Cauza C‑263/14
Parlamentul European
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Acțiune în anulare — Politica externă și de securitate comună (PESC) — Decizia 2014/198/PESC — Acord între Uniunea Europeană și Republica Unită Tanzania privind condițiile pentru transferul persoanelor suspectate de piraterie și al bunurilor confiscate asociate de la forțele navale aflate sub comanda Uniunii Europene către Republica Unită Tanzania — Alegerea temeiului juridic — Obligația de a informa Parlamentul European de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii de negociere și de încheiere a acordurilor internaționale — Menținerea efectelor deciziei în caz de anulare”
Sumar – Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 14 iunie 2016
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Acte adoptate în cadrul politicii externe și de securitate comune – Întinderea controlului – Controlul alegerii temeiului juridic
(art. 40 TUE; art. 275 al doilea paragraf TFUE)
Acte ale instituțiilor – Alegerea temeiului juridic – Criterii – Act al Uniunii care urmărește o dublă finalitate sau care are o componentă dublă – Referire la finalitatea sau la componenta principală sau preponderentă – Decizia 2014/198 privind încheierea Acordului dintre Uniunea Europeană și Republica Unită Tanzania – Obiectiv care permite transferul către acest stat terț al persoanelor capturate în cadrul operațiunii militare a Uniunii în Somalia – Adoptare doar în temeiul articolului 37 TUE
[art. 37 TUE; art. 218 alin. (6) al doilea paragraf TFUE; Acțiunea comună 2008/851 a Consiliului, art. 12; Decizia 2014/198/PESC a Consiliului]
Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Negociere și încheiere – Drept de informare al Parlamentului – Conținut – Acorduri în materie de politică externă și de securitate comună
[art. 21 alin. (3) TUE; art. 218 alin. (10) TFUE]
Politica externă și de securitate comună – Acorduri internaționale – Acord între Uniunea Europeană și Republica Unită Tanzania privind condițiile pentru transferul, în cadrul operațiunii militare a Uniunii în Somalia, al persoanelor suspectate de piraterie și al bunurilor asociate confiscate – Adoptare a deciziei privind semnarea acordului în numele Uniunii cu încălcarea dreptului de informare al Parlamentului – Inadmisibilitate – Anulare
[art. 218 alin. (10) TFUE; Decizia 2014/198/PESC a Consiliului]
În ceea ce privește actele adoptate în temeiul unei dispoziții referitoare la politica externă și de securitate comună, incumbă Curții sarcina de a asigura, în special în temeiul articolului 275 al doilea paragraf prima teză TFUE și al articolului 40 TUE, că punerea în aplicare a acestei politici nu afectează aplicarea procedurilor și întinderea atribuțiilor instituțiilor prevăzute de tratate pentru exercitarea competențelor Uniunii în temeiul Tratatului FUE. Alegerea temeiului juridic adecvat al unui act al Uniunii are o importanță de natură constituțională, recurgerea la un temei juridic eronat fiind susceptibilă să invalideze un astfel de act, în special în cazul în care temeiul juridic adecvat prevede o procedură de adoptare diferită de cea care a fost efectiv urmată.
(a se vedea punctul 42)
Alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii, inclusiv al unuia adoptat în vederea încheierii unui acord internațional, trebuie să se bazeze pe elemente obiective, care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează în special finalitatea și conținutul actului în cauză. Dacă, prin analizarea acestui act, se dovedește că acesta urmărește o dublă finalitate sau că are două componente și dacă una dintre aceste finalități sau componente poate fi identificată ca fiind principală, iar cealaltă nu este decât accesorie, actul trebuie să aibă un temei juridic unic, și anume temeiul impus de finalitatea sau de componenta principală ori preponderentă. Cu titlu excepțional, dacă se dovedește în schimb că actul urmărește simultan mai multe obiective sau are mai multe componente care sunt legate în mod indisolubil, fără ca vreuna să fie accesorie în raport cu alta, astfel că sunt aplicabile dispoziții diferite din tratat, o asemenea măsură trebuie să fie adoptată pe baza diferitor temeiuri juridice corespunzătoare.
În ceea ce privește un acord între Uniunea Europeană și Republica Unită Tanzania privind condițiile pentru transferul persoanelor suspectate de piraterie și al bunurilor confiscate asociate de la forțele navale aflate sub comanda Uniunii (EUNAVFOR), acesta a fost încheiat în temeiul articolului 12 din Acțiunea comună 2008/851 privind operațiunea militară a Uniunii Europene în vederea unei contribuții la descurajarea, prevenirea și reprimarea actelor de piraterie și de jaf armat din largul coastelor Somaliei, care intră sub incidența politicii externe și de securitate comune (PESC), pentru a permite transferul, în cadrul operațiunii militare a Uniunii în Somalia (operațiunea Atalanta), a persoanelor capturate și reținute de EUNAVFOR, precum și a bunurilor confiscate, către un stat terț care dorește să își exercite jurisdicția asupra persoanelor și bunurilor respective. Acest acord este strâns legat de operațiunea Atalanta, astfel încât, în lipsa acestei operațiuni, acordul menționat ar fi fără obiect. Întrucât Acordul între Uniune și Republica Unită Tanzania nu există decât în calitate de accesoriu al acțiunii EUNAVFOR, acest acord va rămâne fără obiect în ziua în care forța respectivă își va înceta activitățile. În această privință, acțiunile întreprinse de această forță navală nu pot fi asimilate cu cele ale autorităților judiciare sau polițienești ale statelor membre, întrucât aceste acțiuni se derulează în cadrul exclusiv al unei operațiuni specifice a PESC, de executarea căreia sunt legate în mod indisociabil. Întrucât acest acord privește în mod preponderent PESC, iar nu cooperarea judiciară în materie penală sau cooperarea polițienească, decizia Uniunii privind semnarea și încheierea acordului menționat a putut fi întemeiată în mod valabil numai pe articolul 37 TUE. Prin urmare, aceasta a fost adoptată în mod corect în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (6) al doilea paragraf prima teză TFUE.
(a se vedea punctele 43, 44, 48, 51, 53 și 55)
Obligația prevăzută la articolul 218 alineatul (10) TFUE, potrivit căruia Parlamentul este informat de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii de negociere și de încheiere a acordurilor internaționale, se aplică oricărei proceduri de încheiere a unui acord internațional, inclusiv acordurile care privesc exclusiv politica externă și de securitate comună (PESC). Pentru a îndeplini cerințe de claritate, de coerență și de raționalizare, articolul 218 TFUE prevede o procedură unificată și cu aplicabilitate generală în ceea ce privește negocierea și încheierea acordurilor internaționale de către Uniune în toate domeniile sale de acțiune, inclusiv PESC, care, contrar altor domenii, nu este supusă niciunei proceduri speciale.
Deși, desigur, rolul conferit Parlamentului în materie de PESC rămâne limitat, această instituție fiind exclusă din procedura de negociere și de încheiere a unor acorduri care privesc exclusiv PESC, el nu este lipsit totuși de orice drept de control asupra acestei politici a Uniunii. În această privință, implicarea Parlamentului în procesul decizional este reflectarea la nivelul Uniunii a unui principiu democratic fundamental, potrivit căruia popoarele participă la exercitarea puterii prin intermediul unei adunări reprezentative. În ceea ce privește procedura de negociere și de încheiere a acordurilor internaționale, cerința de informare prevăzută la articolul 218 alineatul (10) TFUE este expresia acestui principiu democratic pe care se întemeiază Uniunea.
Această cerință de informare vizează să asigure în special că Parlamentul este pus în măsură să exercite un control democratic asupra acțiunii externe a Uniunii și mai precis să verifice că alegerea temeiului juridic al unei decizii privind încheierea unui acord a fost efectuată cu respectarea atribuțiilor sale. În această privință, deși cerința de informare a Parlamentului pe deplin și de îndată nu are ca obiect să îi permită acestuia să participe la negocierea și la încheierea acordurilor în materie de PESC, ea îi permite, pe lângă faptul de a proceda la verificarea temeiului juridic adecvat al măsurilor adoptate în cadrul acestei politici, să își exercite propriile competențe în deplină cunoștință a ansamblului acțiunii externe a Uniunii. Astfel, dat fiind că Uniunea trebuie să asigure, conform articolului 21 alineatul (3) TUE, coerența dintre diferitele domenii ale acțiunii sale externe, obligația de informare a Parlamentului care incumbă celorlalte instituții în temeiul articolului 218 alineatul (10) TFUE contribuie la garantarea unității și a coerenței acestei acțiuni.
(a se vedea punctele 68-72)
Trebuie să fie anulată o decizie a Consiliului privind semnarea și încheierea unui acord între Uniune și un stat terț care ține de politica externă și de securitate comună (PESC) care a fost adoptată fără ca Parlamentul să fi fost informat de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii, conform articolului 218 alineatul (10) TFUE, și fără ca acesta să fi fost în măsură să exercite dreptul de control pe care i l‑au conferit tratatele în materie de PESC și, dacă este cazul, să își expună punctul de vedere în ceea ce privește în special temeiul juridic corect pe care trebuie să îl aibă actul în cauză. Nerespectarea acestei cerințe de informare aduce atingere, în aceste împrejurări, condițiilor de exercitare de către Parlament a funcțiilor sale în domeniul PESC și constituie, în consecință, o încălcare a unei norme fundamentale de procedură.
În această privință, deși, în temeiul articolului 218 alineatul (10) TFUE, Parlamentul trebuie să fie informat pe parcursul tuturor etapelor procedurii prevăzute la acest articol 218, faptul că participarea sa la negocierea și la încheierea acordurilor care privesc exclusiv PESC este exclusă în mod explicit înseamnă că această cerință de informare nu se extinde la etapele care țin de un proces pregătitor intern al Consiliului. În aceste condiții, cerința de informare a Parlamentului nu se poate limita doar la etapele procedurii, ci se extinde și la rezultatele intermediare la care ajung negocierile. Astfel, această cerință de informare necesită ca Consiliul să comunice Parlamentului textul proiectului de acord și pe cel al proiectului de decizie adoptate de consilierii pentru relații externe ai Consiliului responsabili de negocieri, în măsura în care textul acestor proiecte a fost comunicat autorităților statului terț vizat în vederea încheierii acordului. În plus, întrucât exercitarea dreptului de control al Parlamentului nu este de conceput decât în considerarea conținutului acordului însuși avut în vedere, iar nu în funcție de cel al altor acorduri care prezintă eventual caracteristici similare, existența unor acorduri încheiate cu alte state despre care Parlamentul ar putea avea cunoștință este în această privință fără relevanță.
(a se vedea punctele 77, 78 și 84)