1. 

Prin recursul formulat, Republica Elenă solicită anularea Hotărârii Tribunalului Grecia/Comisia (denumită în continuare „hotărârea atacată”) ( 2 ), prin care acesta a respins acțiunea sa având ca obiect Decizia 2012/157/UE a Comisiei din 7 decembrie 2011 privind ajutoarele compensatorii plătite de Agenția Elenă de Asigurări Agricole (ELGA) în cursul anilor 2008 și 2009 (denumită în continuare „decizia în litigiu”) ( 3 ).

2.

Articolul 107 alineatul (1) TFUE prevede că, cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.

3.

În temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, pot fi considerate compatibile cu piața internă, printre altele, ajutoarele destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru.

4.

Comisia Europeană a publicat, la 22 ianuarie 2009, o comunicare privind Cadrul comunitar temporar pentru măsurile de ajutor de stat de sprijinire a accesului la finanțare în contextul actualei crize financiare și economice (denumit în continuare „CCT”) ( 4 ). Aceasta arăta, printre altele, că această criză mondială necesita răspunsuri strategice excepționale din partea autorităților publice, pe lângă ajutorul de urgență acordat sistemului financiar ( 5 ). În lumina gravității acestei crize și a impactului său asupra economiei generale a statelor membre, Comisia considera astfel că anumite categorii de ajutoare de stat erau justificate, pentru o perioadă limitată, pentru a depăși aceste dificultăți și că aceste ajutoare puteau fi declarate, așadar, compatibile cu piața comună în temeiul a ceea ce a devenit între timp articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE.

5.

Anunțând că va permite temporar și în anumite condiții acordarea de ajutoare care intră sub incidența articolului 107 alineatul (1) TFUE, Comisia preciza că această permisiune nu privea schemele de ajutor în favoarea societăților care își desfășoară activitatea în sectorul producției primare de produse agricole ( 6 ).

6.

La punctul 7 din CCT, Comisia arăta, printre altele, cele ce urmează:

„Comisia pune în aplicare prezenta comunicare de la 17 decembrie 2008, dată la care s‑a agreat în principiu conținutul acesteia, având în vedere contextul financiar și economic care a necesitat o acțiune imediată. Prezenta comunicare se justifică prin actualele probleme financiare cu caracter excepțional și tranzitoriu legate de criza bancară și nu va mai fi aplicată după 31 decembrie 2010. După consultarea statelor membre, Comisia poate revizui comunicarea înainte de data menționată anterior pe baza unor considerente importante care țin de politica de concurență sau pe baza unor considerente economice importante. […]

[…]

În conformitate cu Comunicarea Comisiei privind stabilirea normelor aplicabile pentru evaluarea ajutorului de stat ilegal[ ( 7 )], Comisia aplică următoarele acte în ceea ce privește ajutoarele care nu au fost notificate:

[…]”

7.

Comisia a modificat CCT printr‑o comunicare publicată la 31 octombrie 2009 ( 8 ). Potrivit punctului 1 din această comunicare:

„[…]

Posibilitatea acordării, în temeiul punctului 4.2 [din CCT], a unei valori limitate compatibile a ajutorului nu se aplică în cazul întreprinderilor care își desfășoară activitatea în sectorul producției primare de produse agricole. Ca urmare a crizei financiare, pentru a obține împrumuturi, fermierii se confruntă însă cu dificultăți din ce în ce mai mari.

[…] [E]ste oportună introducerea unei valori limitate compatibile separate a ajutorului pentru întreprinderile care își desfășoară activitatea în sectorul producției primare de produse agricole.”

8.

Punctul 4.2.2 al treilea paragraf litera (h) din CCT, astfel cum a fost modificat prin această comunicare, prevede:

„Comisia va considera acest ajutor de stat compatibil cu piața comună pe baza articolului [107] alineatul (3) litera (b) [TFUE] cu condiția să fie îndeplinite următoarele condiții cumulativ:

[…]

9.

Această modificare a CCT a intrat în vigoare la 28 octombrie 2009.

10.

Legea nr. 1790/1988 a instituit un organism de interes public, denumit „Agenția Elenă de Asigurări Agricole” (ELGA). ELGA, care este persoană juridică de drept privat aparținând integral statului, are ca obiect în special asigurarea producțiilor vegetală și animală, precum și a capitalului vegetal și a capitalului animal al exploatațiilor agricole împotriva daunelor care rezultă din riscuri naturale.

11.

Conform articolului 3a din Legea nr. 1790/1988, în versiunea aplicabilă litigiului, sistemul de asigurare la ELGA este obligatoriu și acoperă riscuri naturale precum inundațiile sau seceta. Articolul 5a impune în acest scop o contribuție specială de asigurare în favoarea ELGA aflată în sarcina producătorilor de produse agricole care beneficiază de acest sistem de asigurare. Valoarea acestei contribuții, din care rezultă venituri care intră în bugetul statului, variază după cum asigurarea acoperă un produs de origine animală sau vegetală.

12.

Ministrul economiei și finanțelor și ministrul dezvoltării rurale și alimentației au adoptat, la 30 ianuarie 2009, Ordinul interministerial nr. 262037 privind compensarea cu titlu excepțional pentru prejudiciile aduse producției agricole (denumit în continuare „ordinul interministerial”). Ordinul interministerial prevedea că se vor plăti, cu titlu excepțional de către ELGA, compensații în valoare de 425 de milioane de euro, din cauza scăderii producției de anumite culturi vegetale survenite în timpul campaniei agricole din anul 2008, cauzată de condițiile climatice nefavorabile. Cheltuielile ocazionate de aplicarea sa, aflate în sarcina bugetului ELGA, au fost finanțate prin intermediul unui împrumut contractat de acest organism de la bănci, cu garanție de stat.

13.

Prin scrisoarea din 20 martie 2009, trimisă ca răspuns la o solicitare de informații a Comisiei, Republica Elenă a informat‑o pe aceasta că, în plus, ELGA a plătit indemnizații agricultorilor în anul 2008 pentru daune acoperite de asigurare în cuantum de 386986648 de euro. Această sumă provenea în parte din contribuții de asigurare plătite de producători și în parte din venituri obținute datorită unui împrumut de 444 de milioane de euro contractat de ELGA de la o bancă, cu garanție de stat.

14.

Prin decizia din 27 ianuarie 2010 ( 9 ), Comisia a inițiat procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, în cauza C 3/10 (ex NN 39/09), privind plățile de compensații efectuate de ELGA în anii 2008 și 2009.

15.

La 7 decembrie 2011, Comisia a adoptat decizia în litigiu, care prevede în special:

„Articolul 1

(1)   Indemnizațiile plătite de [ELGA] producătorilor agricoli în cursul anilor 2008 și 2009 constituie ajutoare de stat

(2)   Ajutoarele compensatorii acordate în 2008 în temeiul regimului de asigurare specială obligatorie sunt compatibile cu piața internă în ceea ce privește ajutoarele în valoare de 349493652,03 [euro] pe care ELGA le‑a acordat producătorilor pentru a repara pierderile înregistrate în producția lor vegetală, precum și în ceea ce privește pierderile înregistrate în producția vegetală din cauza ursului, în valoare de 91500 [de euro], și măsurile corective luate în cadrul ajutoarelor menționate anterior. Ajutoarele compensatorii care corespund sumei restante și care au fost plătite în 2008 în temeiul regimului de asigurare specială sunt incompatibile cu piața internă.

(3)   Ajutoarele compensatorii în valoare de 27614905 [euro] care au fost acordate în 2009 în temeiul [ordinului interministerial] sunt compatibile cu piața internă.

Ajutoarele compensatorii în valoare de 387404547 [de euro], care au fost acordate producătorilor anterior datei de 28 octombrie 2009, sunt incompatibile cu piața internă. Această concluzie nu aduce atingere ajutoarelor care, la momentul acordării, îndeplineau toate condițiile stabilite în Regulamentul (CE) nr. 1535/2007 [al Comisiei din 20 decembrie 2007 privind aplicarea articolelor (107 TFUE și 108 TFUE) ajutoarelor de minimis în sectorul producției de produse agricole (JO L 337, p. 35)].

Articolul 2

(1)   [Republica Elenă] ia toate măsurile necesare pentru a recupera de la beneficiari ajutoarele incompatibile vizate la articolul 1 și puse deja, ilegal, la dispoziția acestora.

[…]”

16.

Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 8 februarie 2012, Republica Elenă a introdus o acțiune prin care urmărea anularea deciziei în litigiu. Prin act separat depus la grefa Tribunalului în aceeași zi, Republica Elenă a formulat, în temeiul articolelor 278 TFUE și 279 TFUE, o cerere de măsuri provizorii având ca obiect suspendarea executării deciziei în litigiu. Prin Ordonanța președintelui Tribunalului Grecia/Comisia ( 10 ), a fost suspendată executarea deciziei în litigiu, în măsura în care această decizie obliga Republica Elenă să recupereze de la beneficiari ajutoarele incompatibile vizate la articolul 1.

17.

Republica Elenă a invocat șapte motive în susținerea acțiunii în anularea deciziei în litigiu. Prin hotărârea atacată, Tribunalul a respins acțiunea în totalitate.

18.

Prin recursul formulat printr‑o cerere depusă la grefa Curții la 19 septembrie 2014, Republica Elenă solicită Curții anularea hotărârii atacate și a deciziei în litigiu, precum și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

19.

Republica Elenă invocă trei motive în susținerea acestei cereri. Primul, care se întemeiază, în esență, pe o încălcare a articolului 107 alineatul (1) TFUE, pe o lipsă de motivare și pe o denaturare a elementelor de probă, se împarte în două aspecte. În cadrul primului aspect, Republica Elenă reproșează Tribunalului că a calificat drept resurse de stat contribuțiile obligatorii plătite în anii 2008 și 2009 de agricultorii care au beneficiat de ajutoare compensatorii în acești ani. În cadrul celui de al doilea aspect, critică Tribunalul pentru că nu a considerat că sumele corespunzând acestor contribuții trebuiau să fie deduse din ajutoarele care trebuie recuperate, din moment ce aceste sume nu au putut să le creeze agricultorilor în discuție un avantaj economic de natură să denatureze concurența. Prin intermediul celui de al doilea motiv, care se întemeiază pe o încălcare a articolului 107 alineatul (1) TFUE și pe o lipsă de motivare, Republica Elenă reproșează, în esență, Tribunalului că a stabilit că plățile de compensații efectuate de ELGA în anul 2009 au creat beneficiarilor lor un avantaj economic selectiv care poate denatura concurența și comerțul între statele membre și constituiau, prin urmare, ajutoare de stat. Situația excepțională de criză pe care o traversa economia greacă în această perioadă s‑ar opune unei asemenea concluzii. Al treilea motiv se întemeiază pe o interpretare și o aplicare eronate ale articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, precum și pe o lipsă de motivare. În cadrul unui prim aspect, Republica Elenă reproșează Tribunalului că a considerat că plățile în litigiu efectuate în anul 2009 nu puteau fi declarate compatibile cu piața internă în temeiul acestei dispoziții în măsura în care regimul de flexibilizare a ajutoarelor de stat prevăzut de CCT nu se aplica ajutoarelor acordate întreprinderilor specializate în producția primară de produse agricole. Susține că Tribunalul ar fi trebuit să țină seama, în această privință, de situația de criză amintită mai sus. În cadrul unui al doilea aspect, Republica Elenă critică Tribunalul întrucât nu a examinat argumentația sa potrivit căreia decizia în litigiu era excesivă în măsura în care dispunea, în luna decembrie 2011, recuperarea unor plăți de compensații efectuate de ELGA în anii 2008 și 2009, deși această criză se agravase între timp.

20.

Comisia solicită Curții respingerea recursului ca inadmisibil sau ca nefondat, precum și obligarea Republicii Elene la plata cheltuielilor de judecată.

21.

Prin cererea introductivă depusă la grefa Curții la 30 septembrie 2014, Republica Elenă a introdus o cerere de măsuri provizorii în temeiul articolelor 278 TFUE și 279 TFUE, prin care urmărea în special suspendarea de către Curte a executării hotărârii atacate până la pronunțarea hotărârii în recurs. Vicepreședintele Curții a respins această cerere de măsuri provizorii pentru motivul că nu îndeplinea condiția privind fumus boni iuris ( 11 ).

22.

Prin scrisoarea depusă la grefa Curții la 2 martie 2015, Republica Elenă, în temeiul articolului 16 al treilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, a solicitat Curții să se întrunească în Marea Cameră.

23.

La reuniunea generală din 30 iunie 2015, Curtea a decis să trimită cauza în fața Marii Camere în temeiul acestei dispoziții, pentru eventuala aplicare a articolului 181 din regulamentul de procedură. Pe de altă parte, a considerat că în cauză nu era necesară nici organizarea unei ședințe, nici prezentarea de concluzii.

24.

Cu ocazia primei deliberări, Marea Cameră a considerat totuși că soluționarea primului aspect al celui de al treilea motiv de recurs impunea organizarea unei ședințe și prezentarea de concluzii. În cadrul reuniunii generale din 2 septembrie 2015, Curtea a decis, în consecință, deschiderea procedurii orale și a invitat părțile să își concentreze pledoariile pe aspectul menționat.

25.

Pledoariile Republicii Elene și Comisiei au fost audiate în ședința care a avut loc la 6 octombrie 2015.

26.

Ne vom limita la examinarea primului aspect al celui de al treilea motiv de recurs. După cum am amintit mai sus, numai această parte a argumentației Republicii Elene a determinat, așadar, Marea Cameră să considere, în pofida orientărilor reținute inițial în cadrul reuniunii generale din 30 iunie 2015, că prezenta cauză impunea organizarea unei ședințe și prezentarea de concluzii.

27.

Ținem să subliniem de la bun început că prezentele concluzii vizează exclusiv examinarea admisibilității și a temeiniciei acestei argumentații, care privește, în esență, însuși principiul unei aplicări directe a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, independent de condițiile prevăzute de CCT. Această examinare în drept nu presupune în niciun fel examinarea problemei economice adiacente. Prin urmare, ne vom abține de la a confirma sau a infirma dificultățile traversate de sectorul agricol în Grecia începând din 2008 sau, în plus, de la a‑i măsura amploarea ( 12 ).

28.

În opinia Republicii Elene, Tribunalul a omis în mod eronat să constate că plățile în litigiu efectuate de ELGA în anul 2009 erau compatibile cu piața internă direct în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE. Criza pe care a traversat‑o în această perioadă ar fi determinat o perturbare gravă a economiei sale în sensul acestei dispoziții, care justifica acordarea de ajutoare întreprinderilor din sectorul agricol. Excluderea unor asemenea ajutoare din regimul de flexibilizare prevăzut de CCT înainte de modificarea sa în octombrie 2009 ar fi lipsită de importanță. Împrejurările excepționale de criză care afectau economia greacă atunci când au fost acordate ajutoarele menționate se diferențiau astfel de situația financiară la nivel mondial care justificase adoptarea acestei comunicări.

29.

Comisia susține că această parte din argumentația Republicii Elene este inadmisibilă. Pe de o parte, această critică ar urmări să repună în discuție o apreciere a faptelor efectuată de Tribunal. Pe de altă parte, argumentația susținută în acest sens ar fi tardivă din moment ce Republica Elenă nu a demonstrat în primă instanță împrejurările excepționale de criză pe care le invocă în recursul său. Comisia contestă și temeinicia primului aspect al celui de al treilea motiv.

30.

Opinia Comisiei nu poate fi urmată atunci când contestă admisibilitatea primului aspect al celui de al treilea motiv.

31.

Cu siguranță, în conformitate cu articolul 256 alineatul (1) TFUE și cu articolul 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție, recursul se limitează la chestiuni de drept. Astfel, Tribunalul este singurul competent să constate și să aprecieze faptele pertinente, precum și să aprecieze elementele de probă, aprecierea faptelor și a elementelor de probă neconstituind, cu excepția cazului denaturării acestora, o chestiune de drept supusă ca atare controlului Curții în cadrul unui recurs ( 13 ).

32.

Primul aspect al celui de al treilea motiv nu are totuși ca obiect să invite Curtea să efectueze o nouă apreciere a faptelor față de cea efectuată de Tribunal în ceea ce privește argumentația pe care Republica Elenă o întemeiază pe criza economică pe care a traversat‑o în anul 2009. Prin acest aspect al recursului său, Republica Elenă denunță exclusiv eroarea de drept săvârșită de Tribunal în interpretarea și în aplicarea articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, considerând că această dispoziție nu putea fi aplicată în mod direct și independent de CCT.

33.

Mai mult, nu suntem convinși de raționamentul Comisiei, potrivit căruia această argumentație echivalează cu invocarea tardivă a unor fapte care nu au fost demonstrate în fața primei instanțe.

34.

Reiese din dosarul din primă instanță că Republica Elenă, astfel cum a amintit Tribunalul la punctul 135 din hotărârea atacată, a invocat în susținerea acțiunii în anulare existența unei crize grave care i‑a afectat economia începând de la sfârșitul anului 2008. Acest argument urmărea, între altele, să demonstreze că plățile în litigiu efectuate de ELGA în anul 2009 ar fi trebuit să fie declarate compatibile cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE. Or, Tribunalul nu s‑a pronunțat în hotărârea atacată cu privire la existența ca atare a unei perturbări grave a economiei grecești în această perioadă, în sensul dispoziției menționate. Ca răspuns la al patrulea motiv al acțiunii în anulare, Tribunalul a considerat, în esență, că Comisia era ținută de CCT și că, prin urmare, nu trebuia să declare plățile efectuate de ELGA în anul 2009 compatibile cu piața internă direct în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE ( 14 ). După cum am arătat anterior ( 15 ), numai acest raționament în drept face obiectul primului aspect al celui de al treilea motiv al recursului.

35.

Cu privire la fond, trebuie să se amintească mai întâi că Tribunalul a statuat, la punctele 185-188 din hotărârea atacată, după cum urmează:

36.

În continuare, este necesar să se amintească jurisprudența consacrată potrivit căreia articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte din moment ce stabilește o derogare de la principiul general al incompatibilității ajutoarelor de stat cu piața comună ( 16 ).

37.

Astfel, ajutoarele care intră în sfera acestei dispoziții nu sunt compatibile ex lege cu piața internă, ci pot fi considerate compatibile cu respectiva piață de către Comisie. Această apreciere este de competența exclusivă a acestei instituții, care acționează sub controlul instanțelor Uniunii ( 17 ).

38.

Comisia se bucură, în această privință, în temeiul unei jurisprudențe constante amintite de Tribunal la punctul 161 din hotărârea atacată, de o largă putere de apreciere, a cărei exercitare implică evaluări complexe de ordin economic și social, care trebuie să fie efectuate într‑un context comunitar. Curtea, atunci când controlează legalitatea exercitării unei asemenea libertăți, nu poate substitui astfel aprecierea Comisiei cu propria apreciere în materie, ci trebuie să se limiteze să examineze dacă această apreciere a Comisiei este afectată de o eroare vădită sau de un abuz de putere ( 18 ).

39.

În speță, în ceea ce privește aprecierea ajutoarelor acordate de ELGA în anul 2009 întreprinderilor specializate în producția primară de produse agricole în Grecia în lumina articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, Comisia a delimitat exercitarea acestei puteri de apreciere prin adoptarea CCT. În versiunea sa originală, această comunicare excludea astfel asemenea ajutoare de la regimul de flexibilizare a ajutoarelor de stat pe care îl instituia ( 19 ). În ședință, Comisia a arătat, în esență, că această excludere era justificată de specificitățile sectorului producției agricole primare, care beneficiază de măsuri de susținere la nivelul Uniunii Europene. Tot în exercitarea largii sale puteri de apreciere, Comisia a decis ulterior să modifice CCT cu privire la acest aspect pentru a face ca, în anumite condiții, să beneficieze de aceasta ajutoarele pentru întreprinderile care își desfășoară activitatea în sectorul producției primare de produse agricole, acordate începând din 28 octombrie 2009. Această evoluție era, în opinia Comisiei, motivată de dificultățile în creștere ale agricultorilor de a avea acces la credit.

40.

Or, după cum a amintit în mod întemeiat Tribunalul la punctul 187 din hotărârea atacată, în domeniul ajutoarelor de stat, orientările și comunicările pe care Comisia le adoptă sunt obligatorii pentru aceasta, în măsura în care ele nu se îndepărtează de normele tratatului sau de orice alte norme de drept primar ( 20 ).

41.

Pe de altă parte, Republica Elenă nu urmărește, prin primul aspect al celui de al treilea motiv al recursului său, să repună în discuție partea din hotărârea atacată în care Tribunalul a examinat excepția de nelegalitate pe care ea a invocat‑o în ceea ce privește punctul 4.2.2 al treilea paragraf litera (h) din CCT și întemeiată pe faptul că acesta excludea fără motivare de la regimul său de flexibilizare ajutoarele acordate întreprinderilor care își desfășoară activitatea în sectorul agricol primar. Mai mult, Republica Elenă nu urmărește să critice partea din această hotărâre în care Tribunalul a respins argumentația sa potrivit căreia Comisia era obligată să aplice modificarea CCT intervenită în octombrie 2009 cu efect retroactiv la 17 decembrie 2008.

42.

Prin urmare, suntem de părere că Curtea ar trebui să se pronunțe cu privire la primul aspect al celui de al treilea motiv în sensul că în mod întemeiat Tribunalul a statuat că Comisia nu se putea îndepărta de CCT și în special de excluderea pe care o stabilea la punctul 4.2.2 al treilea paragraf litera (h) în ceea ce privește ajutoarele în litigiu acordate de ELGA în anul 2009, cu riscul de a fi sancționată, dacă era cazul, pentru o încălcare a unor principii generale de drept precum egalitatea de tratament sau protecția încrederii legitime ( 21 ).

43.

Împrejurarea că CCT a fost adoptat fără a obține aprobarea Republicii Elene este, așa cum a subliniat în mod întemeiat Comisia în ședință, ca răspuns la o întrebare adresată părților, lipsită de relevanță în această privință. Cu siguranță, orientările propuse de Comisie statelor membre în temeiul articolului 108 alineatul (1) TFUE reprezintă, potrivit unei jurisprudențe constante, un element al cooperării regulate și periodice în cadrul căreia Comisia efectuează împreună cu statele membre examinarea permanentă a schemelor de ajutor existente și le propune măsuri utile impuse de dezvoltarea progresivă sau de funcționarea pieței comune ( 22 ). În măsura în care aceste propuneri de măsuri utile sunt acceptate de un stat membru, ele au un efect obligatoriu în privința acestuia ( 23 ). Evident, totuși, aceste principii nu se aplică unei comunicări precum CCT, prin care Comisia delimitează exercitarea largii puteri de apreciere de care beneficiază în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE și care i se impune în măsura în care comunicarea menționată nu se îndepărtează de normele tratatului.

44.

Prin urmare, sugerăm Curții să respingă primul aspect al celui de al treilea motiv ca vădit nefondat.