Cauzele conexate C‑715/17, C‑718/17 și C‑719/17
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Polone și alții
Hotărârea Curții (Camera a treia) din 2 aprilie 2020
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Deciziile (UE) 2015/1523 și (UE) 2015/1601 – Articolul 5 alineatele (2) și (4)-(11) din fiecare dintre aceste decizii – Măsuri provizorii în domeniul protecției internaționale în beneficiul Republicii Elene și al Republicii Italiene – Situație de urgență caracterizată de un aflux brusc de resortisanți ai țărilor terțe pe teritoriul anumitor state membre – Transferul acestor resortisanți pe teritoriul altor state membre – Procedura de transfer – Obligația statelor membre de a indica la intervale regulate și cel puțin o dată la trei luni numărul solicitanților de protecție internațională care pot fi transferați rapid pe teritoriul lor – Obligații consecutive care conduc la transferul efectiv – Interesele statelor membre legate de securitatea națională și de ordinea publică – Posibilitatea unui stat membru de a invoca articolul 72 TFUE pentru a nu aplica actele dreptului Uniunii care au un caracter obligatoriu”
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Examinarea de către Curte a temeiniciei – Situație care trebuie luată în considerare – Situația la expirarea termenului stabilit în avizul motivat – Situație de încetare definitivă a aplicării actului de drept derivat pretins încălcat după data expirării termenului menționat – Acțiune prin care se urmărește constatarea neîndeplinirii obligațiilor într‑o asemenea situație – Admisibilitate
(art. 258 TFUE; Deciziile 2015/1523 și 2015/1601 ale Consiliului)
(a se vedea punctele 54, 57 și 62)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Procedură precontencioasă – Obiect – Termene impuse statului membru – Cerința unor termene rezonabile – Criterii de apreciere
(art. 80 și 258 TFUE; Deciziile 2015/1523 și 2015/1601 ale Consiliului)
(a se vedea punctele 92-98)
Dreptul Uniunii Europene – Domeniu de aplicare – Inexistența unei rezerve generale care să excludă măsurile luate în temeiul siguranței publice – Competența statelor membre de a lua măsuri prin care se urmărește protejarea intereselor esențiale ale siguranței lor – Sarcina probei privind necesitatea de a recurge la acestea care revine statului membru vizat – Aplicare în materie de transfer al solicitanților de protecție internațională
(art. 36, 45, 52, 65, 72, 346 și 347 TFUE; Decizia 2015/1523 a Consiliului, art. 5, și Decizia 2015/1601 a Consiliului, art. 5)
(a se vedea punctele 143-145, 147 și 152)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Statut de refugiat sau statut conferit prin protecție subsidiară – Directiva 2011/95 – Excludere de la recunoașterea statutului conferit prin protecție subsidiară – Cauze de excludere – Comiterea unei infracțiuni grave – Excludere condiționată de o evaluare individuală a faptelor de către autoritatea competentă
[Directiva 2011/18 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 12 alin. (2) lit. (b) și art. 17 alin. (1) lit. (b)]
(a se vedea punctul 154)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Măsuri provizorii adoptate de Consiliu în beneficiul statelor membre care se află într‑o situație de urgență caracterizată de un aflux brusc de resortisanți ai țărilor terțe – Transferul acestor resortisanți pe teritoriul altor state membre – Deciziile 2015/1523 și 2015/1601 referitoare la măsurile adoptate în beneficiul Greciei și al Italiei – Refuzul transferului unui solicitant de protecție internațională – Motive întemeiate – Pericol pentru securitatea națională sau ordinea publică – Cerința unor elemente concordante, obiective și precise care să susțină o asemenea suspiciune – Examinare de la caz la caz – Invocarea acestui motiv în mod peremptoriu numai în scopul prevenției generale și fără a stabili un raport direct cu un caz individual – Inadmisibilitate
[art. 4 alin. (2) TUE; art. 72 TFUE; Decizia 2015/1523 a Consiliului, art. 5 alin. (2) și (4)-(11), și Decizia 2015/1601 a Consiliului, art. 5 alin. (2) și (4)-(11); Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 27 alin. (2), și Directiva 2011/95 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 12 și 17]
(a se vedea punctele 157-161, 172, 180, 187 și 189 și dispozitiv 2-4)
Rezumat
Prin refuzul de a se conforma mecanismului temporar de transfer al solicitanților de protecție internațională, Polonia, Ungaria și Republica Cehă nu și‑au îndeplinit obligațiile care decurg din dreptul Uniunii. Aceste state membre nu pot invoca nici responsabilitățile lor în materie de menținere a ordinii publice și de apărare a securității interne, nici pretinsa disfuncționalitate a mecanismului de transfer pentru a se sustrage de la aplicarea acestui mecanism
În Hotărârea Comisia/Polonia, Ungaria și Republica Cehă (Mecanism de transfer temporar al solicitanților de protecție internațională) (C‑715/17, C‑718/17 și C‑719/17), pronunțată la 2 aprilie 2020, Curtea a admis acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introduse de Comisie împotriva acestor trei state membre prin care se urmărea să se constate că, prin faptul că nu au indicat la intervale regulate și cel puțin o dată la trei luni un număr adecvat de solicitanți de protecție internațională care puteau fi transferați rapid pe teritoriul lor și prin faptul că nu au pus în aplicare, în consecință, obligațiile ulterioare de transfer care le reveneau, aceste state membre nu și‑au îndeplinit obligațiile care decurg din dreptul Uniunii. Pe de o parte, Curtea a constatat existența unei nerespectări în ceea ce privește cele trei state membre vizate a unei decizii pe care Consiliul a adoptat‑o în vederea transferului, pe o bază obligatorie, din Grecia și din Italia a 120000 de solicitanți de protecție internațională către celelalte state membre ale Uniunii ( 1 ). Pe de altă parte, Curtea a constatat că Polonia și Republica Cehă nu și‑au îndeplinit nici obligațiile care decurg dintr‑o decizie anterioară pe care Consiliul a adoptat‑o în vederea transferului, pe o bază obligatorie, din Grecia și din Italia a 40000 de solicitanți de protecție internațională către celelalte state membre ale Uniunii ( 2 ). Ungaria, la rândul său, nu era obligată să aplice măsurile de transfer prevăzute de această din urmă decizie.
În luna septembrie a anului 2015, ținând seama de situația de urgență legată de sosirea resortisanților țărilor terțe în Grecia și în Italia, Consiliul a adoptat deciziile citate anterior (denumite în continuare „deciziile de transfer”). În temeiul acestor decizii ( 3 ), în luna decembrie a anului 2015, Polonia a indicat că 100 de persoane puteau fi transferate rapid pe teritoriul său. Cu toate acestea, ea nu a efectuat aceste transferuri și nu și‑a asumat niciun angajament ulterior de transfer. Ungaria, la rândul său, nu a indicat în niciun moment un număr de persoane care puteau fi transferate pe teritoriul său în temeiul deciziei de transfer care era obligatorie pentru aceasta și nu a efectuat niciun transfer. În sfârșit, în luna februarie și în luna mai a anului 2016, Republica Cehă a indicat, în temeiul deciziilor de transfer ( 4 ), un număr de 50 de persoane care puteau fi transferate pe teritoriul său. 12 persoane au fost efectiv transferate din Grecia, însă Republica Cehă nu și‑a mai asumat niciun angajament ulterior de transfer.
Prin prezenta hotărâre, Curtea a respins mai întâi argumentul invocat de cele trei state membre vizate potrivit căruia acțiunile Comisiei sunt inadmisibile întrucât, în urma expirării perioadei de aplicare a deciziilor de transfer, survenită la 17 și, respectiv, la 26 septembrie 2017, nu mai este posibilă remedierea pretinselor neîndepliniri ale obligațiilor. În această privință, Curtea a amintit că o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor este admisibilă în cazul în care Comisia se limitează să solicite constatarea existenței neîndeplinirii invocate a obligațiilor, în special în situații precum cele în discuție în cauzele prezente, în care actul de drept al Uniunii a cărui încălcare se invocă a încetat definitiv să se mai aplice după data expirării termenului stabilit în avizul motivat, și anume 23 august 2017. În plus, constatarea unei neîndepliniri a obligațiilor continuă să comporte un interes material, în special în vederea stabilirii temeiului răspunderii care îi revine unui stat membru, ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor sale față de alte state membre, față de Uniune sau față de particulari.
Cu privire la fond, Polonia și Ungaria susțineau în special că aveau dreptul să lase neaplicate deciziile de transfer în temeiul articolului 72 TFUE, potrivit căruia dispozițiile Tratatului FUE referitoare la spațiul de libertate, securitate și justiție, din care face parte în special politica de azil, nu aduc atingere exercitării responsabilităților care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne. În această privință, Curtea a considerat că, în măsura în care articolul 72 TFUE constituie o dispoziție derogatorie de la normele generale ale dreptului Uniunii, el trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte. Astfel, acest articol nu conferă statelor membre puterea de a deroga de la dispoziții ale dreptului Uniunii prin simpla invocare a intereselor legate de menținerea ordinii publice și de apărarea securității interne, ci le impune să dovedească necesitatea de a recurge la derogarea prevăzută la acest articol pentru a‑și exercita responsabilitățile în aceste materii.
În acest context, Curtea a arătat că, în temeiul deciziilor de transfer, era necesar să se ia în considerare securitatea națională și ordinea publică pe tot parcursul procedurii de transfer până la transferul efectiv al solicitantului de protecție internațională. În această privință, Curtea a apreciat că autorităților competente ale statelor membre de transfer trebuie să li se recunoască o marjă largă de apreciere atunci când acestea stabilesc dacă există motive întemeiate pentru a considera că un resortisant al unei țări terțe al cărui transfer este preconizat constituie un pericol pentru securitatea națională sau pentru ordinea publică pe teritoriul lor. Cu privire la acest aspect, Curtea a arătat că noțiunea de „pericol pentru securitatea națională sau ordinea publică”, în sensul deciziilor de transfer ( 5 ), trebuie interpretată în sensul că acoperă amenințările atât actuale, cât și potențiale la adresa securității naționale sau a ordinii publice. Curtea a precizat totuși că, pentru a se prevala de motivele citate anterior, autoritățile menționate trebuie să se întemeieze, în urma unei examinări de la caz la caz, pe elemente concordante, obiective și precise care să permită să se suspecteze că solicitantul în cauză reprezintă un pericol actual sau potențial. În consecință, ea a statuat că dispozitivul prevăzut de aceste dispoziții se opunea ca, în cadrul procedurii de transfer, un stat membru să invoce în mod peremptoriu, numai în scopul prevenției generale și fără a stabili un raport direct cu un caz individual, articolul 72 TFUE pentru a justifica o suspendare sau chiar o încetare a punerii în aplicare a obligațiilor care îi revin în temeiul deciziilor de transfer.
Pronunțându‑se în continuare cu privire la motivul întemeiat de Republica Cehă pe disfuncționalitatea mecanismului de transfer în discuție, Curtea a arătat că nu se poate admite, fără a se permite să se aducă atingere obiectivului de solidaritate inerent deciziilor de transfer, precum și caracterului obligatoriu al acestor acte, ca un stat membru să se poată întemeia pe aprecierea sa unilaterală a pretinsei lipse de eficacitate sau chiar a pretinsei disfuncționalități a mecanismului de transfer stabilit prin actele menționate pentru a se sustrage de la orice obligație de transfer care îi revine în temeiul acelorași acte. În sfârșit, amintind caracterul obligatoriu, începând de la adoptarea lor și în perioada lor de aplicare, al deciziilor de transfer pentru Republica Cehă, Curtea a arătat că acest stat membru era obligat să se conformeze obligațiilor de transfer impuse prin aceste decizii independent de furnizarea altor tipuri de ajutoare Republicii Elene și Republicii Italiene.
( 1 ) Decizia (UE) 2015/1601 a Consiliului din 22 septembrie 2015 de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecției internaționale în beneficiul Italiei și al Greciei (JO 2015, L 248, p. 80). Validitatea acestei decizii făcea obiectul cauzelor conexate C‑643/15 și C‑647/15, Slovacia și Ungaria/Consiliul; a se vedea de asemenea comunicatul de presă nr. 91/17.
( 2 ) Decizia (UE) 2015/1601 a Consiliului din 14 septembrie 2015 de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecției internaționale în beneficiul Italiei și al Greciei (JO 2015, L 239, p. 146).
( 3 ) Articolul 5 alineatul (2) din fiecare dintre aceste decizii.
( 4 ) Articolul 5 alineatul (2) din fiecare dintre aceste decizii.
( 5 ) Articolul 5 alineatele (4) și (7) din fiecare dintre aceste decizii.