1.

Prezenta cerere de decizie preliminară, introdusă de Raad van State (Țările de Jos) la 5 iulie 2013, a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnii G. și R., doi resortisanți ai unor țări terțe aflați în situație de ședere ilegală în Țările de Jos, pe de o parte, și Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (denumit în continuare „Staatssecretaris”), pe de altă parte, cu privire la legalitatea măsurilor de prelungire a luării în custodie publică a acestora, adoptate potrivit articolului 15 alineatul (6) din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală ( 2 ) (denumită în continuare „Directiva «returnare»”), în raport cu articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

2.

Din cererea de decizie preliminară reiese că erau îndeplinite condițiile de fond privind prelungirea măsurilor de luare în custodie publică a domnilor G. și R., aceste măsuri fiind întemeiate pe lipsa de cooperare a domnilor G. și R. în ceea ce privește îndepărtarea lor sub escortă și pe faptul că lipseau documentele necesare în acest scop care provin din țări terțe.

3.

Cu toate acestea, instanța de trimitere indică faptul că dreptul la apărare al domnilor G. și R. a fost încălcat la elaborarea acestor măsuri.

4.

Problema care se ridică în prezenta trimitere preliminară este legată de conținutul dreptului oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere, consacrat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, și în special de consecințele juridice ale încălcării acestui drept.

5.

Instanța de trimitere se întreabă în primul rând dacă încălcarea de către administrația națională a principiului general al respectării dreptului la apărare, săvârșită la elaborarea unei măsuri de prelungire a luării în custodie publică în sensul articolului 15 alineatul (6) din Directiva „returnare”, implică, necondiționat și în toate situațiile, ridicarea măsurii de luare în custodie publică și, în al doilea rând, cu privire la posibilitatea eventuală de a proceda la evaluarea comparativă a atingerilor aduse, pe de o parte, intereselor persoanei interesate, care decurg din această încălcare, și, pe de altă parte, intereselor statului membru, garantate prin prelungirea măsurii de luare în custodie publică.

6.

Articolul 41 din cartă, intitulat „Dreptul la bună administrare”, prevede la alineatele (1) și (2):

„(1)   Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într‑un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.

(2)   Acest drept include în principal:

[...]”

7.

Articolul 47 primul paragraf din cartă prevede că „[o]rice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de prezentul articol”. Articolul 47 al doilea paragraf din cartă vizează dreptul oricărei persoane la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești independente și imparțiale, constituită în prealabil prin lege. Acest articol precizează că orice persoană are posibilitatea de a fi consiliată, apărată și reprezentată. Conform articolului 48 alineatul (2) din cartă, oricărei persoane acuzate îi este garantată respectarea dreptului la apărare.

8.

Articolul 51 din cartă, intitulat „Domeniul de aplicare”, prevede la alineatul (1):

„Dispozițiile prezentei carte se adresează instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, cu respectarea principiului subsidiarității, precum și statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Prin urmare, acestea respectă drepturile și principiile și promovează aplicarea lor în conformitate cu atribuțiile pe care le au în acest sens și cu respectarea limitelor competențelor conferite Uniunii de tratate.”

9.

Articolul 15 din Directiva „returnare”, care figurează în capitolul privind luarea în custodie publică în scopul îndepărtării, are următorul cuprins:

„(1)   Cu excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri suficiente, dar mai puțin coercitive într‑un caz concret, statele membre pot ține în custodie publică un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unor proceduri de returnare doar în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare, în special în cazul în care:

Orice măsură de luare în custodie publică este pentru o perioadă cât mai scurtă cu putință și se menține numai pe durata desfășurării și executării, în mod adecvat, a dispozițiilor de îndepărtare.

(2)   Autoritățile administrative sau judiciare dispun măsurile de luare în custodie publică.

Luarea în custodie publică se ordonă în scris, menționându‑se motivele de fapt și de drept.

Atunci când luarea în custodie publică a fost dispusă de autoritățile administrative, statele membre:

Resortisantul în cauză al unei țări terțe este eliberat imediat în cazul în care luarea în custodie publică nu este legală.

(3)   În toate cazurile, luarea în custodie publică face obiectul unor revizuiri la intervale rezonabile de timp, fie la cererea resortisantului în cauză al unei țări terțe, fie din oficiu. În cazul unor perioade prelungite de luare în custodie publică, revizuirile fac obiectul controlului judiciar.

(4)   În cazul în care există indicii conform cărora nu mai există posibilitatea rezonabilă a îndepărtării din motive legale sau de altă natură sau există indicii privind încetarea condițiilor stabilite la alineatul (1), luarea în custodie publică nu mai este justificată și persoana în cauză este eliberată imediat.

(5)   Luarea în custodie publică se menține pe toată durata în care se îndeplinesc condițiile stabilite la alineatul (1) și în măsura în care este necesar pentru a asigura punerea în aplicare cu succes a măsurii de îndepărtare. Fiecare stat membru stabilește o perioadă limitată de custodie publică, care nu poate depăși șase luni.

(6)   Statele membre nu pot extinde perioada menționată la alineatul (5) decât cu o perioadă limitată de timp, care să nu depășească o perioadă suplimentară de 12 luni, în conformitate cu legislația sa națională, în cazurile în care, în pofida tuturor eforturilor rezonabile depuse de către acestea, este probabil ca operațiunea de îndepărtare să dureze mai mult, datorită:

10.

În temeiul articolului 2:1 alineatul 1 din Legea generală în materie administrativă (Algemene wet bestuursrecht), orice persoană poate solicita să fie asistată sau reprezentată de un mandatar pentru a‑și apăra interesele în raporturile sale cu administrația.

11.

Articolul 4:8 alineatul 1 din Legea generală în materie administrativă menționată prevede că, înainte de a lua o decizie care va cauza probabil un prejudiciu unei persoane interesate care nu a solicitat această decizie, administrația îi permite să își exprime punctul de vedere în cazul în care:

12.

În temeiul articolului 59 alineatul 1 teza introductivă și litera a) din Legea din 2000 privind străinii (Vreemdelingenwet 2000, denumită în continuare „Vw 2000”), străinul care nu se află în situație de ședere legală poate, dacă interesele de ordine publică sau de securitate națională impun acest lucru, să fie luat în custodie publică de Staatssecretaris în vederea îndepărtării acestuia sub escortă. În temeiul alineatului 5 al acestui articol, luarea în custodie publică prevăzută la alineatul 1 nu poate să depășească șase luni. Potrivit alineatului 6 al articolului menționat, perioada avută în vedere la alineatul 5 poate fi prelungită cu o perioadă suplimentară de 12 luni în cazul în care, în pofida tuturor eforturilor rezonabile, este probabil ca îndepărtarea sub escortă să dureze mai mult întrucât străinul nu cooperează la aceasta sau întrucât documentele necesare în acest scop care provin din țări terțe lipsesc încă.

13.

Articolul 5.1a alineatul 1 din Ordinul din 2000 privind străinii (Vreemdelingenbesluit 2000) prevede că străinul care nu se află în situație de ședere legală poate, pentru motivul că interesele de ordine publică sau de securitate națională impun acest lucru, să fie luat în custodie publică dacă:

14.

Articolul 94 alineatul 4 din Vw 2000 prevede că Rechtbank declară întemeiată acțiunea împotriva unei măsuri de luare în custodie publică în cazul în care constată că punerea în aplicare a acesteia este contrară Vw 2000 sau că, după o evaluare comparativă a tuturor intereselor în cauză, aceasta nu se dovedește în mod rezonabil justificată. În această situație, Rechtbank dispune retragerea măsurii. Articolul 106 alineatul 1 din Vw 2000 permite Rechtbank să acorde străinului o indemnizație din partea statului în cazul în care dispune retragerea unei măsuri privative de libertate sau dacă privarea de libertate a fost retrasă deja anterior examinării cererii de retragere a acestei măsuri. Alineatul 2 al acestui articol prevede că alineatul 1 se aplică mutatis mutandis în cazul în care secția de contencios administrativ a Raad van State dispune retragerea măsurii privative de libertate.

15.

Prin deciziile din 24 octombrie și din 11 noiembrie 2012, domnii G. și, respectiv, R. au fost luați în custodie publică în temeiul articolului 59 alineatul 1 teza introductivă și litera a) din Vw 2000.

16.

Prin deciziile din 19 și din 29 aprilie 2013, durata măsurilor de luare în custodie publică aplicate domnilor G. și, respectiv, R. a fost prelungită în temeiul articolului 59 alineatul 6 din Vw 2000 cu o perioadă de maximum 12 luni (denumite în continuare „deciziile în litigiu”). Aceste decizii au fost întemeiate pe lipsa de cooperare a domnilor G. și R. în ceea ce privește îndepărtarea lor sub escortă și pe faptul că documentele necesare în acest scop care provin din țări terțe lipseau încă.

17.

Prin hotărârea din 22 mai 2013 și prin hotărârea pronunțată oral la 24 mai 2013, Rechtbank Den Haag a declarat neîntemeiate acțiunile introduse de domnii G. și, respectiv, R. împotriva deciziilor în litigiu și a respins cererile acestora de despăgubire.

18.

Rechtbank Den Haag a considerat că domnul G. nu fusese lezat într‑o asemenea măsură încât anularea deciziei de prelungire a luării în custodie să fie justificată. Instanța menționată a considerat în această privință că din procesul verbal al unei întâlniri din 5 aprilie 2013 cu domnul G. referitoare la returnare reiese că acestuia i s‑a explicat că Staatssecretaris avea intenția de a prelungi luarea în custodie publică cu o perioadă de maximum 12 luni și că acesta a avut posibilitatea de a lua legătura cu mandatarul său. În ceea ce îl privește pe domnul R., Rechtbank Den Haag a considerat de asemenea că acesta nu a fost lezat într‑o asemenea măsură încât anularea deciziei de prelungire să fie justificată. În opinia Rechtbank, domnul R. și avocatul acestuia cunoșteau suficient motivele luării în custodie publică a domnului R., precum și ceea ce se aștepta de la el pentru a limita cât mai mult posibil durata respectivei măsuri.

19.

Domnii G. și R. au declarat apel împotriva acestor hotărâri și, pe de altă parte, au sesizat secția de contencios administrativ a Raad van State cu o cerere de despăgubire. Dată fiind conexitatea pe care o prezintă pe fond, cele două cauze au fost reunite.

20.

Instanța de trimitere arată că sunt îndeplinite condițiile de fond privind prelungirea măsurilor de luare în custodie publică a domnilor G. și R. Aceasta adaugă că, în aplicarea propriei jurisprudențe constante, în lipsa îndeplinirii acestor condiții, legalitatea unei măsuri de luare în custodie publică ar fi necondiționat afectată, cu consecința că s‑ar dispune retragerea acesteia.

21.

Nu se contestă în cauzele principale că principiul dreptului la apărare a fost încălcat la elaborarea deciziilor în litigiu, Raad van State considerând acest aspect evident în cadrul examinării apelurilor și, de altfel, în trimiterea preliminară.

22.

Cu toate acestea, potrivit instanței de trimitere, neregularitățile săvârșite la elaborarea deciziei care are drept obiect luarea în custodie publică sau prelungirea nu conduc necondiționat la concluzia că măsura de luare în custodie publică este ilegală și, în consecință, nici la retragerea pură și simplă a măsurii. Astfel, în aceste cazuri, evaluarea comparativă a intereselor este realizată în special între, pe de o parte, interesele servite de luarea în custodie publică și, pe de altă parte, măsura în care neregularitatea aduce atingere deținuților. Cu alte cuvinte, în cazul în care toate condițiile de fond prevăzute de Vw 2000 în acest sens sunt îndeplinite, asemenea neregularități nu fac ca luarea în custodie publică sau prelungirea să fie ilegale decât dacă interesele servite de aceste măsuri nu sunt proporționale în mod rezonabil cu importanța neregularității și a intereselor cărora aceasta le aduce atingere.

23.

În sfârșit, potrivit instanței de trimitere, după anularea unei decizii din cauza neregularităților constatate odată cu pregătirea și elaborarea acesteia, în mod normal, administrația are încă posibilitatea de a repara aceste încălcări prin adoptarea unei decizii corecte cu privire la aceeași problemă. Cu toate acestea, instanța de trimitere subliniază că, în cauzele de luare în custodie publică precum cele de față, dreptul olandez nu prevede această posibilitate pentru Staatssecretaris.

24.

Indicând faptul că nu solicită Curții să se pronunțe decât asupra consecințelor juridice care decurg, în raport cu dreptul Uniunii, dintr‑o încălcare a dreptului la apărare, Raad van State a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„O încălcare de către administrația națională a principiului general al respectării dreptului la apărare, exprimat de asemenea la articolul 41 alineatul (2) din [cartă], săvârșită la elaborarea unei decizii de prelungire în sensul articolului 15 alineatul (6) din Directiva [«returnare»], implică necondiționat și în toate situațiile retragerea măsurii de luare în custodie publică?

Acest principiu general al respectării dreptului la apărare permite să se procedeze la o evaluare comparativă a intereselor în cadrul căreia, pe lângă gravitatea încălcării respectivului principiu și atingerile aduse intereselor străinului care decurg din aceasta, se ține seama și de interesele statului membru garantate prin prelungirea măsurii de luare în custodie publică?”

25.

În decizia de trimitere din 5 iulie 2013, Raad van State a solicitat ca prezenta trimitere preliminară să fie supusă procedurii preliminare de urgență prevăzute la articolul 107 din Regulamentul de procedură al Curții.

26.

Instanța de trimitere a motivat această cerere arătând că domnii G. și R. se află în custodie publică și că, în eventualitatea în care prima parte a întrebării preliminare primește un răspuns afirmativ, măsurile de luare în custodie publică ar trebui retrase imediat. În schimb, potrivit instanței de trimitere, în eventualitatea în care această primă parte primește un răspuns negativ, rezultă că o evaluare comparativă a intereselor este posibilă efectiv și că ar trebui să o efectueze, examinând în cel mai scurt termen dacă această evaluare comparativă trebuie sau nu trebuie să conducă la retragerea măsurilor de luare în custodie publică. Instanța de trimitere a subliniat de asemenea că mai multe cauze similare sunt pe rolul altor instanțe olandeze.

27.

Camera a doua a Curții a decis, la 11 iulie 2013, la propunerea judecătorului raportor, după ascultarea avocatului general, să admită cererea instanței de trimitere privind judecarea prezentei trimiteri preliminare potrivit procedurii de urgență.

28.

Au depus observații scrise domnii G. și R., guvernul olandez, precum și Comisia Europeană. Toate aceste părți, precum și guvernul polonez, au formulat observații orale în cursul ședinței care a avut loc la 8 august 2013.

29.

Domnul G. a subliniat că, în Hotărârea Dokter și alții ( 3 ), Curtea s‑a pronunțat în sensul că protecția sănătății publice putea justifica luarea măsurilor adecvate de către autoritatea competentă fără primirea în prealabil a punctului de vedere al persoanei interesate. În cauza în care s‑a pronunțat hotărârea menționată era în discuție luarea de măsuri împotriva apariției și extinderii febrei aftoase. De asemenea, acesta subliniază că, în Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia ( 4 ), Curtea a urmat un raționament similar. Cu toate acestea, domnul G. consideră că interesele majore reprezentate de protecția sănătății publice sau de securitatea Uniunii nu intervin în aprecierea problemei dacă trebuie prelungită o măsură de luare în custodie publică aplicată pentru a realiza o îndepărtare din motive de ședere ilegală. În cauză nu poate fi vorba despre o situație excepțională care să justifice o încălcare structurală a dreptului la apărare al tuturor resortisanților unor țări terțe aflați în situație de ședere ilegală și care se află în custodie publică. Acesta subliniază că dreptul la libertate este unul din drepturile cele mai fundamentale ale omului și necesită o protecție eficace. Domnul G. adaugă că persoanele aflate în custodie publică sunt în general vulnerabile. În plus, potrivit domnului G., autoritățile respective puteau prevedea cu mult timp înainte eventuala prelungire a măsurii de luare în custodie publică dincolo de durata, în principiu maximă, de șase luni. Acesta estimează, în sfârșit, că obligația de adaptare a procedurii astfel încât resortisantul respectiv al țării terțe și mandatarul acestuia să aibă posibilitatea de a reacționa adecvat în raport cu elementele măsurii avute în vedere nu este foarte complicat de respectat.

30.

Pentru domnul R., o încălcare de către administrația națională a dreptului la apărare implică necondiționat și în toate situațiile anularea deciziei de prelungire și retragerea măsurii de luare în custodie publică din moment ce, în lipsa unei decizii legale de prelungire, aceasta nu poate fi menținută în afara termenului de șase luni. Acesta estimează că nu este niciodată imposibil să aibă loc o audiere în vederea deciziei de prelungire, în cursul căreia actul avut în vedere, precum și obiectivul, conținutul și consecințele juridice ale acestuia sunt explicate persoanei interesate, și în care aceasta este invitată să se exprime. În plus, domnul R. consideră că principiul dreptului la apărare este în asemenea măsură fundamental prin natura sa, iar încălcarea acestuia este iremediabilă, astfel încât încălcarea acestui principiu nu justifică efectuarea unei evaluări comparative a intereselor. Domnul R. subliniază că o evaluare comparativă a intereselor, în care interesele statului membru ar juca un rol în eventualitatea prelungirii măsurii de luare în custodie publică, ar reduce dreptul la apărare la o simplă iluzie.

31.

Potrivit domnului R., în eventualitatea în care o evaluare comparativă a intereselor ar trebui să aibă loc, aceasta ar trebui să acorde prioritate interesului resortisantului țării terțe aflat în situație de ședere ilegală, din moment ce principiul respectării dreptului la apărare a fost încălcat, resortisantul respectiv se află într‑o poziție de inferioritate și de dependență, iar normele și procedurile cu privire la respectarea dreptului la apărare sunt cunoscute de mult timp de statele membre, care pot să le pună în aplicare foarte ușor.

32.

Guvernul olandez susține că, deși în dreptul administrativ național se recunoaște facultatea de a fi reprezentat prin mandatar în faza administrativă prealabilă adoptării măsurilor luate în temeiul Directivei „returnare”, această facultate nu este o obligație care rezultă din directivă ori din altă prevedere a dreptului Uniunii. Acesta consideră că o încălcare a dreptului administrativ național nu trebuie să conducă automat la concluzia că a avut loc o încălcare a principiului dreptului la apărare în dreptul Uniunii.

33.

Guvernul olandez evidențiază că au avut loc reuniuni repetate cu domnii G. și R. în perioada în care aceștia s‑au aflat în custodie publică. Motivele luării în custodie publică și ale prelungirii acesteia le erau, așadar, bine cunoscute. Potrivit acestui guvern, neregularitățile la elaborarea deciziilor de prelungire au fost, după caz, evitate sau „reparate”, deoarece persoanele interesate nu au fost lezate într‑o măsură care să poată conduce la concluzia existenței unei încălcări a dreptului acestora la apărare.

34.

Acesta susține că consecințele juridice ale încălcării dreptului la apărare în cauză sunt stabilite de legislația națională. O astfel de încălcare nu ar implica, necondiționat și în toate situațiile, retragerea măsurii de luare în custodie publică. În această privință, guvernul olandez evidențiază că există o jurisprudență constantă conform căreia o neregularitate procedurală nu conduce la anularea în tot sau în parte a unei decizii decât în situația în care se stabilește că, în lipsa neregularității respective, decizia atacată ar fi putut avea un conținut diferit ( 5 ).

35.

Potrivit guvernului olandez, în eventualitatea în care orice neregularitate, indiferent de cât de marginală este, în elaborarea unei decizii de prelungire, prin care este afectat dreptul la apărare, ar trebui să conducă la retragerea măsurii de luare în custodie publică, acest lucru ar afecta eficacitatea Directivei „returnare” și, în consecință, punerea în aplicare a unei politici eficace de returnare.

36.

Acesta estimează că stabilirea consecințelor încălcării principiului dreptului la apărare lasă, așadar, o marjă pentru evaluarea comparativă a intereselor, în special atunci când efectul util al prelungirii măsurii de luare în custodie publică ar putea fi afectat de o manieră ireversibilă. În ceea ce privește gravitatea încălcării, guvernul olandez observă că este util să se analizeze natura încălcării și efectele sale asupra persoanei interesate. Acesta consideră că, în acțiunile principale, încălcarea dreptului la apărare este limitată, iar situațiile individuale ale domnilor G. și R. nu au fost agravate de această încălcare, dat fiind faptul că este sigur din punct de vedere juridic, în ambele situații, că sunt îndeplinite condițiile materiale ale luării în custodie publică. În plus, potrivit guvernului olandez, este util să se ia în considerare interesul general și în special necesitatea de combatere a imigrației ilegale, precum și obiectivul Directivei „returnare” de a institui o „politică eficace de returnare”.

37.

Guvernul polonez a susținut în cursul ședinței că consecințele încălcării dreptului de a fi ascultat potrivit articolului 41 alineatul (2) litera (a) din cartă cu ocazia adoptării unei măsuri de prelungire a luării în custodie publică în temeiul articolului 15 alineatul (6) din Directiva „returnare” nu sunt stabilite de aceste dispoziții, ci prin legislația națională, conform principiului autonomiei procedurale. O altă soluție ar încălca principiile subsidiarității și proporționalității. Potrivit acestui guvern, articolul 15 alineatul (6) din Directiva „returnare” stabilește doar condițiile necesare pentru prelungirea măsurii de luare în custodie publică, precum și durata maximă a acesteia, făcând trimitere directă la legislația națională pentru restul, sub rezerva respectării principiilor echivalenței, eficacității și protecției jurisdicționale efective. În ceea ce privește consecințele nerespectării garanțiilor procedurale, în opinia guvernului polonez, aprecierea acestora ar fi de competența instanței naționale, în lumina întregului context al cauzei principale cu care este sesizată. Așadar, instanța națională nu ar fi obligată să anuleze automat o decizie adoptată cu încălcarea dreptului la apărare și ar putea să ia în considerare și alte elemente, precum influența acestei încălcări asupra rezultatului procedurii.

38.

Comisia subliniază în primul rând că privarea de libertate în cadrul măsurilor de luare în custodie publică conform Directivei „returnare”, oricât de radicală ar fi pentru persoana interesată, nu are caracter penal. Aceasta consideră în continuare că statele membre sunt obligate, cu ocazia aplicării unei proceduri de returnare și în special în eventualitatea prelungirii unei măsuri de luare în custodie publică, să audieze în prealabil părțile interesate, dar este de părere că nu reiese din articolul 15 alineatul (2) din Directiva „returnare” că o încălcare a dreptului de a fi ascultat în prealabil implică faptul că persoana interesată trebuie să fie eliberată imediat. În eventualitatea încălcării dreptului la apărare, ar trebui, așadar, să fie posibil să se efectueze o evaluare comparativă a intereselor. Dreptul la apărare nu ar fi de fapt o prerogativă absolută și ar putea face obiectul unor restricții. În consecință, Comisia estimează că, pentru a stabili consecințele unei încălcări a dreptului la apărare, în special a dreptului de a fi ascultat în prealabil, instanța națională trebuie să fie în măsură să ia în considerare toate elementele cauzei.

39.

În acest sens, instanța națională ar trebui să poată lua în considerare, pe de o parte, gravitatea încălcării dreptului la apărare și posibilitatea reparării încălcării, dacă este cazul, prin emiterea unei noi decizii, și, pe de altă parte, interesul general garantat prin încetarea șederii ilegale și printr‑o politică eficace de returnare conform considerentelor (4) și (6) ale Directivei „returnare”. Potrivit Comisiei, un răspuns afirmativ care nu ar comporta nuanțări la prima parte a întrebării preliminare ar însemna, așadar, că o parte interesată care încă îndeplinește condițiile pentru luarea în custodie publică stabilite la articolul 15 alineatele (1) și (4) din Directiva „returnare” ar trebui eliberată automat, chiar în eventualitatea unei încălcări destul de limitate a dreptului la apărare. Ținând cont de natura condițiilor pentru luarea în custodie publică, astfel cum sunt definite la articolul 15 alineatul (1) din Directiva „returnare”, este probabil că repararea încălcării prin emiterea unei noi decizii de luare în custodie publică, de această dată corectă, nu ar fi foarte eficace, deoarece persoana interesată s‑ar putea sustrage între timp, împiedicând astfel returnarea.

40.

În schimb, potrivit Comisiei, un răspuns negativ la această primă parte a întrebării preliminare lasă instanței naționale o marjă de apreciere pentru evaluarea deplină a gravității încălcării dreptului la apărare. Instanța națională ar putea să ia în considerare și eventuala posibilitate de reparare a încălcării prin intermediul unei noi decizii sau să țină cont de interesul general de a se înceta șederea ilegală și de a se asigura o politică eficace în materie de returnare.

41.

Potrivit Comisiei, evaluarea comparativă a intereselor nu poate să conducă în niciun caz la interpretarea conform căreia interesul general este întotdeauna preponderent cu ocazia luării în custodie publică și a returnării. Instanța națională trebuie să cântărească global, in concreto, toate interesele, unele în raport cu celelalte. În cadrul acestei aprecieri concrete, instanța națională trebuie să ia în mod special în considerare nu doar gravitatea încălcării, ci și elementele pertinente pe care persoana interesată le‑ar fi putut invoca în cursul procedurii administrative și probabilitatea ca aceste elemente să fi putut influența rezultatul procedurii administrative. O astfel de abordare s‑ar putea întemeia, mutatis mutandis, pe abordarea Curții din Hotărârea Distillers Company/Comisia, citată anterior, în domeniul dreptului concurenței. Comisia estimează că, în circumstanțele cauzei, în care persoanele interesate au fost ascultate, dar de o manieră incorectă și în care nu există la prima vedere elemente care ar fi putut să influențeze rezultatul procedurii administrative, instanța națională ar putea să încline balanța in concreto în favoarea interesului general.

42.

Trebuie subliniat de la început că instanța de trimitere a solicitat Curții să se pronunțe numai cu privire efectele juridice, în raport cu dreptul Uniunii, ale încălcării dreptului la apărare al domnilor G. și R pe care a constatat‑o.

43.

Îndoielile exprimate în acest sens de guvernul olandez în observațiile sale scrise ( 6 ) nu pot, așadar, să fie luate în considerare, Curtea răspunzând la întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii în cadrul atât normativ, cât și factual definit sub răspunderea sa de instanța de trimitere ( 7 ).

44.

Respectarea dreptului la apărare reprezintă un principiu fundamental al dreptului Uniunii, iar dreptul de a fi ascultat în orice procedură face parte integrantă din acesta. Dreptul de a fi ascultat este consacrat nu doar la articolele 47 și 48 din cartă, care garantează respectarea dreptului la apărare și a dreptului la un proces echitabil în cadrul oricărei proceduri judiciare, ci și la articolul 41 din aceasta, care garantează dreptul la bună administrare ( 8 ). Dreptul de a fi ascultat garantează oricărei persoane posibilitatea de a‑și face cunoscut în mod util și efectiv punctul de vedere în cadrul procedurii administrative și înainte de adoptarea oricărei decizii care ar putea să aducă atingere intereselor sale ( 9 ).

45.

În cursul ședinței, guvernul olandez a indicat că dreptul olandez prevede un control judiciar accelerat al legalității măsurilor de luare în custodie publică ( 10 ), dar, în realitate, dreptul la o instanță nu este contestat în cauză. În plus, subliniem că, în cazul în care sunt dispuse de autoritățile judiciare măsuri de luare în custodie publică sau de prelungire a luării în custodie publică, articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă nu își găsește aplicabilitatea. Cu toate acestea, în cauzele principale, măsurile de prelungire a luării în custodie publică au fost dispuse de Staatssecretaris, autoritate administrativă.

46.

În pofida faptului că expresia generică „dreptul la apărare” poate (dar nu în mod obligatoriu) să acopere drepturile consacrate la articolele 41 și 47 din cartă, suntem de părere că drepturile consacrate prin aceste dispoziții sunt distincte și se aplică în contexte diferite, respectiv primul într‑un context administrativ precontencios, iar al doilea într‑un context de contencios judiciar. Reiese astfel că drepturile respective nu pot fi fuzionate, cu riscul de a „șterge” dreptul de a fi ascultat atunci când administrația își propune să adopte împotriva persoanei un act care îi aduce atingere.

47.

Voința legiuitorului Uniunii de a proteja cetățenii pe întreaga durată a procedurii reiese în mod clar din formularea articolelor 41 și 47 din cartă. Aceste două drepturi distincte nu pot fi amalgamate, cu riscul de a introduce o breșă în continuitatea sistemului de drepturi la apărare garantat de cartă.

48.

Considerăm că faptul că instanța națională statuează, potrivit articolului 15 alineatul (2) din Directiva „returnare”, cu privire la legalitatea luării în custodie publică dispuse de autoritățile administrative nu poate acoperi retroactiv nerespectarea articolului 41 din cartă de către acestea. O încălcare a articolului 41 din cartă intervenită în cursul adoptării deciziei de prelungire a măsurii de luare în custodie publică de către autoritățile administrative nu poate fi regularizată prin simplul fapt că ulterior este disponibil controlul judiciar.

49.

Dacă obligația autorităților naționale de a respecta dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii care ar putea să aducă atingere intereselor persoanei este îndelung consacrat printr‑o jurisprudență constantă a Curții ( 11 ), articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă confirmă această obligație ( 12 ) și o transformă în valoare constituțională.

50.

Astfel, articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă garantează „oricărei persoane”, inclusiv, așadar, resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, dreptul de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere.

51.

Reiese astfel din textul acestei prevederi că are aplicabilitate generală și se aplică oricărei proceduri care ar putea da naștere unui act cauzator de prejudiciu. În plus, această dispoziție se aplică chiar și atunci când reglementarea aplicabilă nu prevede expres o astfel de formalitate ( 13 ).

52.

Este evident că, potrivit articolului 51 din cartă, articolul 41 alineatul (2) litera (a) din aceasta se aplică autorităților naționale competente atunci când acestea pun în aplicare Directiva „returnare” ( 14 ). Considerăm că reiese în special din Hotărârile citate anterior Dokter și alții și M., precum și din Hotărârea Honeywell Aerospace ( 15 ) că nu doar administrațiile naționale au obligația de a respecta dreptul la apărare atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii, ci și că, pentru a evita ca aceste drepturi să rămână teoretice sau pur formale, persoanele interesate trebuie să le poată invoca direct în fața instanțelor naționale.

53.

Dreptul de a fi ascultat consacrat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă se aplică în mod obligatoriu unor măsuri de prelungire a luării în custodie publică a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală luate de autoritățile naționale conform dispozițiilor legislației naționale prin care se transpune articolul 15 alineatul (6) din Directiva „returnare” ( 16 ). Astfel de măsuri, care implică privarea de libertate a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, îi prejudiciază, fără îndoială.

54.

Deși Comisia a indicat corect că măsurile de luare în custodie publică luate potrivit articolului 15 din Directiva „returnare” nu au caracter penal ( 17 ) și nu constituie pedepse cu închisoarea, trebuie reamintit faptul că Curtea a afirmat în Hotărârea El Dridi că recurgerea la o măsură de luare în custodie publică reprezintă cea mai gravă măsură restrictivă de libertate permisă de Directiva „returnare” în cadrul unei proceduri de returnare forțată ( 18 ). Din acest motiv, măsura de luare în custodie publică, care, deși nu are caracter penal, are totuși ca efect privarea completă de libertate, este concepută ca măsură la care se recurge în ultimă instanță, prevăzută exclusiv pentru cazul în care executarea deciziei de returnare sub forma îndepărtării riscă să fie compromisă de comportamentul persoanei interesate. Această măsură este încadrată strict, potrivit articolelor 15 și 16 din directiva menționată, în special în scopul de a asigura respectarea drepturilor fundamentale ale resortisanților țărilor terțe respectivi ( 19 ). Directiva „returnare”, urmărind instituirea unei politici eficiente de îndepărtare și de returnare, bazată pe standarde comune, asigură că persoanele în cauză sunt returnate într‑o manieră umană și cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale și a demnității lor ( 20 ).

55.

În acest stadiu, dorim să subliniem cu fermitate că, contrar argumentelor guvernului olandez ( 21 ) și ale Comisiei ( 22 ), în niciun caz o încălcare constatată a dreptului de a fi ascultat cu ocazia adoptării unei măsuri de prelungire a luării în custodie publică conform articolului 15 alineatul (6) din Directiva „returnare” nu poate fi considerată o încălcare „marginală” sau „limitată” a acestui drept. Similar observațiilor domnului G. ( 23 ), considerăm că dreptul la libertate este unul din drepturile cele mai fundamentale ale omului ( 24 ). Deși acest drept nu este absolut și cunoaște anumite limitări, în special în domeniul imigrației clandestine, precum în speță, fiecare decizie a autorităților publice fondată pe aceste limitări trebuie să respecte cu strictețe toate condițiile legale aferente acestor limitări.

56.

În plus, contrar susținerilor guvernului olandez ( 25 ) și ale Comisiei ( 26 ), considerăm că raționamentul Curții de la punctul 26 din Hotărârea Distillers Company/Comisia, citată anterior, conform căruia o neregularitate de procedură nu conduce la anularea în tot sau în parte a unei decizii decât în situația în care se stabilește că, în lipsa neregularității respective, decizia atacată ar fi putut avea un conținut diferit, nu poate fi aplicat prin analogie în cadrul unor măsuri atât de restrictive ale libertății persoanelor precum luarea în custodie publică.

57.

În principiu, teza conform căreia audierea persoanelor interesate nu ar fi putut să influențeze rezultatul procedurii în cauză nu poate fi acceptată, cu riscul de a aduce atingere înseși substanței dreptului la apărare, cu atât mai mult cu cât această teză nu este deloc argumentată.

58.

Aceasta fiind situația, chiar în eventualitatea în care ar trebui să renunțe la încadrarea încălcării ca marginală, guvernul olandez susține că consecințele juridice ale încălcării principiului dreptului la apărare sunt reglementate de legislația națională ( 27 ). Potrivit acestui guvern, Directiva „returnare” nu cuprinde dispoziții care precizează consecințele juridice pe care instanța națională trebuie să le atașeze încălcării principiului dreptului la apărare cu ocazia unei măsuri de prelungire în sensul articolului 15 alineatul (6) din această directivă. Acesta consideră că reiese din cuprinsul punctului 38 din Hotărârea Sopropé, citată anterior, că, în lipsa unor reguli stabilite de dreptul Uniunii, este de competența instanței naționale să precizeze consecințele juridice atașate încălcării principiului dreptului la apărare, cu respectarea principiilor echivalenței și efectivității.

59.

Nu suntem de acord cu această analiză.

60.

După cum reiese fără echivoc de la punctul 38 din Hotărârea Sopropé, citată anterior, principiul autonomiei procedurale se aplică doar atunci când dreptul Uniunii nu fixează modalitățile de aplicare a unei reglementări, acestea intrând, așadar, în sfera ordinii juridice interne a statelor membre ( 28 ).

61.

Chiar dacă este vorba despre unul din rarele cazuri în care dreptul Uniunii prevede el însuși sancționarea unei nelegalități ( 29 ), suntem de părere că, în cauză, consecințele juridice care trebuie atașate de instanța națională unei încălcări a dreptului de a fi ascultat consacrat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă cu ocazia prelungirii luării în custodie publică a unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală sunt fixate la articolul 15 alineatul (2) din Directiva „returnare”.

62.

Astfel, articolul 15 alineatul (2) din Directiva „returnare” prevede expres și de o manieră clară că „[r]esortisantul în cauză al unei țări terțe este eliberat imediat în cazul în care luarea în custodie publică nu este legală”.

63.

Această dispoziție imperativă nu lasă nicio marjă de manevră statelor membre și reflectă voința expresă a legiuitorului Uniunii de a asigura că niciun resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală nu poate fi privat de libertate, în afara situațiilor în care se respectă legea.

64.

Potrivit Comisiei, articolul 15 alineatul (2) din Directiva „returnare” nu ar putea să prevadă consecințele juridice ale unei încălcări a dreptului de a fi ascultat cu ocazia adoptării unei măsuri de prelungire deoarece această dispoziție nu ar privi decât condițiile de fond ( 30 ) care trebuie îndeplinite pentru a dispune luarea în custodie publică sau prelungirea acesteia, „iar nu decizia care conduce la acestea”. Nu putem împărtăși o astfel de interpretare a articolului 15 alineatul (2) din Directiva „returnare”, care ar exclude respectarea drepturilor fundamentale din problema dacă suntem sau nu suntem în prezența unei „măsuri legale de luare în custodie publică”. În plus, nu înțelegem distincția, realizată de Comisie în cursul ședinței, între legalitatea luării în custodie publică și legalitatea deciziei prin care se dispune luarea în custodie publică. Nu concepem că o luare în custodie publică poate continua să fie legală în condițiile în care decizia prin care a fost dispusă nu ar fi legală.

65.

În consecință, sugerăm Curții să răspundă la întrebarea preliminară în sensul că o încălcare de către administrația națională a principiului general al respectării dreptului la apărare [în cauză, a dreptului de a fi ascultat, astfel cum este prevăzut la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă] săvârșită la elaborarea unei măsuri de prelungire a luării în custodie publică, în sensul articolului 15 alineatul (6) din Directiva „returnare”, implică anularea măsurii și eliberarea imediată a persoanei interesate, conform articolului 15 alineatul (2) din Directiva „returnare”.

66.

În eventualitatea în care Curtea nu aderă la această interpretare a articolului 15 alineatul (2) din Directiva „returnare, precum și a articolului 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, trebuie să analizăm jurisprudența Curții cu privire la consecințele care decurg dintr‑o încălcare constatată a dreptului la apărare și în special a dreptului de a fi ascultat într‑o procedură administrativă națională care pune în aplicare dreptul Uniunii, în scopul de a stabili drepturile pe care le poate avea o victimă ca urmare a acestei încălcări.

67.

Nu vom discuta despre evaluarea comparativă a intereselor, cum sugerează instanța de trimitere. Astfel, cum a arătat analiza judecătorului raportor din cursul ședinței, această noțiune uimește profund, în special în ceea ce privește elementele sau interesele care să fie evaluate comparativ, punct care nu a fost clarificat în cursul ședinței.

68.

Deși, potrivit Curții, regula generală este într‑adevăr anularea pură și simplă a deciziilor în litigiu ( 31 ), există de asemenea o jurisprudență constantă în sensul că respectarea dreptului de a fi ascultat nu reprezintă o exigență absolută și poate face obiectul unor restricții, cu condiția ca acestea să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite prin măsura în cauză și să nu constituie, în raport cu scopul urmărit, o intervenție disproporționată și intolerabilă care ar aduce atingere esenței înseși a drepturilor garantate astfel ( 32 ).

69.

Într‑adevăr, în cazuri de mare urgență și atunci când se impune din motive imperative, atât autoritățile naționale, cât și cele ale Uniunii pot să adopte măsuri individuale care să aducă atingere unor persoane fără a solicita în prealabil punctul de vedere al acestora.

70.

Curtea a statuat astfel că o restrângere a dreptului de a fi ascultat poate fi justificată și, așadar, tolerată în cazuri în care sănătatea publică era amenințată de febra aftoasă ori securitatea publică era amenințată de acte teroriste.

71.

În Hotărârea Dokter și alții, citată anterior, Curtea a statuat că, dat fiind caracterul foarte contagios al febrei aftoase și necesitatea de a o combate rapid și eficace pentru a proteja sănătatea publică, autoritatea competentă putea să adopte măsurile adecvate în această privință fără ca toate persoanele potențial vizate să fi luat cunoștință în prealabil de faptele și de documentele pe care se întemeiau aceste măsuri și fără ca acestea să își fi exprimat opinia cu privire la aceste fapte și documente. Potrivit Curții, o astfel de restricție nu ar trebui să reprezinte o intervenție disproporționată decât în eventualitatea în care persoanele interesate nu ar avea posibilitatea de a contesta măsurile menționate într‑o procedură ulterioară și nu ar putea să își prezinte punctul de vedere în cadrul acesteia ( 33 ).

72.

În plus, în Hotărârea Franța/People's Mojahedin Organization of Iran ( 34 ), Curtea a amintit că o excepție de la dreptul fundamental la respectarea dreptului la apărare poate fi admisă în ceea ce privește deciziile inițiale de înghețare a fondurilor luate împotriva persoanelor și entităților implicate în rețele teroriste.

73.

Astfel, aceste măsuri, luate fără audierea prealabilă a persoanelor interesate, se justifică prin necesitatea de a asigura eficacitatea măsurilor de înghețare a fondurilor și, în definitiv, prin considerații imperative care au legătură cu securitatea sau cu desfășurarea relațiilor internaționale ale Uniunii și ale statelor sale membre ( 35 ). Cu toate acestea, Curtea a declarat că autoritățile trebuiau să comunice persoanelor interesate elementele care justifică aceste măsuri și să procedeze la audierea lor, concomitentă sau ulterior adoptării măsurilor respective ( 36 ).

74.

Deși acceptăm, astfel cum susține guvernul olandez, argumentul conform căruia trebuie să se țină cont de toate circumstanțele cauzei, considerăm, precum domnul G. ( 37 ), că circumstanțele excepționale, caracterizate printr‑o urgență gravă și extremă, prezente în Hotărârile citate anterior Kadi I și Franța/People's Mojahedin Organization of Iran, privind măsuri de înghețare a fondurilor, sau în Hotărârea Dokter și alții, citată anterior, privind febra aftoasă, care au justificat restrângeri ale dreptului de a fi ascultat sunt complet absente în cauzele principale.

75.

În primul rând, amenințarea globală a terorismului, care impune adoptarea urgentă a unor măsuri de înghețare de fonduri, și riscul grav pentru sănătatea publică reprezentat de febra aftoasă nu sunt de același ordin de gravitate sau de interes public ca riscul de sustragere a unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală.

76.

În plus, după cum indică domnul R., nimic nu a împiedicat autoritățile olandeze să procedeze la audierea efectivă și prealabilă a persoanelor interesate în vederea adoptării măsurilor de prelungire a luării în custodie publică, garanție procedurală care nu era dificil de asigurat, cu atât mai mult cu cât nu prezenta niciun fel de urgență, persoanele interesate aflându‑se deja în custodie publică și neprezentând deci niciun risc de sustragere ( 38 ).

77.

În sfârșit, nu reiese în niciun fel din dosarul prezentat Curții că domnii G. și R. ar fi încercat să instrumentalizeze abuziv procedurile instituite prin Directiva „returnare”, inclusiv dispozițiile privind măsurile de luare în custodie publică, în scopul de a atrage încălcarea drepturilor lor în discuție în cauzele principale.

78.

În al doilea rând, restrângerile dreptului patrimonial în cauză în Hotărârile citate anterior Dokter și alții, Kadi I, precum și Franța/People's Mojahedin Organization of Iran nu sunt comparabile cu o măsură extremă – sau „radicală” ( 39 ), potrivit Comisiei – precum prelungirea cu o perioadă de 12 luni a privării de libertate a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală.

79.

În al treilea rând, existența unor circumstanțe care ar putea justifica adoptarea măsurilor luate cu încălcarea dreptului de a fi ascultat trebuie verificate cu ocazia adoptării acestor măsuri, iar nu ulterior.

80.

Astfel, considerăm că modularea consecințelor unei încălcări a unui drept fundamental nu poate servi scopului de a repara ulterior o astfel de încălcare în absența unor motive imperative existente în timpul adoptării măsurii în litigiu.

81.

Având în vedere jurisprudența Curții și circumstanțe precum cele din cauzele principale, încălcarea dreptului de a fi ascultat nu poate da naștere decât la anularea deciziilor în litigiu și la eliberarea persoanelor interesate.

82.

În afară de consecințele avute în vedere de instanța de trimitere, și anume anularea deciziilor în litigiu urmată de eliberarea persoanelor interesate sau menținerea acestor decizii și, așadar, a măsurilor de luare în custodie publică, o a treia cale a fost preconizată în cursul ședinței, și anume anularea deciziilor în litigiu și adoptarea concomitentă a unor noi decizii legale (sau adoptarea unor noi decizii administrative legale anterior anulării deciziilor în litigiu).

83.

Însăși Curtea a recunoscut, în Hotărârea Kadi I, citată anterior, posibilitatea de a tempera consecințele juridice ale unei decizii care încalcă dreptul de a fi ascultat.

84.

Astfel, la punctele 373-376 din Hotărârea Kadi I, citată anterior, Curtea, având în vedere efectele serioase și ireversibile ale anulării măsurilor de înghețare a fondurilor în ceea ce privește eficacitatea acestor măsuri restrictive, a menținut efectele măsurilor adoptate cu încălcarea dreptului de a fi ascultat pentru o perioadă scurtă pentru a permite autorităților să remedieze încălcările constatate.

85.

Remarcăm în primul rând că această soluție se referea la decizii inițiale de înghețare a fondurilor, în care efectul de surpriză era necesar, ceea ce nu este cazul în acțiunile principale. Cu toate acestea, relevăm în special că, după cum s‑a confirmat în timpul ședinței de audiere a pledoariilor și după cum a indicat instanța de trimitere, atât pentru decizia de luare în custodie publică, cât și pentru decizia de prelungire a acesteia, Staatssecretaris nu dispune de această posibilitate în dreptul național ( 40 ).

86.

Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă în modul următor la întrebarea preliminară formulată de Raad van State:

„Cu titlu principal, o încălcare de către administrația națională a dreptului oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea unei măsuri individuale care i‑ar aduce atingere, consacrat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, săvârșită la elaborarea unei măsuri de prelungire a luării în custodie publică, în sensul articolului 15 alineatul (6) din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, implică anularea acestei măsuri și eliberarea imediată a persoanei interesate, potrivit articolului 15 alineatul (2) din această directivă.

Cu titlu subsidiar, jurisprudența Curții privind consecințele care trebuie rezervate în dreptul Uniunii unei încălcări a dreptului de a fi ascultat implică, în situații precum cele din cauzele principale, anularea deciziilor în litigiu de prelungire a luării în custodie publică și eliberarea resortisanților țărilor terțe aflați în custodie publică.”

f.

dacă este vorba despre arestarea sau detenția legală unei persoane în scopul împiedicării pătrunderii ilegale pe teritoriu sau împotriva căreia se află în curs o procedură de expulzare ori de extrădare.