—

pentru Hörmann Reisen GmbH, de S. Roling și de T. Martin, Rechtsanwälte;

—

pentru Stadt Augsburg și Landkreis Augsburg, de R. Wiemann, Rechtsanwalt;

—

pentru Comisia Europeană, de G. Braun, de A. Tokár și de J. Hottiaux, în calitate de agenți,

1

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 4 alineatul (7) și a articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului (JO 2007, L 315, p. 1).

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Hörmann Reisen GmbH, pe de o parte, și Stadt Augsburg (orașul Augsburg, Germania) și Landkreis Augsburg (circumscripția administrativă Augsburg) (denumite în continuare, împreună, „autoritățile contractante”), pe de altă parte, în legătură cu regularitatea unei cereri de ofertă pentru servicii publice de transport de călători cu autobuzul.

3

Considerentul (4) al Regulamentului nr. 1370/2007 enunță:

„Principalele obiective ale Cărții albe a Comisiei [Europene] din 12 septembrie 2001, «Politica europeană în domeniul transportului pentru anul 2010: momentul deciziei», sunt: garantarea unor servicii de transport de călători sigure, eficiente și de o înaltă calitate prin intermediul concurenței reglementate […]”

4

Considerentul (7) al acestui regulament este redactat în termenii următori:

„Studiile efectuate și experiența statelor membre în care există de mai mulți ani concurență în sectorul transporturilor publice arată că, în condițiile existenței unor garanții corespunzătoare, introducerea unei concurențe reglementate între operatori duce la servicii mai atractive și mai inovatoare la costuri mai scăzute și că acest lucru nu este susceptibil să împiedice îndeplinirea sarcinilor speciale atribuite operatorilor de servicii publice. […]”

5

Potrivit considerentului (9) al regulamentului menționat:

„Pentru a‑și putea organiza serviciile publice de transport de călători în modul care răspunde cel mai bine nevoilor publicului, toate autoritățile competente trebuie să aibă posibilitatea de a‑și alege în mod liber operatorii de servicii publice, ținând seama de interesele întreprinderilor mici și mijlocii, în condițiile prevăzute în prezentul regulament. Pentru a garanta aplicarea principiilor transparenței, egalității de tratament privind operatorii aflați în concurență și proporționalității, atunci când sunt acordate compensații sau drepturi exclusive este esențial ca un contract de servicii publice încheiat între autoritatea competentă și operatorul de servicii publice ales să definească natura obligațiilor de serviciu public și retribuția convenită. […]”

6

Considerentul (19) al aceluiași regulament precizează:

„Subcontractarea poate contribui la un transport în comun pentru călători mai eficient și face posibilă participarea întreprinderilor, altele decât operatorul de servicii publice căruia i‑a fost acordat contractul de servicii publice. Cu toate acestea, în scopul utilizării optime a fondurilor publice, autoritățile competente ar trebui să fie în măsură să stabilească modalitatea de subcontractare a serviciilor lor publice de transport de călători, în special în cazul serviciilor prestate de către un operator intern. Mai mult, subcontractanților nu ar trebui să li se interzică participarea la proceduri competitive de atribuire pe teritoriul oricărei autorități competente. Selecția unui subcontractant de către autoritatea competentă sau operatorul intern al acesteia trebuie să fie realizată în conformitate cu dreptul [Uniunii].”

7

Articolul 1 din Regulamentul nr. 1370/2007, intitulat „Scopul și domeniul de aplicare”, prevede:

„(1)   Scopul prezentului regulament este acela de a defini modul în care, în conformitate cu normele dreptului [Uniunii], autoritățile competente pot acționa în domeniul transportului public de călători pentru a garanta prestarea de servicii de interes general care sunt, printre altele, mai numeroase, mai sigure, de calitate mai bună sau au costuri mai scăzute decât cele pe care le‑ar fi permis numai acțiunea forțelor pieței.

În acest scop, prezentul regulament stabilește condițiile în care autoritățile competente, atunci când impun sau contractează obligații de serviciu public, compensează operatorii de servicii publice pentru costurile suportate și/sau acordă drepturi exclusive în schimbul îndeplinirii obligațiilor de serviciu public.

(2)   Prezentul regulament se aplică exploatării naționale și internaționale a serviciilor publice de transport de călători pe calea ferată și cu alte moduri de transport pe șine, precum și de transport rutier, cu excepția serviciilor exploatate în principal pentru interesul lor istoric sau turistic. […]

[…]”

8

Articolul 2 din acest regulament are următorul cuprins:

„În sensul prezentului regulament:

[…]

[…]”

9

Articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007 prevede:

„În cazul în care o autoritate competentă decide să acorde unui operator ales un drept exclusiv și/sau o compensație de orice natură în schimbul îndeplinirii unor obligații de serviciu public, autoritatea respectivă face aceasta în cadrul unui contract de servicii publice.”

10

Articolul 4 din acest regulament, intitulat „Conținutul obligatoriu al contractelor de servicii publice și al normelor generale”, prevede:

„(1)   Contractele de servicii publice […]:

[…]

[…]

(7)   Caietele de sarcini și contractele de servicii publice indică, de o manieră transparentă, dacă subcontractarea poate să fie avută în vedere și, dacă da, în ce măsură. Dacă are loc o subcontractare, operatorul însărcinat cu administrarea și prestarea serviciilor publice de transport de călători în conformitate cu prezentul regulament trebuie să presteze el însuși o mare parte a serviciilor publice de transport de călători. Un contract de servicii publice, care acoperă în același timp proiectarea, construcția și exploatarea serviciilor publice de transport de călători, poate permite subcontractarea integrală pentru exploatarea acelor servicii. În conformitate cu dreptul intern și cu dreptul [Uniunii], contractul de servicii publice stabilește condițiile aplicabile subcontractării.”

11

Articolul 5 din regulamentul menționat, intitulat „Atribuirea de contracte de servicii publice”, are următorul cuprins:

„(1)   Contractele de servicii publice se atribuie în conformitate cu normele stabilite prin prezentul regulament. Cu toate acestea, contractele de servicii sau contractele de servicii publice, astfel cum sunt definite în [Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO 2004, L 134, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 3) sau în Directiva 2004/18/CE Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO 2004, L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116)], pentru servicii publice de transport de călători cu autobuzul sau tramvaiul, se atribuie în conformitate cu procedurile prevăzute în temeiul respectivelor directive, în cazul în care astfel de contracte nu iau forma contractelor de concesiune de servicii, astfel cum sunt definite în directivele în cauză. Dispozițiile alineatelor (2)-(6) din prezentul articol nu se aplică în cazul în care contractele urmează să fie atribuite în conformitate cu [Directiva 2004/17] sau [cu Directiva 2004/18].

[…]”

12

Articolul 5 alineatele (2)-(6) din Regulamentul nr. 1370/2007 cuprinde norme referitoare la atribuirea contractelor de servicii publice care derogă de la dreptul Uniunii în materie de achiziții publice. În particular, articolul 5 alineatul (4) primul paragraf din acest regulament prevede că, „[c]u excepția cazului în care acest lucru este interzis de dreptul intern, autoritățile competente pot decide să atribuie direct contracte de servicii publice fie în cazul în care valoarea medie anuală a acestora este estimată la mai puțin de 1000000 [de euro], fie în cazul în care aceste contracte vizează prestarea anuală de servicii de transport public de călători pe mai puțin de 300000 de kilometri”.

13

Articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Directiva 2004/17 definește, în sensul acesteia, „concesionare[a] de servicii” ca fiind un „contract de același tip ca și un contract de servicii, cu excepția faptului că echivalentul financiar pentru prestarea de servicii constă numai în dreptul de a exploata serviciul sau în acel drept însoțit de un preț”.

14

Potrivit articolului 1 din Directiva 2004/18, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (UE) nr.°1336/2013 al Comisiei din 13 decembrie 2013 (JO 2013, L 335, p. 17) (denumită în continuare „Directiva 2004/18 modificată”):

„(1)   În sensul prezentei directive, se aplică definițiile prevăzute la alineatele (2)-(15).

[…]

[…]

(4)   «Concesionarea serviciilor» este un contract care prezintă aceleași caracteristici ca un contract de achiziții publice de servicii, cu excepția compensației pentru serviciile prestate, care poate consta fie exclusiv în dreptul de exploatare a serviciilor, fie în dreptul de exploatare și o plată.

[…]”

15

Articolul 7 din Directiva 2004/18 modificată, intitulat „Valoarea pragurilor pentru contractele de achiziții publice”, stabilește pragurile valorilor estimate, fără taxa pe valoarea adăugată (TVA), începând de la care atribuirea unui contract de achiziții trebuie să fie efectuată în conformitate cu normele acestei directive.

16

Aceste praguri sunt modificate la intervale regulate prin regulamente ale Comisiei și adaptate la condițiile economice. La data publicării anunțului de participare în discuție în litigiul principal, pragul privind contractele de achiziții de servicii încheiate de alte autorități contractante decât autoritățile guvernamentale centrale se ridica la 207000 de euro fără TVA, în temeiul articolului 7 litera (b) din Directiva 2004/18 modificată.

17

Articolul 20 din această directivă enunță:

„Contractele care au ca obiect serviciile prevăzute în anexa II A se atribuie în conformitate cu articolele 23-55.”

18

Articolul 25 din directiva menționată, intitulat „Subcontractarea”, prevede:

„În caietul de sarcini, autoritatea contractantă poate solicita sau poate fi obligată de un stat membru să solicite ofertantului să indice, în oferta sa, partea din contract pe care intenționează să o subcontracteze unor terți, precum și subcontractanții propuși.

Această precizare nu aduce atingere aspectului responsabilității operatorului economic principal.”

19

Printre categoriile de servicii enumerate în anexa II A la aceeași directivă figurează categoria 2, care trimite la următoarele servicii:

„Servicii de transport pe uscat […], inclusiv servicii de transport în vehicule blindate, precum și servicii de curierat, cu excepția transportului de corespondență.”

20

În temeiul articolului 90 alineatul (1) prima teză din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18 (JO 2014, L 94, p. 65):

„Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 18 aprilie 2016.”

21

Potrivit articolului 91 primul paragraf din Directiva 2014/24:

„Directiva [2004/18 modificată] se abrogă începând cu 18 aprilie 2016.”

22

Autoritățile contractante au publicat, la 7 martie 2015, în suplimentul Jurnalului Oficial al Uniunii Europene, sub numărul 2015/S 047‑081632, un anunț de participare privind furnizarea de servicii publice de transport de călători cu autobuzul pe anumite linii regionale. Potrivit acestui anunț de participare, ofertanții erau autorizați să apeleze la societăți subcontractante într‑o proporție de maximum 30 % din prestație, calculată în funcție de kilometrii de rețea.

23

Hörmann Reisen a sesizat Vergabekammer Südbayern (Camera pentru Achiziții Publice din Bavaria de Jos, Germania) pentru a contesta legalitatea unei asemenea limitări a subcontractării. Ea arată că această limitare este incompatibilă cu Directiva 2004/18 modificată și adaugă că, deși într‑adevăr articolul 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1370/2007 prevede efectiv limitarea recurgerii la subcontractare, acest regulament nu este aplicabil procedurii principale, în temeiul articolului 5 alineatul (1) din acesta.

24

Autoritățile contractante amintesc că articolul 5 alineatul (1) a treia teză din Regulamentul nr. 1370/2007 prevede că „[d]ispozițiile alineatelor (2)-(6) din [acest articol] nu se aplică în cazul în care contractele urmează să fie atribuite în conformitate cu Directiva [2004/17] sau [cu Directiva 2004/18]”. Din aceasta, autoritățile menționate deduc că celelalte dispoziții ale acestui regulament, în special articolul 4 alineatul (7) din acesta, rămân aplicabile unor asemenea contracte. În sfârșit, potrivit autorităților menționate, limitarea recurgerii la subcontractare la un nivel de 30 % din prestație, impusă în anunțul de participare în discuție în litigiul principal, corespunde obligației, enunțată în această din urmă dispoziție, potrivit căreia operatorul „trebuie să presteze el însuși o mare parte a serviciilor publice de transport de călători”.

25

Instanța de trimitere arată că litigiul principal vizează în esență aspectul dacă autoritățile contractante aveau dreptul să limiteze recurgerea la subcontractare la 30 % din prestația în cauză, calculată în funcție de kilometrii de rețea, prin aplicarea articolului 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1370/2007, în cadrul unei proceduri de atribuire efectuate în temeiul articolului 5 alineatul (1) din acest regulament coroborat cu Directiva 2004/18 modificată sau cu Directiva 2014/24.

26

În ceea ce privește contractul de achiziții publice de servicii în discuție în litigiul principal, instanța de trimitere precizează că valoarea acestui contract depășește pragul prevăzut la articolul 7 litera (b) prima liniuță din Directiva 2004/18 modificată, și anume 207000 de euro fără TVA.

27

În aceste condiții, Vergabekammer Südbayern (Camera pentru Achiziții Publice din Bavaria de Jos) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

28

Trebuie arătat, pe de o parte, că Curtea a calificat deja Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg (Camera pentru Achiziții Publice a guvernului districtului Arnsberg, Germania) drept instanță, în sensul articolului 267 TFUE (Hotărârea din 18 septembrie 2014, Bundesdruckerei, C‑549/13, EU:C:2014:2235, punctele 20-23).

29

Or, din niciun element al dosarului adresat Curții nu reiese că în prezenta cauză această calificare nu ar putea fi atribuită și Vergabekammer Südbayern (Camera pentru Achiziții Publice din Bavaria de Jos).

30

Este necesar, pe de altă parte, să se arate că instanța de trimitere face referire în întrebările preliminare nu doar la Regulamentul nr. 1370/2007 și la Directiva 2004/18 modificată, ci și la Directiva 2014/24.

31

În ceea ce privește aplicabilitatea Directivei 2014/24, trebuie arătat că anunțul de participare în discuție în litigiul principal a fost publicat la 7 martie 2015, respectiv anterior datei de expirare a termenului de transpunere a dispozițiilor pertinente ale Directivei 2014/24, stabilită în temeiul articolului 90 alineatul (1) din aceasta ca fiind 18 aprilie 2016.

32

Or, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, directiva aplicabilă este în principiu cea în vigoare la momentul la care autoritatea contractantă alege tipul de procedură pe care o va urma și soluționează definitiv problema dacă există sau nu există obligația de a asigura în prealabil condiții concurențiale pentru atribuirea unui contract de achiziții publice. Sunt, în schimb, inaplicabile dispozițiile unei directive al cărei termen de transpunere a expirat după acest moment (Hotărârea din 7 aprilie 2016, Partner Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, punctul 83 și jurisprudența citată).

33

În aceste condiții, Directiva 2014/24 nu este aplicabilă ratione temporis cauzei principale.

34

Prin intermediul primei și al celei de a doua întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că, în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de servicii publice de transport de călători cu autobuzul, articolul 4 alineatul (7) din regulamentul respectiv rămâne aplicabil acestui contract.

35

Potrivit indicațiilor care figurează în decizia de trimitere, contractul de achiziții în discuție în litigiul principal privește servicii publice de transport rutier de călători, în sensul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007, și are ca obiect servicii publice de transport de călători cu autobuzul, astfel cum prevede articolul 5 alineatul (1) din acest regulament, fără a îmbrăca însă forma unui contract de concesiune de servicii.

36

În temeiul articolului 5 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 1370/2007, un contract precum cel în discuție în litigiul principal trebuie atribuit în principiu în conformitate cu normele stabilite prin acest regulament.

37

Cu toate acestea, atunci când un contract nu ia forma unui contract de concesiune de servicii, astfel cum este definit în Directiva 2004/17 sau în Directiva 2004/18 modificată, contractul de servicii publice de transport de călători cu autobuzul este atribuit, în temeiul articolului 5 alineatul (1) a doua teză din Regulamentul nr. 1370/2007, în conformitate cu procedurile prevăzute de aceste directive.

38

În plus, articolul 5 alineatul (1) a treia teză din Regulamentul nr. 1370/2007 prevede, pentru un asemenea caz de atribuire a unui contract de servicii publice de transport de călători cu autobuzul, că „dispozițiile alineatelor (2)-(6) din [acest] articol nu se aplică”.

39

Este astfel necesar să se constate că articolul 5 alineatul (1) a doua teză din Regulamentul nr. 1370/2007 conține o derogare de la norma generală stabilită prin articolul 5 alineatul (1) prima teză din acest regulament și că domeniul de aplicare exact al acestei derogări este precizat în continuare la articolul 5 alineatul (1) a treia teză din regulamentul respectiv, care enunță neaplicarea articolului 5 alineatele (2)-(6) din acesta.

40

Nicio altă dispoziție a acestui articol 5 sau a Regulamentului nr. 1370/2007 nu extinde mai mult domeniul de aplicare al derogării respective.

41

Rezultă că, în scopul atribuirii unui contract de servicii publice de transport de călători cu autobuzul, precum cea în discuție în litigiul principal, doar dispozițiile articolului 5 alineatele (2)-(6) din Regulamentul nr. 1370/2007 nu își găsesc aplicarea, însă celelalte dispoziții ale acestui regulament rămân aplicabile.

42

În aceste condiții, trebuie constatat că articolul 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1370/2007 se aplică în cazul atribuirii unui contract de servicii publice de transport de călători cu autobuzul care intră în domeniul de aplicare al articolului 5 alineatul (1) din acest regulament.

43

Această concluzie este confirmată de obiectul Regulamentului nr. 1370/2007.

44

Astfel, potrivit articolului 1 alineatul (1) primul paragraf din respectivul regulament, scopul acestuia este acela de „a defini modul în care, în conformitate cu normele dreptului [Uniunii], autoritățile competente pot acționa în domeniul transportului public de călători pentru a garanta prestarea de servicii de interes general care sunt, printre altele, mai numeroase, mai sigure, de calitate mai bună sau au costuri mai scăzute decât cele pe care le‑ar fi permis numai acțiunea forțelor pieței”.

45

Faptul că Regulamentul nr. 1370/2007, prin natura sa, urmărește să prevadă modalități de intervenție în regimuri generale de contracte de achiziții publice presupune că el conține norme speciale în raport cu acestea din urmă.

46

În această privință trebuie arătat că Directiva 2004/18 modificată este de aplicare generală, în timp ce Regulamentul nr. 1370/2007 nu vizează decât serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători.

47

Or, în măsura în care atât articolul 4 alineatul (7) din acest regulament, cât și articolul 25 din Directiva 2004/18 modificată conțin norme referitoare la subcontractare, este necesar să se considere că prima dispoziție constituie o normă specială în raport cu cele cuprinse în cea de a doua dispoziție și, în calitate de lex specialis, prevalează asupra acestora din urmă.

48

În aceste condiții, este necesar să se răspundă la prima și la a doua întrebare adresată că articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că, în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de servicii publice de transport de călători cu autobuzul, articolul 4 alineatul (7) din acest regulament rămâne aplicabil acestui contract.

49

Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că se opune stabilirii de către autoritatea contractantă la un nivel de 70 % a prestației independente a operatorului însărcinat cu administrarea și prestarea unui serviciu public de transport de călători cu autobuzul, precum cel în discuție în litigiul principal.

50

Potrivit articolului 4 alineatul (7) prima teză din Regulamentul nr. 1370/2007, caietele de sarcini și contractele de servicii publice indică de o manieră transparentă dacă subcontractarea poate să fie avută în vedere și, dacă da, în ce măsură.

51

Rezultă că legiuitorul Uniunii, în ceea ce privește subcontractarea administrării și prestării unui serviciu public de transporturi reglementat de regulamentul menționat, a conferit autorităților competente o largă putere de apreciere.

52

În această privință, trebuie arătat că, în măsura în care unei autorități contractante îi este permis să interzică ofertantului căruia i‑a fost atribuit contractul subcontractarea unui serviciu public de transport de călători cu autobuzul în cazul încheierii acestui contract conform articolului 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1370/2007, puterea de apreciere menționată la punctul precedent include posibilitatea de a nu interzice subcontractarea decât pentru o parte dintr‑un contract.

53

În plus, atunci când subcontractarea este preconizată în cadrul administrării și prestării serviciului public de transport de călători cu autobuzul, articolul 4 alineatul (7) a doua teză din Regulamentul nr. 1370/2007 nu autorizează pentru contractul respectiv o subcontractare completă, întrucât prevede că operatorul însărcinat cu acest serviciu trebuie să presteze el însuși o mare parte a acestuia. Doar în cazul în care contractul de servicii publice acoperă în același timp proiectarea, construcția și exploatarea serviciilor publice de transport de călători poate fi permisă, în temeiul articolului 4 alineatul (7) a treia teză din acest regulament, subcontractarea integrală pentru prestarea acelor servicii.

54

Rezultă că articolul 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1370/2007 nu se opune ca autoritatea contractantă să limiteze în mod considerabil posibilitatea recurgerii la subcontractare în cadrul unui contract de achiziții precum cel în discuție în litigiul principal.

55

În speță, anunțul de participare în discuție în litigiul principal constituie un document de invitare la concurență care precizează în mod transparent, astfel cum reiese fără echivoc din decizia de trimitere, că recurgerea la subcontractare este limitată la un nivel de 30 % din prestație, calculată în funcție de kilometrii de rețea.

56

Având în vedere cele ce precedă, este necesar să se constate că o asemenea limitare nu depășește puterea de apreciere pe care articolul 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1370/2007 o conferă autorităților competente.

57

În consecință, este necesar să se răspundă la a treia întrebare formulată că articolul 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că nu se opune stabilirii de către autoritatea contractantă la un nivel de 70 % a prestației independente a operatorului însărcinat cu administrarea și prestarea unui serviciu public de transport de călători cu autobuzul, precum cel în discuție în litigiul principal.

58

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară: