1.

Prezenta cauză privește în special marja de libertate a statelor membre în transpunerea în legislația națională a dispozițiilor Directivei 2014/24/UE ( 2 ) în ceea ce privește procedurile în cazul contractelor atribuite prin intermediul unei proceduri deschise.

2.

Mai exact, prima întrebare adresată vizează aspectul dacă legislația națională poate permite autorităților contractante să efectueze o evaluare în două etape a ofertelor în cadrul unei proceduri deschise, astfel încât, în cea de a doua etapă (etapa economică), să fie evaluate doar ofertele care, în prima etapă (etapa tehnică), au atins numărul necesar de puncte. A doua întrebare adresată privește aspectul dacă legislația națională referitoare la procedura deschisă trebuie să impună autorității contractante obligația de a se asigura că în ultima etapă a procedurii va fi evaluat un număr stabilit de oferte. În sfârșit, a treia întrebare privește compatibilitatea cu Directiva 2014/24 a unei abordări care pornește de la premisa că, în prima etapă (etapa tehnică) a unei asemenea proceduri, oferta trebuie să obțină un anumit număr de puncte pentru a fi evaluată în a doua etapă (etapa economică).

3.

Potrivit articolului 26 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/24:

„(1)   La atribuirea contractelor de achiziții publice, autoritățile contractante aplică proceduri naționale adaptate pentru a fi în conformitate cu prezenta directivă, cu condiția ca, fără a aduce atingere articolului 32, să fi fost publicată o invitație la o procedură concurențială de ofertare în conformitate cu prezenta directivă.

(2)   Statele membre prevăd posibilitatea ca autoritățile contractante să aplice proceduri deschise sau restrânse prevăzute în prezenta directivă.”

4.

Articolul 27 din directiva menționată, intitulat „Procedura deschisă”, stabilește termenele în care operatorii economici interesați pot depune oferte în procedurile de atribuire a unor contracte de achiziții publice în care autoritatea contractantă a aplicat procedura deschisă.

5.

Articolul 66 din Directiva 2014/24 prevede:

„În cazul în care utilizează opțiunea de a reduce numărul de oferte pe care urmează să le negocieze, în conformitate cu articolul 29 alineatul (6), sau de soluții pe care urmează să le discute, în conformitate cu articolul 30 alineatul (4), autoritățile contractante fac acest lucru aplicând criteriile de atribuire indicate în documentele achiziției. În etapa finală, acest număr garantează o concurență reală, în măsura în care există un număr suficient de ofertanți, de soluții sau de candidați calificați.”

6.

Potrivit articolului 67 alineatele (1), (2) și (4) din Directiva 2014/24:

„(1)   Fără a aduce atingere actelor cu putere de lege și actelor administrative de drept intern privind prețul anumitor produse sau remunerarea anumitor servicii, autoritățile contractante atribuie contractele de achiziții publice pe baza ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic.

(2)   Oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic din perspectiva autorității contractante este identificată pe baza prețului sau a costului cu ajutorul unei abordări bazate pe rentabilitate, cum ar fi calcularea costurilor pe ciclu de viață, în conformitate cu articolul 68, și poate include cel mai bun raport preț‑calitate evaluat pe baza unor criterii care să includă aspecte calitative, de mediu și/sau sociale, legate de obiectul contractului de achiziții publice în cauză. […]

(4)   Criteriile de atribuire nu au ca efect acordarea unei libertăți de selecție nelimitate autorității contractante. Ele asigură posibilitatea concurenței efective și sunt însoțite de specificații care permit verificarea efectivă a informațiilor furnizate de ofertanți, în scopul evaluării modului în care ofertele îndeplinesc criteriile de atribuire. […]”

7.

Articolul 150 alineatul 4 din Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (Textul consolidat al Legii privind contractele de achiziții publice, denumită în continuare „TRLCSP”) prevede:

„Atunci când se au în vedere mai multe criterii, trebuie să se specifice ponderea relativă acordată fiecăruia dintre ele, care poate fi exprimată prin stabilirea unui interval de valori suficient de cuprinzător. În cazul în care procedura de atribuire se desfășoară în mai multe etape, trebuie să se indice, de asemenea, în care dintre acestea se vor aplica diversele criterii, precum și punctajul minim necesar pentru ca ofertantul să acceadă la procesul de selecție.”

8.

Articolul 22 alineatul 1 litera d) din Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (Decretul regal 817 din 8 mai 2009 de punere în aplicare parțială a Legii 30 din 30 octombrie 2007 privind contractele de achiziții publice), care reglementează funcțiile Mesas de Contratación (comisii de atribuire), organe colegiale care sprijină autoritățile contractante, prevede în special:

„Fără a aduce atingere celorlalte funcții atribuite în temeiul Legii privind contractele din sectorul public și al dispozițiilor sale complementare, comisia de atribuire exercită următoarele funcții în cadrul procedurilor de atribuire deschise:

[…]

[…]”

9.

Musikene (denumită în continuare „autoritatea contractantă”) este o fundație de drept public din comunitatea autonomă Țara Bascilor, care a organizat o procedură deschisă pentru atribuirea unui contract având ca obiect livrarea unor bunuri, descris ca „furnizare de mobilier și de indicatoare, de mobilier special muzical, de instrumente muzicale, de echipamente electroacustice, de înregistrare și audiovizuale, de echipament informatic și de reprografie”. Valoarea contractului a fost estimată la un cuantum care depășește pragul ce impune autorității contractante să aplice dispozițiile de transpunere a Directivei 2014/24 în dreptul spaniol.

10.

Invitația de depunere a ofertelor în cadrul unei proceduri deschise în sensul articolului 27 din Directiva 2014/24 a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene din 26 iulie 2016.

11.

În caietul de sarcini s‑a stabilit desfășurarea procedurii de achiziție, inclusiv criteriile de evaluare a ofertelor. În sinteză, în caietul de sarcini se identificau două etape, denumite etapa tehnică și cea economică. În cadrul fiecăreia dintre aceste etape, oferta putea fi evaluată la maximum 50 de puncte.

12.

În etapa tehnică se aplica criteriul ponderat „prezentarea și descrierea proiectului”, defalcat în subcriterii pentru fiecare dintre cele cinci loturi în care era împărțit contractul. În etapa economică era evaluat criteriul prețului. Acesta consta în acordarea de puncte pentru reducerea prețului de ofertă în raport cu valoarea contractului.

13.

În plus, în caietul de sarcini se stabilea cerința referitoare la punctajul minim care trebuia obținut în etapa tehnică necesar pentru a accede la etapa economică. La această etapă puteau participa numai ofertanții care obținuseră cel puțin 35 de puncte în etapa tehnică.

14.

Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Organul administrativ responsabil pentru soluționarea căilor de atac în materie de achiziții publice din comunitatea autonomă Țara Bascilor, denumit în continuare „OARC”) este autoritatea care soluționează căile de atac în domeniul achizițiilor publice.

15.

La data de 11 august 2016, OARC a fost sesizat cu o cale de atac introdusă de societatea Montte, SL (denumită în continuare „reclamanta”) împotriva caietului de sarcini. În calea de atac formulată, reclamanta contestă caietul de sarcini în ceea ce privește prevederea condiției întrunirii unui punctaj minim în etapa tehnică. Potrivit reclamantei, o asemenea condiție trebuie să fie anulată. Stipularea unei asemenea condiții are drept consecință, în fapt, că ponderarea criteriilor tehnice și a celor economice, stabilită în caietul de sarcini, devine lipsită de conținut. Condiția în discuție conduce la situația în care autoritatea contractantă nu are posibilitatea să realizeze evaluarea și pe baza prețului oferit și să selecteze oferta cea mai avantajoasă.

16.

La rândul său, autoritatea contractantă este de părere că această condiție era necesară având în vedere obiectul contractului. Acesta viza furnizarea de echipamente care fac parte integrantă dintr‑o clădire. Pentru acest motiv, oferta ar fi putut accede la etapa economică dacă ar fi îndeplinit anumite cerințe minime. În acest fel, se asigura livrarea la termenele prevăzute, precum și un serviciu tehnic corespunzător.

17.

În aceste condiții, OARC a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

18.

Cererea de decizie preliminară a fost depusă la grefa Curții la 28 octombrie 2016.

19.

Au depus observații scrise guvernele spaniol și grec, precum și Comisia Europeană. Aceste guverne și Comisia au participat de asemenea la ședința care a avut loc la 16 aprilie 2018.

20.

În cererea sa de pronunțare a unei decizii preliminare, în introducere, OARC examinează dacă poate fi calificat drept „instanță” în sensul articolului 267 TFUE. De aceea, mă voi referi în primul rând la acest aspect.

21.

Potrivit unei jurisprudențe consacrate, pentru a aprecia dacă un anumit organ național constituie o „instanță” în sensul articolului 267 TFUE, Curtea ia în considerare un ansamblu de elemente precum originea legală a organului, caracterul său permanent, caracterul obligatoriu al competenței sale, natura contradictorie a procedurii, aplicarea de către organ a normelor de drept, precum și independența acestuia ( 3 ). În plus, organele naționale pot adresa Curții întrebări preliminare numai dacă sunt chemate să se pronunțe în cadrul unei proceduri destinate să se finalizeze printr‑o decizie cu caracter jurisdicțional ( 4 ). Aceste condiții sunt indicative în sensul că nu sunt nici decisive, nici exhaustive. Ele constituie un punct de referință pentru evaluarea naturii jurisdicționale a organului de trimitere ( 5 ).

22.

Este important de subliniat că, chiar și în cazul în care, în temeiul legislației unui anumit stat membru, organul este considerat drept un organ administrativ, acest fapt nu este, în sine, decisiv în vederea aprecierii aspectului dacă un organism este o „instanță” în sensul articolului 267 TFUE ( 6 ).

23.

Din informațiile menționate în decizia de trimitere reiese că OARC este un organ administrativ permanent însărcinat cu soluționarea unor căi de atac, instituit în temeiul unor dispoziții general aplicabile. Competența OARC pentru soluționarea căilor de atac în materia achizițiilor publice nu depinde de acordul părților ( 7 ). Deciziile acestui organ sunt obligatorii pentru părți. De asemenea, OARC soluționează cauzele cu care este sesizat conform legii, în urma unei proceduri cu caracter contradictoriu. În sfârșit, OARC este un organ independent, care nu este supus niciunei instrucțiuni din exterior.

24.

În lumina acestor observații, considerăm că OARC îndeplinește criteriile pentru a fi considerat o „instanță” în sensul articolului 267 TFUE.

25.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă Directiva 2014/24 se opune posibilității ca legislația de transpunere a dispozițiilor acestei directive în legislația națională să îi permită autorității contractante să stabilească în caietul de sarcini aferent unei proceduri de atribuire deschise o evaluare în etape a ofertelor, cu condiția ca, în etapele ulterioare, să fie examinate numai ofertele care au obținut un anumit punctaj în cadrul etapelor precedente.

26.

Instanța de trimitere precizează că îndoielile cu privire la posibilitatea unei evaluări în etape a ofertelor în cadrul unei proceduri deschise sunt cauzate de mai mulți factori.

27.

În primul rând, instanța de trimitere arată că articolul 66 din Directiva 2014/24 prevede posibilitatea de a reduce numărul de oferte și soluții prin stabilirea mai multor etape în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice, în ceea ce privește procedura competitivă cu negociere [articolul 29 alineatul (6) din Directiva 2014/24] și dialogul competitiv [articolul 30 alineatul (4) din directiva menționată]. Directiva 2014/24 nu stabilește o dispoziție similară care să se refere la procedura deschisă prevăzută la articolul 27 din directiva menționată.

28.

În acest context, instanța de trimitere atrage atenția că posibilitatea de a stabili mai multe etape în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice se aplică numai în cazul procedurilor în care este permisă negocierea ofertelor prezentate inițial. În consecință, potrivit instanței de trimitere, se susține ideea că autoritatea contractantă nu poate stabili mai multe etape în procedurile în care nu se prevede posibilitatea de a negocia ofertele. O asemenea procedură este și procedura deschisă.

29.

În al doilea rând, instanța de trimitere arată că și conținutul considerentelor (90), (92) și (104) ale Directivei 2014/24 ar putea pleda împotriva stabilirii mai multor etape într‑o procedură deschisă. Potrivit instanței de trimitere, considerentele menționate se referă la funcția îndeplinită de criteriile de atribuire. Datorită acestor criterii, este posibilă compararea ofertelor în vederea evaluării lor în mod obiectiv. Criteriile de atribuire nu au ca scop eliminarea ofertelor. Astfel, au caracter eliminatoriu criteriile prin care se verifică capacitatea unui ofertant de executare a contractului sau cele care se referă la cerințele tehnice minime stabilite prin caietul de sarcini.

30.

În al treilea și ultimul rând, instanța de trimitere arată că evaluarea în etape a ofertelor, efectuată într‑un mod precum cel care a fost utilizat în procedura națională, poate duce la o situație în care ofertele cu prețul cel mai favorabil nu vor fi luate în considerare de autoritatea contractantă. În consecință, contractul nu ar fi atribuit ținând seama de criteriul prețurilor, ceea ce s‑ar dovedi contrar în special articolului 67 alineatul (2) din Directiva 2014/24.

31.

Referitor la îndoielile exprimate de instanța de trimitere, guvernul spaniol susține, în primul rând, că legiuitorul Uniunii nu a armonizat în totalitate normele privind procedurile deschise. Prin urmare, fiecare stat membru poate să reglementeze în cadrul dreptului național aspecte legate de desfășurarea unei proceduri deschise, atât timp cât reglementarea adoptată nu aduce atingere efectului util al dispozițiilor Directivei 2014/24.

32.

În al doilea rând, guvernul spaniol nu împărtășește interpretarea efectuată de instanța de trimitere, care consideră că evaluarea în etape a ofertelor în cadrul unei proceduri deschise este menită să reducă numărul candidaților sau al ofertelor. Potrivit guvernului spaniol, obiectivul celor două etape de evaluare a ofertelor în procedura principală a fost acela de a asigura că sunt luate în considerare numai ofertele care corespund nevoilor autorității contractante.

33.

În al treilea și ultimul rând, potrivit guvernului spaniol, este adevărat că autoritatea contractantă nu poate stabili criteriile de atribuire într‑un mod care să îi asigure o marjă de apreciere nelimitată. Cu toate acestea, din cuprinsul articolului 67 alineatul (2) din directiva menționată reiese că oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic poate fi selectată pe baza criteriului privind raportul calitate‑preț.

34.

În ceea ce privește prima întrebare, guvernul elen și Comisia susțin în esență aceeași poziție precum cea a guvernului spaniol.

35.

În opinia noastră, îndoielile exprimate de instanța de trimitere, la care părțile se referă în observațiile lor, ridică trei probleme. În primul rând, este vorba despre marja discreționară de care beneficiază statele membre în ceea ce privește reglementarea procedurii deschise în dreptul național. În al doilea rând, instanța de trimitere ridică problema dacă evaluarea ofertelor în două etape, efectuată printr‑o metodă precum cea la care se referă litigiul principal, nu conduce la o situație în care criteriile de evaluare a ofertelor sunt de fapt eliminatorii, deși ar trebui să aibă rolul de evaluare. În al treilea rând, instanța de trimitere se întreabă dacă evaluarea în etape a ofertelor nu are drept rezultat faptul că criteriul prețului nu este luat în considerare la atribuirea contractului. În continuarea prezentelor concluzii, vom face trimitere la fiecare dintre aceste aspecte.

36.

Articolul 26 alineatul (1) din Directiva 2014/24 prevede că, la atribuirea contractelor de achiziții publice, autoritățile contractante aplică proceduri naționale adaptate pentru a fi în conformitate cu directiva. De asemenea, potrivit articolului 26 alineatul (2) din Directiva 2014/24, statele membre au obligația de a prevedea posibilitatea ca autoritățile contractante să aplice proceduri deschise prevăzute în directiva menționată ( 8 ).

37.

În acest context, trebuie să se arate că Directiva 2014/24 nu reglementează în mod exhaustiv desfășurarea unei proceduri deschise. Guvernele spaniol și elen, precum și Comisia evidențiază acest aspect. Este adevărat că articolul 27 din Directiva 2014/24 prevede termene limită pentru prezentarea ofertelor în cadrul procedurii deschise. Directiva nu cuprinde însă dispoziții privind desfășurarea procesului de atribuire a unui contract ce se realizează utilizând această procedură.

38.

Întrucât, pe de o parte, statele membre sunt obligate să prevadă posibilitatea autorităților contractante de a aplica procedura deschisă și, pe de altă parte, este vorba despre o procedură adaptată pentru a fi în conformitate cu directiva, atunci – având în vedere că această procedură este reglementată în dreptul Uniunii doar într‑o măsură limitată – elaborarea reglementărilor corespunzătoare privind desfășurarea procedurilor de acest gen este în sarcina legiuitorilor naționali.

39.

Desigur, libertatea legiuitorilor naționali în acest sens nu este nelimitată. Reglementările naționale nu trebuie să conducă la configurarea unor proceduri în cadrul cărora autoritățile contractante ar încălca sistematic dispozițiile privind achizițiile publice prevăzute la articolul 18 din Directiva 2014/24 și principiile generale ale dreptului Uniunii. Reglementările naționale nu trebuie nici să priveze dispozițiile directivei menționate de eficiență („effet utile”) ( 9 ). În opinia noastră, în acest mod ar trebui să fie interpretată cerința de a adapta procedurile pentru a fi în conformitate cu Directiva 2014/24 și pentru a fi aplicate astfel cum sunt prevăzute în această directivă.

40.

În lumina acestor considerații, trebuie să se examineze dacă din tăcerea Directivei 2014/24 în ceea ce privește admisibilitatea evaluării în etape a ofertelor în cadrul unei proceduri deschise reiese că autorizarea autorităților contractante în vederea stabilirii unei astfel de soluții în caietul de sarcini aferent atribuirii unui contract de achiziții publice este contrară dispozițiilor prevăzute de Directiva 2014/24. În acest context, referitor la îndoielile instanței de trimitere, este necesară raportarea la interpretarea sistematică a Directivei 2014/24 efectuată în lumina articolului 66 din aceasta.

41.

Instanța de trimitere arată că îndoielile sale cu privire la posibilitatea de a institui, prin caietul de sarcini aferent unei proceduri deschise, o evaluare a ofertelor în două etape decurg din inserarea în Directiva 2014/24 a unei dispoziții care permite în mod clar examinarea în etape a soluțiilor sau a ofertelor în cadrul anumitor proceduri (articolul 66), deși directiva nu conține o dispoziție similară referitoare la procedura deschisă.

42.

Nu împărtășim îndoielile instanței de trimitere în această privință.

43.

Instituirea unei norme clare, ce permite examinarea în etape a soluțiilor sau a ofertelor prin aplicarea criteriilor de atribuire în cadrul procedurii competitive cu negociere și a dialogului competitiv, este, în opinia noastră, dictată de faptul că, în aceste proceduri, există posibilitatea negocierii ofertelor inițiale [articolul 29 alineatul (5) din Directiva 2014/24], precum și a clarificării, a precizării și a perfecționării acestor oferte [articolul 30 alineatul (6) din directiva menționată].

44.

Pe de o parte, negocierea unui număr mare de oferte sau de soluții ar putea fi, în unele cazuri, problematică pentru autoritățile contractante. Comisia a atras atenția asupra acestui aspect în opinia scrisă a acesteia. Ca urmare a reducerii numărului de oferte și de soluții în etape succesive, vor putea fi negociate numai cele care corespund nevoilor autorităților contractante.

45.

Pe de altă parte, în urma împărțirii procedurii în etape succesive pentru a reduce numărul de oferte sau de soluții analizate, s‑ar putea dovedi că doar ofertanții ale căror oferte sau soluții nu au fost eliminate în etapele anterioare ale procedurii au posibilitatea reală de a‑și negocia oferta și de a încheia contractul cu autoritatea contractantă pe baza sa. Acest lucru ar putea da naștere unor îndoieli în ceea ce privește respectarea dispozițiilor privind achizițiile publice prevăzute la articolul 18 din Directiva 2014/24. Este vorba, în primul rând, despre principiul tratamentului egal și nediscriminatoriu, despre obligația de transparență și despre interzicerea restrângerii artificiale a concurenței.

46.

Prin urmare, legiuitorul Uniunii a decis în mod clar că evaluarea în etape a ofertelor este permisă în cadrul procedurilor care prevăd posibilitatea negocierii ofertelor. Au fost eliminate astfel îndoielile cu privire la admisibilitatea stabilirii mai multor etape în cadrul unor asemenea proceduri ( 10 ).

47.

Nu ne confruntăm însă cu astfel de îndoieli în cadrul unei proceduri deschise, care nu implică posibilitatea negocierii ofertelor inițiale ( 11 ). Prin urmare, din lipsa unei dispoziții similare cu articolul 66 din Directiva 2014/24 care să vizeze procedura deschisă nu se poate deduce că, în cadrul unei astfel de proceduri, nu este permisă stabilirea unor etape aferente unor criterii specifice de atribuire.

48.

În concluzie, din includerea în Directiva 2014/24 a unei dispoziții precum articolul 66 din această directivă, care se referă la procedura competitivă cu negociere și la dialogul competitiv, nu se poate deduce că evaluarea în etape a ofertelor în cadrul unei proceduri deschise nu este permisă, cu condiția ca această evaluare să nu încalce dispozițiile privind atribuirea contractelor de achiziții publice prevăzute la articolul 18 din directivă și principiile generale ale dreptului Uniunii și să nu aducă atingere efectului util al dispozițiilor directivei.

49.

În cererea sa de decizie preliminară, instanța de trimitere își exprimă îndoielile cu privire la aspectul dacă instituirea unei proceduri deschise în etape precum cea la care se referă caietul de sarcini contestat în litigiul principal înseamnă că criteriile de atribuire devin, în practică, criterii de verificare a capacității de a executa contractul cu caracter eliminatoriu.

50.

Pentru a răspunde îndoielilor exprimate de instanța de trimitere, ni se pare necesară clarificarea esenței criteriilor aplicate în procedurile de atribuire a contractelor care intră în domeniul de aplicare al Directivei 2014/24.

51.

La articolul 56 din Directiva 2014/24, legiuitorul Uniunii distinge în mod clar două tipuri de criterii, și anume: criteriile de selecție calitativă, care includ în special motivele de excludere și criteriile de selecție care vizează verificarea capacității operatorilor economici de a executa contractul (a se vedea articolele 57 și 58 din Directiva 2014/24), și criteriile de atribuire a contractelor, care se referă la ofertele în sine. Spre deosebire de criteriile de selecție calitativă, criteriile de atribuire a contractelor au caracter obiectiv, în sensul că acestea sunt legate de obiectul contractului [articolul 67 alineatul (2) prima teză in fine din Directiva 2014/24] ( 12 ).

52.

Analiza cererii de pronunțare a unei decizii preliminare permite să se concluzioneze că criteriile utilizate în ambele etape ale procedurii deschise se refereau la oferte (criterii de atribuire), iar nu la capacitatea operatorilor economici de a executa contractul (criteriile de selecție calitativă). Potrivit informațiilor prezentate de instanța de trimitere, în cadrul etapei tehnice, au fost aplicate criteriile referitoare la prezentarea și la descrierea proiectului.

53.

Este adevărat că aplicarea criteriilor de atribuire într‑un mod precum cel din litigiul principal conduce în practică la o situație în care, în etapele succesive ale procedurii, unele oferte nu sunt luate în considerare de autoritatea contractantă. Cu toate acestea, în opinia noastră, nu este vorba de o preselecție a ofertanților, ci mai degrabă de îmbunătățirea modului de stabilire a ponderii fiecăruia dintre criteriile de atribuire.

54.

Este posibil ca autoritatea contractantă să evalueze anumite criterii tehnice și economice în cadrul unei proceduri deschise care nu ar fi împărțită în mai multe etape. În acest caz, ar fi necesar ca ponderea criteriilor de atribuire a contractelor să fie indicată în caietul de sarcini astfel încât o ofertă care nu ar corespunde unor cerințe tehnice specifice să nu fie în măsură, în practică, să obțină punctajul care ar permite selectarea acesteia de către autoritatea contractantă.

55.

În opinia noastră, nici soluția descrisă la punctul anterior, nici soluția ce prevede o evaluare în două etape a ofertelor, care este contestată de reclamanta din litigiul principal, nu sunt, în sine, incompatibile cu Directiva 2014/24. În ceea ce privește ambele soluții, criteriile de atribuire trebuie, desigur, în temeiul articolului 67 alineatul (4) din Directiva 2014/24, să fie definite într‑un mod care să asigure posibilitatea unei concurențe efective. În acest context, este important că, în litigiul principal, reclamanta nu pare să conteste proporționalitatea așteptărilor autorității contractante care au condus la stabilirea pragului de 35 de puncte în etapa tehnică, în care ofertele au fost evaluate din punct de vedere calitativ.

56.

Prin urmare, considerăm că Directiva 2014/24 nu se opune stabilirii în caietul de sarcini a unor criterii de atribuire în conformitate cu articolul 67 alineatele (2) și (4) din directiva menționată, astfel încât evaluarea în cadrul etapelor ulterioare ale procedurii deschise să includă numai ofertele care au atins un anumit punctaj în etapele anterioare.

57.

Instanța de trimitere arată de asemenea că evaluarea în etape a ofertelor, astfel cum a fost prevăzută în caietul de sarcini contestat de reclamantă, poate determina atribuirea contractului fără a lua în considerare elementul de preț. În opinia instanței de trimitere, această situație ar putea fi incompatibilă cu Directiva 2014/24.

58.

Astfel, a doua teză a considerentului (90) al Directivei 2014/24 prevede că evaluarea pe baza celui mai bun raport calitate‑preț ar trebui să includă întotdeauna un element de preț sau de cost.

59.

Cu toate acestea, din articolul 67 alineatul (1) din Directiva 2014/24 reiese că autoritățile contractante atribuie contractele de achiziții publice pe baza ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic. Totodată, în conformitate cu articolul 67 alineatul (2) din directiva în discuție, este vorba despre oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic din perspectiva autorității contractante, iar oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic poate include cel mai bun raport preț‑calitate ( 13 ).

60.

În plus, potrivit celui de al doilea paragraf al considerentului (90) al directivei, scopul este acela de a încuraja o mai bună orientare către calitate a achizițiilor publice. Prin urmare, statele membre ar trebui să aibă dreptul, în cazul în care consideră oportun, să interzică utilizarea doar a prețului sau doar a costului pentru evaluarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic sau să restricționeze utilizarea acestor factori. În plus, potrivit considerentului (92) primul paragraf a patra teză, autoritățile contractante ar trebui să fie încurajate să aleagă criterii de atribuire care să le permită să obțină lucrări, produse și servicii de înaltă calitate, care să fie adaptate în mod optim nevoilor lor ( 14 ).

61.

Aceasta nu înseamnă că autoritățile contractante dispun de o marjă de libertate nelimitată în ceea ce privește formularea criteriilor de atribuire. În această privință, este aplicabil articolul 67 alineatul (4) din Directiva 2014/24, menționat mai sus. Ea impune autorităților contractante să stabilească criteriile de atribuire astfel încât să asigure posibilitatea concurenței efective.

62.

Obligația prevăzută la articolul 67 alineatul (4) din Directiva 2014/24 trebuie însă respectată de autoritățile contractante indiferent dacă acestea stabilesc sau nu stabilesc în caietul de sarcini o evaluare în etape a ofertelor. Prin urmare, aceasta ar fi aplicabilă și în cazul în care caietul de sarcini contestat de reclamantă ar prevedea evaluarea criteriilor calitative și economice fără a se specifica etapele distincte. Din evaluarea în etape a ofertelor nu rezultă că obligațiile care revin autorității contractante în temeiul articolului 67 alineatul (4) din Directiva 2014/24 devin mai stricte, astfel încât aceasta să acorde un rol special criteriului de preț.

63.

În concluzie, în primul rând, din inserarea articolului 66 în Directiva 2014/24 nu se poate deduce că, în caietul de sarcini aferent unei proceduri deschise, nu poate fi stabilită o evaluare în etape a ofertelor, cu condiția ca aceasta să nu conducă la încălcarea dispozițiilor privind atribuirea contractelor de achiziții publice prevăzute la articolul 18 din directiva menționată și a principiilor generale ale dreptului Uniunii și să nu aducă atingere efectului util al dispozițiilor directivei. În al doilea rând, criteriile aplicate în cadrul evaluării în etape de acest tip continuă să fie criterii de atribuire cu condiția să fie conforme cu articolul 67 alineatele (2) și (4) din Directiva 2014/24. În al treilea rând, evaluarea în etape a ofertelor nu înseamnă că, la atribuirea contractelor, autoritatea contractantă nu se bazează pe oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic.

64.

În lumina acestor observații, propunem Curții să răspundă la prima întrebare preliminară după cum urmează: Directiva 2014/24 trebuie interpretată în sensul că aceasta nu se opune ca autoritatea contractantă să aibă posibilitatea de a stabili, în caietul de sarcini aferent unei proceduri de atribuire deschise, o evaluare în etape a ofertelor, prin aplicarea unor criterii de atribuire conforme cu articolul 67 alineatele (2) și (4) din directiva menționată.

65.

A doua întrebare a fost formulată în cazul în care Curtea va răspunde la prima întrebare în sensul că legiuitorul național poate permite autorităților contractante să stabilească, în caietul de sarcini aferent unei proceduri de atribuire deschise, o evaluare în etape a ofertelor. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Directiva 2014/24 se opune ca autoritatea contractantă să nu fie obligată să rețină pentru etapa finală a procedurii un număr de oferte suficient pentru a asigura o „concurență reală”, în sensul articolului 66 din Directiva 2014/24.

66.

Guvernul spaniol consideră că a doua întrebare are caracter ipotetic. Astfel, potrivit acestui guvern, nu există nicio indicație că evaluarea în etape a ofertelor în litigiul principal ar fi putut conduce la atribuirea contractului în condiții de absență a concurenței. În plus, guvernul spaniol arată că litigiul principal privește examinarea caietului de sarcini contestat de reclamantă. În schimb, guvernul elen și Comisia consideră că cerința asigurării unei „concurențe reale” nu este aplicabilă în procedura deschisă.

67.

Cu titlu introductiv, trebuie menționate îndoielile exprimate de guvernul spaniol cu privire la admisibilitatea celei de a doua întrebări.

68.

Reglementările spaniole referitoare la procedura deschisă nu prevăd obligația de asigurare a unei „concurențe reale”. Nu există niciun indiciu că o astfel de cerință este prevăzută în caietul de sarcini contestat de reclamantă.

69.

În opinia noastră, instanța de trimitere ridică problema necesității respectării cerinței de asigurare a unei „concurențe reale” în cadrul unei evaluări în etape a ofertelor în procedura deschisă, având în vedere modul de redactare a articolului 66 din Directiva 2014/24, care a fost invocat în repetate rânduri în decizia de trimitere. În cazul în care s‑ar dovedi că cerința prevăzută la articolul 66 din Directiva 2014/24 se aplică direct sau prin analogie și procedurilor deschise în care se realizează o evaluare în etape a ofertelor, instanța de trimitere ar trebui să verifice dacă caietul de sarcini permite autorității contractante să asigure o „concurență reală” în etapa finală a procedurii.

70.

Având în vedere cele de mai sus, trebuie să se considere că cea de a doua întrebare este admisibilă.

71.

Pentru a răspunde la această întrebare, este necesar să se clarifice dacă articolul 66 din Directiva 2014/24 se aplică fie direct, fie prin analogie în privința unei proceduri deschise în cadrul căreia se realizează o evaluare în etape a ofertelor.

72.

În opinia noastră, articolul 66 din Directiva 2014/24 nu poate fi aplicat unei proceduri deschise.

73.

În primul rând, articolul 66 din Directiva 2014/24 se referă numai la procedura competitivă cu negociere și la dialogul competitiv. Această dispoziție nu se aplică însă unei proceduri deschise ( 15 ). Autoritatea contractantă poate continua procedura deschisă, în ciuda faptului că din criteriile de atribuire rezultă că doar un număr mic de operatori economici poate concura pentru atribuirea contractului ( 16 ).

74.

În al doilea rând, articolul 66 a doua teză din Directiva 2014/24 prevede că, în etapa finală, numărul de oferte sau de soluții garantează o concurență reală, în măsura în care există un număr suficient de ofertanți, de soluții sau de candidați calificați ( 17 ).

75.

Din modul de redactare a dispoziției menționate reiese că cerința asigurării unui anumit număr de oferte și de soluții în ultima etapă a procedurilor nu are un caracter absolut. Aceasta este aplicabilă atunci când există posibilitatea obținerii unui număr adecvat de oferte, de soluții sau de candidați eligibili ( 18 ). Prin urmare, considerăm că încercarea ca numărul de oferte obținut la etapa finală a procedurii competitive cu negociere și a dialogului competitiv să garanteze o concurență reală are ca scop evitarea situației în care un anumit ofertant sau candidat nu ar fi interesat de negocierea ofertei, deoarece ar fi unicul cocontractant luat în considerare de autoritatea contractantă, chiar dacă alți operatori economici îi pot prezenta acesteia oferte care ar răspunde așteptărilor și ar corespunde nevoilor sale.

76.

Prin urmare, în opinia noastră, nu este necesară aplicarea prin analogie a articolului 66 din Directiva 2014/24 într‑o procedură deschisă în care se realizează o evaluare în etape a ofertelor. În etapele succesive ale unei astfel de proceduri, se ajunge la situația în care sunt luate în considerare numai acele oferte care îndeplinesc așteptările autorității contractante și corespund nevoilor sale. Nu există însă posibilitatea negocierii acestor oferte.

77.

În lumina considerațiilor de mai sus, cerința privind un anumit număr de oferte în ultima etapă a procedurii deschise, astfel încât numărul ofertelor să garanteze „o concurență reală”, în sensul articolului 66 din Directiva 2014/24, nu este aplicabilă nici direct, nici prin analogie într‑o procedură deschisă precum cea aferentă caietului de sarcini contestat de reclamantă.

78.

Prin urmare, propunem Curții să răspundă la cea de a doua întrebare preliminară după cum urmează: Directiva 2014/24 trebuie interpretată în sensul că nu se opune ca autoritatea contractantă care stabilește în caietul de sarcini o evaluare în etape a ofertelor în cadrul unei proceduri deschise să nu fie obligată să rețină pentru etapa finală a unei astfel de proceduri un număr de oferte suficient pentru a garanta o „concurență reală”, în sensul articolului 66 din directiva menționată.

79.

Prin intermediul celei de a treia întrebări adresate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă o cerință precum cea contestată de reclamantă este contrară Directivei 2014/24 având în vedere imposibilitatea de a garanta o concurență reală sau de a atribui contractul operatorului economic care a depus oferta cu cel mai bun raport calitate‑preț.

80.

Cea de a treia întrebare preliminară a fost formulată pentru eventualitatea unui răspuns afirmativ la cea de a doua întrebare. Un astfel de răspuns ar însemna că cerința de a reține pentru etapa finală a evaluării ofertelor un număr de oferte care să garanteze o concurență reală, în sensul articolului 66 din Directiva 2014/24, se aplică și în procedura deschisă.

81.

Având în vedere răspunsul propus la a doua întrebare, nu este necesar să se răspundă la a treia întrebare. Cu toate acestea și în ipoteza în care Curtea nu ar achiesa la poziția noastră cu privire la răspunsul la cea de a doua întrebare, vom examina pe scurt cea de a treia întrebare.

82.

În contextul cerinței de a reține pentru etapa finală a procedurii un număr de oferte care să garanteze o concurență reală, trebuie amintit că, chiar dacă ar trebui să se deducă o astfel de obligație din prevederile articolului 66 din Directiva 2014/24, aplicat direct sau prin analogie, aceasta nu ar avea caracter absolut. Ea ar fi aplicabilă în măsura în care acest lucru ar fi permis de un număr de oferte adecvat ( 19 ). În orice caz, aprecierea definitivă în această privință ar trebui să revină instanței de trimitere.

83.

În ceea ce privește atribuirea unui contract operatorului economic care a depus oferta cu cel mai bun raport calitate‑preț, Directiva 2014/24 impune autorităților contractante să atribuie contractul pe baza ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic. Or, acest criteriu nu poate fi interpretat în sensul că autoritatea contractantă are obligația de a selecționa oferta cea mai avantajoasă din punctul de vedere al prețului, chiar dacă aceasta nu este conformă cu cerințele de calitate ale acestei instituții și care sunt prevăzute în caietul de sarcini. Libertatea autorităților contractante în contextul stabilirii criteriilor de atribuire este limitată prin articolul 67 alineatul (4) din Directiva 2014/24 ( 20 ). Sarcina de a aprecia dacă autoritatea contractantă a respectat cerințele prevăzute la această dispoziție revine instanței de trimitere.

84.

Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Organul administrativ responsabil pentru soluționarea căilor de atac în materie de achiziții publice din comunitatea autonomă Țara Bascilor, Spania) după cum urmează: