CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
N. WAHL
prezentate la 15 octombrie 2015(1)
Cauza C‑268/14 P
Italmobiliare SpA
împotriva
Comisiei Europene
„Recurs – Piața cimentului și piețele produselor conexe – Articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului – Competența Comisiei de a solicita informații – Destinatarul unei solicitări de informații – Proporționalitate – Motivare – Dreptul de a fi audiat”
1. Care sunt condițiile de exercitare a competenței Comisiei, precum și limitele competenței acesteia de a solicita, printr‑o decizie, întreprinderilor să îi furnizeze informații în cadrul unei investigații referitoare la posibile încălcări ale normelor de concurență ale Uniunii?
2. Acestea sunt, în esență, problemele centrale ridicate prin intermediul recursului formulat de Italmobiliare SpA (denumită în continuare „Italmobiliare” sau „recurenta”) împotriva hotărârii Tribunalului în care acesta din urmă a respins acțiunea în anulare îndreptată împotriva unei decizii a Comisiei adoptate în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003(2), decizie prin care se solicita acestei societăți să furnizeze o cantitate considerabilă de informații.
3. Probleme în mare parte similare sunt dezbătute și în alte trei recursuri formulate de alte societăți care își desfășoară activitatea pe piața cimentului împotriva a trei hotărâri ale Tribunalului, în care această instanță a respins de asemenea, în cea mai mare parte, criticile formulate de acestea împotriva unor decizii ale Comisiei echivalente celei atacate de Italmobiliare. Și în aceste alte trei cauze vom prezenta astăzi concluziile noastre(3). Prezentele concluzii trebuie, așadar, să fie coroborate cu concluziile menționate.
I – Cadrul juridic
4. Considerentul (23) al Regulamentului nr. 1/2003 prevede:
„Comisia ar trebui împuternicită, în cadrul Comunității, să solicite furnizarea informațiilor necesare pentru a identifica orice acorduri, decizii sau practici concertate interzise de [articolul 101 TFUE] sau orice abuz de poziție dominantă interzis de [articolul 102 TFUE]. Atunci când se conformează unei decizii a Comisiei, întreprinderile nu pot fi forțate să recunoască că au comis o încălcare, dar sunt obligate, în orice situație, să răspundă la întrebări factuale și să furnizeze documente, chiar dacă aceste informații pot fi folosite pentru a stabili împotriva lor sau a altei întreprinderi existența unei încălcări.”
5. Articolul 18 („Solicitările de informații”) din Regulamentul nr. 1/2003, în partea relevantă, prevede:
„(1) Pentru a‑și îndeplini îndatoririle atribuite prin prezentul regulament, Comisia poate, printr‑o simplă cerere sau printr‑o decizie, să solicite întreprinderilor sau asociațiilor de întreprinderi să‑i furnizeze toate informațiile necesare.
(2) Atunci când trimite o simplă cerere de informații unei întreprinderi sau unei asociații de întreprinderi, Comisia indică temeiul juridic și scopul acestei cereri, precizează informațiile solicitate și stabilește un termen în care trebuie furnizate informațiile, precum și sancțiunile prevăzute la articolul 23 pentru furnizarea de informații inexacte sau care induc în eroare.
(3) Atunci când Comisia solicită, printr‑o decizie, întreprinderilor sau asociațiilor de întreprinderi să furnizeze informații, ea indică temeiul juridic și scopul cererii, precizează informațiile solicitate și stabilește termenul în care acestea trebuie furnizate. Comisia indică, de asemenea, sancțiunile prevăzute la articolul 23 și indică sau aplică sancțiunile prevăzute la articolul 24. Comisia indică de asemenea și dreptul de a ataca decizia la Curtea de Justiție.
[…]”
II – Istoricul cauzei
6. În cursul anilor 2008 și 2009, Comisia a efectuat, în temeiul articolului 20 din Regulamentul nr. 1/2003, o serie de inspecții în incintele unor întreprinderi care își desfășoară activitatea în sectorul cimentului. Aceste inspecții au inclus incintele Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA (denumită în continuare „Italcementi”), ale Ciments français SA, ale Ciment Calcia SA și ale Ciment Belges SA, societăți care, potrivit hotărârii atacate, sunt controlate în mod direct sau indirect de recurentă. Aceste inspecții au fost urmate, în cursul anilor 2009 și 2010, de o serie de solicitări de informații în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003, adresate printre altele societății Italcementi.
7. Prin scrisoarea din 4 noiembrie 2010, Comisia a informat Italcementi despre intenția sa de a‑i adresa o decizie de solicitare de informații emisă în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 și i‑a comunicat proiectul de chestionar pe care intenționa să îl anexeze la această decizie. Italcementi a prezentat Comisiei observațiile sale cu privire la acest chestionar la 15 noiembrie și la 1 decembrie 2010.
8. La 6 decembrie 2010, Comisia a informat recurenta că a decis să inițieze proceduri în temeiul articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003 și al articolului 2 din Regulamentul (CE) nr. 773/2004(4) în privința sa, precum și în privința altor șapte societăți, pentru pretinse încălcări ale articolului 101 TFUE vizând restricţii la import în SEE din ţări din afara SEE, împărţirea pieţelor, coordonări ale preţurilor şi practici anticoncurenţiale conexe pe piaţa cimentului şi pe pieţele produselor conexe.
9. La 30 martie 2011, Comisia a adoptat Decizia C(2011) 2364 final privind o procedură de aplicare a articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 (cazul 39520 – ciment şi produse conexe) (denumită în continuare „decizia atacată”).
10. În decizia atacată, Comisia a menționat că, în conformitate cu articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003, pentru a‑și îndeplini îndatoririle atribuite prin regulamentul menționat, aceasta poate, printr‑o simplă cerere sau printr‑o decizie, să solicite întreprinderilor și asociațiilor de întreprinderi să îi furnizeze toate informațiile necesare [considerentul (3) al deciziei atacate]. După ce a subliniat că Italcementi fusese informată despre intenţia Comisiei de a adopta o decizie conform articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 şi că aceasta îşi prezentase observaţiile cu privire la proiectul de chestionar [considerentele (4) și (5) ale deciziei atacate], Comisia a solicitat, printr‑o decizie, recurentei și filialelor sale să răspundă la chestionarul care figurează în anexa I la decizia atacată. În special, anexa I conţinea 78 de pagini şi cuprindea 10 serii de întrebări. Instrucţiunile privind răspunsurile la acest chestionar figurau în anexa II, în timp ce modelele de răspuns care trebuiau utilizate figurau în anexa III.
11. De asemenea, Comisia a atras atenția asupra presupuselor încălcări [considerentul (2) al deciziei atacate], pe care le‑a descris după cum urmează: „[p]resupusele încălcări privesc restricţii ale fluxurilor comerciale în Spaţiul Economic European (SEE), inclusiv restricții la import în SEE din țări din afara SEE, împărțirea piețelor, coordonări ale prețurilor și practici anticoncurențiale conexe pe piața cimentului și pe piețele produselor conexe”. Referindu‑se la natura şi la cantitatea informaţiile solicitate, precum şi la gravitatea presupuselor încălcări ale normelor de concurenţă, Comisia a apreciat că se impunea să se acorde recurentei un termen de 12 săptămâni pentru a răspunde la solicitarea de informații.
12. Dispozitivul deciziei atacate are următorul cuprins:
„Articolul 1
Italmobiliare SpA, împreună cu filialele sale situate în Uniunea Europeană şi controlate direct sau indirect de ea, va furniza informaţiile menţionate în anexa I la prezenta decizie, sub forma solicitată în anexa II şi în anexa III la aceasta din urmă, cu un termen de răspuns de douăsprezece săptămâni, calculat de la data notificării prezentei decizii. Toate anexele fac parte integrantă din prezenta decizie.
Articolul 2
Italmobiliare SpA, împreună cu filialele sale situate în Uniunea Europeană şi controlate direct sau indirect de ea, este destinatara prezentei decizii.”
13. La 27 iunie și la 11 iulie 2011, recurenta a furnizat răspunsurile sale la chestionarul trimis de Comisie.
III – Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
14. Prin cererea introductivă depusă la 8 iunie 2011, Italmobiliare a solicitat Tribunalului anularea deciziei atacate.
15. Prin Hotărârea din 14 martie 2014 pronunțată în cauza T‑305/11, Italmobiliare/Comisia (denumită în continuare „hotărârea atacată”)(5), Tribunalul a respins acţiunea şi a obligat Italmobiliare la plata cheltuielilor de judecată.
IV – Procedura în fața Curții și concluziile părților
16. În recursul său, depus la Curte la 26 mai 2014, Italmobiliare solicită Curţii:
– anularea hotărârii pronunțate în cauza T‑305/11 și a deciziei atacate;
– dispunerea măsurilor necesare și adecvate de organizare a procedurii sau măsurile de cercetare prevăzute la articolele 62 și 64 din Regulamentul de procedură al Curții;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate în primă instanță și în recurs;
– în subsidiar, trimiterea cauzei la Tribunal în vederea pronunțării unei noi hotărâri;
17. La rândul său, Comisia solicită Curții:
– respingerea recursului;
– în subsidiar, în măsura în care ar fi necesar, confirmarea legalității deciziei atacate;
– obligarea Italmobiliare la plata cheltuielilor de judecată.
V – Aprecierea motivelor de recurs
18. Italmobiliare invocă cinci motive de recurs. În linii mari, aceste motive de recurs privesc aspectul dacă Tribunalul a interpretat în mod corect competența Comisiei de a solicita informații în temeiul Regulamentului nr. 1/2003.
19. Principalele dispoziții legislative și jurisprudența relevante cu privire la competența Comisiei de a solicita informații sunt analizate în Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia(6), prezentate tot astăzi.
20. Acesta este contextul în care vom analiza motivele de recurs invocate de recurentă.
A – Destinatara deciziei
1. Argumentele părților
21. Prin intermediul primului său motiv de recurs, Italmobiliare susține că Tribunalul a interpretat și a aplicat în mod incorect articolul 18 din Regulamentul 1/2003, considerând că Comisia putea, în cauza supusă analizei, să trimită o solicitare de informații unei simple societăți financiare holding, al cărei control asupra societății Italcementi nu fusese demonstrat. În plus, recurenta susține încălcarea principiului încrederii legitime, deoarece, în comunicările anterioare, Comisia a afirmase că Italcementi va fi destinatara unei decizii emise în temeiul articolului 18 alineatul (3). În sfârșit, recurenta invocă încălcarea principiului nediscriminării: în cadrul investigației de față, a fost singura societate holding financiar căreia i s‑a adresat o decizie în temeiul articolului 18 alineatul (3), deși alte grupuri corporative supuse aceleiași investigații aveau de asemenea o societate holding financiar în vârful structurii lor corporative.
22. Comisia susține că primul aspect al acestui motiv de recurs este inadmisibil deoarece ridică probleme de fapt și că, în orice caz, articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 împuternicește Comisia să solicite informații din partea oricui consideră în mod rezonabil că ar putea fi în posesia unor informații relevante. Comisia adaugă că Italmobiliare nu putea trage niciun fel de concluzii concrete din comunicarea proiectului de chestionar societății Italcementi și că nu a dat nicio asigurare clară și necondiționată acesteia din urmă cu privire la destinatarul unei viitoare decizii.
2. Apreciere
23. Prin intermediul primului său motiv de recurs, recurenta critică trei presupuse erori diferite săvârșite de Tribunal atunci când a statuat că decizia atacată putea fi adresată în mod legal recurentei.
24. Înainte de a analiza cel mai complex aspect al acestui motiv, și anume aspectul dacă o întreprindere poate fi destinatara unei solicitări de informații care vizează în principal activitatea unei alte întreprinderi în care deține acțiuni, am dori să analizăm celelalte aspecte ale primului motiv de recurs.
25. Pentru început, considerăm că Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept atunci când a reținut că recurenta nu a primit asigurări precise, necondiționate și concordante din partea Comisiei în sensul că o decizie viitoare întemeiată pe articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 va fi adresată societății Italcementi. În primul rând, chestionarul trimis acesteia din urmă la 4 noiembrie 2010 era doar un proiect întocmit de serviciile din cadrul Comisiei, destinat să permită acesteia să primească comentarii în scopul de a îmbunătăți textul chestionarului final. O simplă consultare nu poate, prin ea însăși, să oblige Comisia în privința adoptării unei decizii obligatorii în temeiul articolului 18 alineatul (3)(7). În orice caz, textul proiectului de chestionar nu ar putea fi interpretat în sensul că exclude posibilitatea ca alte societăți, aparținând aceluiași grup corporativ sau având o anumită relație de tip corporativ cu Italcementi, să fie destinatarele unei decizii adresate în temeiul articolului 18 alineatul (3). În al doilea rând, faptul că recurenta a fost destinatara deciziei de deschidere a procedurii, adoptate doar cu câteva zile după ce proiectul de chestionar fusese trimis societății Italcementi, exclude posibilitatea ca orice fel de asigurări pe care recurenta poate susține că le‑ar fi primit din partea Comisiei cu privire la acest aspect să fie „precise, necondiționate și concordante” în sensul jurisprudenței Curții privind încrederea legitimă(8).
26. În ceea ce privește presupusa discriminare, nu considerăm că această obiecție este întemeiată. Astfel cum vom explica la punctele următoare, articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003 împuternicește Comisia să solicite informații de la orice întreprindere despre care crede că se află în posesia unor informații relevante pentru investigația sa. Astfel, natura activităților desfășurate de o întreprindere căreia îi este adresată o cerere de informații este, în principiu, irelevantă. Prin urmare, faptul că Italmobiliare a fost tratată în mod diferit față de alte întreprinderi care erau de asemenea societăți holding financiar este fără relevanță. În realitate, nu se poate exclude că, în ceea ce privește faptul de a fi în posesia informațiilor solicitate de Comisie, aceste societăți se aflau într‑o situație diferită față de cea a societății Italmobiliare. Nu există nimic în cuprinsul dosarelor care să fi putut permite Tribunalului să compare efectiv Italmobiliare cu aceste societăți din acest punct de vedere.
27. Acestea fiind spuse, vom examina acum ceea ce constituie, în opinia noastră, problema principală ridicată prin primul motiv de recurs: aspectul dacă Comisia era îndreptățită, în cauza pe care o analizăm, să adreseze o decizie de solicitare de informații unei societăți care deținea acțiuni în societățile suspectate că au încălcat articolul 101 TFUE.
28. Această problemă, de drept și astfel admisibilă în recurs, decurge din faptul că recurenta susține că, atunci când decizia atacată a fost adoptată, aceasta își desfășura activitatea doar în calitate de „societate holding financiar”. Nici decizia atacată, nici hotărârea atacată nu furnizează, în opinia recurentei, nicio dovadă că aceasta din urmă a exercitat un control asupra societăților care aparțineau grupului Italcementi. În lipsa oricărei astfel de dovezi, recurenta consideră că nu era rezonabil să se considere că se afla în posesia vreunei informații relevante pentru investigație.
29. În această privință, trebuie amintit că, în temeiul articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003, Comisia poate adresa o solicitare de informații oricărei întreprinderi care ar putea deține informații relevante, indiferent de implicarea sa în încălcarea suspectată.
30. Comisia beneficiază de o largă marjă de apreciere în exercitarea competențelor care îi sunt conferite prin Regulamentul nr. 1/2003, inclusiv cele conferite în temeiul articolului 18 din acest regulament. Această marjă de apreciere nu este totuși nelimitată. Astfel, în exercitarea competențelor sale de investigare, Comisia este obligată să respecte principiile generale de drept și drepturile fundamentale recunoscute în dreptul Uniunii(9). În opinia noastră, aceste limite nu vizează numai aspecte precum cantitatea de informații solicitate sau perioada în care aceste informații trebuie să fie furnizate, ci și alegerea întreprinderii căreia urmează să îi fie adresată o solicitare de informații.
31. Considerăm că trei principii generale de drept sunt deosebit de relevante în cauza pe care o analizăm.
32. În primul rând, potrivit unei jurisprudențe constante, principiul proporționalității este un principiu general al dreptului Uniunii, care impune ca măsurile puse în aplicare prin intermediul dispozițiilor sale să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească limitele a ceea ce este necesar pentru atingerea acestora(10). Atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate(11). În cadrul normelor de concurență ale Uniunii, Curtea a reținut deja că o investigație este disproporționată atunci când constituie o ingerință excesivă și astfel intolerabilă în drepturile întreprinderilor în cauză(12).
33. În al doilea rând, din jurisprudența Curții este clar că principiul securității juridice, care constituie un principiu general al dreptului Uniunii, impune ca orice act al Uniunii, în special atunci când aplică sau permite aplicarea unor sancțiuni, trebuie să fie clar și precis, astfel încât persoanele interesate să poată cunoaște fără ambiguitate care sunt drepturile și obligațiile care decurg din acesta și să poată acționa în consecință(13).
34. În al treilea rând, potrivit unei jurisprudențe constante, Comisia este obligată să respecte, în cursul procedurilor administrative referitoare la pretinse încălcări ale normelor de concurență ale Uniunii, dreptul la o bună administrare consacrat la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(14). Acest drept include printre altele obligația administrației Uniunii de a „motiva deciziile sale”.
35. Considerăm că, în cauza supusă analizei, decizia Comisiei ridică probleme referitoare la aceste trei principii generale.
36. În primul rând, în ceea ce privește principiul proporționalității, observăm că nu se contestă că Italmobiliare nu își desfășura activitatea pe piețele care au făcut obiectul investigației. Nu se contestă nici faptul că Comisia avea o idee foarte precisă despre identitatea întreprinderilor care, în cadrul grupului corporativ al Italmobiliare, erau bănuite că au încălcat normele de concurență ale Uniunii. În fapt, patru dintre aceste societăți au făcut obiectul unor inspecții la fața locului, în luna noiembrie 2008. În plus, Italcementi a fost destinatara mai multor cereri de informații pe parcursul anilor 2009 și 2010, precum și a proiectului de chestionar trimis la 4 noiembrie 2010. Este important faptul că decizia atacată în sine nu viza activitățile Italmobiliare, ci privea în esență activitățile celorlalte întreprinderi.
37. Chiar presupunând că Italmobiliare avea în posesia sa informațiile solicitate sau ar fi putut avea cel puțin acces la acestea, considerăm că informațiile furnizate ar fi provenit în orice caz dintr‑o sursă care ar putea fi considerată doar „cea mai bună alternativă”. Cu alte cuvinte, informațiile solicitate ar proveni, în orice caz, de la o întreprindere care nu era cea la care se refereau aceste informații și care, după toate probabilitățile, le compilase.
38. În aceste condiții, ni se pare derutant că Comisia nu a adresat decizia atacată acestor societăți, care, repetăm, erau bine cunoscute, ci recurentei. Pare evident că informațiile ar fi putut fi furnizate mult mai ușor și mai rapid de aceste societăți.
39. În orice caz, dacă motivul pentru care decizia atacată a fost adresată recurentei a fost acela de a obține datele de la toate întreprinderile care aparțineau grupului corporativ al Italmobiliare, consolidate într‑un set unic de informații, nu ni se pare că acest motiv este întemeiat. Astfel cum am explicat în detaliu în Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement, articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 nu permite Comisiei să oblige destinatarul unei solicitări de informații să îndeplinească sarcini care țin de investigarea unei cauze și care, prin urmare, ar trebui în principiu să fie îndeplinite de agenții Comisiei(15).
40. În plus, recurenta susține, în opinia noastră în mod convingător, că nu se poate presupune pur și simplu, așa cum pare să procedeze Comisia, că, doar datorită participațiilor sale, aceasta deținea „controlul” acestor societăți și că acest lucru însemna, la rândul său, că se afla în posesia informațiilor solicitate sau că putea să le obțină ușor și rapid. În orice caz, chiar dacă s‑ar presupune că recurenta ar putea avea acces la aceste informații pe baza legăturilor corporative existente cu aceste societăți, se poate cu greu contesta că colectarea, aranjarea în alt format și prezentarea informațiilor solicitate ar deveni mult mai complicate, mai lente și mai costisitoare. În același timp, exercitarea dreptului la apărare al Italcementi, inclusiv a dreptului de a evita autoincriminarea, devine mai dificilă, din cauză că aceste drepturi trebuie să fie exercitate prin „filtrul” societății Italmobiliare.
41. Acest lucru este valabil mai ales în cauza examinată, dat fiind că decizia atacată conținea extraordinar de multe întrebări care vizau teme foarte diverse și care impuneau un nivel ridicat de detaliere a răspunsului(16). În opinia noastră, Comisia nu putea în mod rezonabil să se aștepte ca recurenta, o simplă societate holding financiar, să se afle deja în posesia tuturor acestor informații. Și nu putea nici să se aștepte ca personalul unei societăți holding financiar să fie capabil să aranjeze și să prezinte aceste informații la fel de eficient și de rapid cum ar fi făcut‑o personalul societăților propriu‑zise cărora le aparțineau aceste informații.
42. Cu atât mai mult cu cât trei solicitări anterioare de informații, întemeiate pe articolul 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003, fuseseră adresate societății Italcementi, care a răspuns la acestea în mod corespunzător. Tribunalul a statuat că multe întrebări din decizia atacată vizau aceleași informații care fuseseră solicitate anterior în temeiul articolului 18 alineatul (2)(17). Considerăm că este ilogic ca o decizie care în mare parte solicită doar ca informațiile deja furnizate să fie retransmise, pentru consolidarea acestor informații într‑un format diferit(18) sau pentru îmbogățirea lor cu detalii suplimentare(19), să nu fie adresată aceleiași întreprinderi căreia i‑au fost adresate cererile anterioare.
43. În plus, din cauza formatului deosebit de complex și de strict impus pentru prezentarea informațiilor solicitate, costurile generate de decizia atacată au fost fără îndoială semnificative(20). Este greu de identificat vreun motiv valabil pentru care aceste costuri trebuiau să fie suportate doar de unul dintre acționarii societăților vizate de investigație.
44. În acest context, în opinia noastră, adoptarea unei decizii adresate societăților vizate de investigație ar putea fi considerată o măsură mai puțin constrângătoare, în special pentru recurentă.
45. În al doilea rând, în ceea ce privește principiul securității juridice, considerăm că faptul că Comisia nu a luat o poziție clară și neechivocă cu privire la întreprinderile care au făcut obiectul investigației, după cum se arată la punctele 25 și 37 din prezentele concluzii, a fost un fapt care putea genera incertitudine pentru recurentă.
46. În această privință, trebuie de asemenea să se arate că articolul 1 din decizia atacată prevede că „Italmobiliare SpA, împreună cu filialele sale situate în Uniunea Europeană şi controlate direct sau indirect de ea, va furniza informaţiile […]”. În plus, articolul 2 din aceeași decizie are următorul cuprins: „Italmobiliare SpA, împreună cu filialele sale situate în Uniunea Europeană şi controlate direct sau indirect de ea, este destinatara prezentei decizii”. Nicio explicație nu a fost însă furnizată de Comisie cu privire la modul în care această noțiune de control direct sau indirect trebuia să fie înțeleasă.
47. În mod evident, aceste dispoziții nu pot fi interpretate în sensul că obligația legală de a furniza informațiile solicitate se aplica oricărei întreprinderi, alta decât Italmobiliare: nicio astfel de obligație (executorie prin intermediul sancțiunilor financiare) nu se poate în mod logic aplica întreprinderilor care nu sunt identificate și care nu sunt ușor identificabile. Cu toate acestea, Italmobiliare a fost totuși obligată să furnizeze informații referitoare la întreprinderi de ale căror număr și identitate nu putea fi sigură.
48. Este bine cunoscut faptul că noțiunea „control” în cadrul normelor de concurență ale Uniunii poate fi uneori destul de opacă. Noțiunea „control” este utilizată în cadrul normelor Uniunii aplicabile controlului concentrărilor economice(21). În același timp, în cadrul procedurilor legate de aplicarea articolelor 101 și 102 TFUE, noțiunea „entitate economică unică” este deseori utilizată. O ilustrare a acesteia se găsește în abundenta jurisprudență a instanțelor Uniunii referitoare la răspunderea societăților‑mamă pentru încălcările normelor legate de înțelegeri săvârșite de filialele lor; această jurisprudență se bazează de asemenea pe ideea că primele societăți pot exercita „controlul” asupra celor din urmă. În plus, există norme naționale și supranaționale privind standardele de contabilitate care stabilesc cerințe care pot impune o obligație de a consolida conturile diferitelor societăți care aparțin aceluiași grup corporativ.
49. În acest context, în lipsa unor indicații exprese din partea Comisiei cu privire la modul în care recurenta ar fi trebuit să înțeleagă trimiterea la „filialele sale situate în Uniunea Europeană şi controlate direct sau indirect de ea”, considerăm că decizia atacată era susceptibilă să creeze insecuritate juridică pentru recurentă.
50. În cauza pe care o examinăm, acest lucru a fost deosebit de problematic în măsura în care recurenta, în calitate de destinatară a deciziei atacate, era obligată să se conformeze acestei decizii sub amenințarea sancțiunilor financiare prevăzute la articolele 23 și 24 din Regulamentul nr. 1/2003, amenințare care a fost subliniată și în textul chestionarului anexat la decizia atacată, care menționa că informațiile prezentate puteau fi considerate inexacte sau că induc în eroare chiar și pentru simplul fapt că nu erau prezentate în conformitate cu definiția și cu instrucțiunile prevăzute în anexele II și III la decizia atacată(22).
51. În al treilea rând, cu privire la dreptul la o bună administrare, în măsura în care, în cauza examinată, acest drept adaugă ceva la ceea ce reiese în mod direct din articolul 296 TFUE, am dori să subliniem că Comisia nu a oferit nicio explicație clară cu privire la motivul pentru care informațiile au fost solicitate de la recurentă, iar nu în mod direct de la societățile vizate de investigație. Astfel, a fost dificil pentru Italmobiliare să înțeleagă motivele pentru care decizia i‑a fost adresată ei, iar nu celor din urmă. Această problemă a fost agravată de faptul că motivarea cuprinsă în decizia atacată era vagă și succintă(23).
52. În lumina celor de mai sus, considerăm că primul aspect al primului motiv de recurs este întemeiat și că, în consecință, hotărârea atacată ar trebui să fie anulată.
B – Scopul solicitării de informații
1. Argumentele părților
53. Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, Italmobiliare susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în interpretarea articolului 296 TFUE în ceea ce privește motivarea necesară într‑o decizie emisă în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003. În plus, recurenta critică Tribunalul pentru că a respins, fără a furniza o motivare suficientă, argumentul său privind eroarea săvârșită de Comisie prin adoptarea unei solicitări de informații obligatorii în temeiul articolului 18 alineatul (3), în locul unei simple cereri în temeiul alineatului (2) al aceleiași dispoziții.
54. Comisia susține că acest motiv de recurs trebuie să fie respins. Comisia subliniază că procedura se afla încă într‑un stadiu incipient atunci când a fost adoptată decizia atacată. O solicitare de informații nu poate conține nivelul de detaliere impus pentru deciziile adoptate la sfârșitul investigației. Comisia adaugă de asemenea că articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 nu obligă Comisia să explice motivele pentru care poate alege să adopte o decizie obligatorie în locul emiterii unei simple cereri de informații.
2. Apreciere
55. Mai întâi, am dori să reamintim că, potrivit unei jurisprudenţe constante, motivarea actelor adoptate de instituţiile Uniunii prevăzută la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză şi trebuie să menţioneze în mod clar şi neechivoc raţionamentul instituţiei care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoştinţă de temeiurile măsurii luate, iar instanţelor Uniunii să exercite controlul legalității acestor temeiuri. Cerinţa motivării trebuie apreciată în funcţie de toate împrejurările cauzei. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt şi de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condiţiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci şi în funcţie de contextul său, precum şi de ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă(24).
56. În ceea ce priveşte deciziile de inspecţie în temeiul articolului 20 din Regulamentul nr. 1/2003, Curtea a confirmat recent că Comisia nu este obligată să comunice destinatarilor unor astfel de decizii toate informaţiile de care dispune cu privire la încălcări prezumate şi nici să realizeze o calificare juridică riguroasă a acestor încălcări, în măsura în care precizează cu claritate prezumţiile pe care intenţionează să le verifice. Deşi revine Comisiei sarcina de a indica într‑un mod cât mai precis posibil ceea ce se cercetează şi elementele la care trebuie să se refere verificarea, nu este în schimb indispensabil să rezulte dintr‑o decizie de inspecţie o delimitare cu exactitate a pieţei relevante şi nici calificarea juridică exactă a încălcărilor prezumate sau indicarea perioadei în care aceste încălcări ar fi fost săvârşite, cu condiţia ca decizia să conţină elementele esenţiale deja menţionate. Astfel, inspecţiile intervin de obicei la începutul investigației şi, în consecință, Comisia nu dispune încă, în această fază, de informaţii precise cu privire la aceste aspecte. Scopul inspecţiei este tocmai acela de a colecta probe referitoare la o încălcare prezumată, astfel încât Comisia să fie în măsură să verifice temeinicia suspiciunilor sale şi să facă o apreciere juridică mai precisă(25).
57. Considerăm că aceste principii sunt aplicabile mutatis mutandis şi deciziilor de solicitare de informaţii adresate în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003. Evident, ambele tipuri de acte urmăresc acelaşi obiectiv şi constau într‑o activitate de colectare a elementelor de fapt. Deşi nu sunt formulate în termeni identici, relativa asemănare a celor două dispoziţii ar părea de asemenea să susţină interpretarea lor uniformă(26).
58. În acest context, întrebarea esenţială este dacă Tribunalul a examinat în mod corect caracterul suficient al motivării cuprinse în decizia atacată. Cu alte cuvinte, problema este următoarea: având în vedere stadiul procedurii în care a fost adoptată decizia atacată, este motivarea în cauză suficient de clară, pe de o parte, pentru a permite destinatarului să îşi exercite dreptul la apărare şi să evalueze obligaţia sa de colaborare cu Comisia și, pe de altă parte, pentru a permite exercitarea controlului jurisdicţional de către instanţele Uniunii?
59. În opinia noastră, răspunsul la această întrebare ar trebui să fie negativ.
60. La punctul 68 din hotărârea atacată, Tribunalul constată că motivarea din decizia atacată a fost redactată „în termeni foarte generali, care ar fi meritat să fie preciși și, prin urmare, [pot fi criticați] în această privință”. În opinia noastră, acest fapt poate fi cu greu contestat: trei aspecte importante ale motivării nu sunt de fapt suficient de detaliate. Ne referim în special la descrierea încălcărilor prezumate, la întinderea geografică a acestora și la produsele vizate de încălcări.
61. În ceea ce priveşte încălcările prezumate, considerentul (2) al deciziei atacate prevede: „[p]resupusele încălcări privesc restricţii ale fluxurilor comerciale […], inclusiv restricţii la import […], împărţirea pieţelor, coordonări ale preţurilor şi practici anticoncurenţiale conexe”. Această descriere a eventualelor încălcări pare nu numai destul de vagă („restricţii ale fluxurilor comerciale”, „inclusiv restricţii la import”), ci şi atotcuprinzătoare („practici anticoncurenţiale conexe”). Referirea la „împărţirea pieţelor” şi la „coordonări ale preţurilor”, fiind atât de generală, nu reușește să delimiteze cu mai mare precizie natura comportamentului suspectat de Comisie. Cele mai multe înțelegeri includ de fapt elemente de împărţire a pieţelor şi de stabilire a preţurilor. În practică, marea majoritate a tipurilor de acorduri interzise de articolul 101 TFUE pare a fi cuprinsă de această descriere.
62. În ceea ce priveşte întinderea geografică a încălcărilor prezumate, decizia atacată menţionează restricţii ale fluxurilor comerciale în SEE, inclusiv restricţii la import în SEE din ţări din afara SEE. Este adevărat că întinderea geografică a pieţei relevante nu trebuie să fie precizată într‑o decizie adoptată în temeiul articolului 18(27), totuși ar fi trebuit să fie posibilă o anumită referire la cel puţin unele dintre ţările afectate. În special, nu este clar dacă piaţa posibil afectată cuprinde întreg SEE sau doar părți din acesta şi, în caz afirmativ, care anume.
63. În sfârşit, decizia atacată este și mai neclară atunci când este vorba să precizeze produsele care fac obiectul investigaţiei. În practică, doar cimentul este identificat drept produs relevant, din moment ce, în ceea ce priveşte restul produselor, decizia se referă la „pieţele produselor conexe [cimentului]”. Din nou, această descriere nu este numai extrem de vagă (cât de strâns „conexe” cimentului trebuie să fie produsele?), ci și acoperă, potenţial, toate tipurile de produse în raport cu care recurenta își desfășoară activitatea (în calitate de vânzător sau de cumpărător).
64. Potrivit Tribunalului(28), insuficiența detaliilor din decizia atacată este parțial remediată de faptul că aceasta face trimitere în mod explicit la decizia Comisiei de deschidere a procedurii, care conţinea informaţii suplimentare cu privire la întinderea geografică a prezumțiilor privind săvârșirea încălcării, precum şi la tipul de produse vizate.
65. Recurenta contestă faptul că lipsurile deciziei atacate pot fi remediate printr‑o simplă trimitere la o decizie anterioară şi subliniază că, în orice caz, și decizia de deschidere a procedurii este afectată de aceeaşi lipsă de detalii.
66. În opinia noastră, actele Uniunii prin care se impun obligaţii care afectează sfera privată a particularilor sau a întreprinderilor şi care, dacă nu sunt respectate, comportă riscul unor sancţiuni financiare substanțiale trebuie, în principiu, să cuprindă o motivare de sine stătătoare(29). Astfel, este important să se dea posibilitatea acestor particulari sau întreprinderi să înţeleagă motivele care stau la baza unui astfel de act fără un efort de interpretare excesiv(30), astfel încât aceştia să îşi poată exercita drepturile în mod efectiv şi în timp util. Acest lucru este valabil mai ales pentru actele care cuprind trimiteri explicite la acte anterioare care conţin o motivare diferită. Orice diferenţă semnificativă între cele două acte poate fi o sursă de incertitudine pentru destinatar.
67. În pofida afirmațiilor de mai sus, considerăm că, cu titlu de excepţie, în prezenta cauză, Tribunalul a afirmat în mod corect că motivarea din decizia atacată poate fi coroborată cu motivarea cuprinsă în decizia de deschidere a procedurii. Cele două decizii au fost adoptate în cadrul aceleiaşi investigaţii şi, în mod evident, au ca obiect aceleaşi încălcări prezumate. De asemenea, ele au fost adoptate într‑un interval de timp scurt. Și mai important, nu pare să existe nicio diferenţă semnificativă între motivările cuprinse în cele două decizii. Prin urmare, considerăm că, în speţă, prima decizie ar putea fi considerată „context” al celei de a doua decizii, de care destinatarul acesteia nu putea să nu aibă cunoștință(31).
68. Totuși, dacă este adevărat că prima decizie cuprindea detalii mai semnificative cu privire la întinderea geografică a încălcărilor prezumate (enumerând statele membre potențial afectate), aceasta nu era la fel de precisă în ceea ce priveşte natura acestor încălcări şi produsele vizate. În special, explicaţia dată noţiunii „ciment şi produse conexe”, cuprinsă într‑o notă de subsol a paginii 4 din această decizie, acoperă o potențială gamă de produse foarte largă şi eterogenă.
69. Acestea fiind spuse, considerăm că faptul că o motivare este posibil să fie prea generală sau oarecum vagă cu privire la anumite aspecte nu conduce la o lipsă de validitate dacă restul deciziei permite destinatarului acesteia şi instanţelor Uniunii să înţeleagă cu suficientă precizie ce informaţii caută Comisia şi care sunt temeiurile măsurii luate(32). Astfel, chiar dacă numai indirect sau implicit, conținutul întrebărilor adresate poate aduce clarificări suplimentare cu privire la o motivare care este posibil să fi fost redactată fără precizia necesară. În fond, anumite întrebări foarte precise şi specifice dezvăluie în mod inevitabil obiectul investigaţiei desfășurate de Comisie. Acest lucru ni se pare valabil mai ales în ceea ce privește actele adoptate într‑un stadiu incipient al procedurii, când obiectul investigaţiei nu este în întregime şi definitiv stabilit şi, în realitate, poate să fie necesar să fie restrâns sau extins pe viitor, ca urmare a informaţiilor colectate ulterior.
70. În prezenta cauză însă, este valabil de fapt contrariul. Întrebările adresate societății Italmobiliare sunt extraordinar de numeroase şi acoperă tipuri de informaţii foarte diverse. În opinia noastră, este extrem de dificil să se identifice un fir conductor între multe dintre întrebările cuprinse în chestionar(33). În plus, unele dintre întrebări nu par a fi întru totul conforme cu ceea ce s‑a menționat în decizia anterioară de deschidere a procedurii: de exemplu, întrebările 3 şi 4 (care solicită o cantitate deosebit de importantă de informaţii privind o perioadă de 10 ani) nu se limitează la statele membre identificate ca posibil vizate de decizia de deschidere a procedurii.
71. De altfel, dacă firul conductor al unora dintre aceste întrebări ar fi o reprezentare completă a structurii de venituri și de cheltuieli ale întreprinderii, care să permită Comisiei să o analizeze prin metode econometrice (în comparație cu cele ale altor societăţi care își desfășoară activitatea în sectorul cimentului), s‑ar putea pune la îndoială aspectul dacă o solicitare de informaţii atât de extinsă şi de atotcuprinzătoare este chiar adecvată în temeiul articolului 18. Cu excepţia cazului în care Comisia ar fi în posesia unor indicii concrete care să permită stabilirea existenței unui comportament criticabil, pentru care o astfel de analiză ar putea furniza sprijinul necesar, o astfel de solicitare de informaţii ar părea mai adecvată pentru o investigaţie sectorială în temeiul articolului 17 din Regulamentul nr. 1/2003.
72. În aceste condiţii, suntem de acord cu recurenta că scopul solicitării de informaţii adresate de Comisie nu a fost suficient de clar şi de lipsit de ambiguitate. Prin urmare, a fost extrem de dificil pentru această întreprindere să înţeleagă încălcările prezumate, astfel încât să evalueze întinderea obligaţiei sale de colaborare cu Comisia şi, eventual, să îşi exercite dreptul la apărare, refuzând de exemplu să răspundă la întrebările pe care le considera nelegale. Cu atât mai mult cu cât anumite întrebări vizau informaţii care nu erau pur factuale şi care cuprindeau o judecată de valoare(34), iar alte întrebări erau relativ vagi(35). Acestea fiind spuse, în ceea ce priveşte aceste întrebări, riscul de a furniza răspunsuri autoincriminatoare nu putea fi cu uşurinţă exclus de către recurentă(36).
73. Această lipsă de detalii nu poate, contrar afirmațiilor Comisiei, să fie justificată prin faptul că decizia atacată a fost adoptată într‑un stadiu incipient al investigaţiei. Astfel, această decizie a fost emisă la aproape trei ani după începerea investigaţiei. În această perioadă, au avut loc o serie de inspecţii şi au fost emise deja de Comisie cereri foarte detaliate de informaţii, la care întreprinderile în cauză au răspuns. În fapt, cu câteva luni înainte de adoptarea deciziei atacate, Comisia a considerat că a obținut suficiente elemente pentru a iniţia o procedură în temeiul articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003 şi al articolului 2 din Regulamentul nr. 773/2004. Aceste elemente ar fi trebuit să permită Comisiei să furnizeze o motivare mai detaliată în decizia atacată.
74. Suntem de acord cu Comisia că gradul de precizie necesar într‑o motivare depinde printre altele de informațiile de care dispune Comisia la momentul adoptării unei decizii în temeiul articolului 18(37). Totuşi, în opinia noastră, aceasta implică în mod obligatoriu faptul că o motivare care poate fi acceptabilă în ceea ce priveşte o decizie adoptată la începutul unei investigaţii [de exemplu, o decizie prin care se solicită unei întreprinderi să se supună unei inspecţii în temeiul articolului 20 sau chiar prima decizie de solicitare de informaţii în temeiul articolului 18 alineatul (3)] ar putea să nu fie la fel de acceptabilă în ceea ce priveşte o decizie adoptată într‑un stadiu mult mai avansat al investigaţiei, atunci când Comisia deţine mai multe informaţii cu privire la încălcările prezumate.
75. În aceste condiții, ni se pare nescuzabil faptul că, în pofida tuturor informaţiilor furnizate deja Comisiei în cursul anilor precedenţi şi în pofida eforturilor suplimentare pe care decizia atacată le‑a presupus, Italmobiliare nu a fost încă informată cu privire la obiectul exact al investigaţiei Comisiei.
76. În plus, considerăm că recurenta susține în mod întemeiat că exercitarea de către instanţele Uniunii a controlului jurisdicțional al legalităţii deciziei atacate a fost în mod semnificativ îngreunată. Astfel cum am explicat mai detaliat în Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement(38), având în vedere raritatea informaţiilor cu privire la încălcările prezumate cuprinse în decizia atacată (chiar şi atunci când este analizată în contextul deciziei de deschidere a procedurii), este dificil pentru Curte să verifice îndeplinirea cerinței caracterului necesar și a cerinței proporționalității cererii(39). În ceea ce privește primul element, Curtea trebuie să aprecieze dacă corelația dintre prezumțiile privind săvârșirea încălcării și informațiile solicitate este suficient de strânsă pentru a justifica solicitarea Comisiei. În ceea ce privește cea din urmă cerință, Curtea trebuie să determine dacă eforturile pretinse unei întreprinderi sunt sau nu sunt justificate de interesul public, precum și dacă nu sunt excesive.
77. Pentru aceste motive, considerăm că Tribunalul a interpretat şi a aplicat în mod greșit articolul 296 TFUE şi articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 în ceea ce priveşte motivarea necesară într‑o decizie de solicitare de informaţii. Hotărârea atacată trebuie, așadar, să fie anulată, în măsura în care Tribunalul a statuat, pentru motivele indicate la punctele 51-72 din această hotărâre, că decizia atacată cuprindea o motivare suficientă.
C – Indicii suficiente cu privire la o încălcare
1. Argumentele părților
78. Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, Italmobiliare critică analiza Tribunalului în ceea ce privește motivul său întemeiat pe faptul că Comisia a acționat ultra vires prin adoptarea unei decizii în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003. În opinia recurentei, este evident că, din cauza cantității semnificative și a caracterului vag al informațiilor solicitate, Comisia nu avea suficiente indicii privind o încălcare a articolului 101 TFUE atunci când a emis decizia atacată. Comisia ar fi trebuit, așadar, să acționeze în temeiul articolului 17 din același regulament. În plus, recurenta critică Tribunalul pentru că nu a ordonat nicio măsură de cercetare judecătorească în scopul de a verifica dacă Comisia se afla în posesia unor indicii suficiente pentru a adopta o decizie în temeiul articolului 18 alineatul (3).
79. Comisia consideră că acest motiv de recurs este inadmisibil și, în orice caz, nefondat.
2. Apreciere
80. Prin intermediul acestui motiv de recurs, Italmobiliare susține în esență că Comisia nu avea suficiente indicii pentru a suspecta existența unei încălcări și că tipul și cantitatea de informații solicitate demonstrează că Comisia „sonda terenul”.
81. Suntem de acord cu Comisia că acest motiv de recurs este în parte inadmisibil și în parte nefondat.
82. În primul rând, prin faptul că recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a apreciat elementele invocate în primă instanță în susținerea motivului său privind o acțiune ultra vires a Comisiei, ea solicită în esență Curții să efectueze o nouă apreciere a acestor elemente. Acest lucru nu este însă permis în cadrul recursului.
83. În al doilea rând, în ceea ce privește critica adusă deciziei Tribunalului de a nu dispune ex officio măsuri de cercetare judecătorească sau de organizare a procedurii pentru a verifica existența efectivă a unor indicii suficiente privind existența unei încălcări, și această critică ar trebui să fie respinsă. Rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că numai Tribunalul este competent să se pronunțe asupra eventualei necesități de a completa informațiile de care dispune în legătură cu cauzele cu care este sesizat. Caracterul probant al înscrisurilor administrate în procedură sau lipsa acestuia ține de aprecierea sa suverană asupra faptelor, care nu poate face obiectul controlului Curții în cadrul recursului, cu excepția cazului denaturării elementelor de probă prezentate Tribunalului sau atunci când inexactitatea materială a constatărilor efectuate de către acesta reiese din înscrisurile depuse la dosar(40). A fortiori, acest principiu este cu atât mai valabil atunci când este vorba despre adoptarea ex officio a unor măsuri de cercetare judecătorească sau de organizare a procedurii(41).
84. În cauza de față, recurenta avea dreptul să solicite Tribunalului să adopte orice astfel de măsură pentru a verifica dacă Comisia era în posesia unor indicii suficiente. În fapt, în cauza „paralelă”, Cementos Portland Valderrivas/Comisia, Tribunalul, confruntat cu o solicitare expresă din partea reclamantei, a dispus ca Comisia să prezinte indiciile aflate în posesia sa pentru ca Tribunalul să poată să se asigure de lipsa caracterului arbitrar al deciziei atacate(42).
85. În speță însă, recurenta nu a adresat o astfel de solicitare. Astfel, considerăm inacceptabil faptul că Tribunalul, atunci când a apreciat elementele cu caracter generic invocate de recurentă (apreciere care nu poate fi supusă controlului în cadrul recursului) și în lipsa oricărei cereri exprese, a decis că nu mai era necesar să investigheze mai amănunțit chestiunea(43).
D – Proporționalitate
1. Argumentele părților
86. Prin intermediul celui de al patrulea motiv de recurs, recurenta susține în esență că Tribunalul a săvârșit o eroare în interpretarea și în aplicarea principiului proporționalității. În opinia recurentei, Tribunalul ar fi omis, pe de o parte, să identifice existența unor măsuri mai puțin constrângătoare pentru a atinge scopul urmărit (cum ar fi o investigație sectorială sau o simplă cerere de informații) și, pe de altă parte, să sancționeze sarcina excesivă și intolerabilă impusă recurentei prin decizia atacată.
87. Comisia susține că Tribunalul a apreciat în mod corect principiul proporționalității în cauza supusă analizei și că decizia atacată nu încalcă acest principiu.
2. Apreciere
88. Acest motiv de recurs ridică două probleme diferite din perspectiva proporționalității. Le vom examina pe rând.
a) Alegerea instrumentului juridic
89. Primul aspect al acestui motiv de recurs ridică în esență problema dacă Comisia a încălcat principiul proporționalității, astfel cum sugerează recurenta, prin adoptarea unei decizii obligatorii în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003, în locul adoptării unei simple cereri de informații în temeiul celui de al doilea alineat al acestei dispoziții sau în locul recurgerii la o investigație sectorială în temeiul articolului 17 din același regulament.
90. Această teză nu ni se pare convingătoare.
91. În primul rând, în ceea ce privește investigațiile sectoriale, observăm că Tribunalul nu a considerat că Comisia nu avea suficiente indicii pentru a fi îndreptățită să trimită o solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003. Critica pe care recurenta a invocat‑o cu privire la acest aspect nu poate fi acceptată, pentru motivele explicate mai sus(44). Prin urmare, nu există niciun temei pentru a susține că Comisia ar fi putut sau ar fi trebuit să înceapă o investigație sectorială în temeiul articolului 17 din Regulamentul nr. 1/2003.
92. Dacă Comisia se afla în posesia unor indicii suficiente care să indice posibila existență a unor încălcări ale normelor de concurență ale Uniunii (ceea ce nu este obligația acestei instanțe de a stabili în recurs), articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003 constituie temeiul juridic corect pentru a investiga problema.
93. În al doilea rând, în ceea ce privește simplele cereri de informații în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003, am dori să facem următoarele observații. Majoritatea informațiilor solicitate în decizia atacată constau în date pe care Comisia le‑a solicitat de la toate întreprinderile bănuite că au luat parte la încălcarea suspectată, în scopul de a face o comparație între aceste date. Comisia putea face o comparație valabilă numai dacă informațiile solicitate erau furnizate în aproximativ același interval de timp și numai dacă erau exacte și complete. Erorile sau întârzierile, provenite fie și numai de la un singur destinatar, ar fi însemnat că comparația preconizată de Comisie nu ar fi fost posibilă sau, în orice caz, nu ar fi fost suficient de fiabilă.
94. În aceste condiții, Comisia putea să considere că adoptarea unei decizii obligatorii în temeiul articolului 18 alineatul (3) era metoda cea mai adecvată pentru a asigura faptul că informațiile solicitate ar fi cât mai complete și mai corecte posibil și că ar fi prezentate în intervalul de timp dorit.
95. Prin urmare, primul aspect al acestui motiv de recurs ar trebui să fie respins.
b) Proporționalitatea stricto sensu
96. Mai întâi, am dori să reamintim că în repetate ocazii Curtea a subliniat că cerința unei protecții a persoanelor împotriva intervenției arbitrare sau disproporționate a autorităților publice în sfera lor privată, inclusiv atunci când aceste autorități pun în aplicare normele de concurență, constituie un principiu general al dreptului Uniunii(45). În special, o măsură de investigare este disproporționată atunci când constituie o ingerință excesivă și astfel intolerabilă în aceste drepturi(46).
97. În mod evident, nu există niciun criteriu clar care să permită să se stabilească dacă o solicitare specifică de informații adresată unei anumite întreprinderi este sau nu este excesivă. Doar o apreciere de la caz la caz, care ia în considerare toate circumstanțele relevante, poate furniza un răspuns la această întrebare.
98. Două elemente în special ar trebui să fie evaluate comparativ pentru a se aprecia proporționalitatea unei anumite solicitări de informații. Pe un taler al balanței se află interesul public care justifică investigația Comisiei și necesitatea ca această instituție să primească informații care să îi permită să își îndeplinească îndatoririle atribuite prin tratat. Cu cât o încălcare suspectată este mai dăunătoare concurenței, cu atât mai mult Comisia ar trebui să fie îndrituită să se aștepte ca o întreprindere să depună un efort pentru a furniza informațiile solicitate, în îndeplinirea obligației sale de colaborare activă. Celălalt taler al balanței constă în volumul de muncă generat pentru o întreprindere de o solicitare de informații. Cu cât este mai mare volumul de muncă generat, distrăgând atenția personalului întreprinderii de la sarcinile lui obișnuite de serviciu și adăugând costuri suplimentare, cu atât mai excesivă ar putea fi considerată această solicitare de informații.
99. În cauza pe care o analizăm, Comisia susține că presupusul comportament al recurentei constituie o încălcare foarte gravă a normelor de concurență ale Uniunii. În pofida puținelor informații furnizate cu privire la acest aspect în decizia atacată sau în decizia de deschidere a procedurii, opinia Comisiei potrivit căreia consecințele încălcărilor suspectate pentru consumatorii europeni ar putea fi, dacă ar fi dovedite, deosebit de grave poate fi cu o mare probabilitate împărtășită(47).
100. Dincolo de acest fapt, volumul de muncă generat în sarcina recurentei prin decizia atacată (descrisă în cuprinsul hotărârii atacate ca provocând un „volum de muncă deosebit de important”)(48) pare excesiv și nejustificat de împovărător.
101. Nu se poate contesta în mod serios faptul că decizia atacată a impus prezentarea unei cantități extraordinare de date, care au acoperit aproape toate activitățile economice ale recurentei, desfășurate în 12 state membre pe parcursul unui deceniu.
102. În plus, simpla compilare a răspunsurilor la unele dintre întrebările solicitate de Comisie a generat un volum de muncă important în sarcina recurentei, obligând‑o să revizuiască aproape toate tranzacțiile economice încheiate în ultimii 10 ani de mai multe societăți care fac parte din grupul său corporativ, pentru a extrapola și pentru a sintetiza datele solicitate.
103. O altă cauză a volumului de muncă important generat de decizia atacată constă în formatul impus de Comisie pentru prezentarea informațiilor solicitate. Astfel, în era digitală, faptul că o cerere de informații impune prezentarea unei foarte mari cantități de informații poate adesea să prezinte o importanță secundară. În numeroase cazuri, volumul de muncă generat de o cerere de informații va depinde în principal de modul în care Comisia solicită destinatarului acestei cereri să prezinte informațiile. Cu alte cuvinte, formatul impus de Comisie pentru prezentarea informațiilor solicitate poate fi adesea cel care creează cel mai mare volum de muncă în sarcina unei întreprinderi.
104. În această privință, observăm că anexa II (instrucțiuni detaliate în vederea furnizării răspunsului la chestionar) și anexa III (modele de răspuns) la decizia atacată alcătuiesc împreună aproape 30 de pagini de o extremă complexitate. Formatul impus era de o strictețe maximă, iar instrucțiunile deosebit de detaliate.
105. În ceea ce privește strictețea modelului, am dori să subliniem că respectarea deplină a formatului impus era asigurată prin amenințarea explicită cu aplicarea de sancțiuni. În caseta aflată la începutul chestionarului, Comisia notează (cu litere aldine și subliniate): „[v]ă rugăm să rețineți că răspunsul dumneavostră poate fi considerat inexact sau că induce în eroare în cazul în care următoarele indicații și instrucțiuni nu sunt respectate.”
106. În ceea ce privește natura extrem de detaliată a instrucțiunilor, am dori să facem referire doar la instrucțiunile extrem de amănunțite cu privire la răspunsurile a căror furnizare a fost solicitată de Comisie într‑un fișier excel. Recurenta putea utiliza numai acele modele de răspuns incluse în anexa III și trebuia să respecte cu strictețe instrucțiunile privind printre altele numărul fișierelor care trebuiau furnizate, numărul foilor de calcul aparținând fiecărui fișier, denumirea fiecărei foi de calcul, abrevierile care trebuiau utilizate, denumirile și numărul de coloane sau de rânduri, formatul datelor, precum și utilizarea spațiilor, a caracterelor speciale sau a simbolurilor(49).
107. Mai mult decât atât, codurile numeroase și aproape criptice pe care destinatarul deciziei trebuia să le utilizeze, astfel cum a subliniat Comisia, „uniform” și în „răspunsurile la toate întrebările”(50), cu siguranță că nici nu au îmbunătățit lizibilitatea și accesibilitatea deciziei atacate, nici nu au facilitat sarcina întreprinderii de a compila răspunsurile.
108. Se poate afirma cu certitudine că, până și unui om de afaceri experimentat, formatul în cauză i‑ar părea, la prima vedere, un puzzle derutant.
109. Astfel cum am explicat în Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement, noțiunea „informații” în sensul articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003 nu poate fi interpretată ca permițând Comisiei să solicite întreprinderilor să prezinte informațiile solicitate potrivit unui format specific. Destinatarii unor cereri de informații sunt evident obligați să răspundă unei solicitări prin furnizarea de informații care nu sunt doar corecte și complete, ci și precise și clare. Mai mult, dacă acestora li se solicită aranjarea informațiilor pentru a furniza un răspuns util, pe baza obligației lor de colaborare activă, li se poate pretinde și luarea în considerare a formatului impus de Comisie. Totuși, aceasta din urmă nu poate solicita întreprinderilor să îndeplinească sarcini de birou și administrative atât de extinse, de complexe și de cronofage atunci când prezintă informațiile solicitate, încât pregătirea și constituirea unui dosar împotriva acestor întreprinderi să pară în fapt „exterrnalizată” lor. În fond, revine Comisiei sarcina de a dovedi o încălcare a normelor de concurență ale Uniunii(51).
110. În orice caz, indiferent de o posibilă încălcare a articolului 18 (ceea ce reclamanta nu a susținut) considerăm că formatul impus prin decizia atacată a generat în mod evident un volum de muncă deosebit de important pentru recurentă. Acest lucru este cu atât mai puțin acceptabil cu cât operațiunile de aranjare într‑un anumit format solicitate de Comisie vizau adesea date care se aflau deja în posesia sa sau care erau disponibile în mod public.
111. Cu privire la primul aspect, nu trebuie să fie trecut cu vederea faptul că decizia atacată a fost emisă după ce Italcementi răspunsese la alte solicitări de informații deosebit de împovărătoare [care au luat forma unor simple cereri în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003]. Aceste solicitări anterioare au vizat în mare parte același tip de informații, cu câteva detalii diferite sau potrivit unui alt format.
112. Decizia atacată a obligat astfel recurenta, ca urmare a formatului impus pentru prezentarea informațiilor, să depună eforturi suplimentare pentru o simplă rearanjare în alt format a datelor deja furnizate Comisiei. Nu putem găsi nicio justificare pentru o astfel de solicitare. În aceste condiții, solicitarea Comisiei de rearanjare în alt format a unei foarte mari cantități de date ar putea fi comparată, mutatis mutandis, cu o solicitare de traducere într‑o altă limbă a unor documente numeroase și voluminoase aflate în posesia unei întreprinderi. Faptul că agenții Comisiei ar putea să nu aibă cunoștințele de limbă necesare nu ar justifica, din punctul nostru de vedere, o astfel de solicitare.
113. În cazul în care Comisia, în cererile sale de informații emise în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003, și‑ar fi redactat întrebările în modul în care acestea au fost formulate în decizia atacată sau în cazul în care, ulterior, ar fi acceptat doar prezentarea informațiilor suplimentare solicitate, recurenta ar fi fost scutită de un important volum de muncă.
114. În privința celui de al doilea aspect, decizia atacată solicita recurentei să aranjeze informații care aparțineau domeniului public. De exemplu, punctul 10 din anexa II la decizia atacată are următorul cuprins: „[t]oate valorile monetare trebuie să fie exprimate în euro. În cazul în care moneda locală folosită nu este euro, vă rugăm să efectuați conversia în euro utilizând cursul de schimb oficial publicat de Banca Centrală Europeană în perioada de referință”. Nu este clar de ce aceste calcule nu au putut fi efectuate de agenții Comisiei(52).
115. Pentru toate aceste motive, considerăm că recurenta a susținut în mod întemeiat că decizia atacată a încălcat principiul proporționalității. Cel de al doilea aspect al celui de al patrulea motiv de recurs al recurentei ar trebui, așadar, să fie admis, iar hotărârea atacată ar trebui, în consecință, să fie anulată.
E – Dreptul de a fi audiat
1. Argumentele părților
116. Prin intermediul celui de al cincilea motiv de recurs, Italmobiliare susține că hotărârea atacată nu tratează în mod adecvat argumentele sale privind o presupusă încălcare a dreptului său de a fi audiată.
117. La rândul său, Comisia susține că acest motiv de recurs ar trebui să fie respins.
2. Apreciere
118. Asemenea Comisiei, și noi considerăm că acest motiv de recurs este nefondat.
119. Nici dispozițiile Regulamentului nr. 1/2003, nici jurisprudența Curții nu recunosc un drept de a fi audiat înainte de adoptarea unor măsuri de investigare, cum ar fi solicitările de informații adresate întreprinderilor în cauză(53).
120. Dacă Comisia decide, în unele cazuri, să consulte întreprinderile în cauză înainte de adoptarea unei astfel de măsuri(54), aceasta procedează astfel din proprie inițiativă și în interes propriu. Întreprinderile nu pot obține niciun drept specific dintr‑o astfel de consultare, în afară poate de dreptul ca Comisia să acorde atenția cuvenită observațiilor pe care acestea le pot prezenta ca răspuns(55).
121. Prin urmare, recurenta nu se poate plânge că, în pofida consultării societății Italcementi înainte de adoptarea deciziei atacate cu privire la proiectul de chestionar, la 4 noiembrie 2010, termenul stabilit pentru prezentarea observațiilor sale a fost prea scurt sau că în final Comisia a emis o decizie având un chestionar care era în parte diferit de cel trimis sub formă de proiect.
122. Rezultă că cel de al cincilea motiv de recurs ar trebui să fie respins.
VI – Consecințele aprecierii
123. Potrivit articolului 61 primul paragraf din Statutul Curţii de Justiţie, Curtea anulează decizia Tribunalului în cazul în care recursul este întemeiat. Curtea poate să soluţioneze ea însăşi în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată. De asemenea, poate să trimită cauza Tribunalului.
124. Am concluzionat că trei dintre cele cinci motive de recurs invocate de recurentă ar trebui să fie admise, în tot sau în parte, iar hotărârea atacată ar trebui, în consecință, să fie anulată.
125. În lumina informaţiilor de care dispunem şi a dezbaterilor desfăşurate în faţa Tribunalului şi a Curţii, considerăm că aceasta din urmă poate să soluţioneze ea însăşi în mod definitiv litigiul de faţă, fără să fie necesară adoptarea vreunei măsuri de organizare a procedurii, astfel cum a solicitat recurenta.
126. În cererea sa introductivă depusă la Tribunal, Italmobiliare a invocat cinci motive în susţinerea cererii sale de anulare a deciziei atacate.
127. În lumina consideraţiilor expuse mai sus, considerăm că decizia atacată a fost nelegală pentru trei motive principale: a fost în mod greșit adresată societății Italmobiliare (a se vedea punctele 23-52 din prezentele concluzii), cuprindea o motivare insuficientă în ceea ce priveşte scopul solicitării (a se vedea punctele 55-77 din prezentele concluzii) și nu îndeplinea cerinţa proporționalității (a se vedea punctele 96-115 din prezentele concluzii). Fiecare dintre aceste erori juridice este, ea singură, suficientă pentru anularea întregii decizii. În consecinţă, considerăm că nu mai este necesar să se examineze dacă celelalte motive invocate de recurentă în primă instanţă sunt întemeiate.
VII – Cheltuieli de judecată
128. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curţii, partea care cade în pretenţii este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
129. În cazul în care Curtea este de acord cu aprecierea noastră cu privire la recurs, atunci, în conformitate cu articolele 137, 138 şi 184 din Regulamentul de procedură, Comisia trebuie să plătească cheltuielile de judecată corespunzătoare acestor proceduri, efectuate atât în primă instanţă, cât şi în recurs.
VIII – Concluzie
130. Având în vedere toate consideraţiile de mai sus, propunem Curţii:
– anularea Hotărârii Tribunalului din 14 martie 2014 pronunţate în cauza T‑305/11, Italmobiliare/Comisia;
– anularea Deciziei C(2011) 2364 final a Comisiei privind o procedură de aplicare a articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului (cazul 39520 – ciment şi produse conexe);
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate în primă instanță și în recurs.
1 – Limba originală: engleza.
2 – Regulamentul Consiliului (CE) din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurenţă prevăzute la articolele 81 şi 82 din tratat (JO 2003, L 1, p. 1, Ediţie specială, 08/vol. 1, p. 167, rectificare în Ediţie specială, 08/vol. 4, p. 269).
3 – Cauzele HeidelbergCement/Comisia (C‑247/14 P), Schwenk Zement/Comisia (C‑248/14 P) și Buzzi Unicem/Comisia (C‑267/14 P).
4 – Regulamentul Comisiei privind desfășurarea procedurilor puse în aplicare de Comisie în temeiul articolelor 81 și 82 din Tratatul CE (JO L 123, p. 18, Ediţie specială, 08/vol. 1, p. 242).
5 – EU:T:2014:126.
6 – C‑247/14 P, punctele 22-27.
7 – Conform Concluziilor noastre prezentate în cauza Buzzi Unicem/Comisia (C‑267/14 P, punctele 120-125).
8 – A se vedea printre altele Hotărârea HGA și alții/Comisia (C‑630/11 P‑C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punctul 132 și jurisprudența citată).
9 – A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia (C‑247/14 P, punctele 23 și 24).
10 – A se vedea în acest sens Hotărârile ABNA și alții (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 și C‑194/04, EU:C:2005:741, punctul 68), S.P.C.M. și alții (C‑558/07, EU:C:2009:430, punctul 41) și Vodafone și alții (C‑58/08, EU:C:2010:321, punctul 51).
11 – A se vedea printre altele Hotărârea Fédesa și alții (C‑331/88, EU:C:1990:391, punctul 13).
12 – A se vedea în acest sens Hotărârea Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punctele 76 și 80 și jurisprudența citată).
13 – A se vedea în acest sens Hotărârile Gondrand și Garancini (169/80, EU:C:1981:171, punctul 17) și Van Es Douane Agenten (C‑143/93, EU:C:1996:45, punctul 27 și jurisprudența citată).
14 – A se vedea Hotărârea Ziegler/Comisia (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punctul 154 și jurisprudența citată).
15 – A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia (C‑247/14 P, punctele 98-112).
16 – Cu privire la acest aspect, a se vedea mai jos punctele 70-71 din prezentele concluzii.
17 – A se vedea punctul 107 din hotărârea atacată.
18 – A se vedea punctele 106 și 109 din hotărârea atacată.
19 – A se vedea punctele 115-117 din hotărârea atacată.
20 – A se vedea cu privire la acest aspect Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia (C‑247/14 P, punctul 121).
21 – A se vedea în special articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 139/2004 al Consiliului din 20 ianuarie 2004 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi [Regulamentul (CE) privind concentrările economice] (JO L 24, p. 1, Ediție specială, 8/vol. 1, p. 201).
22 – A se vedea punctul 105 de mai jos din prezentele concluzii.
23 – A se vedea punctele 51-77 de mai jos din prezentele concluzii.
24 – A se vedea Hotărârea Nexans şi Nexans France/Comisia (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punctele 31 şi 32, precum și jurisprudența citată).
25 – Ibidem, punctele 34-37 și jurisprudența citată.
26 – Articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003 prevede că decizia „indică temeiul juridic şi scopul cererii, precizează informaţiile solicitate şi stabileşte termenul în care [informaţiile] trebuie furnizate”. Articolul 20 alineatul (3) din acelaşi regulament prevede că decizia „indică obiectul şi scopul inspecţiei, stabileşte data la care începe”.
27 – Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza Nexans şi Nexans France/Comisia (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, punctele 35-38).
28 – Punctele 67 și 68 din hotărârea atacată.
29 – Conform Concluziilor avocatului general Léger prezentate în cauza BPB Industries şi British Gypsum/Comisia (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, punctul 22).
30 – Potrivit Concluziilor avocatului general Lenz prezentate în cauza SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407, punctul 59).
31 – A se vedea jurisprudența menționată la punctul 55 din prezentele concluzii. A se vedea de asemenea Hotărârea Acciaierie e ferriere Lucchini/Comisia (1252/79, EU:C:1980:288, punctul 14) și Concluziile avocatului general Poiares Maduro prezentate în cauza Comisia/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, punctul 97).
32 – Conform Concluziilor avocatului general Kokott prezentate în cauza Nexans şi Nexans France/Comisia, C‑37/13 P, EU:C:2014:223, punctul 52.
33 – Pentru mai multe detalii, a se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia (C‑247/14 P, punctele 46 și 47).
34 – Cum ar fi întrebarea 1D. A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia (C‑247/14 P, punctul 161).
35 – A se vedea punctele 138-146 din Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia.
36 – A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia (C‑247/14 P, punctele 149-168).
37 – A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia (C‑247/14 P, punctul 50).
38 – C-247/14 P, punctele 52-54.
39 – Conform Concluziilor avocatului general Jacobs prezentate în cauza SEP/Comisia (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, punctul 30).
40 – A se vedea Hotărârea Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/Comisia (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, punctul 163), precum și jurisprudența citată.
41 – A se vedea în acest sens Hotărârea Chalkor/Comisia (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, punctele 65 și 66).
42 – T‑296/11, EU:T:2014:121, punctele 41-56.
43 – Punctul 79 din hotărârea atacată.
44 – A se vedea punctele 81-85 de mai sus din prezentele concluzii.
45 – A se vedea Hotărârile Hoechst/Comisia (46/87 și 227/88, EU:C:1989:337, punctul 19) și Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punctele 27, 50 și 52).
46 – A se vedea în acest sens Hotărârea Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punctele 76 și 80, precum și jurisprudența citată).
47 – Avem în vedere printre altele numărul societăților implicate, întinderea geografică a încălcărilor suspectate și principalele restricții incluse în acordurile suspectate.
48 – Punctele 98 și 101 din hotărârea atacată.
49 – A se vedea punctele 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 și 15 din anexa III. Cu privire la unele instrucțiuni la fel de complexe, a se vedea de asemenea printre altele întrebarea 1A și întrebarea 2 din anexa I.
50 – A se vedea punctele 16 și 17 din anexa II.
51 – A se vedea articolul 2 din Regulamentul nr. 1/2003.
52 – Conform Concluziilor noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia (C‑247/14 P, punctul 120).
53 – A se vedea prin analogie Hotărârea National Panasonic/Comisia (136/79, EU:C:1980:169, punctul 21).
54 – Astfel cum își propune să facă, de exemplu, la punctul 3.4.3 din Cele mai bune practici ale sale privind comunicarea de date economice și culegerea de date în cazurile legate de aplicarea articolelor 101 TFUE și 102 TFUE și în cazurile de concentrări economice (document de lucru al serviciilor Comisiei), „atunci când este adecvat și util”. Document publicat pe site‑ul internet al DG Concurență, Comisia Europeană.
55 – Conform Concluziilor noastre prezentate în cauza Buzzi Unicem/Comisia (C‑267/14 P, punctele 120-125).