică unor taxe precum taxele pe deșeuri nucleare, atunci și articolul 3 alineatul (1) din directivă, fiind o expresie specifică a principiului general al egalității de tratament, se aplică acestora.

46.

Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul nediscriminării impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv ( 20 ). O diferență de tratament poate fi justificată dacă aceasta este întemeiată pe un criteriu obiectiv și rezonabil, mai precis dacă se află în legătură cu un scop admisibil din punct de vedere legal, urmărit de legislația în cauză, iar această diferență este proporțională cu scopul urmărit de tratamentul în cauză ( 21 ).

47.

Pentru calificarea situațiilor drept „similare” sau „diferite”, acestea trebuie examinate din perspectiva obiectivelor măsurii în cauză ( 22 ). Într‑adevăr, potrivit unei jurisprudențe constante, „cerința care ține de caracterul comparabil al situațiilor pentru a determina existența unei încălcări a principiului egalității de tratament trebuie apreciată din perspectiva tuturor elementelor care le caracterizează și în special în lumina obiectului și a scopului legislației naționale care instituie distincția în cauză” ( 23 ).

48.

Este adevărat că, în cazul în care nu este pus în discuție principiul general al egalității de tratament, ci o dispoziție care conferă substanță acestui principiu, se poate naște întrebarea dacă caracterul comparabil al situațiilor nu ar trebui apreciat în funcție de obiectivul urmărit prin dispoziția respectivă, iar nu în funcție de reglementarea națională care instituie o presupusă discriminare.

49.

În opinia noastră, răspunsul la această întrebare depinde de modul în care principiul egalității de tratament este prevăzut de dispoziția care conferă substanță acestui principiu. În cazul în care dispoziția respectivă prevede în mod expres că două categorii de persoane trebuie tratate în mod identic, instanțele naționale trebuie să considere situațiile lor ca fiind comparabile. Cu toate acestea, dacă o directivă prevede doar că statele membre nu trebuie să facă discriminare în cadrul unei anumite categorii de persoane, statele membre respective nu sunt obligate să trateze toate persoanele ca fiind în aceeași situație, dar ar trebui să se asigure că, în exercitarea competenței lor normative, nu creează nicio distincție arbitrară și că egalitatea de tratament este astfel asigurată.

50.

În prezenta cauză, având în vedere că articolul 3 alineatul (1) nu prevede faptul că toți producătorii de energie electrică trebuie tratați în mod identic, ci mai degrabă că „statele membre […] se abțin de la orice discriminare în ceea ce privește drepturile sau obligațiile acestor întreprinderi [din sectorul energiei electrice]”, considerăm că respectiva comparabilitate a situațiilor trebuie determinată numai în funcție de obiectul reglementării naționale și de obiectivul urmărit.

51.

Astfel, trebuie să se verifice dacă situația unei centrale nucleare este comparabilă cu cea a altor producători de energie în ceea ce privește obiectivul reglementării naționale în discuție în litigiul principal.

52.

Potrivit preambulului Ley 15/2012, introducerea taxelor pe deșeuri nucleare este justificată de caracterul specific al producerii de energie electrică nucleară din punctul de vedere al mediului și din punct de vedere al siguranței.

53.

În acest context, amintim ceea ce Curtea a hotărât deja în cauza Kernkraftwerke Lippe‑Ems, respectiv că „alte producții de electricitate decât cele care utilizează combustibilul nuclear […] nu se află, având în vedere obiectivul urmărit de acest regim, într‑o situație factuală și juridică comparabilă cu cea a producțiilor de electricitate care utilizează combustibil nuclear, acestea fiind singurele care generează deșeuri radioactive care provin dintr‑o asemenea utilizare” ( 24 ). Trebuie să se constate că norma națională în discuție în respectiva cauză a urmărit un obiectiv similar celui urmărit prin instituirea taxelor pe deșeuri nucleare în discuție în prezenta cauză întrucât era vorba despre o taxă pe utilizarea combustibilului nuclear în scopul producției industriale de energie electrică ce a contribuit, în contextul unei consolidări bugetare, în temeiul principiului „poluatorul plătește”, la reducerea sarcinii suportate de bugetul federal german pentru reabilitarea necesară a unui anumit sit minier în care erau stocate deșeurile radioactive ce proveneau din utilizarea de combustibil nuclear ( 25 ).

54.

Chiar dacă acest raționament al Curții în Hotărârea Kernkraftwerke Lippe‑Ems a fost inclus în acea parte a hotărârii referitoare la compatibilitatea normei naționale cu articolul 107 TFUE, nu vedem niciun motiv pentru care constatările Curții cu privire la caracterul comparabil al situațiilor producătorilor de energie în ceea ce privește impactul asupra mediului nu ar trebui să se aplice şi măsurii avute în vedere în prezenta cauză. Aceasta vizează de asemenea taxe pe utilizarea de combustibil nuclear (întrucât taxele pe deșeuri nucleare vizează combustibilul nuclear uzat și deșeurile radioactive), a căror instituire a fost motivată de preocupările privind, printre altele, dificultățile în materie de siguranță și mediu asociate acestui tip de deșeuri.

55.

În lumina considerațiilor de mai sus, suntem de acord cu punctul de vedere al Comisiei și considerăm că energia nucleară nu se află într‑o situație comparabilă cu alte surse de energie electrică cu privire la protecția mediului, având în vedere riscurile specifice privind sănătatea și siguranța în special cele legate de tratarea și depozitarea deșeurilor radioactive pe care le generează. Totuși, acesta nu este în mod necesar un aspect decisiv, deoarece sarcina instanței de trimitere în astfel de circumstanțe este într‑adevăr de a evalua dacă, aplicând toate ajustările pentru marja de apreciere a statului în astfel de cazuri, acest tratament fiscal diferit poate fi cu adevărat justificat prin trimitere la dificultățile speciale și distinctive în materie de siguranță și de protecție a mediului asociate producției de energie nucleară.

56.

Trebuie amintit în această privință că, în contextul cererilor de decizie preliminară, Curtea nu are competența de a decide cu privire la validitatea sau la interpretarea unei dispoziții de drept național, astfel cum ar fi posibil să facă acest lucru în temeiul articolului 258 TFUE. Îi revine în cele din urmă instanței naționale, care este singura competentă să aprecieze situația de fapt în discuție în litigiul principal și să interpreteze reglementarea națională, sarcina de a determina dacă aceasta este situația în speță. Însă, în cadrul unei trimiteri preliminare, Curtea, chemată să ofere răspunsuri utile instanței naționale, este competentă să dea indicații întemeiate pe dosarul cauzei principale, precum și pe observațiile care i‑au fost prezentate, de natură să permită instanței de trimitere să se pronunțe ( 26 ).

57.

În această privință, instanța de trimitere și reclamantele exprimă îndoieli serioase în ceea ce privește pretinsul motiv legat de mediu pentru adoptarea acestei reglementări și sugerează că motivul real pentru adoptarea reglementării în cauză se referă numai la necesitatea de a obține finanțare pentru reducerea deficitului tarifar. Cu alte cuvinte, scopul esențial al taxelor pe deșeurile nucleare pare să fie creșterea veniturilor sistemului financiar al sectorului energiei electrice.

58.

Dacă această susținere ar fi, astfel, confirmată de constatarea făcută de instanța de trimitere, atunci situația ar fi, desigur, diferită. Într‑adevăr, ținând cont de situația specială a deficitului tarifar din Spania și de necesitatea de a reduce acest deficit, toți producătorii de energie se află în situații comparabile, dat fiind că deficitul este cauzat de diferența dintre veniturile pe care întreprinderile din sectorul energiei electrice din Spania le obțin de la consumatori și costurile aprovizionării cu energie electrică recunoscute de reglementările naționale.

59.

În acest context, trebuie să se admită că, pe de o parte, împrejurarea că există multe alte obligații care să compenseze riscurile asociate producției de energie electrică nucleară ( 27 ) și, pe de altă parte, că a doua dispoziție suplimentară din Legea 15/2012 prevede că, prin legile bugetului de stat, este alocată pentru finanțarea costurilor sistemului de energie electrică, printre altele, o estimare a încasărilor anuale ale statului rezultate din taxele și din redevențele prevăzute în Legea 15/2012, sunt elemente care pot să pună în discuție în mod serios motivele legate de protecția mediului, astfel cum au fost prezentate în preambulul Legii 15/2012.

60.

Toate acestea ar tinde să submineze justificarea aparentă a taxei pe energie electrică impuse producătorilor de energie nucleară (printre altele, necesitatea de a aborda motivele de preocupare speciale și specifice legate de mediu). În cazul în care instanța de trimitere ar urma să facă o astfel de constatare, aceasta ar tinde să sugereze că, deși această taxă a fost identificată drept o măsură de mediu, funcționează, în realitate, ca o formă de măsură fiscală specială, care are efectul unei discriminări împotriva acestor producători de energie nucleară prin supunerea lor unei impozitări mai ridicate comparativ cu alți producători de energie electrică, tratament diferențiat, care nu era justificat în mod obiectiv de aceste preocupări legate de mediu.

61.

Cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia dacă reglementarea în discuție în litigiul principal vizează într‑adevăr siguranța și protecția mediului și, în cazul în care este necesar, aplicând toate ajustările pentru marja de apreciere a statului în această privință, dacă diferența de tratament fiscal în rândul producătorilor de energie electrică este justificată în mod obiectiv în scopul acestei interpretări a articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72. Într‑adevăr, în cazul în care protecția mediului poate fi considerată, fără îndoială, drept criteriu obiectiv și rezonabil în domeniul pieței interne a energiei electrice ‑ astfel cum reiese clar atât din dispozițiile articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72, cât și din cele ale articolului 194 alineatul (1) TFUE ‑ diferența de tratament este justificată numai dacă are legătură cu scopul permis de lege ( 28 ).

62.

În consecință, propunem Curții să răspundă la primele două întrebări adresate de Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) după cum urmează:

„Articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice și de abrogare a Directivei 2003/54/CE trebuie interpretat în sensul că nu se aplică unor taxe precum taxele în discuție în litigiul principal, care sunt taxe pe producerea de combustibil nuclear uzat și de deșeuri radioactive rezultate din producerea de energie electrică nucleară și pe depozitarea combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive în instalații centralizate.

Cu titlu subsidiar,

Articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/72 trebuie interpretat în sensul că nu se opune în principiu unei reglementări naționale, precum măsura fiscală în discuție în litigiul principal, din moment ce întreprinderile de energie electrică care utilizează energie nucleară nu se află într‑o situație comparabilă cu alți producători de energie electrică în ceea ce privește siguranța și protecția mediului.

Cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia dacă reglementarea în discuție în litigiul principal vizează într‑adevăr siguranța și protecția mediului și, în cazul în care este necesar, dacă tratamentul fiscal diferit aplicat diferitor tipuri de producători de energie electrică este justificat în mod obiectiv de aceste preocupări cu privire la mediu.”