1.

La solicitarea Comisiei, Curtea este chemată să stabilească dacă, prin faptul că a instituit, prin lege ( 2 ), anumite restricții privind donațiile provenite din străinătate în beneficiul așa‑numitelor „organizații ale societății civile”, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 63 TFUE și al articolelor 7, 8 și 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

2.

Curtea va trebui să se pronunțe cu privire la acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă de Comisie, exercitând, din nou, controlul jurisdicțional al activității statelor, astfel încât în analiza sa să se integreze în mod armonios libertățile fundamentale prevăzute de tratate și drepturile protejate de cartă.

3.

Articolul 63 TFUE prevede:

„(1)   În temeiul dispozițiilor prezentului capitol, sunt interzise orice restricții privind circulația capitalurilor între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe.

(2)   În temeiul dispozițiilor prezentului capitol, sunt interzise orice restricții privind plățile între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe.”

4.

Articolul 65 TFUE prevede:

„(1)   Articolul 63 nu aduce atingere dreptului statelor membre:

(2)   Prezentul capitol nu aduce atingere posibilității de a aplica restricții privind dreptul de stabilire care sunt compatibile cu prezentul tratat.

(3)   Măsurile și procedurile menționate la alineatele (1) și (2) nu trebuie să constituie un mijloc de discriminare arbitrară și nici o restrângere disimulată a liberei circulații a capitalurilor și plăților, astfel cum este aceasta definită la articolul 63.

[…]”

5.

Articolul 7 prevede:

„Orice persoană are dreptul la respectarea vieții private și de familie, a domiciliului și a secretului comunicațiilor.”

6.

Articolul 8 prevede:

„(1)   Orice persoană are dreptul la protecția datelor cu caracter personal care o privesc.

(2)   Asemenea date trebuie tratate în mod corect, în scopurile precizate și pe baza consimțământului persoanei interesate sau în temeiul unui alt motiv legitim prevăzut de lege. Orice persoană are dreptul de acces la datele colectate care o privesc, precum și dreptul de a obține rectificarea acestora.

(3)   Respectarea acestor norme se supune controlului unei autorități independente.”

7.

În conformitate cu articolul 12 alineatul (1):

„Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire pașnică și la libertatea de asociere la toate nivelurile și în special în domeniile politic, sindical și civic, ceea ce implică dreptul oricărei persoane de a înființa împreună cu alte persoane sindicate și de a se afilia la acestea pentru apărarea intereselor sale.”

8.

Articolul 52 prevede:

„(1)   Orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.

[…]

(3)   În măsura în care prezenta cartă conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de convenția menționată. Această dispoziție nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă.

[…]”

9.

În preambul se precizează:

„[…] organizațiile înființate în temeiul libertății de asociere sunt expresia auto‑organizării societății, iar activitatea lor contribuie la controlul democratic și la dezbaterea publică privind afacerile publice […] aceste organizații au un rol decisiv în formarea opiniei publice,

10.

Potrivit articolului 1:

„1.   În scopul aplicării prezentei legi, prin organizație care primește ajutor extern se înțelege orice asociație sau fundație care beneficiază de o finanțare în sensul definit la alineatul 2.

2.   În sensul prezentei legi, orice contribuție în bani sau sub formă de alte active care provine în mod direct sau indirect din străinătate, independent de temeiul juridic, este considerată ajutor în condițiile în care atinge - singură sau în mod cumulativ - într‑un anumit exercițiu financiar dublul cuantumului prevăzut la articolul 6 alineatul 1 litera b) din Legea nr. LIII din 2017 privind prevenirea și combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului (denumită în continuare «Legea Pmt»)[ ( 3 )].

3.   Nu intră în calculul cuantumului ajutorului în sensul alineatului 2 ajutorul primit de asociație sau de fundație în temeiul unei norme de drept speciale, sub formă de finanțare acordată de Uniunea Europeană prin intermediul unei instituții bugetare [maghiare].

4.   Sunt excluse din domeniul de aplicare al prezentei legi următoarele:

11.

Articolul 2 prevede:

„1.   Orice asociație sau fundație în sensul articolului 1 alineatul 1 trebuie să comunice transformarea sa în organizație care primește ajutor extern în termen de 15 zile de la data la care cuantumul ajutoarelor primite în cursul anului respectiv atinge dublul cuantumului stabilit la articolul 6 alineatul 1 litera b) din Legea [Pmt].

2.   Organizația care primește ajutor extern trebuie să depună declarația menționată la alineatul 1 la instanța competentă de la sediul său social (denumită în continuare «instanța de înregistrare») și să furnizeze datele specificate în anexa I[ ( 4 )]. Instanța de înregistrare înscrie declarația în evidențele referitoare la asociație sau la fundație care figurează în registrul organizațiilor civile și al altor organizații considerate necomerciale (denumit în continuare «registrul») și înregistrează asociația sau fundația ca organizație care primește ajutor extern.

3.   Aplicând prin analogie normele prevăzute la alineatul 1, organizația care primește ajutor extern trebuie să transmită instanței de înregistrare, în același timp cu decontul, o declarație cuprinzând datele specificate în anexa I privind ajutoarele primite în cursul anului precedent. În declarație trebuie să figureze, pentru anul respectiv

4.   Anterior datei de 15 a fiecărei luni, instanța de înregistrare trebuie să transmită ministrului însărcinat cu gestionarea portalului de informații civile numele, sediul și numărul de identificare fiscală aferente asociațiilor și fundațiilor pe care le‑a înscris în registru ca organizații beneficiare de ajutor extern în cursul lunii precedente. Ministrul [respectiv] difuzează fără întârziere informațiile astfel transmise, cu scopul de a asigura accesibilitatea lor în mod public și gratuit pe platforma electronică creată în acest scop.

5.   După depunerea declarației sale în sensul alineatului 1, organizația care primește ajutor extern trebuie să comunice fără întârziere pe pagina de acces a site‑ului său și în publicațiile sale […] că a fost considerată o organizație care primește ajutor extern în sensul prezentei legi.

6.   Organizația care primește ajutor extern rămâne supusă obligației prevăzute la alineatul 5 atât timp cât este considerată o organizație [de această natură] în sensul prezentei legi.”

12.

În conformitate cu articolul 3:

„1.   În cazul în care asociația sau fundația nu respectă obligațiile impuse de prezenta lege, imediat ce constată acest fapt […], procurorul trebuie să someze asociația sau fundația să își îndeplinească obligațiile în termen de 30 de zile.

2.   În cazul în care organizația care primește ajutor extern nu îndeplinește obligația indicată de procuror, acesta trebuie să o someze din nou să își îndeplinească obligațiile impuse de prezenta lege în termen de 15 zile. În cele 15 zile care urmează după expirarea fără rezultat a acestui termen, procurorul solicită instanței competente să aplice o amendă în temeiul articolului 37 alineatul 2 din Legea nr. CLXXXI din 2011 privind înregistrarea pe lângă instanțe a organizațiilor societății civile, precum și normele și procedurile aplicabile[ ( 6 )].

3.   După ce transmite organizației o nouă somație în conformitate cu alineatul 2, procurorul acționează cu respectarea cerinței proporționalității, aplicând prin analogie dispozițiile Legii nr. CLXXV din 2011 privind dreptul de asociere, statutul de asociație fără scop lucrativ și finanțarea organizațiilor societății civile[ ( 7 )] și ale Legii nr. CLXXXI din 2011 privind înregistrarea pe lângă instanțe a organizațiilor societății civile, precum și normele și procedurile aplicabile”[ ( 8 )].

13.

Potrivit articolului 4:

„1.   În cazul în care contribuția în bani sau sub formă de alte active de care a beneficiat organizația care primește ajutor extern nu atinge, în cursul anului următor exercițiului financiar la care se face referire în articolul 2 alineatul 3, dublul cuantumului indicat la articolul 6 alineatul 1 din Legea Pmt, asociația sau fundația nu mai este considerată o organizație care primește ajutor extern și comunică această informație, aplicând prin analogie normele privind declarația, în termen de 30 de zile de la adoptarea raportului său anual pentru anul în care intervine această împrejurare. Instanța de înregistrare transmite această informație, în temeiul articolului 2 alineatul 4, ministrului responsabil cu gestionarea portalului de informații civile, care elimină fără întârziere datele organizației în cauză de pe platforma electronică creată în acest scop.

2.   În urma declarației menționate la alineatul 1, instanța de înregistrare elimină din registru mențiunea că asociația sau fundația este o organizație care primește ajutor extern.”

14.

La 14 iulie 2017, Comisia a adresat guvernului maghiar o scrisoare de punere în întârziere în legătură cu Legea nr. LXXVI din 2017, considerând că aceasta nu respecta obligațiile care decurg din articolul 63 TFUE, precum și din articolele 7, 8 și 12 din cartă.

15.

În scrisoare se acorda guvernului maghiar un termen de o lună pentru a‑și prezenta observațiile. Acesta a solicitat o prelungire, care i‑a fost refuzată de Comisie.

16.

Guvernul maghiar a răspuns Comisiei prin scrisorile din 14 august 2017 și din 7 septembrie 2017, contestând motivele formulate în punerea în întârziere.

17.

Întrucât nu a fost satisfăcută de răspunsul guvernului maghiar, Comisia a emis un aviz motivat la 5 octombrie 2017, în care:

18.

După ce i‑a fost din nou refuzată prelungirea termenului acordat, la 5 decembrie 2017 guvernul maghiar a răspuns la avizul Comisiei contestând neîndeplinirea obligațiilor care i se imputa.

19.

La 7 decembrie 2017, Comisia a introdus prezenta acțiune.

20.

Acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor a fost introdusă la Curte la 6 februarie 2018.

21.

Comisia solicită Curții să constate că, prin adoptarea Legii nr. LXXVI din 2017, Ungaria și‑a încălcat obligațiile impuse de articolul 63 TFUE, precum și de articolele 7, 8 și 12 din cartă, stabilind restricții discriminatorii, nenecesare și nejustificate în ceea ce privește donațiile străine acordate organizațiilor societății civile. De asemenea, Comisia solicită obligarea acestui stat membru la plata cheltuielilor de judecată.

22.

Guvernul maghiar solicită declararea inadmisibilității acțiunii sau, în subsidiar, respingerea acesteia ca nefondată, precum și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

23.

Prin Ordonanța președintelui Curții din 26 septembrie 2018 s‑a admis intervenția Regatului Suediei în susținerea concluziilor Comisiei.

24.

În data de 22 octombrie 2019 a avut loc o ședință publică la care au participat guvernul maghiar, guvernul suedez și Comisia.

25.

Potrivit guvernului maghiar, acțiunea este inadmisibilă din cauza neregularităților săvârșite în cadrul procedurii precontencioase. În opinia acestuia, Comisia i‑a acordat termene inferioare celor obișnuite pentru prezentarea de observații și i‑a refuzat în mod abuziv prelungirile respective.

26.

Aceste neregularități ar încălca obligația de cooperare loială [articolul 4 alineatul (3) TUE], dreptul la bună administrare (articolul 41 din cartă), mai precis dreptul de a fi ascultat, și principiul general al dreptului la apărare.

27.

Comisia susține că termenele nu erau abuzive și nici nerezonabil de scurte și că acestea nu au împiedicat guvernul maghiar să prezinte observații detaliate cu privire la neîndeplinirea obligațiilor care i se imputa.

28.

În ceea ce privește termenul de prezentare a observațiilor la scrisoarea de punere în întârziere, Comisia susține că prelungirea termenului era condiționată de conformarea Ungariei la aceasta și de elaborarea unui calendar realist de măsuri pentru respectarea sa ( 9 ). În plus, Comisia susține că termenele au fost stabilite la momentul respectiv ținându‑se seama de faptul că Ungaria decisese să nu continue dialogul cu Comisia, astfel încât durata scurtă a acestora ar fi imputabilă comportamentului statului membru respectiv.

29.

Potrivit Curții, „procedura precontencioasă are ca obiectiv să acorde statului membru vizat posibilitatea, pe de o parte, de a se conforma obligațiilor sale care decurg din dreptul [Uniunii] și, pe de altă parte, de a invoca în mod util mijloacele sale de apărare împotriva motivelor formulate de Comisie” ( 10 ).

30.

Pentru a îndeplini acest dublu obiectiv, Comisia este obligată „să stabilească un termen rezonabil pentru ca statele membre să răspundă la scrisoarea de punere în întârziere și să se conformeze avizului motivat sau, dacă este cazul, să își pregătească apărarea” ( 11 ).

31.

Termenul obișnuit stabilit de Comisie în procedurile precontencioase este de două luni ( 12 ). Totuși, aceasta nu înseamnă că termenul menționat trebuie respectat în toate cazurile: ceea ce contează este, după cum s‑a arătat, ca termenul să fie „rezonabil”.

32.

Cu toate acestea, caracterul rezonabil al termenului nu poate fi determinat in abstracto, ci prin referire la dublul scop pe care îl servește ( 13 ). Mai precis, statul membru trebuie să fie în măsură să pregătească apărarea poziției sale în raport cu motivele formulate de Comisie.

33.

Pentru a stabili dacă, într‑un anumit caz, termenul acordat de Comisie este rezonabil, trebuie „luate în considerare toate împrejurările care caracterizează situația în cauză” ( 14 ). De exemplu, „termenele foarte scurte pot fi justificate în anumite cazuri speciale, mai ales atunci când este urgent să se remedieze o încălcare sau când statul membru vizat cunoaște pe deplin punctul de vedere al Comisiei cu mult timp înainte de începerea procedurii” ( 15 ).

34.

Comisia a considerat că, în speță, prelungirea termenului de răspuns la avizul motivat ar fi putut fi acordată numai pentru ca statul membru să poată adopta măsurile necesare pentru a se conforma avizului respectiv ( 16 ). Comisia adaugă că guvernul maghiar nu a indicat în cererea sa de prelungire că aceasta era intenția sa.

35.

Argumentul respectiv nu ține seama de cel de al doilea dintre obiectivele procedurii precontencioase, și anume acela de a facilita apărarea statului membru împotriva motivelor formulate împotriva sa. Prin urmare, el nu este în conformitate cu jurisprudența constantă a Curții.

36.

Totuși, ceea ce contează în cele din urmă în speță este dacă acțiunea Comisiei a făcut mai dificilă pregătirea apărării de către statul membru. Acestuia din urmă îi revine obligația de a face dovada dificultății menționate ( 17 ).

37.

Guvernul maghiar nu a reușit să dovedească faptul că termenele acordate au avut un impact negativ asupra apărării punctului său de vedere. Chiar dacă ar putea critica în mod întemeiat faptul că Comisia i‑a impus, fără o justificare corespunzătoare, un termen (o lună) mai scurt decât cel pe care îl utilizează în mod obișnuit (două luni), acesta din urmă a fost, de facto, termenul în care a trebuit să răspundă atât la scrisoarea de punere în întârziere, cât și la avizul motivat ( 18 ).

38.

În aceste împrejurări, considerăm că guvernul maghiar a fost în măsură să se apere în mod adecvat, beneficiind, în cele din urmă, de termenul pe care l‑a solicitat inițial.

39.

Faptul că Comisia a decis să introducă acțiunea la doar două zile de la primirea răspunsului guvernului maghiar la avizul motivat nu are efect asupra inadmisibilității acțiunii menționate.

40.

Revine Comisiei sarcina de a alege momentul în care va iniția procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva unui stat membru, „considerentele care determină această alegere neputând afecta admisibilitatea acțiunii”, întrucât „Comisia dispune de puterea de a aprecia data la care poate fi oportună formularea unei acțiuni, iar controlul unei astfel de aprecieri nu este, așadar, în principiu, de competența Curții” ( 19 ).

41.

Guvernul maghiar susține că două zile au fost insuficiente pentru ca Comisia să își formeze o opinie cu privire la răspunsul la avizul motivat ( 20 ). Comisia răspunde că a decis să introducă acțiunea după ce a examinat răspunsul guvernului maghiar cu maxim profesionalism ( 21 ).

42.

Am subliniat deja competența Comisiei de a alege momentul în care decide inițierea acestui tip de acțiune. Pornind de la această premisă, nu vedem niciun motiv pentru a susține că în speță decizia Comisiei a fost adoptată fără a acorda observațiilor guvernului maghiar atenția meritată.

43.

Răspunsul la avizul motivat constituie ultima fază a unei proceduri în cursul căreia părțile implicate cunosc bine pozițiile lor respective. Astfel, atunci când diferitele etape ale fazei precontencioase sunt finalizate, două zile pot fi suficiente pentru a decide cu privire la etapa următoare, și anume exercitarea acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.

44.

Un răspuns la avizul motivat care, precum în speță, constă doar în repetarea tezei susținute de la bun început de guvernul Ungariei, este suficient pentru ca Comisia să deducă lipsa unor modificări ale poziției juridice a acestui stat membru în cursul procedurii, poziție care era cunoscută anterior. În consecință, decizia de a introduce acțiunea nu necesită un studiu mai aprofundat decât cel care a fost efectuat pe tot parcursul fazei precontencioase.

45.

Chiar dacă decizia a fost adoptată, astfel cum s‑a arătat deja, la 7 decembrie 2017, acțiunea a fost introdusă la Curte la 6 februarie 2018. Ea cuprinde numeroase trimiteri la conținutul răspunsului guvernului maghiar, ceea ce dovedește o examinare aprofundată a tezelor acestuia. Prin urmare, nu se poate susține că Comisia a neglijat analiza răspunsului la acest aviz.

46.

În definitiv, ceea ce este relevant este faptul că procedura precontencioasă a servit la facilitarea posibilității guvernului maghiar de a‑și prezenta argumentele, atât în fața Comisiei cât și, în cele din urmă, în fața Curții, fără a aduce atingere dreptului său la apărare.

47.

Pare aproape inutil să precizăm că, pentru a se pronunța cu privire la acțiune, Curtea dispune de toate înscrisurile prezentate de guvernul maghiar în faza precontencioasă și, bineînțeles, de observațiile sale în răspuns și în duplică în cadrul acestei proceduri jurisdicționale. În aceste condiții, considerăm că dreptul la apărare al statului membru a fost respectat.

48.

Comisia reproșează Ungariei, în primul rând, o încălcare a libertății de circulație a capitalurilor (articolul 63 TFUE) și, în al doilea rând, „în mod distinct” ( 22 ), nerespectarea mai multor drepturi și libertăți recunoscute de cartă.

49.

Pentru motivele pe care le vom expune ( 23 ), considerăm că examinarea acestor două critici nu trebuie efectuată „în mod distinct”, ci în mod integrat.

50.

În opinia Comisiei, la care se raliază guvernul suedez, donațiile reglementate de Legea nr. LXXVI din 2017 constituie o modalitate de circulație (transmitere) de capitaluri. Această lege implică o restricție discriminatorie indirectă privind libera circulație a capitalurilor, întemeiată pe cetățenie sau naționalitate, care nu poate invoca drept justificare o diferență obiectivă, în ceea ce privește transparența și controlul, între situația donatorilor cu reședința în Ungaria și cea a donatorilor cu reședința în străinătate.

51.

Chiar dacă Legea nr. LXXVI din 2017 ar fi aplicabilă în mod nediscriminatoriu, ea ar constitui totuși o restricție privind libera circulație a capitalurilor, ținând seama de caracterul oneros al obligațiilor de declarare, de înregistrare și de publicitate pe care le impune, cu efectele disuasive aferente. Pe de altă parte, faptul că obligațiile de declarare și de publicitate sunt ex post nu afectează caracterul lor restrictiv, chiar dacă sunt mai puțin împovărătoare decât o obligație ex ante.

52.

Nici motivele de ordine publică și de transparență invocate de guvernul maghiar nu susțin o reglementare care: a) stigmatizează organizațiile care primesc ajutor extern (nu pe toate, deoarece, fără un motiv obiectiv, le exclude pe unele dintre acestea, cum ar fi cele sportive sau cele religioase) și b) pornește de la principiul caracterului ilicit al activităților care beneficiază de ajutorul respectiv.

53.

În plus, aceste măsuri nu ar fi adecvate pentru atingerea obiectivelor urmărite de legiuitorul național:

54.

În orice caz, astfel de măsuri, care se adaugă altora deja aplicabile organizațiilor societății civile, sunt disproporționate, putând fi concepute altele, mai puțin restrictive.

55.

În ceea ce privește articolul 12 din cartă, cerințele, formalitățile și sancțiunile instituite prin Legea nr. LXXVI din 2017 încalcă libertatea de asociere a organizațiilor societății civile, afectând funcționarea, organizarea și finanțarea acestora. Sancțiunile, în special, prezintă un risc juridic pentru existența lor, întrucât pot include posibilitatea dizolvării lor.

56.

Aceste restricții privind libertatea de asociere ar fi, în plus, nejustificate, întrucât nu răspund obiectivelor pretins urmărite.

57.

Sistemul de sancțiuni prevăzut nu ar respecta nici principiul proporționalității: o măsură precum dizolvarea poate fi avută în vedere numai ca ultimă soluție și în cazuri de o gravitate excepțională, iar nu în cazul unor încălcări minore, în special de natură administrativă.

58.

În ceea ce privește articolele 7 și 8 din cartă, Legea nr. LXXVI din 2017 constituie o ingerință nejustificată și disproporționată în drepturile la respectarea vieții private și la protecția datelor cu caracter personal ale donatorilor.

59.

Fără a nega faptul că transparența organizațiilor societății civile și combaterea donațiilor anonime pot fi obiective de interes general, pare excesiv să se considere că donatorii ale căror donații depășesc 500000 HUF sunt „actori publici” care merită o protecție mai redusă a datelor lor cu caracter personal (ceea ce ar permite, inter alia, publicarea numelui acestora într‑un registru accesibil publicului). Astfel, obiectivul transparenței are în mod automat prioritate în raport cu respectarea drepturilor fundamentale ale donatorilor.

60.

Guvernul maghiar susține că Legea nr. LXXVI din 2017 se înscrie în contextul preocupării Uniunii de a asigura transparența și trasabilitatea mișcărilor de capitaluri, în scopul combaterii spălării banilor și a finanțării terorismului.

61.

Această lege nu implică o restricție discriminatorie indirectă pe motiv de cetățenie sau naționalitate, ci ia în considerare sursa ajutoarelor. În plus, aceasta se aplică și ajutoarelor de proveniență străină furnizate de resortisanții maghiari, fără ca Comisia să fi fost în măsură să dovedească faptul că, în practică, donatorii acestor sume sunt predominant străini. În orice caz, criteriul sursei ar fi justificat de faptul că ajutoarele de proveniență internă sunt mai ușor de controlat decât cele externe.

62.

Măsurile în litigiu nu au un efect disuasiv, întrucât nu impun persoanelor vizate nicio obligație administrativă nouă. Mai mult, obligațiile de publicare sunt neutre și nu afectează donatorul mediu, ci pe cel care donează peste 500000 HUF. Curtea a admis obligații de declarare ex post similare.

63.

În ceea ce privește justificarea sa, Legea nr. LXXVI din 2017 urmărește:

64.

Legea nr. LXXVI din 2017 nu urmărește aceste obiective în mod incoerent: exclude unele ajutoare, întrucât, dacă provin din surse maghiare, ele pot fi controlate datorită legislației preexistente și, în cazul unor asociații religioase sau sportive, particularitățile lor juridice impun excluderea acestora.

65.

În ceea ce privește proporționalitatea măsurilor, noțiunea de „ajutor” a fost definită astfel încât să nu fie mai puțin precisă decât alte noțiuni comparabile utilizate de dreptul Uniunii.

66.

Nu este cert că reglementarea preexistentă impunea organizațiilor societății civile obligația de a comunica donațiile primite. În plus, măsuri precum cele sugerate de Comisie ar fi mult mai intruzive.

67.

În ceea ce privește obligațiile de înregistrare și de publicitate, acestea nu se aplică în mod sistematic, ci doar în limitele prevăzute de lege. Aceste limite răspund preocupării legate de restrângerea informațiilor la finanțările relevante provenite din străinătate și care sunt mult mai mari față de media donațiilor efectuate în practică.

68.

În ceea ce privește sancțiunile, se instituie un ansamblu progresiv de măsuri, aplicabile în etape și supuse controlului jurisdicțional, dizolvarea fiind ultimul recurs în cazul în care se stabilește o voință clară și persistentă de a nu respecta legea.

69.

Legea nr. LXXVI din 2017 nu a limitat conținutul material al libertății de asociere, ci, cu respectarea acesteia, îi reglementează exercitarea. Obligațiile de înregistrare și de publicitate se limitează la divulgarea unui fapt neutru (primirea unui ajutor financiar de o anumită importanță care provine din străinătate), fără a implica efectele stigmatizante și disuasive reclamate de Comisie.

70.

Obiectivul transparenței justifică adoptarea unor măsuri de declarare (care nu sunt prohibitive) aplicabile în mod normal partidelor politice și, prin urmare, și organizațiilor societății civile, cărora Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) le acordă o importanță comparabilă.

71.

Datele la care face referire Legea nr. LXXVI din 2017 – numele donatorului, orașul și țara de reședință – nu au un caracter personal și, în orice caz, obligațiile care le privesc nu reprezintă o ingerință în drepturile protejate de cartă. Sunt publicate numai o parte din informațiile colectate, care afectează o parte infimă a persoanelor fizice (3,6 % din donatori în anul 2015).

72.

Ca ultim subsidiar, o eventuală ingerință în drepturile garantate prin articolele 7 și 8 din cartă ar fi justificată de obiective de interes general recunoscute de Uniune, precum transparența sporită a finanțării organizațiilor societății civile și combaterea donațiilor anonime.

73.

În sfârșit, era necesară acoperirea vidului normativ preexistent în materie. Dovada proporționalității măsurilor este faptul că acestea coincid cu cele prevăzute de reglementarea Uniunii referitoare la partidele politice europene.

74.

În Concluziile prezentate în cauza Comisia/Ungaria (Uzufruct asupra terenurilor agricole) ( 24 ), domnul avocat general Saugmandsgaard Øe a subliniat că Comisia solicita pentru prima dată Curții să constate că un stat membru – tot Ungaria – nu a îndeplinit obligațiile impuse de cartă ( 25 ).

75.

Aceasta dintâi nu ridica nicio problemă de admisibilitate, deoarece, astfel cum afirma domnul avocat general Saugmandsgaard Øe, printre obligațiile a căror încălcare poate fi denunțată de Comisie în fața Curții în temeiul articolului 258 TFUE figurează respectarea drepturilor garantate de cartă ( 26 ).

76.

Problema spinoasă era atunci (la fel ca acum) faptul că, potrivit Comisiei, Curtea era chemată să se pronunțe cu privire la o pretinsă încălcare a cartei independent, și în mod autonom, de o încălcare a libertății de circulație, reproșată de asemenea Ungariei în acel proces.

77.

În legătură cu această abordare, domnul avocat general a susținut că Curtea nu putea să examineze posibila încălcare a cartei „independent de chestiunea încălcării libertăților de circulație” ( 27 ). Curtea ar fi reținut această interpretare în Hotărârea SEGRO și Horváth ( 28 ), pronunțându‑se într‑o cauză în care exista „o suprapunere completă între dreptul de proprietate și libera circulație a capitalurilor” ( 29 ).

78.

Cu toate acestea, în Hotărârea din 21 mai 2019 ( 30 ), Curtea a preferat să studieze succesiv încălcarea articolului 63 TFUE și a articolului 17 din cartă:

79.

Odată constatate ambele încălcări – cea prevăzută la articolul 63 TFUE și cea prevăzută la articolul 17 din cartă –, Curtea a continuat prin a verifica dacă ambele erau justificate.

80.

Curtea încearcă, fără îndoială, să articuleze libertățile fundamentale garantate de tratate cu drepturile fundamentale din cartă, însă există un anumit risc de suprapunere în analiza sa, astfel cum a subliniat domnul avocat general Saugmandsgaard Øe ( 39 ).

81.

Chiar dacă, probabil, această suprapunere nu are consecințe practice excesive, considerăm că este posibilă articularea dintre libertățile prevăzute de tratate și drepturile stabilite de cartă care să implice integrarea ambelor într‑un parametru de control unic.

82.

Potrivit abordării tradiționale a Curții, la aprecierea existenței unei încălcări a libertăților protejate de tratate, drepturile fundamentale sunt luate în considerare numai în măsura în care statele membre împiedică sau restricționează libertățile respective invocând cauze sau motive admise de dreptul Uniunii ( 40 ).

83.

Regula este, așadar, că Curtea „nu poate aprecia din perspectiva cartei o reglementare națională care nu se situează în cadrul dreptului Uniunii” ( 41 ). Aceasta este condiția cu care drepturile prevăzute de cartă sunt opozabile în ceea ce privește reglementarea menționată.

84.

Acestei abordări tradiționale poate eventual să i se suprapună o altă abordare, mai orientată spre aplicabilitatea cartei, atunci când Curtea interpretează libertățile prevăzute de tratate, din al căror conținut fac parte, în mod necesar, drepturile fundamentale garantate de însăși carta.

85.

Astfel cum s‑a arătat deja, Curtea „nu poate aprecia din perspectiva cartei o reglementare națională care nu se situează în cadrul dreptului Uniunii” ( 42 ). Cu toate acestea, atunci când se interpretează dreptul Uniunii (în speță, articolul 63 TFUE), trebuie luate în considerare fără îndoială implicațiile cartei.

86.

Ansamblul dreptului Uniunii, atât primar, cât și derivat, s‑a impregnat de conținutul drepturilor fundamentale proclamate în cartă, care are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor [articolul 6 alineatul (1) TUE]. Și a procedat astfel într‑un mod radical, care corespunde unei Uniuni întemeiate pe valorile respectării demnității umane, libertății și drepturilor omului (articolul 2 TUE), care situează persoana în centrul acțiunii sale (preambulul cartei).

87.

Intrarea în vigoare a cartei a însemnat trecerea definitivă de la sistemul normativ precedent la un alt sistem, axat pe persoana cetățeanului, respectiv a unui actor titular de drepturi care îi asigură un cadru juridic în care să poată trăi în mod autonom, urmărind în mod liber atingerea propriilor obiective.

88.

Acesta este în special motivul pentru care libertățile clasice protejate prin tratate nu mai pot fi interpretate în afara cartei, drepturile protejate de aceasta trebuind înțelese ca fiind încorporate în esența libertăților respective. În acest sens, Uniunea garantează libertățile respective într‑un context normativ definit de drepturile fundamentale din cartă.

89.

În consecință, dacă se ridică problema compatibilității unei reglementări naționale cu una dintre libertățile clasice menționate, carta va fi aplicabilă atât în cazul în care statele membre intenționează să utilizeze unele dintre excepțiile prevăzute de tratate în această privință, cât și în orice alt caz în care drepturile fundamentale sunt afectate. Cu alte cuvinte, acestea din urmă nu intră în scenă prin intermediul articolului 65 TFUE, ci în mod direct și principal prin intermediul articolului 63 TFUE.

90.

Poate părea că această abordare nu este foarte diferită de cea reținută atunci când aplicabilitatea cartei este legată de aplicarea unei justificări admise în mod expres de tratate. Totuși, considerăm că acestea sunt abordări diferite, în ceea ce privește temeiul conceptual și consecințele sale.

91.

Integrarea drepturilor fundamentale în conținutul libertăților garantate de tratate (obligatorie, după cum s‑a arătat, după intrarea în vigoare a cartei) implică faptul că drepturile prevăzute de cartă trebuie respectate nu doar de reglementările naționale care intenționează să se prevaleze de dreptul Uniunii pentru a limita aceste libertăți, ci și de cele care, fără a pretinde că se întemeiază pe dreptul Uniunii, contravin libertăților respective sau le restrâng. În caz contrar, s‑ar ajunge la situația paradoxală în care statele membre ar trebui să respecte drepturile fundamentale numai atunci când doresc să justifice o restricție privind libertățile protejate, iar nu și atunci când le restricționează fără a invoca vreo justificare.

92.

Pornind de la această premisă, conținutul oricăreia dintre libertățile pe care tratatele le protejează trebuie înțeles ca fiind redefinit prin integrarea în noțiunea sa a drepturilor prevăzute de cartă.

93.

În cazul în care, precum în speță, este în discuție libertatea de circulație a capitalurilor, tranzacțiile care beneficiază de această libertate nu sunt numai cele susceptibile de a face obiectul unor restricții în conformitate cu articolele 64 TFUE și 65 TFUE, ci și cele care pot face obiectul oricărei alte restricții, pentru al cărei control trebuie să se verifice dacă, în temeiul tratatelor, sunt respectate drepturile fundamentale vizate. Printre acestea din urmă pot figura, bineînțeles, dreptul la dobândirea unei proprietăți, exercitarea dreptului la muncă sau libertatea de asociere.

94.

Restricțiile privind libertățile fundamentale admisibile în temeiul tratatelor înainte de intrarea în vigoare a cartei trebuiau să respecte cerințele de necesitate, de adecvare și de proporționalitate, care au generat o jurisprudență vastă.

95.

Odată cu intrarea în vigoare a cartei, este necesar să se determine când examinarea unei ipotetice încălcări a libertății de circulație a capitalurilor trebuie să fie realizată în conformitate cu această tehnică tradițională (apreciere privind necesitatea, adecvarea și proporționalitatea) și când trebuie efectuată în lumina drepturilor fundamentale, și anume cu un parametru de control mai exigent.

96.

În opinia noastră, dacă este pusă în discuție o reglementare națională pentru încălcarea articolului 63 TFUE în lipsa unei referiri exprese la o posibilă încălcare a cartei (cu alte cuvinte, dacă este invocată simpla restricție privind libera circulație a capitalurilor ca atare, fără a fi asociată cu încălcarea unui drept fundamental concret), criteriul de apreciere ar trebui să fie cel utilizat întotdeauna de Curte în această privință: criteriul clasic.

97.

În schimb, dacă restricția privind această libertate apare ca fiind cauza principală sau imediată a încălcării unui drept fundamental (cu alte cuvinte, dacă reglementarea națională care limitează libera circulație a capitalurilor urmărește în sine restrângerea unui drept sau conduce în mod inevitabil la acest rezultat), criteriul de apreciere ar trebui să fie cel care corespunde oricărei încălcări a drepturilor fundamentale.

98.

Prin urmare, ar trebui depășită dihotomia dintre „încălcările articolului 63 TFUE”, pe de o parte, și „încălcările drepturilor fundamentale ca urmare a unei restricții privind articolul 63 TFUE autorizate prin tratate”, pe de altă parte.

99.

Libertatea prevăzută la articolul 63 TFUE este una singură. Conținutul său este de asemenea unul singur și are ca obiect libera circulație a capitalurilor, fără alte limitări decât cele permise de tratate, ceea ce include respectarea drepturilor fundamentale, indiferent dacă exercitarea sa poate fi facilitată de beneficiul acestei libertăți sau prejudiciată de restrângerea sa.

100.

În consecință, este necesar să se stabilească în fiecare caz dacă încălcarea articolului 63 TFUE își are originea într‑o limitare a libertății de circulație a capitalurilor care se limitează la simpla restricționare a acestei circulații ca atare sau dacă, prin această restricție, se instrumentalizează, în realitate, încălcarea unui drept fundamental ( 43 ). Criteriul de control va include în ambele cazuri criteriile clasice (aprecierea privind necesitatea, adecvarea și proporționalitatea), care vor avea însă un nivel sporit de exigență atunci când esența chestiunii constă în încălcarea unui drept fundamental.

101.

Pornind de la aceste premise, vom examina în continuare acțiunea Comisiei.

102.

Acțiunea formulată de Comisie privește în esență tratamentul pe care Legea nr. LXXVI din 2017 îl rezervă organizațiilor societății civile care primesc finanțare străină. Având în vedere caracteristicile și consecințele sale, acest tratament ar implica o atingere adusă libertății de asociere (articolul 12 din cartă), precum și, în mod colateral, o atingere adusă dreptului la viață privată și dreptului la protecția datelor cu caracter personal (articolele 7 și, respectiv, 8 din cartă).

103.

Întrucât acțiunea este formulată în acești termeni, legislația împotriva căreia se îndreaptă este, la prima vedere, susceptibilă să încalce articolul 63 TFUE. În cazul în care normele sale s‑ar traduce printr‑o restricție nejustificată privind circulația capitalurilor, ele ar fi incompatibile cu această dispoziție și ar putea, în același timp, să aducă atingere drepturilor recunoscute de cartă.

104.

Prin urmare, va fi necesar să se stabilească:

105.

Legea nr. LXXVI din 2017 impune asociațiilor sau fundațiilor care beneficiază de ajutor extern – cu anumite excepții – obligația de a comunica autorităților statutul lor de „organizație care primește ajutor extern”, în cazul în care cuantumul ajutoarelor primite atinge un anumit nivel.

106.

De asemenea, aceste organizații sau fundații trebuie să comunice o serie de date privind cuantumul și natura ajutorului primit, precum și identitatea donatorului. Declarația obligatorie este înscrisă într‑un registru în care se menționează calitatea de organizație care primește ajutor extern. Toate aceste date se publică în registrul oficial respectiv, care este accesibil în mod gratuit. Organizația care primește ajutor extern trebuie să menționeze această calitate în paginile sale de acces și în publicațiile sale.

107.

Nici măcar guvernul maghiar nu contestă că „ajutorul” reglementat de Legea nr. LXXVI din 2017 – al cărei articol 1 alineatul 2 îl definește drept „orice contribuție în bani sau sub formă de alte active […] independent de temeiul juridic” – constituie o „circulație a capitalurilor”.

108.

Astfel, o asemenea operațiune poate fi inclusă fără dificultate în categoria „circulația capitalurilor”, astfel cum rezultă din nomenclatura care figurează în anexa I la Directiva 88/361/CEE ( 44 ) și care, potrivit jurisprudenței, păstrează valoarea indicativă care îi este proprie în scopul definirii acestei noțiuni ( 45 ).

109.

În temeiul legislației care face obiectul acțiunii, circulația capitalurilor sub forma unor ajutoare acordate anumitor asociații și fundații cu sediul în Ungaria nu sunt, așadar, pe deplin libere, ci sunt supuse anumitor condiții. În special, este vorba despre cele prezentate deja (beneficiarii de ajutoare trebuie să le declare autorităților naționale, în vederea înregistrării și a publicității acestora) ( 46 ).

110.

Aceste condiții se aplică în funcție de sediul sau de domiciliul donatorului, întrucât criteriul decisiv este ca ajutorul să provină în mod „direct sau indirect din străinătate”, astfel cum prevede articolul 1 alineatul 2 din Legea nr. LXXVI din 2017.

111.

Totuși, condiția referitoare la „proveniența străină” privește cel mai probabil resortisanții altor state membre, iar nu resortisanții maghiari, chiar dacă și aceștia din urmă pot avea reședința în afara Ungariei și, prin urmare, pot fi afectați de măsurile în litigiu.

112.

În acest context, amintim că, potrivit Curții, o dispoziție de drept național trebuie considerată ca fiind indirect discriminatorie dacă prin însăși natura sa îi poate afecta mai mult pe resortisanții altor state membre decât pe resortisanții naționali ( 47 ).

113.

În speță, criticile Comisiei nu constituie simple „prezumții”, astfel cum susține guvernul maghiar. Prin acțiunea formulată, Comisia nu contestă compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei simple practici administrative, ci a unei legislații a cărei aplicare poate produce efectele pe care aceasta le explică în acțiunea sa ( 48 ).

114.

Pe lângă faptul că sunt impuse în principal străinilor și, în special, resortisanților altor state membre, condițiile stabilite prin Legea nr. LXXVI din 2017 pentru donațiile către anumite asociații și fundații se traduc, în opinia noastră, printr‑o restricție privind circulația capitalurilor menționată.

115.

Repetăm că aceste condiții sunt susceptibile să restrângă libertatea de circulație a capitalurilor, din moment ce:

116.

Restricția privind circulația capitalurilor nu este limitată la restricția propriu‑zisă, ci constituie, potrivit considerațiilor de mai jos, un mijloc de încălcare a anumitor drepturi fundamentale. Astfel, în conformitate cu argumentația deja prezentată ( 49 ), criteriul de control trebuie să fie unul caracteristic acestor drepturi, iar nu cel tipic libertăților clasice protejate de tratate. Așadar, trebuie să fie un criteriu calificat sau consolidat în ceea ce privește intensitatea și exigența sa.

117.

Articolul 12 din cartă recunoaște oricărei persoane „libertatea de asociere la toate nivelurile și în special în domeniile politic, sindical și civic”.

118.

Împreună cu dimensiunea sa strict individuală, această libertate prezintă o dimensiune obiectivă care o face unul dintre pilonii societăților pluraliste, întrucât exercitarea ei face posibilă crearea de entități esențiale într‑un sistem democratic. Printre aceste entități figurează, bineînțeles, partidele politice, dar și toate entitățile care ajută la crearea și la exprimarea pluralismului cultural, religios, social și economic al societății.

119.

Entitățile vizate de Legea nr. LXXVI din 2017 („organizațiile societății civile”) corespund celui de al doilea grup dintre cele menționate anterior, ceea ce are drept consecință excluderea partidelor politice și a sindicatelor, ale căror particularități nu permit asimilarea cu cele dintâi ( 50 ).

120.

Legea menționată, deși nu împiedică înființarea acestor entități și nici nu le limitează competențele de autoorganizare, are un efect negativ asupra posibilităților lor de finanțare, ceea ce implică afectarea atât a viabilității, cât și a supraviețuirii lor, având drept consecință prejudicierea obiectivelor sociale ale acestora ( 51 ).

121.

Cerințele de publicitate impuse donațiilor primite din străinătate pot avea un efect disuasiv asupra intenției donatorilor potențiali care ar putea să își diminueze în consecință contribuțiile acordate asociațiilor. Oricât de redus ar fi acest impact, el se poate dovedi semnificativ pentru finanțele organizațiilor societății civile, care subzistă în mod normal datorită contribuțiilor asociaților și simpatizanților lor (unele dintre aceste organizații chiar fac din renunțarea la orice finanțare publică o chestiune de principiu, pentru a‑și menține independența).

122.

În special, donațiile provenite din străinătate, indiferent de importanța economică a acestora, reprezintă, pentru donatorii care au reședința în străinătate, modalitatea cea mai imediată, dacă nu chiar singura, de a participa la activitățile asociațiilor pe care le susțin cu finanțarea lor. A face mai dificilă contribuția economică a acestor persoane înseamnă împiedicarea lor de facto să exercite libertatea de asociere tout court: prin susținerea economică a asociației, aceste persoane se asociază cu altele pentru urmărirea colectivă a anumitor finalități, aspect care, în cele din urmă, constituie obiectul libertății de asociere.

123.

Comisia face referire la efectul stigmatizant provocat de obligația ca asociațiile care beneficiază de donații provenite din străinătate să fie etichetate drept „organizație care primește ajutor extern” ( 52 ). Și exact acesta este efectul obținut atunci când însăși Legea nr. LXXVI din 2017 subliniază în preambulul său, în mod expres, potențialele conotații negative ale acestor donații ( 53 ), care ar putea pune în pericol interesele politice și economice ale țării. Se extinde astfel, cel puțin, o aură de suspiciune generală asupra donatorilor, suficientă pentru ca unii, sau mai mulți, să renunțe să contribuie la finanțarea organizațiilor societății civile.

124.

De asemenea, trebuie subliniat faptul că, astfel cum a admis guvernul maghiar în ședință, cetățenii Uniunii au un interes calificat în participarea la viața economică, socială și culturală a tuturor statelor membre și, prin urmare, de a transforma în realitate idealul „unei Uniuni tot mai profunde”. Drepturile lor de a alege și de a fi aleși la alegerile locale (independent de calitatea lor de resortisanți ai statului de reședință) și la alegerile pentru Parlamentul European în oricare dintre circumscripțiile naționale constituie corolarul instituțional al unui interes comun în viața publică din toate statele membre. Libertatea de a se asocia și de a se implica astfel în dezbaterea publică a societăților lor respective este redusă adesea la posibilitatea de a contribui la finanțarea asociațiilor preferate, în oricare dintre aceste state. Acesta este un motiv în plus pentru ca această cale de participare colectivă la problemele civice să nu poată fi nici restrânsă, nici afectată.

125.

Legea nr. LXXVI din 2017 are în vedere și posibilitatea dizolvării forțate a asociațiilor și a fundațiilor care nu respectă obligațiile de comunicare și de publicitate privind donațiilor primite, ceea ce reprezintă nivelul maxim de ingerință în viața acestora ( 54 ). Deși aplicarea sa este progresivă și supusă unei hotărâri judecătorești, ea constituie totuși o ingerință în libertatea garantată la articolul 12 din cartă.

126.

Legea nr. LXXVI din 2017 impune entităților vizate să transmită instanței de înregistrare cuantumul donației provenite din străinătate, precum și numele, orașul și țara donatorului, indiferent dacă acesta este o persoană fizică sau o persoană juridică ( 55 ). Registrul în care se înscriu aceste date este accesibil în mod liber.

127.

Respectarea dreptului la viață privată în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal vizează orice informație referitoare la o persoană fizică identificată sau identificabilă ( 56 ).

128.

Regulamentul (UE) 2016/679 ( 57 ) prevede la articolul 4 alineatul (1) că „o persoană fizică identificabilă este o persoană care poate fi identificată, direct sau indirect, în special prin referire la un element de identificare, cum ar fi un nume, un număr de identificare, date de localizare, un identificator online, sau la unul sau mai multe elemente specifice, proprii identității sale fizice, fiziologice, genetice, psihice, economice, culturale sau sociale”.

129.

Prin urmare, numele este suficient în sine pentru a stabili identitatea, ceea ce permite respingerea afirmației guvernului maghiar potrivit căreia simpla comunicare a numelui donatorului, a orașului și a țării sale de reședință sunt insuficiente pentru a‑l identifica.

130.

Guvernul maghiar încearcă să susțină că aceste date nu au caracter personal (și, prin urmare, nu ar intra în domeniul de aplicare al articolului 8 din cartă), invocând două hotărâri ale Curții:

131.

În opinia noastră, aceste hotărâri ale Curții mai curând infirmă susținerea guvernului maghiar. În ceea ce privește Hotărârea Lindqvist, în aceasta se afirmă că noțiunea de „orice informație referitoare la o persoană fizică identificată sau identificabilă” include „fără îndoială numele unei persoane împreună cu numărul său de telefon sau cu alte informații referitoare la condițiile sale de muncă sau la pasiunile sale” ( 62 ).

132.

Obligația impusă prin Legea nr. LXXVI din 2017 implică faptul că numele donatorului (care, subliniem, este suficient pentru a‑l identifica) ( 63 ) este indisolubil legat de datele privind o donație în beneficiul unei anumite asociații. Legătura respectivă dezvăluie în sine o afinitate cu aceasta din urmă, care este de natură să contribuie la definirea profilului ideologic al donatorului, în cel mai larg sens al noțiunii ( 64 ).

133.

În Hotărârea Volker und Markus Schecke și Eifert se precizează că publicarea pe un site internet a numelor și a localităților de reședință ale beneficiarilor anumitor ajutoare publice, precum și a cuantumurilor acestora, „constituie o ingerință în viața lor privată în sensul articolului 7 din cartă, din cauza faptului că asemenea date devin astfel accesibile terților” ( 65 ). În opinia noastră, ceea ce este valabil în cazul ajutoarelor primite de o persoană trebuie să fie valabil și în cazul ajutoarelor cu care această persoană contribuie la susținerea unei asociații.

134.

În consecință, publicarea, într‑un registru accesibil publicului, atât a numelui persoanelor fizice care efectuează o donație din străinătate în beneficiul anumitor asociații cu sediul în Ungaria, cât și a cuantumului donațiilor respective, constituie o ingerință în viața privată a acestora, în ceea ce privește prelucrarea datelor lor cu caracter personal.

135.

În plus, în măsura în care, așa cum tocmai am explicat, datele publicate (numele și donația) permit elaborarea unui profil ideologic al donatorilor, aceștia din urmă ar putea fi descurajați sau, cel puțin, ar putea fi mai puțin motivați să contribuie la susținerea organizației civice cu care doresc să colaboreze în exercitarea libertății lor de asociere.

136.

Publicarea acestor date nu este doar o ingerință în drepturile garantate la articolele 7 și 8 din cartă, ci și în libertatea de asociere, întrucât efectul său disuasiv poate avea un impact asupra situației financiare a organizațiilor societății civile și, prin urmare, asupra capacității lor de a‑și desfășura activitățile ( 66 ).

137.

Se ridică problema dacă ingerințele pe care tocmai le‑am analizat pot fi justificate în raport cu articolul 52 alineatul (1) din cartă. Amintim că, potrivit acestei dispoziții, „orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți”.

138.

Măsurile care fac obiectul litigiului îndeplinesc, fără îndoială, condiția de a fi fost instituite printr‑o lege. Considerăm, de asemenea, că acestea nu aduc atingere conținutului esențial al drepturilor vizate, chiar dacă le restrâng.

139.

Problema dacă aceste ingerințe sunt esențiale pentru a satisface un interes general legitim și dacă ele permit realizarea acestui lucru în mod proporțional, odată înlăturată existența unor măsuri sau soluții mai puțin restrictive, este o chestiune distinctă.

140.

Guvernul maghiar invocă transparența finanțării asociațiilor care primesc ajutor din străinătate ca fiind un motiv de interes public. El adaugă că acest interes este strâns legat de protecția ordinii publice și de combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului.

141.

În opinia Comisiei, aceste obiective corespund în principiu scopurilor care justifică o intruziune în drepturile vizate. În ceea ce ne privește, suntem de acord cu această apreciere, care este de asemenea reținută în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului ( 67 ).

142.

Recunoaștem, de asemenea, că statele membre se bucură de o anumită marjă de apreciere în precizarea obiectivelor de interes general pe care doresc să le promoveze ( 68 ).

143.

Cu toate acestea, jurisprudența Curții în legătură cu invocarea ordinii publice drept cauză justificativă a unei restricții privind libertățile prevăzute de tratate este aplicabilă limitărilor drepturilor fundamentale. Pentru acest motiv, „cerințele legate de siguranța publică trebuie […] să fie interpretate strict, astfel încât întinderea lor nu poate fi determinată în mod unilateral de fiecare stat membru, fără controlul instituțiilor Uniunii Europene”, și „siguranța publică nu poate fi invocată decât în caz de amenințare reală și suficient de gravă, care afectează un interes fundamental al societății” ( 69 ).

144.

Pornind de la această premisă, clauza de ordine publică ar putea legitima măsurile impuse asociațiilor și fundațiilor suspectate de încălcarea sa (cu alte cuvinte, care o amenință în mod real și grav), însă nu o reglementare generalizată care impune, ex ante, tuturor asociațiilor și fundațiilor, oricare ar fi obiectul și activitățile lor, obligațiile de publicitate pentru donațiile provenite din străinătate ( 70 ).

145.

În ceea ce privește combaterea spălării banilor și în special combaterea finanțării terorismului, suntem de acord cu guvernul Ungariei că acestea ar putea justifica măsuri de transparență și de control al finanțării oricărei persoane fizice sau juridice ( 71 ). În mod concret, obligarea persoanelor juridice stabilite într‑un stat membru să comunice autorităților sursele lor de finanțare care sunt în mod obiectiv suspecte pare în principiu adecvată pentru prevenirea și urmărirea spălării banilor și a finanțării activităților teroriste ( 72 ).

146.

Credem că nimic din cele afirmate nu poate fi pus în mod rezonabil la îndoială. Cu toate acestea, guvernul maghiar nu a fost în măsură să explice în mod satisfăcător, în ședință, motivul pentru care dispozițiile legislative comune în materia combaterii spălării banilor ar fi insuficiente ( 73 ).

147.

Chiar dacă s‑ar stabili (quod non) legătura dintre măsurile în litigiu și combaterea spălării banilor, obligația de a da publicității aceste informații, în mod general și nediferențiat, chiar înainte de a fi fost supuse controlului de către autoritățile însărcinate să verifice dacă există indicii privind spălarea banilor, ar depăși, în opinia noastră, ceea ce este strict necesar pentru a legitima această ingerință.

148.

După stabilirea acestor premise, este necesar să se clarifice dacă măsurile legiuitorului maghiar sunt la nivelul unuia dintre celelalte obiective invocate, transparența în finanțarea organizațiilor societății civile. Pentru motivele expuse în continuare, considerăm că nu.

149.

Există trei factori care atrag atenția în ceea ce privește aceste măsuri:

150.

În ceea ce privește organizațiile vizate, Legea nr. LXXVI din 2017 le exclude pe cele finanțate din interior, vizându‑le numai pe cele care beneficiază de ajutor financiar din străinătate. În plus, în ceea ce le privește pe acestea din urmă, le exceptează pe cele care „nu sunt considerate organizații ale societății civile” ( 75 ), pe cele sportive, pe cele care desfășoară o activitate religioasă și pe cele legate de minoritățile naționale.

151.

Suntem de acord cu Comisia că nu este clar motivul pentru care legea se concentrează asupra contribuțiilor provenite din străinătate, dacă nu pe baza unei prezumții generale (în realitate, o suspiciune) de fraudă, ai cărei protagoniști ar fi persoanele stabilite în străinătate sau în alte state membre, care este incompatibilă cu dreptul Uniunii ( 76 ).

152.

Argumentul invocat de guvernul maghiar cu privire la dificultatea mai mare de a controla ajutoarele externe este incompatibil cu faptul, subliniat de asemenea de Comisie, că precedentul cadru normativ viza deja obligația asociațiilor de a furniza informații detaliate cu privire la sursele lor de finanțare, inclusiv cele străine ( 77 ). În orice caz, această dificultate ar fi putut fi înlăturată, astfel cum vom explica, prin măsuri mai puțin restrictive.

153.

Dacă este vorba într‑adevăr despre controlul finanțării provenite din străinătate, nu este foarte coerentă scutirea asociațiilor sportive, religioase și a celor care sunt legate de o minoritate națională: oricare dintre acestea ar putea „fi utilizată [din exterior] în scopul promovării, prin influența socială a acestor organizații, a propriilor interese în locul obiectivelor comunitare în viața socială și politică a Ungariei”, potrivit termenilor preambulului Legii nr. LXXVI din 2017.

154.

Niciuna dintre caracteristicile acestor asociații exceptate nu privește particularități ale finanțării lor care să le facă invulnerabile la riscurile pe care, pentru oricare dintre asociațiile supuse măsurilor în litigiu poate implica primirea de fonduri din străinătate ( 78 ).

155.

Pe de altă parte, Comisia are îndoieli serioase cu privire la utilitatea informațiilor colectate: nimic nu indică dacă acestea sunt puse la dispoziția responsabililor cu combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului ( 79 ). În ceea ce ne privește, nu putem decât să împărtășim aceste îndoieli pe care guvernul maghiar nu le‑a risipit în ședință.

156.

În aceste condiții, invocarea transparenței asociative nu este foarte coerentă cu regimul juridic instituit. Și, mai ales, nu legitimează publicarea datelor cu caracter personal ale persoanelor care contribuie cu donațiile lor la finanțarea entităților respective.

157.

Pe lângă faptul că sunt insuficiente și au o eficacitate discutabilă, măsurile în litigiu sunt disproporționate.

158.

În primul rând, considerăm că este disproporționat ca limita pentru obligația de a declara ajutoarele primite din străinătate să fie stabilită la 500000 HUF. Este un prag excesiv de redus pentru o obligație care, pentru motivele prezentate mai sus, afectează grav exercitarea libertății de asociere și a drepturilor la viață privată și la protecția datelor cu caracter personal, având în vedere că informațiile furnizate urmează să fie publicate.

159.

În al doilea rând, este de asemenea disproporționată egalitatea de tratament instituită în cazul tuturor contribuțiilor străine, inclusiv a celor care provin din celelalte state membre, din moment ce, repetăm ( 80 ), cetățenii Uniunii pot avea un interes să participe la viața publică a oricăruia dintre acestea.

160.

În al treilea rând, obligația de a menționa calitatea de „organizație care primește ajutor extern” pe pagina de acces și în publicațiile sale constituie, în opinia noastră, o cerință de asemenea excesivă. Aceasta nu atât prin sarcina materială pe care o poate implica menționarea acestei informații, cât prin efectul stigmatizant care o însoțește, la care am făcut deja referire.

161.

În al patrulea rând, considerăm că este disproporționat ca nerespectarea obligațiilor în litigiu să poată determina, în cele din urmă, dizolvarea asociației care a săvârșit încălcarea. În mod cert este vorba despre o soluție extremă care, potrivit guvernului maghiar, face parte dintr‑un răspuns pe etape la încălcarea legii ( 81 ). Aceste etape sunt cele reprezentate de o primă neîndeplinire a obligațiilor (căreia îi urmează o somație a procurorului), eventuala nerespectare a acestei somații (cu posibila aplicare a unei amenzi) și nerespectarea unei noi somații, care deschide calea aplicării altor sancțiuni, printre care se numără dizolvarea.

162.

Guvernul maghiar susține că nerespectarea intenționată a somațiilor succesive nu este o „încălcare minoră de natură administrativă” și justifică dizolvarea ( 82 ). În opinia noastră, dimpotrivă, o sancțiune atât de drastică necesită mult mai mult decât refuzul, chiar repetat, de a furniza informații precum cele prevăzute de Legea nr. LXXVI din 2017 ( 83 ).

163.

Natura și importanța măsurilor în litigiu nu oferă o marjă largă pentru a avea în vedere alte alternative de aceeași amploare, și anume măsuri axate pe informațiile care sunt destinate să fie făcute publice.

164.

Aceste alternative ar presupune adoptarea unei abordări diferite în ceea ce privește realizarea obiectivelor Legii nr. LXXVI din 2017. Ar fi mai curând necesar să se efectueze o evaluare riguroasă și particularizată a riscurilor de instrumentalizare a asociațiilor, care să permită identificarea celor care se află într‑o situație de pericol pentru obiectivele respective ( 84 ).

165.

Dacă obiectivul urmărit este controlul surselor de finanțare nelegale, Comisia sugerează, de exemplu, punerea în aplicare a obligațiilor de notificare și de supraveghere a tranzacțiilor suspecte provenite din țări cu risc ridicat. Considerăm că acesta este terenul pe care se pot obține cele mai bune rezultate ale unei acțiuni eficiente a autorităților publice.

166.

În schimb, în opinia noastră, obligația de înregistrare și de publicare a numelor persoanelor fizice care efectuează donații către asociațiile pe care le aleg pare imposibil de înlocuit printr‑o măsură alternativă, având în vedere natura sa fundamental invazivă în sfera vieții private garantate de cartă.

167.

În ceea ce privește obligația asociațiilor de a menționa pe pagina lor de acces și în publicațiile proprii calitatea lor de beneficiar de fonduri străine, considerăm că aceasta este de asemenea inadecvată, întrucât poate reprezenta un obstacol în calea exercitării libertății de asociere ( 85 ).

168.

În sfârșit, a exclude menționarea statelor membre și a o restrânge numai la țări terțe ar atenua ingerința pe care o reprezintă în dreptul cetățenilor Uniunii, de a participa, pe cale asociativă, la viața publică a tuturor statelor membre. Totuși, această restricție geografică nu ar înlătura în totalitate conotația stigmatizantă care ar continua să afecteze asociațiile vizate.

169.

În măsura în care obligațiile de înregistrare și de publicitate nu sunt, prin ele însele, susceptibile de înlocuire cu altele de natură echivalentă, sistemul de sancțiuni instituit este incompatibil cu carta. Prin urmare, eliminarea sancțiunii cu dizolvarea nu ar fi suficientă pentru a regulariza un regim care, prin el însuși, întrucât permite sancționarea nerespectării unor condiții incompatibile cu carta, nu poate fi remediat.

170.

În definitiv, considerăm că Legea nr. LXXVI din 2017 restrânge în mod nejustificat libera circulație a capitalurilor, garantată la articolul 63 TFUE, întrucât conține dispoziții care implică o ingerință nejustificată în drepturile fundamentale protejate de articolele 7, 8 și 12 din cartă.

171.

În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Ambele condiții sunt îndeplinite în prezenta cauză.

172.

Pentru motivele expuse, propunem Curții să admită acțiunea formulată de Comisie și: