1.

Legăturile rutiere internaționale cu autocarul, deși permit cetățenilor Uniunii Europene și resortisanților țărilor terțe care au o situație legală să se deplaseze în mod liber în cadrul Uniunii, reprezintă de asemenea ocazia pentru resortisanții țărilor terțe aflați în situație ilegală de a profita de facilitățile pe care le oferă acest spațiu de liberă circulație și constituie, pentru acest motiv, un vector al imigrației ilegale.

2.

În afara reintroducerii temporare a controalelor la frontierele interne, cum s‑ar putea combate, în cadrul spațiului de libertate, securitate și justiție în care se integrează spațiul Schengen, această imigrație ilegală, fără a afecta libertatea de circulație promisă cetățenilor Uniunii și resortisanților țărilor terțe care își au reședința în mod legal în cadrul acesteia?

3.

Un stat membru poate solicita operatorilor de transport ( 2 ) cu autocarul care oferă un serviciu regulat transfrontalier în interiorul spațiului Schengen să verifice, înainte de trecerea frontierei interne, că pasagerii dețin documentele de călătorie necesare pentru intrarea pe teritoriul național și poate sancționa orice nerespectare a acestei obligații fără să restabilească frontiere acolo unde au fost, în principiu, eliminate?

4.

Aceste întrebări au fost formulate în cadrul unor litigii între Touring Tours und Travel GmbH și Sociedad de Transportes SA, doi operatori de transport cu autocarul stabiliți în Germania și, respectiv, în Spania, pe de o parte, și Bundesrepublik Deutschland (Republica Federală Germania), pe de altă parte, în legătură cu deciziile prin care se interzice acestora transportul pe teritoriul german al străinilor fără pașaportul sau permisul de ședere impus de articolul 13 alineatul 1 din Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Legea privind șederea, munca și integrarea străinilor pe teritoriul federal) ( 3 ) din 30 iulie 2004 și care îi amenință cu plata unei penalități cu titlu cominatoriu în cuantum de 1000 de euro pentru fiecare străin în cazul încălcării acestei interdicții.

5.

Pentru a garanta că străinii îndeplinesc condițiile prevăzute de această dispoziție pentru a trece frontiera, legiuitorul german impune astfel operatorilor de transport aerian, maritim și terestru, cu excepția traficului feroviar transfrontalier, să verifice dacă aceștia sunt efectiv în posesia documentelor de călătorie necesare.

6.

Astfel, articolul 63 din AufenthG, intitulat „Obligațiile operatorilor de transport” ( 4 ), a cărui legalitate în raport cu dreptul Uniunii trebuie apreciată în cauză, prevede:

„1.   Un operator de transport poate transporta străini pe teritoriul Republicii Federale Germania numai dacă aceștia dețin un pașaport valabil și permisul de ședere necesar.

2.   Bundesministerium des Innern [Ministerul Federal de Interne, Germania] sau autoritatea pe care acesta a stabilit‑o poate, cu acordul Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur [Ministerul Federal al Transporturilor și Infrastructurii Digitale, Germania], să interzică unui operator de transport să transporte străini pe teritoriul Republicii Federale Germania, cu încălcarea alineatului 1, și să amenințe această întreprindere cu plata unor penalități cu titlu cominatoriu în cazul încălcării. […]

3.   Cuantumul penalităților cu titlu cominatoriu aplicate operatorului de transport este de minimum 1000 de euro și de maximum 5000 de euro pentru fiecare străin pe care întreprinderea respectivă îl transportă cu încălcarea unei decizii adoptate în conformitate cu alineatul 2. […]

4.   Ministerul Federal de Interne sau autoritatea pe care acesta a stabilit‑o poate conveni cu operatorii de transport cu privire la normele menite să pună în aplicare obligația prevăzută la alineatul 1.”

7.

Această legislație transpune, atât în obligația pe care o edictează, cât și în sancțiunea pe care o stabilește, obligațiile adoptate la articolul 26 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen ( 5 ), astfel cum au fost completate prin Directiva 2001/51/CE ( 6 ). Prin urmare, nu este vorba despre o legislație izolată ( 7 ). În conformitate cu articolul 26 din CAAS, această legislație trebuie să se aplice în privința operatorilor de transport care provin dintr‑un stat cu care nu se aplică acquis‑ul Schengen.

8.

Prin urmare, articolul 63 din AufenthG nu este criticabil în cazul în care se aplică în privința operatorilor de transport care aduc un străin prin trecerea frontierei externe a unui stat membru.

9.

Este mai criticabilă, în schimb, sau, în orice caz, ridică dificultăți în cauză aplicarea acestei dispoziții în cazul operatorilor de transport cu autocarul care oferă un serviciu regulat transfrontalier chiar în interiorul spațiului Schengen și care, prin urmare, transportă un străin la frontiera internă a unui stat membru ( 8 ). Astfel, lipsa controalelor la frontierele interne constituie însăși esența spațiului Schengen ( 9 ).

10.

În acest context, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania) a hotărât să suspende judecarea cauzei în litigiile cu care este sesizată pentru a adresa Curții întrebări preliminare.

11.

Prin intermediul a două întrebări preliminare, această instanță solicită Curții să stabilească dacă articolul 67 alineatul (2) TFUE, precum și articolele 20 și 21 din Codul Frontierelor Schengen se opun ca un stat membru să aplice operatorilor de transport cu autocarul, care oferă un serviciu regulat transfrontalier chiar în interiorul spațiului Schengen, o legislație națională care, pe de o parte, impune operatorilor de transport să controleze, înainte de trecerea frontierei, că pasagerii lor sunt în posesia pașaportului și a permisului de ședere necesare pentru intrarea legală pe teritoriul național și, pe de altă parte, sancționează orice nerespectare a acestei obligații de control.

12.

Întrebările adresate de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) sunt inedite.

13.

Astfel, în cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârea din 22 iunie 2010, Melki și Abdeli ( 10 ), Hotărârea din 19 iulie 2012, Adil ( 11 ), și Hotărârea din 21 iunie 2017, A ( 12 ), Curtea a examinat conformitatea cu dispozițiile Codului Frontierelor Schengen a unor controale efectuate de autoritățile care dețin autoritatea publică și realizate chiar în interiorul teritoriului unui stat membru, la frontiera sau în zona de frontieră a acestuia. Or, controalele puse în aplicare în temeiul articolului 63 din AufenthG sunt efectuate de personalul operatorilor de transport privați, care nu dispun de competențe polițienești, și trebuie exercitate înainte de trecerea frontierei interne și, prin urmare, în exteriorul teritoriului statului membru.

14.

Implicațiile răspunsurilor la întrebările preliminare adresate de instanța de trimitere sunt clare.

15.

Trebuie să se stabilească în ce măsură o legislație precum cea în discuție – care tinde să priveze resortisanții unor țări terțe aflați în situație ilegală de posibilitatea de a se deplasa dintr‑un stat membru în altul prin utilizarea unui mijloc de transport, în speță liniile regulate cu autocarul – constituie, în sensul articolului 3 TUE, o „măsură adecvată” în materie de imigrație într‑un spațiu care se dorește a fi un spațiu de libertate, securitate și justiție fără frontiere interne, dar într‑un moment în care terorismul, criminalitatea transfrontalieră și riscul de deplasări secundare ale persoanelor care au trecut frontierele externe în mod ilegal amenință ordinea publică și siguranța internă a statelor membre.

16.

În prezent, sunt numeroși cei care solicită reintroducerea frontierelor interne – invocând lacunele și deficiențele care afectează controalele la frontierele externe ale spațiului Schengen – și care efectuează unele ajustări ale legislațiilor lor ( 13 ). În decizia sa de trimitere, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) subliniază astfel că legislația în cauză poate constitui o „contramăsură eficace” la aceste deplasări secundare, permițând astfel remedierea permeabilității sau porozității frontierelor externe ale spațiului Schengen, acolo unde nu a existat o reintroducere temporară a controalelor la frontierele interne.

17.

Într‑o primă etapă, vom examina controalele în cauză în lumina dispozițiilor Codului Frontierelor Schengen pe care instanța de trimitere își întemeiază cererea de decizie preliminară.

18.

În această privință, vom arăta motivele pentru care aceste controale trebuie, în opinia noastră, să fie asimilate unor „verific[ări] la frontiere” interzise în temeiul articolului 20 din Codul Frontierelor Schengen. Considerăm astfel că, prin stabilirea unei asemenea obligații de control, statul membru face uz de o legislație destinată inițial controalelor la frontierele externe, restabilește în mod disimulat frontiere acolo unde au fost, în principiu, eliminate și eludează interdicția de principiu prevăzută la articolele 1 și 20 din Codul Frontierelor Schengen.

19.

Deși statele membre au un interes perfect legitim de a controla imigrația ilegală, considerăm că nu prin punerea în practică a unui dispozitiv instituit în afara cadrului și a limitelor Codului Frontierelor Schengen și care impune operatorilor de transport să efectueze, pe teritoriul altui stat membru, controale și să formuleze aprecieri care țin, în mod normal, doar de autoritățile polițienești, trebuie combătută această imigrație ilegală.

20.

Un astfel de sistem este ineficient și criticabil în raport cu protecția anumitor drepturi fundamentale precum dreptul de azil consacrat la articolul 18 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene ( 14 ).

21.

În opinia noastră, legitimarea acestuia ar fi nu numai cu prețul nerespectării principiilor pe care se întemeiază spațiul Schengen, ci și al realității acestuia, deoarece permite astăzi cetățenilor Uniunii și resortisanților unor țări terțe aflați în situație legală să profite pe deplin de libera circulație pe care o asigură. În plus, ar însemna să nu se țină seama de competențele polițienești pe care le păstrează statele membre pentru a garanta ordinea publică și siguranța internă pe teritoriul lor și de instrumentele de cooperare puse de asemenea la dispoziția lor. În sfârșit, aceasta ar însemna neglijarea numeroaselor instrumente legislative care au fost adoptate în cadrul Uniunii pentru a controla mai bine fluxurile de migrație și în special a măsurilor adoptate în domeniul gestionării și controlului frontierelor externe și al combaterii traficului ilegal de migranți.

22.

Într‑o a doua etapă, pentru a oferi instanței de trimitere un răspuns util care să îi permită să soluționeze litigiile cu care este sesizată, vom propune Curții să examineze reglementarea în cauză în lumina dispozițiilor de drept al Uniunii care vizează în mod specific combaterea imigrației ilegale și în special a celor prevăzute în cadrul Directivei 2002/90/CE ( 15 ) și al Deciziei‑cadru 2002/946/JAI ( 16 ), pentru a preveni facilitarea intrării, tranzitului și șederii neautorizate.

23.

Vom indica în această privință că, în ipoteza în care autoritățile naționale competente ar constata că operatorii de transport precum cei în discuție în litigiul principal profită în realitate de activitățile lor pentru a ajuta, în mod deliberat, resortisanții unor țări terțe să intre în mod ilegal pe teritoriul național și ar considera că elementele atât materiale, cât și subiective ale infracțiunii de facilitare a intrării ilegale sunt reunite, atunci acestea ar avea obligația de a lua măsurile necesare pentru a se asigura că această infracțiune face obiectul unei sancțiuni penale efective, proporționale și cu efect de descurajare, în conformitate cu principiile enunțate de Directiva 2002/90 și de Decizia‑cadru 2002/946.

24.

Operatorii de transport în cauză propun călătorii cu autocarul și operează în special pe linii regulate către Germania care traversează frontierele germano‑neerlandeză și germano‑belgiană.

25.

Considerând că acești operatori au transportat în Germania, cu încălcarea articolului 63 alineatul 1 din AufenthG, un număr semnificativ de străini fără documentele de călătorie necesare, Bundespolizeipräsidium (Direcția Poliției Federale, Germania) a adresat acestora, în luna noiembrie 2013 și, respectiv, în luna martie 2014, un „avertisment” în care enumeră cazurile de transport neautorizat și anunță, în temeiul articolului 63 alineatul 2 din AufenthG, că, în cazul continuării încălcării, li se va interzice transportul străinilor pe teritoriul național atunci când aceștia nu sunt în posesia documentelor de călătorie necesare.

26.

Ulterior, constatând continuarea încălcării, conducerea poliției federale a adoptat astfel de decizii de interdicție la 26 septembrie 2014 și, respectiv, la 18 noiembrie 2014, care erau însoțite de amenințarea aplicării unor penalități cu titlu cominatoriu în cuantum de 1000 de euro pentru fiecare nouă încălcare.

27.

Aceste decizii prevedeau, cu titlu de motivare, că operatorii de transport în cauză erau obligați, în temeiul articolului 63 alineatul 1 din AufenthG, să depună eforturi suficiente pentru a împiedica transportul pe teritoriul german al oricărui străin fără documentele de călătorie necesare, obligații pe care ar fi în măsură să le îndeplinească atât în fapt, cât și în drept. În acest scop, operatorii respectivi ar fi obligați să verifice aceste documente cu ocazia controlului biletelor la urcarea în autocar și ar putea refuza ca străinii fără documentele de călătorie necesare să urce în autocar.

28.

Întrucât operatorii de transport în cauză au introdus acțiuni împotriva acestor decizii, Verwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ, Germania) le‑a anulat, considerând în esență că, ținând seama de supremația dreptului Uniunii, articolul 63 alineatul 2 din AufenthG trebuia să rămână neaplicată din moment ce aplicarea sa în cazul operatorilor care transportă străini către Germania prin trecerea unei frontiere interne a spațiului Schengen ar fi contrară articolului 67 alineatul (2) TFUE, precum și articolelor 20 și 21 din Codul Frontierelor Schengen. Astfel, controalele impuse operatorilor respectivi trebuiau calificate drept măsuri care au „un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere”, în sensul articolului 21 din acest cod, ținând seama în special de caracterul lor sistematic și de faptul că sunt efectuate chiar înainte de trecerea frontierei.

29.

Republica Federală Germania a introdus un recurs împotriva acestei hotărâri în fața instanței de trimitere, arătând, printre altele, că dreptul Uniunii și în special Directiva 2002/90, precum și Decizia‑cadru 2002/946, care ar fi dispoziții speciale în comparație cu cele prevăzute în Codul Frontierelor Schengen, impun sancționarea încălcărilor privind interdicțiile de transport, precum cele prevăzute la articolul 63 din AufenthG.

30.

În orice caz, controlul documentelor de călătorie impus de această dispoziție de drept național nu ar putea fi calificat drept măsură care are „un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere”, în sensul articolului 21 litera (a) din Codul Frontierelor Schengen. Astfel, obiectivul urmărit nu ar fi controlul trecerii frontierei, ci asigurarea respectării dispozițiilor referitoare la intrarea pe teritoriu. Pe de altă parte, întrucât aceste controale sunt efectuate nu de agenți publici, ci de personal privat, întinderea și intensitatea lor ar fi mai reduse decât cele ale unei verificări la frontiere. Astfel, ar fi imposibil să se recurgă la măsuri de constrângere sau de cercetare în cazul refuzului de a se supune controlului.

31.

În aceste condiții, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

32.

Republica Federală Germania, reprezentată de Bundespolizeipräsidium (Direcția Poliției Federale), precum și guvernul german și Comisia Europeană au formulat observații scrise și orale.

33.

Înainte de a examina întrebările preliminare adresate de instanța de trimitere, ne pare important să se prezinte cu titlu introductiv obligațiile la care sunt supuse statele membre într‑o situație precum cea în cauză.

34.

În conformitate cu articolul 3 alineatul (2) TUE, „Uniunea oferă cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și justiție, fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și prevenirea criminalității și combaterea acestui fenomen”.

35.

În cadrul acestui spațiu fără frontiere interne reprezentat de spațiul de libertate, securitate și justiție, statele membre trebuie, pe de o parte, să asigure libera circulație a persoanelor și, pe de altă parte, gestionarea fluxurilor migratoare, care implică combaterea imigrației ilegale.

36.

În primul rând, statele membre sunt, așadar, obligate să nu împiedice, prin controale la frontierele lor interne, libera circulație a cetățenilor Uniunii și a resortisanților țărilor terțe care au intrat sau care își au reședința legală în cadrul acesteia, indiferent de cetățenie.

37.

Acest aspect intră sub incidența, pe de o parte, a „[d]ispozițiilor generale” de la articolul 67 alineatul (2) TFUE, care prevede că Uniunea asigură absența controalelor asupra persoanelor la frontierele interne, precum și, pe de altă parte, a articolului 77 alineatul (1) litera (a) TFUE, care prevede, cu titlu de „[p]olitici privind controlul la frontiere, dreptul de azil și imigrarea”, că Uniunea dezvoltă o politică care urmărește să asigure absența oricărui control asupra persoanelor la trecerea acestor frontiere, indiferent de cetățenie.

38.

Pentru cetățenii Uniunii, dreptul de a circula în mod liber și neîngrădit pe teritoriul statelor membre constituie un drept fundamental în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) TUE, precum și cu articolul 20 alineatul (2) și cu articolul 21 TFUE.

39.

Pentru resortisanții țărilor terțe aflați în situație legală, eliminarea clauzei privind cetățenia efectuată de articolul 20 din Codul Frontierelor Schengen și de articolul 67 TFUE face ca aceștia să beneficieze de asemenea de liberă circulație fără controale la frontierele interne, în intervalul de timp stabilit de reglementare.

40.

Astfel, statele membre sunt obligate să elimine verificările la frontierele interne în temeiul articolului 20 din Codul Frontierelor Schengen și orice altă măsură cu efect echivalent cu cel al exercitării acestor verificări, în sensul articolului 21 din acest cod.

41.

Totuși, în conformitate cu articolul 72 TFUE, eliminarea controlului la frontierele interne nu aduce atingere exercitării responsabilităților care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne.

42.

Legiuitorul Uniunii, potrivit articolului 21 litera (a) din Codul Frontierelor Schengen, autorizează astfel autoritățile naționale competente să își exercite competențele polițienești în temeiul legislației interne, în măsura în care exercitarea respectivelor competențe nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere, acest lucru aplicându‑se și în zonele de frontieră. Potrivit acestei dispoziții, exercitarea acestor competențe nu poate „fi considerată […] echivalentă cu exercitarea verificărilor la frontiere în cazul în care măsurile poliției:

43.

În temeiul articolului 21 litera (b) din Codul Frontierelor Schengen, legiuitorul Uniunii autorizează, pe de altă parte, autoritățile naționale competente să exercite verificări de securitate asupra persoanelor în porturi și aeroporturi.

44.

În al doilea rând, statele membre au de asemenea obligația de a adopta măsuri adecvate pentru a combate imigrația clandestină, în măsura în care resortisanții țărilor terțe care au intrat sau care locuiesc în mod ilegal în Uniune nu pot beneficia de drepturile conferite de tratate ( 17 ).

45.

Astfel, legiuitorul Uniunii a instituit mai multe măsuri.

46.

Primele măsuri instituie, la fel precum sistemul prevăzut de legislația națională în cauză, obligații de verificare în sarcina operatorilor de transport care aduc la frontiera externă a spațiului Schengen resortisanți ai unor state terțe, pentru a preveni imigrația ilegală.

47.

Aceste măsuri au fost adoptate în cadrul CAAS. Este vorba despre „[m]ăsuri de însoțire”, ai căror termeni sunt definiți la articolul 26 din aceasta. Acest articol prevede:

„(1)   Părțile contractante se angajează, sub rezerva respectării obligațiilor care decurg din aderarea la Convenția de la Geneva privind statutul refugiaților din 28 iulie 1951, astfel cum a fost modificată prin Protocolul de la New York din 31 ianuarie 1967, să includă în legislația lor internă următoarele norme:

(2)   Părțile contractante se obligă, sub rezerva respectării obligațiilor ce rezultă din aderarea lor la Convenția de la Geneva [din 28 iulie 1951] privind statutul refugiaților, astfel cum a fost modificată prin Protocolul de la New York din 31 ianuarie 1967, și în conformitate cu dreptul lor constituțional, să impună sancțiuni transportatorilor care transportă pe cale aeriană sau maritimă dintr‑un stat terț pe teritoriul lor străini care nu posedă documentele de călătorie necesare.

(3)   Alineatul (1) litera (b) și alineatul (2) se aplică, de asemenea, transportatorilor internaționali care transportă grupuri cu autocarul, cu excepția traficului de frontieră.”

48.

Aceste dispoziții au fost completate prin Directiva 2001/51.

49.

Considerentele (1), (2) și (4) ale acestei directive enunță:

[…]

50.

Această directivă precizează, la articolele 2 și 3, condițiile de aplicare a obligației de returnare și, la articolele 4 și 5, natura și cuantumul sancțiunilor aplicabile în cazul încălcării de către operatorii de transport a obligațiilor lor de control.

51.

Statele membre trebuie să garanteze astfel, potrivit articolului 4 din Directiva 2001/51, că sancțiunile aplicabile operatorilor de transport în temeiul articolului 26 alineatele (2) și (3) din CAAS sunt cu efect de descurajare, efective și proporționale, legiuitorul Uniunii definind un cuantum maxim și unul minim al acestor sancțiuni. În plus, în temeiul articolului 5 din directiva menționată, statele membre pot adopta sau menține sancțiuni de altă natură, precum suspendarea temporară sau retragerea autorizației de exploatare.

52.

Aceste din urmă măsuri de combatere a imigrației ilegale au fost adoptate în cadrul Directivei 2002/90 și al Deciziei‑cadru 2002/946 și urmăresc să sancționeze facilitarea imigrației ilegale ( 18 ).

53.

În conformitate cu articolul 5 din Directiva 2002/90 și cu articolul 10 din Decizia‑cadru 2002/946, acestea abrogă mecanismul instituit inițial la articolul 27 din CAAS ( 19 ).

54.

În temeiul considerentului (2) al Directivei 2002/90 și al Deciziei‑cadru 2002/946, acestea se aplică cu ocazia trecerii ilegale a frontierelor interne ale unui stat membru ( 20 ).

55.

Dacă Directiva 2002/90 definește faptele ilicite referitoare la facilitarea intrării, tranzitului și șederii neautorizate, Decizia‑cadru 2002/946 stabilește normele minime în ceea ce privește natura sancțiunilor care ar putea fi aplicate, răspunderea persoanelor juridice și competența între statele membre.

56.

Articolul 1 din Directiva 2002/90, intitulat „Conduită ilicită”, prevede astfel la alineatul (1):

„Fiecare stat membru adoptă sancțiuni adecvate aplicabile:

[…]”

57.

În temeiul articolului 2 din această directivă, sancțiunile respective se aplică oricărei persoane care este instigatoare sau complice sau comite o tentativă la această faptă ilicită.

58.

Articolul 1 din Decizia‑cadru 2002/946 impune ca fapta ilicită de facilitare a intrării ilegale pe teritoriu să facă obiectul unor sancțiuni penale efective, proporționale și cu efect de descurajare. Infracțiunea săvârșită poate conduce astfel la o „extrădare”, la confiscarea mijlocului de transport care a servit la săvârșirea acesteia, la interzicerea exercitării activității profesionale în exercitarea căreia a fost săvârșită, precum și la o pedeapsă privativă de libertate, în cazul în care infracțiunea a fost săvârșită în cadrul activităților unei organizații criminale sau săvârșirea ei a pus în pericol viața persoanelor care au făcut obiectul acesteia.

59.

Aceste măsuri, întrucât se aplică în cazul trecerilor frontierelor interne ale unui stat membru, pot fi relevante pentru examinarea reglementării naționale în cauză.

60.

Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă articolul 67 alineatul (2) TFUE, precum și articolele 20 și 21 din Codul Frontierelor Schengen se opun ca un stat membru să aplice operatorilor de transport cu autocarul, care oferă un serviciu regulat transfrontalier în interiorul spațiului Schengen, o legislație națională care impune operatorilor de transport să verifice, înainte de trecerea frontierei, că pasagerii lor sunt în posesia pașaportului și a permisului de ședere necesare pentru intrarea legală pe teritoriul național.

61.

În special, instanța de trimitere ridică problema dacă controalele puse în aplicare în temeiul legislației respective constituie sau pot fi asimilate unei „verificări la frontiere”, în sensul articolului 20 din Codul Frontierelor Schengen, sau dacă constituie „verificări în interiorul teritoriului”, în sensul articolului 21 litera (a) din acest cod. În această ultimă ipoteză, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă, ținând seama de criteriile menționate la această dispoziție, controalele respective pot avea un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere.

62.

Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită, pe de altă parte, Curții să stabilească dacă articolele 20 și 21 din Codul Frontierelor Schengen trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislații naționale precum cea în discuție, care permite adoptarea, în privința operatorilor de transport cu autocarul care asigură un serviciu regulat în interiorul spațiului Schengen, a unei decizii prin care se interzice acestora transportul pe teritoriul național al resortisanților unor țări terțe aflați în situație ilegală și permite, în plus, amenințarea acestora cu plata unei penalități cu titlu cominatoriu în cazul în care continuă această infracțiune.

63.

În decizia de trimitere, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) își concentrează analiza pe dispozițiile prevăzute la articolele 20 și 21 din Codul Frontierelor Schengen, care pun în aplicare eliminarea controalelor la frontierele interne ale spațiului Schengen.

64.

Întrebările pe care le adresează Curții sunt, după cum am arătat, inedite.

65.

Astfel, în cadrul litigiului cu care a fost sesizată, Curtea a examinat conformitatea cu dispozițiile Codului Frontierelor Schengen a controalelor efectuate de autoritățile care dețin autoritatea publică și realizate chiar în interiorul teritoriului unui stat membru, la frontieră sau în zona de frontieră a acestuia.

66.

Mai întâi, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 22 iunie 2010, Melki și Abdeli ( 21 ), persoanele în cauză fuseseră astfel controlate de poliția franceză, în temeiul articolului 78-2 al patrulea paragraf din code de procédure pénale [Codul de procedură penală], în zona cuprinsă între frontiera terestră a Franței cu Belgia și o linie trasată la 20 de kilometri înainte de această frontieră. Controlul respectiv avea ca obiectiv verificarea respectării obligațiilor de deținere, de port și de prezentare a permiselor și a documentelor prevăzute de lege.

67.

În continuare, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 19 iulie 2012, Adil ( 22 ), persoana în cauză fusese verificată în cadrul unui control efectuat de Koninklijke Marechaussee (jandarmeria regală, Țările de Jos) în temeiul articolului 4.17 litera a) din Vreemdelingenbesluit 2000 (Decretul din 2000 privind străinii), în timp ce călătorea ca pasager într‑un autocar al societății Eurolines. Oprirea avusese loc pe sensul dinspre Germania al autostrăzii, pe teritoriul unei comune de frontieră cu acest stat membru. În conformitate cu reglementarea națională în discuție în cauza respectivă, această oprire trebuia să permită să se stabilească identitatea, cetățenia și dreptul de ședere al persoanei, în cadrul combaterii șederii ilegale după trecerea frontierei și, fiind vorba de transportul terestru, era exclusiv exercitat în cadrul controlului străinilor pe șosele, într‑o zonă de până la 20 de kilometri de la frontiera comună cu Belgia și cu Germania.

68.

În sfârșit, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 21 iunie 2017, A ( 23 ), persoana în cauză fusese supusă unui control al identității efectuat de o patrulă a Bundespolizei (poliția federală, Germania) în timp ce tocmai traversase pe jos Podul Europei dinspre Strasbourg (Franța) spre Kehl (Germania) și se deplasase la gara feroviară la o distanță de aproximativ 500 de metri. Articolul 23 alineatul 1 punctul 3 din Gesetz über die Bundespolizei (Legea privind poliția federală) ( 24 ) din 19 octombrie 1994, permite astfel acesteia să controleze identitatea unei persoane, într‑o zonă care se întinde până la 30 de kilometri dincolo de frontieră, pentru a preveni sau pentru a împiedica orice intrare ilegală pe teritoriul federal sau pentru a preveni săvârșirea de infracțiuni.

69.

Prin urmare, controalele puse în aplicare în temeiul articolului 63 din AufenthG diferă în mod foarte clar de cele cu care Curtea a fost sesizată până în prezent, al căror perimetru se limita la zonele de frontieră situate în interiorul unui stat membru. Astfel, controalele în cauză sunt efectuate de personalul operatorilor de transport privați, care nu dispun de competențe polițienești, și trebuie efectuate înainte de trecerea frontierei interne și, prin urmare, în afara teritoriului statului membru.

70.

În ceea ce privește Republica Federală Germania, aceasta susține cu fermitate că legislația națională în cauză, departe de a institui o verificare la frontiere interzisă de articolul 20 din Codul Frontierelor Schengen, urmărește, în realitate, să pună în aplicare măsurile de combatere a imigrației ilegale, adoptate la nivel internațional și european.

71.

Astfel, aceasta urmărește să demonstreze, prin observațiile sale, că legislația în cauză este impusă de articolul 11 din Protocolul împotriva traficului ilegal de migranți pe cale terestră, a aerului și pe mare, adițional la Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva criminalității transnaționale organizate ( 25 ), că, în plus, este admisă ținând seama de termenii Directivei 2001/51, care precizează obligațiile de control stabilite în sarcina operatorilor de transport prin articolul 26 din CAAS și, în sfârșit, că a fost adoptată „în conformitate cu și în aplicarea” prevederilor Directivei 2002/90 și ale Deciziei‑cadru 2002/946, care previn facilitarea intrării ilegale pe teritoriul unui stat membru.

72.

În cadrul prezentelor concluzii, vom examina controalele în cauză în lumina dispozițiilor Codului Frontierelor Schengen pe care instanța de trimitere își întemeiază cererea de decizie preliminară, înainte de a efectua o analiză a dispozițiilor de drept al Uniunii care vizează în mod specific combaterea imigrației ilegale și, în particular, prevenirea facilitării intrării, tranzitului și șederii neautorizate asupra cărora se concentrează Republica Federală Germania.

73.

Pentru motivele pe care le vom dezvolta în prezent, în opinia noastră, controalele în cauză trebuie să fie asimilate unor „verificări la frontiere” interzise în temeiul articolului 20 din Codul Frontierelor Schengen.

74.

În conformitate cu articolul 1, Codul Frontierelor Schengen „prevede absența controlului asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne dintre statele membre ale Uniunii […]”

75.

Potrivit articolului 2 punctul 9) din acest cod, controalele la frontiere privesc „activitățile efectuate la frontiere […] ca răspuns exclusiv la intenția de a trece o frontieră sau la trecerea unei frontiere, indiferent de orice alte considerente, constând în verificări la frontiere și în supravegherea frontierelor”.

76.

Verificările la frontiere privesc, în temeiul articolului 2 punctul 10) din codul menționat, „verificările efectuate la punctele de trecere a frontierei[ ( 26 )] pentru a garanta că persoanele, inclusiv mijloacele acestora de transport și obiectele aflate în posesia lor, pot fi autorizate să intre pe teritoriul statelor membre sau să îl părăsească”.

77.

Articolul 20 din Codul Frontierelor Schengen concretizează principiul enunțat la articolul 1 prevăzând că „[f]rontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor, indiferent de cetățenie”.

78.

Prin urmare, această dispoziție are ca obiect interzicerea verificărilor la frontiere atunci când acestea sunt efectuate „la frontiere” sau la momentul trecerii frontierei ( 27 ).

79.

Articolul 21 din Codul Frontierelor Schengen, intitulat „Verificări în interiorul teritoriului”, interzice la rândul său verificările care au loc pe întreg teritoriul unui stat membru sau în zonele de frontieră ale acestuia și care, sub pretextul exercitării competențelor polițienești, ar avea un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere ( 28 ).

80.

Din ce perspectivă trebuie abordate controalele efectuate în aplicarea articolului 63 din AufenthG?

81.

De la bun început, aceste controale ne par a fi excluse din domeniul de aplicare al articolului 21 din Codul Frontierelor Schengen. Astfel, acestea nu sunt efectuate în interiorul teritoriului statului membru, ci în afara acestuia, operatorii de transport trebuind să controleze pasagerii cu ocazia controlului biletelor la urcarea în autocare.

82.

În schimb, aceste controale pot fi abordate din perspectiva articolului 20 din Codul Frontierelor Schengen, întrucât, în opinia noastră, acestea sunt asimilabile unor „verificări la frontiere”.

83.

Este adevărat că controalele puse în aplicare în temeiul articolului 63 din AufenthG nu au loc cu ocazia trecerii frontierei, ci înainte de trecerea acesteia. Prin urmare, nu există, în sensul jurisprudenței Curții referitoare la Directiva 2008/115/CE ( 29 ), o „legătură temporală și spațială directă” cu trecerea frontierei ( 30 ).

84.

Totuși, aceste controale sunt, prin chiar natura lor, asimilabile unor verificări la frontiere.

85.

Acest lucru reiese foarte clar din formularea punctului 63.1.1 din Dispozițiile administrative generale referitoare la AufenthG, în care se arată că „[o]bligația de control [prevăzută la articolul 63 din AufenthG] urmărește să asigure că străinul îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 13 alineatul 1 [din AufenthG], pentru trecerea frontierei” ( 31 ). În ședință, Republica Federală Germania a admis, pe de altă parte, în totalitate că aceste controale sunt generate de trecerea frontierei interne. Prin urmare, aceste controale au drept unic obiectiv asigurarea faptului că persoanele aflate la bordul autocarului, care intenționează să treacă frontiera statului membru de destinație, pot fi autorizate efectiv să intre pe teritoriul acestuia din urmă. În plus, acestea au ca efect împiedicarea pasagerilor să ajungă pe teritoriul statului respectiv în cazul în care nu dețin documentele de călătorie necesare, la fel ca și controalele efectuate de polițiștii de frontieră la trecerea frontierelor interne. Refuzul transportului unui străin aflat în situație ilegală se aseamănă în cauză cu o returnare.

86.

În realitate, dispozitivul supus examinării are efectul de a rupe legătura spațială și temporală directă cu trecerea frontierei, împingând astfel frontierele teritoriale și instituind ceea ce comentatorii califică drept „control la distanță” sau control „delocalizat” ( 32 ). Returnarea nu are loc la frontiere, ci chiar înainte de trecerea acestora.

87.

În plus, din momentul în care legea interzice operatorilor de transport să transporte pe teritoriul național resortisanți ai unor țări terțe fără documentele de călătorie necesare pentru intrarea legală și amenință acești operatori de transport cu plata unei penalități cu titlu cominatoriu în caz de încălcare a acestei interdicții, putem considera că este vorba în cauză despre o obligație de control sistematică a cărei respectare este necondiționată și a cărei încălcare conduce la o condamnare. De altfel, rezultă în mod clar din formularea punctului 63.2.0 din Dispozițiile Administrative Generale referitoare la AufenthG că aceste controale sunt concepute și trebuie efectuate „în orice caz”.

88.

Faptul că aceste controale sunt efectuate de personalul operatorilor de transport nu este suficient, în opinia noastră, pentru a le exclude din domeniul de aplicare al articolului 20 din Codul Frontierelor Schengen. În cazul în care aceasta ar fi situația, ar fi, așadar, ușor să se eludeze interdicțiile menționate.

89.

Pe de o parte, această delegare, în afara diminuării eficacității controalelor efectuate, nu modifică nici obiectul și nici caracteristicile esențiale ale acestora din urmă.

90.

Pe de altă parte, ținând seama de întinderea obligațiilor care le revin și de riscul de sancțiune la care sunt expuși, operatorii de transport își asumă astăzi un rol de controlori sau de poliție de frontieră imposibil de contestat ( 33 ) și care ridică încă în prezent probleme de principiu dezbătute regulat în doctrina juridică.

91.

Răspunderea și sancționarea operatorilor de transport sunt instrumente de politică în domeniul migrației care nu sunt noi ( 34 ).

92.

Articolul 26 din CAAS, care a fost completată prin Directiva 2001/51, stabilește în sarcina operatorilor de transport aerieni, maritimi și tereștri, care transportă resortisanți ai unor state terțe pe la frontierele externe ale spațiului Schengen, obligații de control și de returnare, a căror încălcare îi expune pe acești operatori la sancțiuni.

93.

Directiva 2004/82/CE ( 35 ) adaugă la obligațiile acestora din urmă pe aceea de a comunica, la cererea autorităților responsabile cu controlul persoanelor la frontierele externe, datele privind pasagerii, a cărei încălcare expune de asemenea operatorii de transport la sancțiuni. În conformitate cu articolul 1 din această directivă, trebuie să se amelioreze controalele la frontiere și să se combată imigrația ilegală prin transmiterea în prealabil autorităților naționale competente, de către operatorii de transport, a datelor privind pasagerii. Această directivă se dovedește a fi complementară Directivei 2001/51, în măsura în care urmărește aceleași obiective, utilizând în același timp alte mijloace.

94.

Mai recent, operatorilor de transport li s‑au impus obligații suplimentare.

95.

Articolul 13 alineatul (3) din Regulamentul (UE) 2017/2226 ( 36 ) completează obligațiile de control prevăzute la articolul 26 alineatul (1) litera (b) din CAAS. În cadrul acestui control, operatorii de transport sunt obligați în prezent să furnizeze, prin intermediul serviciului web instituit în cadrul gestionării integrate a frontierelor externe, numele, prenumele, data nașterii, cetățenia, precum și sexul resortisanților țărilor terțe care dețin o viză de scurtă ședere, dar și tipul, numărul, data de expirare a documentului de călătorie și codul din trei litere al țării emitente a documentului pentru a verifica dacă aceștia au utilizat deja numărul de intrări autorizate prin viza lor ( 37 ). Cu excepția imaginii faciale, este vorba despre date pe baza cărora autoritățile de frontieră creează dosarul individual al resortisanților în cauză.

96.

În plus, la nivel național, mai multe state membre, precum Republica Franceză, au solicitat ca operatorii de transport să verifice autenticitatea și valabilitatea documentelor de călătorie, ceea ce trebuia să includă evaluarea neregulilor precum uzurparea, falsificarea, contrafacerea sau perimarea ( 38 ). Unele state membre, cum ar fi Regatul Spaniei, au prevăzut, de altfel, în mod expres obligația pentru societățile de transport să își formeze personalul cu privire la detectarea documentelor falsificate, ceea ce ridică problema rolului acestora atunci când efectuează verificările ( 39 ).

97.

Potrivit Conseil constitutionnel [Consiliul Constituțional] (Franța), dispozițiile referitoare la sancțiunile aplicate operatorilor de transport „nu [pot] fi interpretate în sensul că ar conferi operatorului de transport o competență polițienească în locul autorității publice”, în măsura în care, atunci când verifică legalitatea documentelor de călătorie ale unui pasager, operatorul de transport trebuie să se limiteze la „abordarea situației persoanei în cauză fără a trebui să efectueze vreo cercetare” ( 40 ). Potrivit instanței de trimitere, nu ar exista nici un transfer către operatorii de transport a unor competențe de autoritate publică. Verificarea documentelor de călătorie ale pasagerilor ar fi integrată în procesul de transport care se desfășoară în cadrul contractului de transport de drept privat. Legiuitorul ar lăsa, în plus, operatorului de transport posibilitatea de a alege maniera și mijloacele utilizate pentru a‑și îndeplini obligațiile.

98.

Și totuși, nu este mai puțin adevărat că operatorii de transport trebuie în acest caz să efectueze aprecieri și să adopte măsuri care, prin chiar natura lor, intră în competența autorităților vamale sau polițienești, chiar dacă nu au vocația și nici, în mod necesar, mijloacele ( 41 ).

99.

Această situație aduce atingere eficienței dispozitivului. Astfel, operatorii de transport nu pot decât să refuze urcarea la bord a persoanelor aflate în situație ilegală, care rămân pe teritoriul statului membru de plecare, fără să poată fi adoptată, în conformitate cu articolul 13 din Codul Frontierelor Schengen ( 42 ), o „decizie de refuz al intrării” pe teritoriu, cu garanțiile pe care aceasta le conține, și fără să se poată aplica dispozițiile suplimentare privind dreptul la azil și protecția internațională.

100.

Prin instituirea unei asemenea obligații de control, statul membru utilizează, în realitate, o legislație destinată inițial controalelor la frontierele externe, restabilește, în mod disimulat și cu o eficiență în mod evident mai redusă, frontierele acolo unde au fost, în principiu, eliminate și eludează interdicția de principiu prevăzută la articolele 1 și 20 din Codul Frontierelor Schengen. Statul membru impune astfel operatorilor privați să efectueze controale pe care autoritățile naționale competente nu mai sunt autorizate să le efectueze la frontierele interne, în conformitate cu aceste dispoziții, și nici nu sunt abilitate să le efectueze pe teritoriul unui alt stat membru.

101.

Ținând seama de aceste elemente și pentru a nu pune în pericol realizarea obiectivului privind eliminarea controalelor la frontierele interne enunțat la articolul 3 alineatul (2) TUE, la articolul 26 alineatul (2) TFUE, precum și la articolul 67 alineatul (2) TFUE și prevăzut la articolele 1 și 20 din Codul Frontierelor Schengen, ni se pare esențial ca controalele efectuate în temeiul articolului 63 din AufenthG să fie asimilate unor „verificări la frontiere” în sensul articolului 20 din Codul Frontierelor Schengen.

102.

Având în vedere aceste elemente, considerăm că controalele care trebuie efectuate de către operatorii de transport cu autocarul care asigură un serviciu regulat transfrontalier în interiorul spațiului Schengen și prin care aceștia sunt obligați să verifice, înainte de trecerea frontierei interne, că pasagerii sunt în posesia documentelor de călătorie necesare pentru intrarea pe teritoriul național sunt asimilabile unei „verificări la frontiere” interzise în temeiul articolului 20 din Codul Frontierelor Schengen ( 43 ).

103.

Întrucât considerăm că obligațiile de control în cauză sunt contrare dreptului Uniunii, penalitățile cu titlu cominatoriu adoptate în temeiul încălcării acestor obligații, care, ținând seama de funcția lor (descurajare și sancționare), se aseamănă cu sancțiuni pecuniare, nu își pot găsi o justificare.

104.

Având în vedere ansamblul acestor considerații, apreciem că articolul 67 alineatul (2) TFUE și articolul 20 din Codul Frontierelor Schengen se opun unei legislații naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care impune operatorilor de transport să verifice, înainte de trecerea frontierei, că pasagerii sunt în posesia pașaportului și a permisului de ședere necesare pentru intrarea legală pe teritoriul național și care îi amenință pe aceștia din urmă cu plata unei penalități cu titlu cominatoriu în caz de nerespectare a acestei obligații, atunci când legislația respectivă se aplică operatorilor de transport cu autocarul care asigură un serviciu regulat transfrontalier în interiorul spațiului Schengen.

105.

Se impun două observații cu privire la această concluzie.

106.

În primul rând, această interpretare a normelor din Codul Frontierelor Schengen nu înseamnă totuși că statele membre sunt private de mijloacele care le permit să combată în mod legitim imigrația ilegală pe teritoriul lor.

107.

Astfel, primo, în circumstanțe precum cele în discuție, în care, astfel cum a arătat Republica Federală Germania în observațiile sale scrise și orale, autoritățile naționale competente dispun de elemente concrete care permit să se stabilească liniile rutiere cele mai expuse unui risc de imigrație ilegală, nimic nu se opune ca statul membru de plecare și statul membru de destinație să facă uz de instrumentele de cooperare operațională existente pentru a combate împreună această imigrație ilegală, în exercitarea competenței lor polițienești pe teritoriul respectiv și în special în incinta gărilor rutiere și în împrejurimile acestora.

108.

Cooperarea operațională se bazează, în conformitate cu concluziile Consiliului European de la Tampere din 15 și 16 octombrie 1999, pe solidaritatea dintre statele membre și pe împărțirea responsabilităților. Este vorba despre o obligație consacrată la articolul 16 din Codul Frontierelor Schengen, statele membre având obligația să schimbe toate informațiile utile, să își acorde asistență și să asigure o cooperare strânsă între ele în vederea punerii eficiente în aplicare a controlului la frontierele externe. În circumstanțe precum cele în discuție, în care statele membre subliniază deficiențele controalelor la frontierele externe, nimic nu se opune, în opinia noastră, ca acestea să folosească aceste instrumente pentru a coordona împreună măsurile de combatere a imigrației ilegale chiar în cadrul spațiului Schengen.

109.

Aceasta ar permite să se asigure un control mult mai eficient decât cel instituit în cadrul legislației în cauză, care, în plus, s‑ar înscrie perfect în cadrul competențelor rezervate statelor membre prin articolul 21 litera (a) din Codul Frontierelor Schengen.

110.

Trebuie să amintim că această dispoziție permite statelor membre să efectueze controale de identitate și de permise în interiorul teritoriului lor și în zonele de frontieră ale acestuia, pentru a preveni sau pentru a asigura încetarea unei intrări ilegale pe teritoriu sau pentru a preveni săvârșirea de infracțiuni, cu condiția totuși ca exercitarea practică a acestor controale să nu aibă un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere.

111.

Astfel, după cum am arătat deja, în Hotărârea din 21 iunie 2017, A ( 44 ), Curtea a trebuit să examineze măsurile de control prevăzute în acest sens de Republica Federală Germania în Legea privind poliția federală, persoana în cauză fiind supusă unui control al identității efectuat de o patrulă a poliției federale germane după ce tocmai traversase pe jos Podul Europei dinspre Strasbourg spre Kehl și se deplasase la gara feroviară la o distanță de aproximativ 500 de metri.

112.

Trebuie să amintim de asemenea că statele membre sunt în prezent autorizate să își intensifice controlul efectuat de poliție pe întreg teritoriul lor. Astfel, Comisia a înțeles nu numai presiunile pe care le exercită asupra ordinii publice și a securității interne a statelor membre afluxul masiv de migranți aflați în situație ilegală și multiplicarea atacurilor teroriste, dar și lacunele care afectează eficacitatea arhitecturii Schengen.

113.

Astfel, în recomandarea sa emisă la 12 mai 2017 ( 45 ), Comisia a pus accentul pe modul în care statele membre trebuie să își exercite competențele polițienești pe întregul lor teritoriu și în zonele de frontieră. Considerând că „[b]una funcționare a unui astfel de spațiu nu se bazează numai pe aplicarea uniformă a acquis‑ului Uniunii, ci și pe utilizarea competențelor naționale în ceea ce privește menținerea ordinii publice și apărarea securității interne în conformitate cu obiectivele acquis‑ului Schengen” ( 46 ), Comisia a insistat asupra faptului că intensificarea verificărilor efectuate de poliție pe întreg teritoriul statelor membre poate fi considerată necesară și justificată, deoarece acestea sunt mai eficiente decât controalele la frontierele interne, mai adaptate în funcție de evoluția riscurilor ( 47 ).

114.

Secundo, în cazul în care autoritățile naționale competente ar constata, pe de altă parte, că unii operatori de transport cu autocarul nu își îndeplinesc obligația de control în scopul de a participa la traficul ilegal de migranți, acestea îi pot condamna, așadar, în temeiul normelor prevăzute de Directiva 2002/90 și de Decizia‑cadru 2002/946, din moment ce facilitarea intrării ilegale constituie o infracțiune ale cărei elemente constitutive le vom dezvolta în continuare. De altfel, Republica Federală Germania a transpus aceste dispoziții în cadrul articolelor 95-97 din AufenthG.

115.

Tertio, în cazul în care autoritățile naționale consideră că există o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a siguranței interne, acestea pot, în temeiul articolului 23 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen, să reintroducă temporar controale la frontierele lor interne ( 48 ). Este interesant să se sublinieze că, ținând seama de amplificarea deplasărilor secundare ale migranților aflați în situație ilegală și de creșterea amenințărilor teroriste transfrontaliere, Comisia propune reformarea cadrului existent pentru a aborda mai bine aceste fenomene ( 49 ).

116.

În al doilea rând, această interpretare a normelor din Codul Frontierelor Schengen trebuie să oblige statele membre să își accepte responsabilitățile pentru ca toate măsurile care conduc la consolidarea controalelor și a gestionării frontierelor externe ( 50 ) să fie puse în aplicare. Subliniem că, potrivit articolului 14 din Codul Frontierelor Schengen ( 51 ), statele membre sunt obligate să aloce personal și resurse corespunzătoare și suficiente pentru exercitarea controlului la frontierele externe, astfel încât să asigure un control eficace, de înalt nivel și uniform la frontierele lor externe.

117.

În prezent, trebuie să se examineze aspectul dacă, astfel cum susține cu fermitate Republica Federală Germania în observațiile sale, aceste controale pot fi considerate ca fiind impuse în temeiul dispozițiilor de drept internațional și european care au fost adoptate pentru a combate imigrația ilegală.

118.

În primul rând, Republica Federală Germania consacră observațiile sale pentru a demonstra că legislația în cauză a fost adoptată „în conformitate cu și în aplicarea” ( 52 ) prevederilor Directivei 2002/90 și ale Deciziei‑cadru 2002/946, care previn facilitarea intrării ilegale pe teritoriul unui stat membru.

119.

„[Î]n conformitate”, pe de o parte, în măsura în care o legislație precum cea în discuție ar constitui o măsură importantă de combatere a imigrației ilegale în cadrul spațiului Schengen și ar permite operatorilor de transport să nu fie condamnați pentru facilitarea intrării ilegale.

120.

„[Î]n aplicarea”, pe de altă parte, în măsura în care Directiva 2002/90 și Decizia‑cadru 2002/946 ar abilita și ar obliga statele membre să aplice sancțiuni împotriva oricărei persoane care ar facilita intrarea ilegală pe la frontierele interne, inclusiv sancțiuni penale împotriva persoanelor responsabile cu titlu individual și sancțiuni administrative împotriva persoanelor juridice.

121.

Or, Republica Federală Germania susține că orice operator de transport care preia responsabilitatea unui străin fără documentele de călătorie necesare și care îl transportă pe teritoriul unui stat membru cu încălcarea legislației acestuia din urmă furnizează în mod necesar persoanei în cauză un ajutor la intrarea ilegală, în sensul articolului 1 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2002/90. Ar trebui să se considere că un asemenea operator, care ar fi fost informat de autoritățile competente că serviciul său a fost deja exploatat în scopul unor intrări ilegale și care, prin urmare, ar fi pe deplin conștient de neregulile sale, dar care s‑ar abține totuși să efectueze controalele impuse, deși acestea sunt realizabile și tolerabile, a consimțit, cel puțin în parte, să permită noi intrări ilegale și a acționat într‑un mod parțial intenționat (dolus eventualis).

122.

Nu suntem de acord cu opinia exprimată de Republica Federală Germania în observațiile sale.

123.

În primul rând, Republica Federală Germania nu semnalează că infracțiunea de facilitare a intrării ilegale definită și condamnată la articolul 1 din Directiva 2002/90 a fost transpusă în ordinea juridică germană la articolele 95-97 din AufenthG referitoare la facilitarea imigrației ilegale ( 53 ).

124.

În al doilea rând, deși legislația în discuție contribuie în mod efectiv la combaterea imigrației ilegale – în măsura în care aceasta are ca obiect să stabilească în sarcina operatorilor de transport o obligație de control asupra persoanelor, pentru a preveni o intrare ilegală pe teritoriul național –, acest lucru nu este suficient totuși pentru a considera că aceasta a fost adoptată „în conformitate cu și în aplicarea” prevederilor Directivei 2002/90 și ale Deciziei‑cadru 2002/946.

125.

Astfel, acest lucru înseamnă nerespectarea obiectului și a domeniului de aplicare al Directivei 2002/90 și al Deciziei‑cadru 2002/946.

126.

De asemenea, înseamnă neglijarea naturii penale a dispozițiilor adoptate în cadrul acestui pachet de măsuri, care necesită, în conformitate cu principiul legalității infracțiunilor și pedepselor, interpretarea în sens strict a elementelor atât materiale, cât și subiective constitutive ale acestei infracțiuni.

127.

Directiva 2002/90 și Decizia‑cadru 2002/946 constituie un ansamblu de măsuri indisociabile, destinate să completeze arsenalul de luptă împotriva imigrației ilegale ( 54 ). Calificate drept „pachet de măsuri privind persoanele care introduc ilegal migranți” ( 55 ), acestea vizează filierele de imigrație ilegală și în special filierele de transport ilegale.

128.

Aceasta reiese în mod clar din considerentul (2) al Directivei 2002/90 și al Deciziei‑cadru 2002/946, în care legiuitorul Uniunii urmărește, prin intermediul acestor măsuri, „combaterea facilitării imigrației ilegale, atât în cazul în care aceasta reprezintă trecerea ilegală efectivă a frontierei, cât și atunci când are ca scop alimentarea rețelelor de exploatare a persoanelor” ( 56 ). În realitate, acest considerent reflectă în mod clar și neechivoc originea pachetului respectiv de măsuri, acesta fiind adoptat în urma descoperirii macabre de la Douvres (Marea Britanie) din 2000 a corpurilor fără viață ale 58 de chinezi, candidați la imigrație ilegală, în containerul sigilat al unui camion înmatriculat în Țările de Jos, statele membre însărcinând Republica Franceză, care deținea pe atunci președinția Uniunii, să propună măsuri pentru combaterea acestor infracțiuni și a dezvoltării rapide a filierelor de imigrație ilegală în Uniune.

129.

Pentru a evita ca rețelele infracționale să profite de lipsa de incriminare și de sancțiuni în unele state membre pentru a‑și dezvolta activitățile și a‑și selecționa calea de intrare prin intermediul unui forum shopping ( 57 ), acest pachet de măsuri vizează apropierea legislațiilor naționale prin stabilirea, pe de o parte, în Directiva 2002/90, a unei definiții comune a infracțiunii de facilitare a intrării, tranzitului și șederii neautorizate și, pe de altă parte, în Decizia‑cadru 2002/946, a unor norme minime privind natura sancțiunilor care pot fi aplicate, precum și normele aplicabile în materie de răspundere a persoanelor juridice și normele de competență jurisdicțională între statele membre ( 58 ).

130.

Facilitarea intrării ilegale este definită în ceea ce privește elementele sale atât materiale, cât și subiective la articolul 1 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2002/90 după cum urmează:

„Fiecare stat membru adoptă sancțiuni adecvate aplicabile:

131.

Infracțiunea de facilitare a intrării ilegale a fost introdusă în dreptul Uniunii drept „conduită ilicită”, astfel cum reiese din titlul articolului 1 din Directiva 2002/90, dar și din caracterul general al termenilor utilizați de legiuitorul Uniunii. Prin urmare, domeniul de aplicare al acestei infracțiuni este deosebit de larg și se explică prin cerința combaterii filierelor de imigrație clandestină. Noțiunea „facilitare”, care este însă unul dintre elementele constitutive ale infracțiunii, nu este strict definită în cauză, ceea ce permite includerea diferitor forme pe care le poate prezenta facilitarea imigrației clandestine și, așadar, modul de operare al călăuzelor, de la transportul stricto sensu, până la gestionarea acestui transport, fabricarea sau furnizarea de documente falsificate, organizarea de căsătorii de conveniență sau orice alt mijloc care tinde să faciliteze intrarea, tranzitul sau reședința ( 60 ).

132.

În plus, sancționând facilitarea de către „oric[e] persoan[ă]”, legiuitorul Uniunii a ținut seama de numărul și de diversitatea profilelor persoanelor care pot fi implicate, în scop lucrativ sau nelucrativ ( 61 ), astfel încât să includă toți membrii unei rețele de călăuze, precum traficanții, persoanele care o conduc, cele care fac recrutările sau chiar șoferii sau marinarii, mesagerii, iscoadele, falsificatorii de pașapoarte, furnizorii (proprietarii de vapoare, de mașini, de autocare), funcționarii, precum și prestatorii de servicii corupți ( 62 ).

133.

Pe de altă parte, infracțiunea se constituie, independent de aspectul dacă facilitarea imigrației ilegale privește trecerea ilegală a unei frontiere interne sau externe a spațiului Schengen. Legiuitorul Uniunii incriminează astfel facilitarea imigrației ilegale atunci când se referă la intrarea „pe teritoriul unui stat membru”, acest legiuitor indicând anterior în considerentul (2) al Directivei 2002/90 că era necesară combaterea acesteia în cazul în care reprezintă trecerea ilegală „efectivă” a frontierei.

134.

În sfârșit, calificarea drept „penalitate cu titlu cominatoriu” utilizată pentru definirea măsurii aplicate efectiv operatorului de transport nu ne pare să corespundă realității sale juridice.

135.

Astfel cum s‑a precizat în mod expres în cadrul ședinței, penalitatea cu titlu cominatoriu prevăzută la articolul 63 alineatul 3 din AufenthG constă într‑o sancțiune pecuniară într‑un cuantum care nu poate fi neglijat (minimum 1000 de euro și maximum 5000 de euro) aplicată operatorului de transport pentru fiecare pasager care încalcă textele care reglementează condițiile de intrare a străinilor pe teritoriul german. Obiectivul, exprimat de asemenea în mod clar, al acestei legislații este de a descuraja operatorul de transport să nu efectueze controlul necesar și de a‑l sancționa de fiecare dată când s‑a constatat că nu a fost efectuat controlul.

136.

Funcția acestei sancțiuni, și anume atât prevenirea, cât și sancționarea, este exact cea a pedepsei de sancționare a unei infracțiuni. Prin urmare, se ridică problema inevitabilă a intenției ca urmare a principiului legalității infracțiunilor și pedepselor, care impune ca legea să definească toate elementele constitutive ale infracțiunii și în special elementele sale materiale și psihologice.

137.

Or, avem convingerea că, potrivit articolului 1 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2002/90, legiuitorul a intenționat să condamne nu pe cel care își asumă riscul de a ajuta o persoană aflată în situație ilegală să intre pe teritoriu (dol eventual), ci chiar pe cel care este animat de intenția infracțională de a săvârși actul interzis în mod expres prin lege (dol special).

138.

În observațiile sale, Republica Federală Germania face efectiv referire la o formă de dol pe care o numește „dolus eventualis”, pe care o definește ca fiind o „intenție parțial deliberată”. Această formă de dol îl vizează pe cel care nu a intenționat să săvârșească infracțiunea în ansamblul său. Ne aflăm în acest caz într‑o situație în care persoana în cauză nu este motivată de intenția delictuală dovedită de a săvârși o infracțiune gravă, care constă în colaborarea cu o rețea de călăuze, ci acționează din indiferență, din imprudență sau din neglijență. Desigur, este posibil ca legiuitorul Uniunii să incrimineze neglijența în raport cu legislația, dar este necesar și ca acest lucru să fie exprimat și definit în mod clar, precum și sancționat în mod disproporționat în textul de incriminare.

139.

Se impune constatarea că această definiție a „dolus eventualis” și sistemul de asigurare a respectării legii care reprezintă consecința acestuia sunt incompatibile cu termenii articolului 1 din Directiva 2002/90, care constituie temeiul juridic al sistemului de asigurare a respectării legii și care nu lasă nicio îndoială nici în raport cu termenii acesteia, nici cu obiectivul și economia ei.

140.

În versiunea în limba franceză, legiuitorul Uniunii impune ca persoana fizică sau juridică să fi acționat „sciemment”, versiunea în limba germană utilizează termenul „vorsätzlich”, cea în limba engleză „intentionally”, cea în limba italiană „intenzionalmente”, cea în limba neerlandeză „opzettelijk”, cea în limba română „în mod conștient” și, în sfârșit, cea în limba slovacă „úmyselne”.

141.

Acești termeni trebuie să primească o interpretare autonomă și uniformă în întreaga Uniune, iar sensul lor trebuie căutat, înainte de toate, ținând seama în cauză de principiul autonomiei dreptului penal și de principiile generale ale acestuia.

142.

Or, termenul „sciemment” tradus fără deosebire în celelalte versiuni lingvistice ale directivei prin termenii „în mod intenționat”, „în mod deliberat” sau chiar „în mod voluntar”, exclude în sine noțiunea „dol eventual”. Trebuie să fim de acord că persoana care ajută „în mod conștient” sau „în mod intenționat” un resortisant al unei țări terțe să intre pe teritoriu în mod ilegal nu este motivată de aceeași intenție infracțională ca cea care își asumă riscul pentru aceasta numai din neglijență.

143.

În plus, economia în care se înscrie articolul 1 din Directiva 2002/90 demonstrează în mod destul de evident că legiuitorul Uniunii urmărește să îi combată pe cei care acționează în mod judicios și deliberat pentru a săvârși actul interzis. Astfel, este vorba în acest caz despre sancționarea penală nu numai a celor care săvârșesc infracțiunea, ci și, potrivit articolului 2 din această directivă, a celor care comit o tentativă la aceasta, sunt instigatori sau complici la săvârșirea infracțiunii respective. În ceea ce privește sancțiunile aplicabile, definite la articolul 1 din Decizia‑cadru 2002/946, acestea trebuie să fie cu efect de descurajare. Or, pot fi descurajați numai cei care au intenția să săvârșească actul sancționat prin lege sau să recidiveze. Pe de altă parte, severitatea sancțiunilor, care se pot reflecta printr‑o măsură de „extrădare” sau prin pedepse privative de libertate, exclude, în opinia noastră, ca acestea să fie aplicate celor care își asumă doar riscul de săvârșire a infracțiunii.

144.

În sfârșit, obiectivul clar declarat al Directivei 2002/90 este chiar acela de a lupta împotriva celor care fac parte din rețelele de călăuze și se ocupă cu imigrația ilegală.

145.

Având în vedere aceste considerații, nu reușim, așadar, să împărtășim punctul de vedere al Republicii Federale Germania, conform căruia orice operator de transport cu autocarul care asigură un serviciu regulat transfrontalier în cadrul spațiului Schengen, care permite urcarea la bord a unor străini fără documentele de călătorie necesare, furnizează în mod necesar acestora din urmă un ajutor pentru a intra în mod ilegal în sensul articolului 1 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2002/90. Prin urmare, nu se poate ajunge, prin extinderea semnificației noțiunii „dol eventual”, să se asimileze cei care au acționat în mod „parțial deliberat” cu complici sau cu coautori.

146.

Deși facilitarea imigrației ilegale acoperă efectiv activitățile de transport și poate să implice prestatori de servicii precum societățile de transport care își desfășoară activitatea pe teritoriul Uniunii, este totuși necesar să se demonstreze că elementele atât materiale, cât și subiective ale încălcării sunt reunite. Acest aspect ține de competența instanței naționale care trebuie să aprecieze astfel de la caz la caz dacă, prin transportarea străinului pe teritoriul național, operatorul a participat în mod deliberat la o activitate infracțională urmărind să asigure intrarea pe teritoriul național a unor persoane aflate în situație ilegală, având rolul de a facilita deplasarea secundară a acestor persoane în spațiul Schengen.

147.

Având în vedere aceste elemente, considerăm că, în ipoteza în care autoritățile naționale competente constată că un operator de transport cu autocarul care asigură un serviciu regulat transfrontalier în interiorul spațiului Schengen profită de activitatea sa pentru a ajuta, în mod deliberat, resortisanți ai unor țări terțe să intre în mod ilegal pe teritoriul statului membru de destinație și consideră că elementele atât materiale, cât și subiective ale infracțiunii de facilitare a intrării ilegale sunt, în sensul articolului 1 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2002/90, reunite, acestora le revine obligația de a lua măsurile necesare pentru a asigura că această infracțiune face obiectul unei sancțiuni penale efective, proporționale și cu efect de descurajare, în conformitate cu principiile enunțate în Decizia‑cadru 2002/946.

148.

În al doilea rând, Republica Federală Germania susține că legislația națională în cauză este conformă cu dispozițiile prevăzute în cadrul Protocolului adițional al Organizației Națiunilor Unite care este obligatoriu atât pentru Uniune, cât și pentru statele membre.

149.

Este adevărat că, în conformitate cu articolul 11 din acest protocol, statele părți trebuie să întărească controalele la frontiere, necesare pentru prevenirea și descoperirea traficului ilegal de migranți, și, în acest cadru, trebuie să adopte măsurile la frontieră corespunzătoare, pentru prevenirea folosirii mijloacelor de transport utilizate de către transportatorii comerciali pentru comiterea acestei infracțiuni ( 63 ). Atunci când este necesar, statele părți sunt astfel obligate în special să prevadă obligația pentru transportatorii comerciali, inclusiv orice societate de transport sau orice utilizator al oricărui mijloc de transport, de a verifica, sub sancțiunea aplicării de sancțiuni, că toți pasagerii posedă documentele de călătorie cerute pentru intrarea în statul gazdă.

150.

Trebuie să se țină însă seama de rezerva formulată la articolul 11 alineatul (1) din Protocolul adițional al Organizației Națiunilor Unite și amintită la alineatul (3) al acestei dispoziții, potrivit căreia obligațiile respective se aplică „fără a încălca angajamentele internaționale referitoare la libera circulație a persoanelor”, la care statele sunt părți.

151.

De asemenea, trebuie luată în considerare declarația formulată de Uniune la momentul aderării sale la Protocolul adițional al Organizației Națiunilor Unite la 6 septembrie 2006, în care a subliniat „că este competentă pentru a lua măsuri privind trecerea frontierelor externe ale statelor membre, stabilind normele și modalitățile de control al persoanelor la aceste frontiere […] [precum și] măsurile ce țin de politica de imigrare, privind condițiile de intrare și de ședere și măsurile de luptă împotriva imigrației clandestine și șederii ilegale […]”.

152.

Întrucât Republica Federală Germania este un stat parte la CAAS și un stat membru al Uniunii, aceasta poate pune în aplicare obligațiile prevăzute la articolul 11 alineatele (2)-(4) din acest protocol numai în măsura în care sunt compatibile cu dispozițiile relevante ale dreptului Uniunii și în special cu dispozițiile adoptate în cadrul CAAS ale Directivei 2002/90 și ale Deciziei‑cadru 2002/946.

153.

În aceste împrejurări, considerăm că Republica Federală Germania nu se poate referi, în stadiul în care se află, la dispozițiile Protocolului adițional al Organizației Națiunilor Unite pentru a fundamenta legalitatea acestor controale.

154.

În al treilea și în ultimul rând, Republica Federală Germania susține că textul Directivei 2001/51 și în special considerentul (4) al acesteia permit statelor membre să mențină sau să introducă controale precum cele puse în aplicare în temeiul articolului 63 din AufenthG.

155.

Republica Federală Germania este în eroare în prezenta cauză cu privire la domeniul de aplicare al acestei directive și în special al considerentului (4) al acesteia.

156.

În conformitate cu titlul său, Directiva 2001/51 urmărește „[completarea] dispozițiilor prevăzute la articolul 26 din [CAAS]”.

157.

Potrivit acestui articolul 26, părțile contractante trebuie să stabilească în sarcina transportatorilor internaționali care transportă grupuri cu autocarul și care, în cadrul acestui serviciu, aduc un străin până la „frontiera externă” ( 64 ) o obligație de control al documentelor de călătorie, precum și o obligație de returnare, a căror încălcare trebuie sancționată ( 65 ). Aceste obligații constituie, astfel cum reiese din titlul capitolului 6 din care fac parte, „[m]ăsuri de însoțire” privind eliminarea controlului persoanelor la frontierele interne, al căror principiu este prevăzut la articolul 2 din CAAS.

158.

În considerentul (4) al Directivei 2001/51 – pe care se întemeiază Republica Federală Germania –, legiuitorul Uniunii precizează că această directivă nu afectează libertatea statelor membre de a menține sau de a introduce măsuri sau sancțiuni suplimentare „pentru operatorii de transport […], indiferent dacă acestea fac sau nu obiectul prezentei directive”. Potrivit Republicii Federale Germania, un asemenea considerent ar permite, așadar, statelor membre să mențină sau să introducă obligații de control în privința operatorilor de transport care aduc cu autocarul resortisanți ai unor țări terțe la frontierele interne ale unui stat membru.

159.

Expresia „indiferent dacă acestea fac sau nu obiectul prezentei directive” utilizată de legiuitorul Uniunii în considerentul (4) al Directivei 2001/51 este nepotrivită, în măsura în care, prin generalitatea sa, introduce un element de incertitudine într‑un text destinat să impună sancțiuni de natură penală sau administrativă operatorilor de transport. Prin urmare, aceasta trebuie interpretată în sens strict, ținând cont de obiectul și de economia acestei directive din care face parte considerentul respectiv.

160.

În ceea ce privește obiectul directivei menționate, este evident că aceasta nu urmărește să modifice sau să extindă sfera de aplicare a obligațiilor de control stabilite în sarcina operatorilor de transport în afara domeniului de aplicare al acestor obligații, definit la articolul 26 din CAAS. Obiectul Directivei 2001/51, astfel cum este menționat în mod expres în titlul său și la articolul 1 din aceasta, este de completare a dispozițiilor menționate. În timp ce articolele 2 și 3 din această directivă precizează condițiile de aplicare a obligației de returnare, articolele 4 și 5 din directiva menționată se limitează să precizeze natura și cuantumul sancțiunilor aplicabile în cazul încălcării de către operatorii de transport a obligației lor de control.

161.

Prin urmare, considerentul (4) al Directivei 2001/51 nu poate fi interpretat ca având singur un astfel de efect, fără a se încălca în mod clar sensul și domeniul de aplicare al textului din care face parte și a se lipsi de orice efect util principiul eliminării controalelor la frontierele interne enunțat la articolul 3 alineatul (2) TUE, la articolul 26 alineatul (2) TFUE și la articolul 67 alineatul (2) TFUE și prevăzut la articolul 20 din Codul Frontierelor Schengen, pe care se întemeiază această directivă.

162.

În ceea ce privește, în prezent, economia Directivei 2001/51, se impune constatarea că principiul stabilit în considerentul (4) al acesteia, potrivit căruia statele membre dispun de o marjă de apreciere pentru a introduce sau menține măsuri sau sancțiuni suplimentare în privința operatorilor de transport, este concretizat, doar în parte, la articolul 5 din această directivă, întrucât legiuitorul se limitează să evoce „operatorii de transport” și nu face nicio mențiune cu privire la expresia „indiferent dacă acestea fac sau nu obiectul prezentei directive”.

163.

Având în vedere aceste elemente, considerăm că textul Directivei 2001/51 și în special considerentul (4) al acesteia nu pot fi interpretate în sensul că permit statelor membre să mențină sau să introducă obligații de control în ceea ce privește operatorii care transportă grupuri, asigurând legături rutiere internaționale cu autocarul, și care aduc resortisanți ai unor țări terțe la frontierele interne ale unui stat membru, fără a încălca în mod clar obiectul articolului 26 din CAAS și principiile pe care se întemeiază aceasta din urmă.

164.

Măsurile adoptate în cadrul articolului 26 din CAAS, ale cărui norme de aplicare sunt precizate prin Directiva 2001/51, se aplică numai la trecerea frontierelor externe.

165.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania) după cum urmează: