1.

Atât exploatarea surselor de energie ecologice regenerabile precum energia eoliană, cât și utilizarea energiei hidroelectrice pot intra în conflict cu alte obiective de mediu ( 2 ). Acest lucru este relevat de prezenta acțiune formulată de Comisie, având ca obiect o mică hidrocentrală situată pe cursul superior, până în prezent nevalorificat energetic, al râului Schwarze Sulm din Alpii austrieci. Aceasta se întemeiază pe efectul anticipat al interdicției privind deteriorarea stării apelor prevăzute de Directiva‑cadru privind apa ( 3 ) și susține că proiectul nu este justificat.

2.

În speță, este totuși hotărâtor faptul că, în cadrul procedurii precontencioase, autoritățile austriece au corectat evaluarea efectuată anterior privind starea apelor râului Schwarze Sulm. În consecință, nu se va lua în considerare deteriorarea stării apelor imputată de Comisie și, prin urmare, nu este necesară nicio justificare.

3.

La articolul 4, Directiva‑cadru privind apa prevede principalele obiective de mediu și eventualele excepții:

„(1)   La punerea în aplicare a programelor de măsuri prevăzute în planul de gestionare a districtului hidrografic:

4.

La 24 mai 2007, autoritățile austriece ale landului Steiermark au emis autorizația în domeniul apei de construire a unei hidrocentrale pe râul Schwarze Sulm.

5.

În decizia adoptată, autoritatea competentă a evaluat starea apelor ca fiind „foarte bună” din punct de vedere ecologic ( 4 ). Totuși, s‑a constatat și o captare redusă de apă potabilă (31 de litri pe secundă) în amonte de sectorul vizat ( 5 ).

6.

Pentru această centrală energetică s‑a prevăzut construirea unui așa‑numit „baraj tirolez” (Tiroler Wehr) care transportă o mare parte a apei prin conducte cu o lungime de peste 10 km până la corpul hidrocentralei amplasat mai jos, la o diferență de nivel de 480 de metri, ca apoi, după trecerea prin turbină, să o deverseze în aval. Chiar dacă obstacolul reprezentat de baraj este atenuat prin construirea unei scări pentru migrația piscicolă, care compensează eventual mișcările în amonte, totuși diminuarea nivelului apei din râu afectează și migrația piscicolă. În plus, se preconizează pierderi de pește pentru acele specii care migrează în aval și care sunt antrenate în turbine ( 6 ). Se constată astfel că, după realizarea proiectului, calificativul pentru starea apei va fi doar „bună”.

7.

În anul 2006, Comisia a primit o plângere cu privire la acest proiect, iar în octombrie 2007 a invitat Austria să își prezinte observațiile. Totuși, procedura a fost sistată în anul 2010, după ce autoritățile federale austriece au anulat autorizația de construcție.

8.

În martie 2012, Curtea Constituțională din Austria a declarat nulă decizia autorităților federale, astfel că autorizația inițială a fost revalidată.

9.

După verificarea situației de fapt, Comisia a ajuns la concluzia că, la aprobarea proiectului, Austria nu a aplicat corect excepția privind interdicția de deteriorare prevăzută la articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa, deși, în cadrul efectului anticipat care rezultă din articolul 4 alineatul (3) TUE coroborat cu articolul 288 TFUE, această dispoziție trebuie aplicată în mod analog. Prin urmare, la 26 aprilie 2013, Comisia a invitat din nou Austria să își prezinte observațiile, iar la 21 noiembrie 2013 a adoptat un aviz motivat adresat acestui stat membru în care a stabilit că data de 21 ianuarie 2014 este termenul final până la care Austria trebuie să remedieze neregulile constatate.

10.

În timpul acestei proceduri precontencioase, autoritățile din Steiermark au modificat autorizația printr‑o decizie adoptată la data de 4 septembrie 2013. Pe lângă modificarea condițiilor, care nu au nicio relevanță în prezenta procedură, în această decizie s‑a stabilit că starea apelor râului Schwarze Sulm nu este „foarte bună”, ci doar „bună” din cauza captării apei potabile în amonte de locul de amplasare al hidrocentralei. Prin urmare, starea apei nu se degradează din cauza proiectului și trebuie exclusă orice deteriorare.

11.

Întrucât răspunsurile primite din partea Austriei nu sunt satisfăcătoare, Comisia a formulat prezenta acțiune prin care solicită:

12.

Austria solicită:

13.

Procedura s‑a desfășurat în scris, Curtea statuând că nu este necesară organizarea unei ședințe.

14.

Austria consideră acțiunea inadmisibilă. Aceasta susține, pe de o parte, că obligațiile pe care Comisia le apreciază că ar fi fost încălcate nu sunt suficient de bine determinate (punctul 2 de mai jos). Pe de altă parte, consideră că atribuțiile Comisiei, în calitate de garant al tratatelor, nu includ controlul îndeplinirii sarcinilor de către organismele austriece în aplicarea individuală și concretă a dreptului Uniunii (punctul 3 de mai jos).

15.

Mai întâi, este însă necesară determinarea obiectului acțiunii (punctul 1 de mai jos).

16.

În ceea ce privește obiectul acțiunii, trebuie precizat că, deși proiectul de construcție a centralei electrice a fost aprobat la 24 mai 2007, această aprobare a fost însă modificată prin decizia din 4 septembrie 2013, așadar, înainte de emiterea avizului motivat și înainte de expirarea termenului din 21 ianuarie 2014 stabilit de Comisie.

17.

În replică, Comisia susține că nu a inclus în „petitul cererii” declasarea stării apei râului Schwarze Sulm de la „foarte bună” la „bună” realizată prin intermediul ultimei decizii menționate, ci pornește în continuare de la premisa că apa are o stare „foarte bună”.

18.

Interpretăm această susținere în sensul că, într‑adevăr, Comisia nu a solicitat să se stabilească încălcarea dreptului Uniunii din cauza declasării stării apei râului Schwarze Sulm, însă critică incidental acest aspect și implicit aprobarea emisă sub forma deciziei adoptate la 4 septembrie 2013.

19.

Întrucât decizia amintită nu face obiectul invitației de prezentare a observațiilor, adresată în temeiul articolului 258 TFUE, se ridică problema dacă această invitație și decizia din 24 mai 2007 adoptată în urma ei pot constitui obiectul prezentei acțiuni.

20.

Se acceptă că obiectul unei acțiuni formulate în temeiul articolului 258 TFUE este delimitat de procedura precontencioasă prevăzută la acest articol. Prin urmare, acțiunea nu poate fi întemeiată pe alte motive decât cele indicate în cursul procedurii precontencioase întrucât procedura precontencioasă are ca scop să acorde statului membru vizat posibilitatea, pe de o parte, de a se conforma obligațiilor sale care decurg din dreptul Uniunii și, pe de altă parte, de a invoca în mod eficient mijloacele sale de apărare împotriva obiecțiilor formulate de Comisie ( 7 ).

21.

Acest scop al procedurii precontencioase obligă Comisia să țină seama de măsurile adoptate de statul membru pe parcursul acestei proceduri. În caz contrar, nu ar putea să se pronunțe asupra unei măsuri luate în vedere îndeplinirii obligațiilor de către statul membru în cauză.

22.

În lipsa unei noi proceduri precontencioase, Comisia nu poate să formuleze noi critici împotriva măsurilor noi adoptate ( 8 ), dar este în continuare permis să se susțină motivele invocate inițial, în măsura în care măsurile criticate subzistă la momentul expirării termenului acordat prin avizul motivat ( 9 ).

23.

La prima vedere, decizia din 4 septembrie 2013 nu afectează criticile formulate de Comisie împotriva deciziei din 24 mai 2007. Comisia critică, în esență, motivul prin care se justifică construirea centralei electrice, care nu este reformulat fundamental în cadrul primei decizii menționate.

24.

Cu toate acestea, din cauza trecerii stării apelor într‑o clasă inferioară, și anume în categoria „bună”, nu se ia în considerare deteriorarea râului Schwarze Sulm imputată de Comisie ( 10 ) și pentru care ar fi necesară o justificare. Pentru acest motiv, Comisia pune în discuție clasificarea calității apelor într‑o categorie inferioară.

25.

Astfel, acțiunea nu vizează o măsură care, în esență, subzistă în pofida modificării ulterioare. Dimpotrivă, decizia din 4 septembrie 2013 modifică decizia din 24 mai 2007 contestată de Comisie în privința unui aspect decisiv pentru soluționarea acțiunii.

26.

De asemenea, nu era necesară reluarea în întregime a procedurii necontencioase, întrucât Austria a adoptat decizia din 4 septembrie 2013 cunoscând existența procedurii precontencioase în curs de desfășurare. Astfel, nu se pune problema lezării dreptului la apărare al acesteia. Dimpotrivă, această măsură are ca scop dovedirea netemeiniciei criticilor invocate de Comisie. Este vorba în cele din urmă despre un mijloc de apărare în cadrul procedurii în curs care nu poate avea ca efect obligația de reluare în întregime a procedurii precontencioase. În caz contrar, statele membre ar putea împiedica prin astfel de măsuri desfășurarea procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ( 11 ).

27.

În schimb, aprecierea admisibilității acțiunii ar trebui analizată în mod diferit, în cazul în care Comisia ar solicita să se constate încălcarea dreptului Uniunii prin decizia din 4 septembrie 2013. În această situație, ar fi vorba despre o extindere nepermisă a obiectului acțiunii în raport cu procedura precontencioasă. Astfel cum o confirmă clarificările din cuprinsul memoriului în replică, cererea nu trebuie însă interpretată în acest mod.

28.

Prima critică invocată de Austria se referă la aspectul că, potrivit articolului 120 litera (c) din Regulamentul de procedură, cererea introductivă trebuie să cuprindă obiectul litigiului și expunerea sumară a motivelor invocate. Aceste elemente trebuie să fie suficient de clare și de precise pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea, iar Curții să își exercite controlul. Din cele arătate reiese că elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază o acțiune trebuie să rezulte în mod coerent și comprehensibil din chiar textul cererii, iar concluziile acesteia din urmă trebuie să fie formulate într‑un mod neechivoc, astfel încât Curtea să nu se pronunțe ultra petita sau să nu omită să se pronunțe asupra unei obiecții ( 12 ).

29.

Austria susține că aceste cerințe au fost încălcate întrucât Comisia a omis să precizeze care dintre obligațiile prevăzute la articolul 4 alineatul (3) TUE coroborat cu articolul 288 TFUE au fost încălcate. De asemenea, ea nu a motivat nici în ce măsură trebuie aplicat articolul 4 alineatul (1) coroborat cu articolul 4 alineatul (7) din Directiva‑cadru privind apa.

30.

Acest argument nu poate fi însă primit întrucât, astfel cum rezultă din cuprinsul punctelor 25 și 26 din cererea introductivă, Comisia se referă la Hotărârea Acheloosfluss, în care s‑a constatat că, potrivit articolului 4 alineatul (3) TUE coroborat cu articolul 288 TFUE, statele membre trebuie să se abțină – încă dinainte de intrarea în vigoare a articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa – să compromită în mod grav obiectivele stabilite la articolul 4 din directivă ( 13 ). Astfel, Austria nu s‑a mai referit la această obiecție în cuprinsul memoriului în duplică.

31.

În ceea ce privește aplicarea individuală și concretă a dreptului Uniunii, Austria nu contestă dreptul Comisiei de a controla punerea în aplicare a dreptului Uniunii în cazuri concrete și de a supune examinării Curții îndeplinirea acestei obligații de către statele membre în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ( 14 ). Dimpotrivă, critica sa se referă la dreptul Comisiei de a verifica deciziile deliberative ale organelor interne competente.

32.

Acest argument trebuie respins, întrucât problemele privind măsura în care dispozițiile în discuție din dreptul Uniunii conferă organelor interne competente o marjă de apreciere în luarea deciziilor deliberative, precum și dacă această marjă a fost eventual depășită nu privesc admisibilitatea acțiunii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, ci temeinicia sa.

33.

În principal, participanții sunt în conflict în privința problemei dacă autorizația de construire a hidrocentralei se justifică potrivit principiilor de la articolul 4 alineatul (7) din Directiva‑cadru privind apa. Cu toate acestea, având în vedere decizia de modificare adoptată de autoritățile austriece la 4 septembrie 2013, trebuie să se examineze dacă deteriorarea este într‑adevăr demonstrată astfel încât să fie necesară o justificare.

34.

Întrucât, în speță, este vorba despre o decizie adoptată în anul 2007, care a fost modificată în anul 2013, sunt incidente două dispoziții diferite din punct de vedere formal, și anume articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa și efectul anticipat al acestei dispoziții.

35.

Dispozițiile articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa referitoare la obligațiile statelor membre sunt direct aplicabile abia începând cu data de 22 decembrie 2009, adică la expirarea termenului stabilit pentru statele membre la articolul 13 alineatul (6) din Directiva‑cadru privind apa pentru publicarea planurilor de gestionare a districtelor hidrografice ( 15 ). Prin urmare, autorizația emisă în anul 2007 pentru construcția centralei electrice nu era supusă acestei dispoziții, ci articolului 4 privind efectul anticipat, care era aplicabil la acea dată. Potrivit acestui articol, statele membre trebuiau să se abțină de la luarea oricăror măsuri de natură să compromită în mod grav realizarea obiectivului impus prin articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa ( 16 ).

36.

În schimb, articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa era în mod cert aplicabil în anul 2013, an în care a fost adoptată a doua decizie. Prin urmare, această decizie trebuie analizată în lumina articolului 4. Efectul anticipat prevăzut la articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa ar fi în continuare relevant doar în măsura în care decizia din anul 2013 nu ar modifica decizia adoptată în anul 2007.

37.

Problema privind măsura în care proiectul afectează starea apelor râului Schwarze Sulm face obiectul deciziei din anul 2013. Astfel, aceasta este supusă interdicției de deteriorare prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) punctul (i) din Directiva‑cadru privind apa.

38.

Recent, Curtea a stabilit – oarecum surprinzător ( 17 ) – că există o deteriorare a stării unui corp de apă de suprafață de îndată ce starea a cel puțin unuia dintre elementele de calitate, în sensul anexei V la directiva menționată, se degradează cu o clasă. În acest sens, este irelevant dacă această degradare se traduce printr‑o degradare de clasificare a corpului de apă de suprafață în ansamblul său. Cu toate acestea, în cazul în care elementul de calitate în cauză, în sensul anexei menționate, figurează deja în clasa cea mai joasă, orice degradare a acestui element constituie o „deteriorare a stării” unui corp de apă de suprafață ( 18 ).

39.

Elementele de calitate menționate, precum și clasele de stare aferente sunt definite din punct de vedere legal la punctul 1.2 din anexa V la Directiva privind apa și au fost stabilite pentru cele mai bune trei clase de stare – foarte bună, bună și medie – în cadrul unei proceduri de „intercalibrare” desfășurate între statele membre în legătură cu compararea lor ( 19 ). De exemplu, în privința râurilor, la punctul 1.2.1 din anexa V, sunt menționate patru elemente calitative biologice, și anume starea fitoplanctonului, a vegetației macrofite și fitobentonice, a faunei nevertebrate bentonice și a faunei piscicole, apoi trei elemente calitative hidromorfologice, și anume regimul hidrologic, continuitatea râului, precum și morfologia acestuia, iar în final trei parametri fizico‑chimici, și anume condițiile generale și concentrațiile de poluanți specifici sintetici și nesintetici.

40.

În vederea aplicării interdicției de deteriorare astfel interpretate, Comisia ar trebui să facă dovada unei periclitări a apelor râului Schwarze Sulm cauzată de proiectul de construcție care să degradeze cu cel puțin o clasă unul dintre elementele de calitate.

41.

Probabil ar fi relativ ușor de dovedit că, potrivit criteriilor stabilite de Curte, proiectul produce o deteriorare în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) punctul (i) din Directiva‑cadru privind apa, de exemplu, în privința elementelor calitative biologice ( 20 ). Cu toate acestea, Comisia nu a invocat o astfel de deteriorare, iar Austria nu a avut ocazia să își pregătească apărarea împotriva unei asemenea obiecții. În consecință, o astfel de deteriorare nu face obiectul prezentei proceduri.

42.

Dimpotrivă, Comisia susține că proiectul a condus la degradarea în ansamblu a stării apei cu o clasă, și anume de la „foarte bună” la „bună”. O asemenea deteriorare implică degradarea cu o clasă a cel puțin unuia dintre elementele de calitate și constituie astfel o deteriorare în sensul interpretării date de Curte.

43.

Această obiecție a Comisiei se află în contradicție cu decizia din 4 septembrie 2013 a autorităților austriece ale landului Steiermark, prin care s‑a stabilit, contrar evaluării inițiale, că starea apelor din sectorul în discuție de pe râul Schwarze Sulm este doar „bună”. Conform acestei decizii, proiectul de construcție a centralei electrice nu poate astfel degrada starea râului de la „foarte bună” la „bună”.

44.

Prin urmare, acțiunea va putea fi admisă numai în cazul în care Comisia invalidează noua evaluare a stării râului Schwarze Sulm realizată prin decizia din 4 septembrie 2013.

45.

Obiecțiile Comisiei au ca temei faptul că noua evaluare deviază de la datele din planul de gestionare. Evaluarea sectorului de apă de pe râul Schwarze Sulm nu ar fi trebuit să fie modificată ad‑hoc la aprecierea proiectului de construcție a hidrocentralei. Dimpotrivă, planul de gestionare aplicabil ar fi trebuit adaptat în mod corespunzător. În acest context, Comisia critică și faptul că reevaluarea s‑a sprijinit pe noi criterii și că publicul nu a fost suficient implicat în luarea deciziei. Totuși, Comisia nu pune în discuție conținutul reevaluării.

46.

Conform articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa, la punerea în aplicare a programelor de măsuri prevăzute în planul de gestionare a districtului hidrografic, statele membre iau măsurile de conservare necesare cu privire la apele subterane și la apele de suprafață ( 21 ). Aceasta înseamnă că și în privința aplicării interdicției de deteriorare trebuie să se decidă, de regulă, pe baza informațiilor documentate în planul de gestionare.

47.

Aceste informații includ starea apelor de suprafață vizate. Apoi, informațiile privind planul de gestionare trebuie să includă, potrivit punctului 4 din partea A din anexa VII la Directiva‑cadru privind apa, o reprezentare cartografică a rezultatelor programelor de monitorizare puse în aplicare în temeiul articolului 8 și al anexei V cu privire la stare.

48.

Din această împrejurare, Comisia deduce că o reevaluare a stării apelor este permisă numai în momentul actualizării planului de gestionare care trebuie realizată cel puțin o dată la șase ani.

49.

Acest argument trebuie acceptat în măsura în care reevaluarea se întemeiază pe criterii noi, deoarece astfel de criterii trebuie să fie aplicate tuturor apelor cuprinse în plan în vederea asigurării unei gestionări coerente.

50.

Într‑adevăr, Comisia critică faptul că reevaluarea în discuție se sprijină pe criterii noi, stabilite în Regulamentul austriac privind calitatea ecologică a apelor de suprafață ( 22 ) din anul 2010. Spre deosebire de primul plan de gestionare din anul 2009, acest regulament cuprinde criterii de evaluare noi. Acest argument nu poate fi însă primit deoarece, în realitate, planul de gestionare austriac s‑a întemeiat deja pe acest regulament ( 23 ).

51.

În plus, informațiile privind captarea apei potabile pe cursul superior al râului Schwarze Sulm ( 24 ) erau de asemenea cunoscute la momentul emiterii autorizației din anul 2007 ( 25 ).

52.

Într‑adevăr, decizia din anul 2013 urmărește astfel aplicarea pentru prima dată în mod corespunzător a criteriilor de evaluare stabilite pentru planul de gestionare. Este vorba, așadar, despre îndreptarea unei erori din planul de gestionare, a cărei corectitudine nu este, de fapt, pusă în discuție de Comisie în prezenta procedură.

53.

O astfel de îndreptare trebuie să fie, în principiu, posibilă, deoarece, astfel cum spune un aforism al lui Confucius: 過而不改是谓過矣 ( 26 ).

54.

Ar fi nerezonabil să se pretindă adoptarea unei decizii pe baza unor date dovedite a fi eronate pentru simplul motiv că fac parte din planul de gestionare. În caz contrar, pe lângă faptul că ar subzista piedici nejustificate pentru proiect, ar fi periclitate, astfel cum a arătat în mod întemeiat Austria, și obiectivele de protecție ale directivei în cazul în care ulterior apar fapte care impun adoptarea unor măsuri de protecție mai ample.

55.

Prin urmare, în prezenta cauză, nu trebuie să se pornească de la evaluarea stării apelor râului Schwarze Sulm realizată în cadrul planului de gestionare, ci de la starea lor efectivă, al cărei conținut nu a fost pus în discuție. Astfel, deteriorarea stării invocată de Comisie de la „foarte bună” la „bună” nu este posibilă.

56.

Comisia nu poate să combată această constatare nici dacă ar pune în discuție adaptarea eronată a planului de gestionare sau dacă ar critica lipsa de participare a publicului. Aceasta pentru că indiferent dacă aceste obiecții formale și procedurale ar fi sau nu ar fi justificate, ele nu permit, în speță, să se pornească de la premisa că starea apelor râului Schwarze Sulm este „foarte bună” în condițiile în care această stare este doar „bună” conform informațiilor prezentate Curții.

57.

În schimb, dacă deteriorarea invocată de Comisie nu poate fi constatată, aceasta nu are nevoie de nicio justificare. Prin urmare, nu poate fi primită nici critica formulată de Comisie referitoare la această justificare.

58.

În concluzie, acțiunea trebuie respinsă.

59.

Conform articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

60.

Propunem Curții: