1. 

Legislația austriacă restrânge organizarea jocurilor de noroc de tip slot‑machine la operatorii cu licență. Licențele sunt disponibile în număr limitat. Aparatele de tip slot‑machine care sunt puse la dispoziția publicului fără licență sunt confiscate și distruse. Persoanele despre care s‑a constatat că au fost implicate în organizarea jocurilor de noroc fără licență fac obiectul unor sancțiuni administrative sau penale.

2. 

Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Tribunalul Administrativ Independent al landului Austria Superioară) solicită să se stabilească dacă articolul 56 TFUE și Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene ( 2 ) (denumită în continuare „carta”) se opun acestor restricții și/sau sancțiuni aplicate în cazul unei încălcări.

3.

Potrivit articolului 15 alineatul (2) din cartă, orice cetățean al Uniunii are libertatea de a‑și căuta un loc de muncă, de a lucra, de a se stabili sau de a presta servicii în orice stat membru. Potrivit articolului 16 din cartă, libertatea de a desfășura o activitate comercială este recunoscută în conformitate cu dreptul Uniunii și cu legislațiile și practicile naționale. Articolul 17 garantează dreptul de a deține în proprietate, de a folosi, de a dispune și de a lăsa moștenire bunurile dobândite în mod legal, care pot fi confiscate numai pentru o cauză de utilitate publică, în schimbul unei despăgubiri juste; acesta prevede că folosința bunurilor poate fi reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general.

4.

Articolul 47 prevede că orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești independente și imparțiale, constituită în prealabil prin lege. Articolul 50 prevede că nimeni nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea.

5.

Articolul 51 alineatul (1) prevede că dispozițiile cartei se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii.

6.

Articolul 56 TFUE interzice restricțiile privind libera prestare a serviciilor în cadrul Uniunii cu privire la resortisanții statelor membre stabiliți într‑un alt stat membru decât cel al beneficiarului serviciilor.

7.

O astfel de restricție poate fi permisă ca o derogare expresă prevăzută la articolul 52 alineatul (1) TFUE, care este aplicabilă prestării de servicii în temeiul articolului 62 TFUE.

8.

Articolul 2 din Legea privind jocurile de noroc (Glücksspielgesetz, denumită în continuare „GSpG”), astfel cum este în vigoare în prezent ( 3 ) definește „loteriile” ca fiind, în esență, jocuri de noroc puse la dispoziție de un operator, pentru care se plătește o miză și în urma cărora se obține un câștig. În acest sens, „întreprinzătorul” este persoana care exercită în mod independent o activitate permanentă pentru a obține bani din organizarea jocurilor de noroc, chiar dacă activitatea nu are drept scop obținerea unor câștiguri. În cazul în care mai multe persoane convin să organizeze astfel de jocuri, toate aceste persoane vor fi considerate întreprinzători, chiar dacă le lipsește intenția de a obține un profit sau numai participă la punerea jocului la dispoziția publicului. Loteriile pentru care nu a fost acordată o licență sau o autorizație sunt ilegale.

9.

Articolul 3 din GSpG rezervă statului austriac dreptul de a organiza jocuri de noroc, cu excepția aparatelor de tip slot‑machine care, potrivit articolului 4 sau 5 din GSpG, sunt reglementate de legile din Bundesländer (state federale).

10.

Articolul 4 din GSpG prevede că jocurile de noroc de tip slot‑machine la nivel regional în sensul articolului 5 nu fac obiectul monopolului de stat în materia jocurilor de noroc.

11.

Articolul 5 din GSpG prevede că fiecare dintre cele nouă Bundesländer are dreptul de a acorda până la trei licențe organizatorilor de jocuri de noroc de tip slot‑machine la scară mică. Licențele sunt acordate pentru o perioadă de până la 15 ani sub rezerva îndeplinirii anumitor cerințe privind ordinea publică și protecția jucătorilor. Astfel de jocuri pot fi puse la dispoziție într‑o sală cu 10-50 de aparate, cu o miză maximă de 10 euro și cu un câștig maxim corespunzător unui joc de 10000 de euro, sau punând la dispoziție cel mult trei aparate individuale, cu o miză maximă de 1 euro și cu un câștig maxim corespunzător unui joc de 1000 de euro.

12.

Potrivit articolului 14 din GSpG coroborat cu articolele 15 și 17 din aceeași lege, statul austriac poate acorda, sub rezerva anumitor condiții, dreptul exclusiv de a organiza diferite tipuri de loterii acordând licențe de până la 15 ani, în schimbul unei taxe.

13.

Potrivit articolului 21 din GSpG, statul austriac poate acorda până la 15 licențe pentru organizarea jocurilor de noroc prin intermediul localurilor de jocuri (cazinouri) pentru o perioadă de până la 15 ani. Pentru fiecare cerere de licență se plătește o taxă de 10000 de euro, iar pentru fiecare licență acordată se plătește o taxă suplimentară de 100000 de euro. Jocurile oferite în temeiul acestor licențe sunt supuse unor impozite anuale cuprinse între 16 % și 40 % (articolele 17, 28 și 57 și articolul 59a alineatul 1 din GSpG).

14.

Articolul 52 din GSpG prevede că orice persoană care, în calitate de „întreprinzător”, organizează sau participă la organizarea de jocuri de noroc fără a deține licența necesară este pasibilă de o sancțiune administrativă de până la 22000 de euro. Cu toate acestea, atunci când miza depășește 10 euro pentru un joc, fapta atrage răspunderea penală în conformitate cu articolul 168 alineatul 1 din Codul penal (Strafgesetzbuch, denumit în continuare „StGB”), care devine aplicabil în locul articolului 52 din GSpG. Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă) a statuat că „jocurile în serie” în cazul cărora miza individuală este mai mică de 10 euro, dar miza cumulată este mai mare, atrag de asemenea răspunderea penală în temeiul articolului 168 alineatul 1 din StGB.

15.

Potrivit articolului 53 din GSpG, un aparat de tip slot‑machine poate fi sechestrat provizoriu dacă există suspiciunea că este exploatat fără respectarea dispozițiilor din GSpG.

16.

Articolul 54 din GSpG prevede că obiectele care au fost utilizate pentru încălcarea dispozițiilor articolului 51 alineatul 1 trebuie confiscate; toate persoanele care ar putea revendica aceste obiecte trebuie înștiințate în legătură cu respectiva confiscare. Obiectele confiscate sunt distruse de administrație.

17.

Potrivit articolului 56a, un local care oferă jocuri de noroc fără respectarea legii poate fi închis.

18.

Organizarea de jocuri de noroc în scop lucrativ de către o persoană care nu este titulară a unei licențe constituie infracțiune. Potrivit articolului 168 alineatul 1 din StGB „orice persoană care organizează un joc interzis în mod expres sau al cărui rezultat favorabil sau defavorabil depinde exclusiv sau în principal de hazard sau orice persoană care favorizează o reuniune în vederea organizării unui astfel de joc în scopul obținerii unui avantaj material din această organizare sau din această reuniune sau în scopul obținerii unui avantaj material pentru un terț” săvârșește o infracțiune. Jocurile de noroc organizate fără licență intră în sfera definiției jocurilor interzise în temeiul articolului 52 alineatul 1 punctul 1 coroborat cu articolul 2 alineatul 4 din GSpG. Sancțiunile prevăzute sunt pedeapsa cu închisoarea de până la 6 luni sau până la 360 de zile de amendă. Articolul 168 alineatul 2 din StGB prevede că aceeași sancțiune se aplică în cazul persoanelor care participă la aceste jocuri de noroc în calitate de „întreprinzători” în sensul definiției de la articolul 2 din GSpG.

19.

Cererea de decizie preliminară privește patru litigii legate de diferite localuri din Austria Superioară (instanța de trimitere menționează că pe rol se află multe alte cauze similare). În litigiile naționale, domnul Pfleger, Autoart a.s. Prague (denumită în continuare „Autoart”), domnul Vucicevic, Maroxx Software GmbH (denumită în continuare „Maroxx”) și domnul Zehetner au formulat căi de atac împotriva unor decizii administrative în legătură cu aparate de tip slot‑machine care fuseseră instalate spre utilizare în diferite localuri din Austria Superioară fără licență.

20.

În primul litigiu, poliția financiară a pus sub sechestru provizoriu șase aparate dintr‑un local din Perg care oferea jocuri de noroc ilegale. S‑a constatat că domnul Pfleger era organizatorul, iar Autoart, o societate înregistrată în Republica Cehă, ar fi fost proprietarul acestor aparate. Autoritatea competentă locală a confirmat punerea sub sechestru. În căile de atac formulate, domnul Pfleger susține că nu este nici proprietarul sau posesorul aparatelor, nici organizatorul jocurilor de noroc și că nu a livrat aceste aparate proprietarului localului, în timp ce Autoart susține că nu are niciun raport juridic cu aparatele respective: nu este proprietarul acestora, nu le‑a împrumutat, nu le‑a închiriat, nu le‑a distribuit, nu le‑a avut în posesie și nu le „gestionează”.

21.

În al doilea litigiu, poliția financiară a pus sub sechestru provizoriu opt aparate de tip slot‑machine dintr‑un local din Wels despre care a constatat că au fost puse la dispoziția publicului fără licența necesară. Proprietarul aparatelor era domnul Vucicevic. Autoritatea locală competentă a confirmat punerea sub sechestru. În calea de atac formulată, domnul Vucicevic admite că a achiziționat localul în cauză, însă neagă faptul că a devenit totodată și proprietarul aparatelor.

22.

În al treilea litigiu, poliția financiară a pus sub sechestru provizoriu două aparate de tip slot‑machine care erau puse la dispoziția publicului, fără licența necesară, într‑o stație de servicii din Regau exploatată de doamna Jacqueline Baumeister, resortisant german. Punerea sub sechestru a fost confirmată de autoritatea locală competentă; calea de atac formulată de doamna Baumeister împotriva punerii sub sechestru a fost declarat introdusă peste termen. Confiscarea a fost ulterior confirmată și comunicată societății Maroxx, înregistrată în Austria, în calitate de proprietar al aparatelor, iar aceasta a atacat‑o în justiție.

23.

În al patrulea litigiu, poliția financiară a pus sub sechestru trei aparate de tip slot‑machine care erau puse la dispoziția publicului, fără licența necesară, într‑o stație de servicii din Enns exploatată de domnul Hans‑Jörg Zehetner. Autoritatea competentă a constatat că aparatele erau proprietatea societății Maroxx și au adoptat o decizie prin care au confirmat punerea sub sechestru. Domnului Zehetner i‑a fost aplicată o amendă de 1000 de euro (care, în caz de neplată, se transforma în 15 ore de închisoare). Societății Maroxx i‑a fost aplicată o amendă de 10000 de euro (care, în caz de neplată, se transforma în 152 de ore de închisoare) ( 4 ).

24.

În recursul formulat, domnul Zehetner a susținut că dreptul național nu respecta dreptul Uniunii, în special articolul 56 TFUE și anumite dispoziții din cartă.

25.

Considerând că soluția din litigiile aflate pe rolul său depinde de interpretarea dreptului Uniunii, instanța de trimitere solicită o decizie preliminară cu privire la următoarele întrebări:

26.

Domnul Vucicevic, Maroxx, domnul Zehetner, guvernele austriac, belgian, olandez, polonez și portughez, precum și Comisia au prezentat observații scrise. În ședința din 17 iunie 2013, domnul Vucicevic, Maroxx, domnul Zehetner, guvernele austriac și belgian și Comisia au prezentat observații orale.

27.

Guvernul austriac susține că prezenta cerere de decizie preliminară este inadmisibilă pentru motivul că situația de fapt prezentată și întrebările preliminare sunt insuficient de precise pentru a permite Curții să formuleze un răspuns util. Acest guvern susține de asemenea că nu este evident că în speță există un element de extraneitate care să dea naștere aplicării principiului liberei prestări a serviciilor.

28.

Comisia consideră că întrebările sunt admisibile. Aceasta susține că nu este exclus ca entități din alte state membre să dorească să ofere jocuri de noroc în Austria și să devină astfel obiectul dispoziției naționale în discuție.

29.

Niciuna dintre celelalte părți care au prezentat observații nu a abordat acest aspect.

30.

Curtea a statuat în mod constant că numai instanța națională sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească care urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, în raport cu particularitățile cauzei, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările au ca obiect interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe ( 5 ).

31.

Nu considerăm că temeiul de fapt al întrebărilor adresate în prezenta cauză și întrebările însele nu sunt suficient de clare pentru a permite Curții să pronunțe o decizie preliminară. În special, decizia de trimitere prezintă în mod suficient de detaliat legislația națională în discuție în litigiile principale pentru a permite Curții să formuleze un răspuns util la întrebările privind interpretarea dreptului Uniunii care sunt relevante pentru analiza sa.

32.

În ceea ce privește obiecția cu privire la faptul că elementul de extraneitate nu este evident, Curtea a statuat că dacă o reglementare națională este aplicabilă fără deosebire resortisanților tuturor statelor membre, aceasta nu poate intra sub incidența dispozițiilor referitoare la libertățile fundamentale decât în măsura în care se aplică unor situații care au legătură cu schimburile comerciale dintre statele membre ( 6 ). În Hotărârea Garkalns, Curtea a statuat că cererea de decizie preliminară în cauza respectivă era admisibilă chiar dacă toate elementele litigiului erau limitate la un singur stat membru.

33.

Situația de fapt din prezenta cauză demonstrează că întreprinzătorii din alte state membre sunt interesați de exploatarea jocurilor de noroc de tip slot‑machine în Austria. Unul dintre recursurile aflate pe rolul instanței naționale a fost formulat de un resortisant german, doamna Baumeister, care administra o stație de servicii în care a fost găsit un aparat de tip slot‑machine neautorizat; de asemenea, unul dintre aparatele de tip slot‑machine părea a fi fost furnizat de o societate înregistrată în Republica Cehă, Autoart. Prin urmare, considerăm că prezenta cerere de decizie preliminară este admisibilă.

34.

Toate întrebările preliminare necesită interpretarea unor dispoziții din cartă. În cazul în care o instanță națională supune verificării judiciare o reglementare națională precum cea în litigiu în procedura principală, care constituie o derogare de la drepturile conferite de dreptul Uniunii, se ridică problema preliminară a aplicabilității cartei.

35.

Această problemă este abordată de domnul Zehetner, de guvernele austriac, olandez, polonez și portughez, precum și de Comisie. Toate cele patru guverne care au prezentat observații în acest sens consideră că reglementării naționale în discuție în litigiul principal nu îi este aplicabilă carta. Atât domnul Zehetner, cât și Comisia împărtășesc opinia contrară.

36.

Considerăm că carta se aplică în raport cu o reglementare națională care reprezintă o derogare de la o libertate fundamentală garantată prin tratat.

37.

Domeniul de aplicare al cartei este definit la articolul 51 alineatul (1) din aceasta, care prevede că dispozițiile cartei se adresează statelor membre „numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii”.

38.

Utilizarea expresiei „punere în aplicare” la articolul 51 din cartă limitează aplicabilitatea acesteia din urmă la cazurile în care un stat membru este obligat să întreprindă o acțiune pozitivă specifică (de exemplu, să transpună o directivă) ( 7 ) pentru a fi în conformitate cu dreptul Uniunii?

39.

Considerăm că răspunsul este negativ.

40.

Observăm că (în mod inevitabil) există un grad de variație lingvistică la nivelul textelor cartei în diferitele versiuni lingvistice în egală măsură autentice. Astfel, în timp ce textul în limba engleză utilizează „implementing”, textul în limba germană utilizează „bei der Durchführung des Rechts der Union”, iar cel în limba franceză „lorsqu’ils mettent en oeuvre le droit de l’Union”. Versiunile în limba spaniolă și portugheză (de exemplu) au o semnificație mai largă („cuando apliquen el Derecho de la Unión” și, respectiv, „quando apliquem o direito da União”). În acest context, ne îndreptăm în mod firesc către explicațiile cu privire la cartă ( 8 ) care, în conformitate cu articolul 6 alineatul (1) al treilea paragraf TUE și cu articolul 52 alineatul (7) din carta însăși, trebuie luate în considerare în vederea interpretării cartei ( 9 ). Acestea dau următoarele îndrumări cu privire la articolul 51 alineatul (1):

„[î]n ceea ce privește statele membre, din jurisprudența Curții rezultă fără ambiguitate că statelor membre le este impusă obligația de a respecta drepturile fundamentale definite în cadrul Uniunii numai în cazul în care pun în aplicare dreptul Uniunii”.

În continuare se citează patru hotărâri ale Curții: Hotărârea Wachauf, Hotărârea ERT, Hotărârea Annibaldi și Hotărârea Karlsson și alții ( 10 ).

41.

În hotărârile pronunțate ulterior intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Curtea a confirmat că reglementarea națională care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii trebuie să fie în conformitate cu carta și că „aplicabilitatea dreptului Uniunii o implică pe cea a drepturilor fundamentale garantate de cartă” ( 11 ). În consecință, Curtea a precizat deja în mod clar că trebuie să se analizeze mai degrabă dacă situația este una în care se aplică dreptul Uniunii (și anume, o situație care intră „în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii”) decât (eventual în mod mai restrictiv) dacă statul membru „pune în aplicare” dreptul Uniunii printr‑o acțiune pozitivă specifică ( 12 ).

42.

Jurisprudența citată în explicația cu privire la articolul 51 alineatul (1) din cartă este utilă pentru ceea ce înseamnă „în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii”. Atât Hotărârea Wachauf, cât și Hotărârea Karlsson și alții au privit măsuri naționale care nuanțau aplicarea reglementărilor Uniunii cu privire la prelevarea suplimentară pe lapte. Unele norme naționale erau în mod clar necesare pentru a completa normele Uniunii și, prin adăugarea de detalii, pentru a le face deplin operaționale. Aceste norme naționale trebuiau, așadar, să fie în conformitate cu drepturile fundamentale recunoscute de dreptul Uniunii. În schimb, în Hotărârea Annibaldi, dispoziția națională în discuție (o lege regională care instituia un parc natural și arheologic) nu avea în mod clar nicio legătură cu punerea în aplicare (sau cu funcționarea) vreunei reglementări comunitare privind organizarea comună a piețelor agricole, mediul sau cultura; de asemenea, nu exista niciun alt punct de legătură cu dreptul comunitar.

43.

În scopul prezentei cauze, Hotărârea ERT prezintă o relevanță deosebită. Această cauză privea o reglementare națională care permitea unui singur operator de televiziune să dețină monopol în materie de televiziune pe întreg teritoriul unui stat membru și să realizeze transmisii de televiziune de toate tipurile. S‑a ridicat problema dacă libera prestare a serviciilor garantată prin tratat se opunea reglementării naționale respective. Curtea a statuat că, în cazul în care un astfel de monopol dădea naștere unor efecte discriminatorii în detrimentul posturilor din alte state membre, aceasta era interzisă de articolul 59 CEE (în prezent articolul 56 TFUE), cu excepția cazului în care normele se puteau justifica prin unul dintre motivele precizate la articolul 56 CEE [în prezent articolul 52 alineatul (1) TFUE], la care făcea trimitere articolul 66 CEE (în prezent articolul 62 TFUE) ( 13 ). Astfel, Hotărârea ERT privea o situație în care legislația unui stat membru reprezenta o derogare de la libertatea fundamentală de a presta servicii.

44.

În Hotărârea ERT a mai apărut întrebarea cu privire la aspectul dacă reglementarea națională în cauză respecta articolul 10 din Convenția europeană a drepturilor omului (denumită în continuare „CEDO”). Curtea a statuat că drepturile fundamentale făceau parte integrantă din principiile generale de drept, a căror respectare o asigură Curtea, și că nu putea admite măsuri care erau incompatibile cu aceste drepturi ( 14 ). Atunci când normele naționale intră sub incidența domeniului de aplicare al dreptului Uniunii, Curtea, sesizată în cadrul unei proceduri preliminare, trebuie să furnizeze instanței de trimitere toate elementele de interpretare necesare acesteia pentru a aprecia conformitatea respectivelor norme cu drepturile fundamentale a căror respectare o asigură Curtea ( 15 ). În special, Curtea a statuat că, în cazul în care un stat membru a invocat dispozițiile articolului 56 CEE coroborat cu articolul 66 CEE [în prezent articolul 52 alineatul (1) TFUE și, respectiv, articolul 62 TFUE] pentru a justifica norme naționale susceptibile să împiedice exercitarea liberei prestări a serviciilor, această justificare trebuie interpretată în lumina principiilor generale de drept și în special a drepturilor fundamentale. Aceste norme naționale puteau fi permise ca excepții de la libera prestare a serviciilor numai dacă erau compatibile cu drepturile fundamentale asigurate de Curte, care includeau articolul 10 din CEDO ( 16 ).

45.

Așadar, Hotărârea ERT precizează că, în cazul în care un stat membru adoptă o măsură care reprezintă o derogare de la o libertate fundamentală garantată prin TFUE, această măsură intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. Puterea de a deroga, în anumite împrejurări, de la o libertate fundamentală garantată de dreptul Uniunii este o putere care aparține statelor membre și pe care dreptul Uniunii o recunoaște; însă exercitarea acestei puteri este delimitată de dreptul Uniunii. Atunci când o instanță – indiferent dacă este o instanță națională sau dacă este prezenta Curte – supune verificării aspectul dacă o reglementare națională care restrânge exercitarea unei astfel de libertăți fundamentale intră sub incidența derogării prevăzute în tratat (și poate fi astfel admisă), această procedură de verificare este realizată prin raportare la dreptul Uniunii și în conformitate cu criteriile derivate din acesta, iar nu prin raportare la dreptul național. Astfel, de exemplu, atât regula de interpretare conform căreia aceste derogări trebuie interpretate în mod restrictiv, cât și aplicarea condiției proporționalității în privința unei derogări care, la prima vedere, poate fi permisă, derivă din dreptul Uniunii însuși. Întrucât va putea fi admisibilă numai o măsură derogatorie națională care este în conformitate cu aceste criterii de drept al Uniunii (în caz contrar prevalând libertatea din tratat), rezultă că măsura derogatorie însăși intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. În opinia noastră, aceasta este consecința necesară atât a structurii cunoscute a tratatului (drept protejat, derogare limitată de la dreptul respectiv), cât și a includerii Hotărârii ERT în cuprinsul explicației privind articolul 51 din cartă.

46.

Trebuie așadar să se considere că, atunci când instituie o derogare de la o libertate fundamentală, un stat membru „pune în aplicare dreptul Uniunii” în sensul articolului 51. În consecință, carta este aplicabilă. Având în vedere că măsura națională în discuție în procedura principală „pune în aplicare” dreptul Uniunii întrucât intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, aceasta trebuie interpretată în lumina cartei.

47.

În continuare, vom analiza întrebările adresate.

48.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 56 TFUE și/sau articolele 15-17 din cartă trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări care restrânge dreptul de a organiza jocuri de noroc cu aparate de tip slot‑machine la persoanele sau la întreprinderile care dețin licențe care sunt disponibile în număr limitat. Mai exact, aceasta solicită să se stabilească dacă principiul proporționalității este încălcat în împrejurări în care nu se constată că criminalitatea și dependența de jocuri constituiau probleme considerabile și că aceste probleme nu pot fi rezolvate prin expansiunea controlată a activităților de joc autorizate la un număr mare de prestatori individuali în locul unei expansiuni controlate a unui număr redus de prestatori.

49.

Vom analiza, mai întâi, articolul 56 TFUE și ulterior vom analiza carta.

50.

În prezent există un corp considerabil de jurisprudență a Curții cu privire la jocurile de noroc (inclusiv patru cereri de decizie preliminară care au apărut în contextul unor litigii anterioare referitoare la GSpG) ( 17 ) care oferă criteriile în lumina cărora trebuie examinată întrebarea cu privire la interpretarea articolului 56 TFUE.

51.

Această jurisprudență precizează că o reglementare, precum cea în discuție în procedura principală, potrivit căreia numai un număr limitat de titulari de licență poate organiza jocuri de noroc, iar tuturor celorlalți întreprinzători, indiferent dacă sunt stabiliți în Austria sau în alt stat membru, le este interzis să ofere astfel de servicii, constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor și, ca atare, este interzisă de articolul 56 TFUE ( 18 ). O asemenea restricție se poate justifica totuși pe baza derogărilor prevăzute expres de TFUE sau prin motive imperative de interes general ( 19 ).

52.

Guvernul austriac afirmă că restricția este justificată întrucât urmărește obiectivele care constau în asigurarea unui nivel ridicat de protecție a jucătorilor și în prevenirea criminalității. Cu toate acestea, Maroxx, domnul Vucicevic și domnul Zehetner susțin că principalul obiectiv al guvernului creșterea veniturilor fiscale.

53.

Curtea a statuat că restricțiile statelor membre cu privire la serviciile de jocuri de noroc pot să fie justificate în cazul în care acestea urmăresc să asigure protecția consumatorului, inclusiv protecția jucătorilor împotriva dependenței de jocuri de noroc ( 20 ) și prevenirea criminalității ( 21 ). În schimb, creșterea veniturilor pentru guvernul statului membru nu constituie un obiectiv care poate să justifice o restricție a liberei prestări a serviciilor, deși aceasta poate constitui un beneficiu accesoriu pentru guvernul în cauză ( 22 ).

54.

Identificarea obiectivelor care sunt urmărite efectiv de reglementarea națională în cauză este o problemă de fapt care intră în competența instanței naționale ( 23 ). În ipoteza în care Curtea apreciază că obiectivul real constă în principal în creșterea veniturilor, atunci trebuie să se considere că restricția este incompatibilă cu articolul 56 TFUE.

55.

Pe de altă parte, în cazul în care instanța națională constată că restricția urmărește într‑adevăr obiectivele permise privind protecția consumatorilor și prevenirea criminalității, aceasta va trebui să aprecieze dacă restricția este proporțională. Instanța trebuie să se convingă de faptul că restricția este adecvată pentru îndeplinirea obiectivului urmărit de reglementarea în cauză la nivelul de protecție dorit și că nu depășește ceea ce este necesar pentru îndeplinirea obiectivelor respective.

56.

După cum un stat membru care urmărește să asigure un nivel de protecție extrem de ridicat poate considera, astfel cum a admis Curtea în jurisprudența sa, că numai acordarea de drepturi exclusive unui organism unic supus unui control strict este de natură să îi permită să controleze riscurile legate de joc ( 24 ), tot astfel acesta poate considera că existența unui sistem de licențe care sunt acordate unui număr redus de prestatori este o metodă adecvată de a controla riscurile asociate respective. Astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea Engelmann ( 25 ), o limitare a numărului de concesiuni pentru exploatarea localurilor de jocuri „permite, prin însăși natura sa, să se limiteze ocaziile de joc […] Din moment ce consumatorii trebuie să se deplaseze pentru a ajunge într‑un local pentru a putea participa la jocurile de noroc în cauză, o limitare a numărului acestor localuri are drept consecință întărirea obstacolelor în calea participării la astfel de jocuri”.

57.

S‑ar părea așadar că limitarea numărului de localuri de joc constituie un mijloc proporțional de îndeplinire a obiectivelor privind protecția consumatorilor și prevenirea criminalității. Dacă s‑ar permite unui număr mai mare de localuri să presteze astfel de servicii, aceste obiective ar fi mai dificil de îndeplinit întrucât astfel s‑ar oferi mai multe oportunități de a juca. O asemenea politică ar fi mai puțin susceptibilă să realizeze un nivel ridicat de protecție. Cu toate acestea, acest aspect este supus verificării de către instanța națională care, atunci când va analiza situația de fapt și dovezile care îi sunt prezentate, va trebui să țină cont de asemenea de natura, de frecvența și de intensitatea controalelor efectuate la localurile autorizate ( 26 ).

58.

Sarcina probei cu privire la caracterul proporțional al restricției revine autorităților austriece, care au de asemenea obligația de a furniza instanței naționale sesizate, pentru a se putea pronunța asupra acestei probleme, toate elementele de natură să îi permită să se asigure că măsura respectivă urmărește cu adevărat să ducă la îndeplinire obiectivul declarat și că este în măsură să îl îndeplinească ( 27 ). În Hotărârea Dickinger și Ömer ( 28 ), Curtea a precizat că instanța națională trebuie să verifice dacă activitățile criminale și frauduloase și dependența de joc puteau constitui, la data faptelor, o problemă în Austria și dacă o expansiune a activităților autorizate și reglementate ar fi fost putut rezolva problema. Prezenta cauză impune instanței naționale să efectueze același exercițiu.

59.

Instanța națională trebuie să se asigure de asemenea de faptul că reglementarea națională răspunde cu adevărat preocupării privind atingerea obiectivului în mod coerent și sistematic ( 29 ). Întrucât practicile numărului limitat de titulari de licență pot fi hotărâtoare în privința atingerii sau a neatingerii obiectivului, politica comercială urmată de acești titulari de licență are relevanță pentru această apreciere ( 30 ).

60.

Instanța de trimitere observă în ordonanța de trimitere că politica comercială a titularilor de licență nu s‑a limitat la o expansiune controlată însoțită de o publicitate redusă. Aceasta afirmă că, dimpotrivă, titularii de licență s‑au angajat în ceea ce pot fi numite „cheltuieli colosale” pentru o campanie publicitară „agresivă” care promovează o imagine pozitivă a jocurilor de noroc și încurajează participarea activă. Deși Curtea a admis că publicitatea moderată poate fi conformă cu politica de protecție a consumatorilor, acest lucru se întâmplă numai atunci când publicitatea este strict limitată la ceea ce este necesar pentru a canaliza consumatorii către rețelele de joc controlate ( 31 ). Publicitatea care încurajează jocurile de noroc prin banalizarea acestora sau dându‑le o imagine pozitivă ori crescând forța lor atractivă urmărește mai degrabă extinderea pieței globale a activităților de joc decât canalizarea pieței existente către anumiți prestatori. O astfel de politică comercială expansionistă este absolut neconformă cu obiectivul privind atingerea unui nivel ridicat de protecție a consumatorului. Astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea Dickinger și Ömer: „[…] un stat membru nu poate, în mod întemeiat, să invoce motive de ordine publică legate de necesitatea de a reduce ocaziile de joc în măsura în care autoritățile unui stat membru incită și încurajează consumatorii să participe la jocuri de noroc pentru ca finanțele publice să obțină beneficii” ( 32 ).

61.

Îi revine instanței naționale sarcina de a determina obiectivul real al reglementării naționale în discuție în litigiile principale și, în cazul în care acesta este un obiectiv permis, dacă reglementarea respectivă este într‑adevăr proporțională și coerentă și consecventă cu acest obiectiv.

62.

O analiză suplimentară a legislației naționale în discuție în litigiile principale este necesară în lumina articolelor 15, 16 și 17 din cartă?

63.

Articolul 15 alineatul (2) din cartă ( 33 ) recunoaște libertatea oricărui cetățean al Uniunii de a se stabili sau de a presta servicii în orice stat membru. Explicațiile cu privire la cartă ( 34 ) confirmă faptul că articolul 15 alineatul (2) privește libera circulație a lucrătorilor, libertatea de stabilire și libertatea de a presta servicii garantate la articolele 26 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE și 56 TFUE. Întrucât asigurarea acestei libertăți este consacrată în tratate, domeniul de aplicare și interpretarea acesteia sunt stabilite prin articolul 52 alineatul (2) din cartă, care prevede că aceste libertăți „se exercită în condițiile și cu respectarea limitelor stabilite de acestea”. Explicația cu privire la articolul 52 alineatul (2) confirmă de asemenea că „[c]arta nu modifică regimul drepturilor conferite de Tratatul CE și reluate de tratate”. Astfel, în măsura în care privește prezenta cauză, respectarea articolului 15 alineatul (2) din cartă impune conformitatea cu articolul 56 TFUE.

64.

Articolul 16 din cartă recunoaște libertatea de a desfășura o activitate comercială însă prevede în mod expres că aceasta trebuie să fie „în conformitate cu dreptul Uniunii și cu legislațiile și practicile naționale”. Astfel cum confirmă și explicațiile cu privire la cartă, această libertate poate face obiectul unor restrângeri permise prin articolul 52 alineatul (1) din cartă. Acest articol impune ca orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin cartă să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți și, prin respectarea principiului proporționalității, să fie necesară și să răspundă efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.

65.

În Hotărârea Sky Österreich ( 35 ), Curtea a confirmat că „libertatea de a desfășura o activitate comercială poate face obiectul unei serii ample de intervenții ale autorității publice, susceptibile să stabilească, în interesul general, limitări privind exercitarea activității economice. […] această circumstanță se reflectă în special în modul în care trebuie pus în aplicare principiul proporționalității în temeiul articolului 52 alineatul (1) din cartă”.

66.

În opinia noastră, această libertate este respectată dacă sunt respectate dispozițiile relevante ale tratatului având în vedere în special cerința de a respecta principiul proporționalității atunci când are loc o restricționare a liberei prestări a serviciilor.

67.

Articolul 17 din cartă recunoaște dreptul de proprietate, a cărui folosință „poate fi reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general”. Explicația cu privire la acest articol menționează că acesta corespunde primului articol din Protocolul adițional la CEDO. Potrivit articolului 52 alineatul (3) din cartă, înțelesul și întinderea sunt astfel aceleași ca cele prevăzute pentru dreptul garantat prin CEDO și, deși limitările acestor drepturi sunt permise, ele nu le pot depăși pe cele permise de CEDO.

68.

Curtea a statuat de asemenea în mod constant că dreptul de proprietate poate face obiectul unor limitări proporționale. În Hotărârea Križan și alții, Marea Cameră a statuat că „dreptul de proprietate nu apare ca fiind o prerogativă absolută, ci trebuie să fie luat în considerare din perspectiva funcției sale în societate. În consecință, unele limitări pot fi aduse folosinței acestui drept, cu condiția ca acestea să răspundă efectiv unor obiective de interes general și să nu constituie, din perspectiva obiectivului urmărit, o intervenție excesivă și intolerabilă care ar aduce atingere chiar substanței dreptului astfel garantat” ( 36 ). Rezultă că o restricționare proporțională a utilizării aparatelor de tip slot‑machine în interesul general nu încalcă articolul 17 din cartă.

69.

Apreciem că o restricționare a utilizării aparatelor de tip slot‑machine permisă în temeiul articolului 56 TFUE, care include cerința respectării principiului proporționalității, este de asemenea în conformitate cu articolul 17 din cartă. O astfel de limitare a utilizării proprietății nu depășește ceea ce este permis de articolul 1 din Protocolul adițional la CEDO, care prevede că dreptul de proprietate face obiectul „dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general”.

70.

Așadar, în opinia noastră, articolele 15-17 din cartă nu impun nicio obligație mai strictă pentru a se permite limitarea liberei prestări a serviciilor decât cea deja stabilită în jurisprudența Curții referitoare la articolul 56 TFUE.

71.

Pentru aceste motive, propunem ca răspunsul Curții la prima întrebare să fie că articolul 56 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale, precum cea în discuție în procedura principală, care prevede că numai un număr limitat de titulari de licență poate organiza jocuri de noroc, cu excepția cazurilor în care această restricție este justificată pe baza unui obiectiv imperativ de interes general, precum protecția consumatorului și/sau prevenirea criminalității, urmărește acest obiectiv în mod consecvent și coerent ținând cont de politicile comerciale ale titularilor de licență existenți și este proporțională. Instanței naționale îi revine competența să stabilească dacă aceste criterii sunt îndeplinite. În cazul în care o restricție îndeplinește criteriile menționate, aceasta nu este interzisă de articolul 15, 16 sau 17 din cartă.

72.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă principiul proporționalității consacrat la articolul 56 TFUE și la articolele 15-17 din cartă se opune unei reglementări naționale, precum cea de la articolele 52-54 și 56a din GSpG și de la articolul 168 din StGB, care, prin intermediul unor noțiuni legale imprecise, stabilește răspunderea penală fără excepție a unor persoane a căror participare este foarte îndepărtată (de exemplu, simplii distribuitori sau locatori de aparate de tip slot‑machine).

73.

Această întrebare, ca și a treia și a patra întrebare, este relevantă numai dacă instanța națională decide că articolul 56 TFUE nu se opune restricției în discuție în litigiile principale. În cazul în care restricția este interzisă prin articolul 56 TFUE, dreptul Uniunii se opune de asemenea aplicării de sancțiuni penale în cazul unei încălcări ( 37 ).

74.

În măsura în care statelor membre li se permite în temeiul dreptului Uniunii să adopte măsuri derogatorii de la articolul 56 TFUE și să impună restricții privind furnizarea de servicii de jocuri de noroc, acestea pot să aplice și sancțiuni penale în vederea punerii în aplicare a acestor restricții, cu condiția ca sancțiunile respective să fie proporționale și să respecte drepturile fundamentale.

75.

Considerăm că, pentru a fi proporțional, domeniul de aplicare personal al răspunderii penale pentru încălcarea unei reglementări naționale prin care se impune o restricție nu trebuie să fie extins pentru a include și alte persoane decât cele care răspund pentru încălcare, fie în mod direct, fie în mod indirect, și care cunoșteau sau trebuiau să cunoască faptul că acțiunile lor vor contribui la săvârșirea încălcării.

76.

În contextul liberei circulații a mărfurilor, Curtea a admis că răspunderea penală poate fi extinsă și la cei care sunt complici la săvârșirea unei infracțiuni ( 38 ). Aceste persoane nu răspund în mod direct pentru încălcarea legislației penale – nu pun ele însele la dispoziția publicului, fără a deține o licență, aparatul de tip slot‑machine –, dar permit realizarea încălcării.

77.

În opinia noastră, includerea în domeniul de aplicare al răspunderii penale a acelor persoane care sunt în mod indirect răspunzătoare pentru încălcarea restricției, atunci când au cunoscut sau trebuiau să fi cunoscut că acțiunile lor au contribuit la încălcare, contribuie la punerea în aplicare a restricției și atinge astfel nivelul ridicat de protecție dorit. Cu toate acestea, extinderea răspunderii penale la persoanele care nu au cunoscut și nu puteau să fi cunoscut încălcarea ar fi disproporționată, întrucât aceste persoane nu au posibilitatea de a decide să evite să contribuie la încălcare.

78.

Instanța națională trebuie să interpreteze legislația națională în conformitate cu dreptul Uniunii, în măsura în care acest lucru este posibil, luând în considerare întregul dreptul intern și aplicând metodele de interpretare recunoscute de acesta, pentru a garanta efectivitatea deplină a dreptului Uniunii ( 39 ).

79.

În consecință, în opinia noastră, articolul 56 TFUE și articolele 15, 16 și 17 din cartă nu se opun unei dispoziții care extinde răspunderea penală la persoanele care sunt în mod direct sau în mod indirect răspunzătoare pentru încălcarea unei restricții privind furnizarea de servicii de jocuri de noroc, cu condiția ca domeniul de aplicare personal al răspunderii penale să se limiteze la persoanele care au cunoscut sau care ar fi trebuit să cunoască faptul că acțiunile lor au contribuit la săvârșirea încălcării.

80.

Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța națională solicită să se stabilească dacă articolul 56 TFUE și/sau articolele 16, 47 și 50 din cartă și/sau principiile generale de drept al Uniunii se opun unor dispoziții de drept național care impun sancțiuni penale sau administrative pentru încălcări ale legii, dar care nu permite unei persoane să cunoască dinainte în temeiul căror dispoziții va fi acuzată.

81.

În opinia noastră, articolul 50 din cartă nu se opune unor astfel de dispoziții. Din elementele prezentate Curții nu rezultă că este întemeiată sugestia că există riscul de a fi acuzat de două ori pentru aceeași infracțiune. Fapta este supusă judecății fie în instanțele administrative, fie în instanțele penale. Se pare că StGB se aplică în raport cu jocurile de noroc a căror miză este egală sau mai mare de 10 euro și „jocurilor în serie” cu mize individuale mai mici, dar care cumulativ depășesc 10 euro. În celelalte cazuri, fapta este considerată contravenție și este examinată în temeiul dispozițiilor GSpG.

82.

Numai după cunoașterea faptelor dintr‑o cauză individuală va fi posibil să se stabilească dacă acestea au constituit o contravenție (jocuri de noroc ilegale care implică mize mai mici de 10 euro și nu sunt jocuri în serie) sau o infracțiune (jocuri de noroc ilegale care implică mize mai mari de 10 euro sau mize mai mici și fac parte din jocuri în serie). Astfel, toate incertitudinile juridice apar numai întrucât în împrejurări de fapt diferite se aplică dispoziții diferite.

83.

Articolul 47 din cartă, care recunoaște dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, nu este încălcat în împrejurări în care persoana acuzată de săvârșirea unei infracțiuni are acces la o instanță judecătorească, indiferent dacă aceste instanțe sunt instanțe administrative sau penale.

84.

În consecință, nici articolul 56 TFUE, nici articolul 16, 47 sau 50 din cartă nu se opun unei reglementări naționale precum cea din litigiile principale care prevede aplicarea de sancțiuni penale pentru servicii legate de jocurile de noroc ilegale cu mize mai mari de 10 euro și de jocurile în serie cu mize individuale mai mici care, cumulate, se ridică la peste 10 euro, în timp ce pentru serviciile legate de jocurile ilegale cu mize mai mici de 10 euro prevede sancțiuni administrative.

85.

Prin intermediul celei de a patra întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 56 TFUE și/sau articolele 15-17 și articolul 50 din cartă se opun unor sancțiuni precum cele prevăzute la articolele 53, 54 și 56 din GSpG, care includ confiscarea și distrugerea aparatelor de tip slot‑machine și închiderea întreprinderii.

86.

Astfel cum am precizat deja ( 40 ), dacă un stat membru impune o restricție care se justifică prin motive imperative de interes general și, astfel, nu este interzisă prin articolul 56 TFUE, statul membru respectiv poate de asemenea să aplice această restricție prin impunerea de sancțiuni ori de câte ori are loc o încălcare a sa. Totuși, aceste sancțiuni trebuie să respecte principiul proporționalității și drepturile fundamentale.

87.

Din situația de fapt și din legislația prezentate în decizia de trimitere rezultă că, în cazul în care jocurile de noroc de tip slot‑machine au fost organizate fără a exista o licență în acest sens, aparatul de tip slot‑machine este confiscat în mod automat și ulterior este distrus. Dispozițiile în temeiul cărora se realizează aceste acțiuni nu par să permită vreo acțiune alternativă în funcție de gradul de vinovăție a proprietarului aparatului sau a oricărei alte persoane care are un interes în legătură cu acesta sau în funcție de gravitatea încălcării legii. Se pare că nicio apărare în legătură cu săvârșirea faptei și nicio circumstanță atenuantă pe care ar putea dori să le invoce persoana care are un interes în legătură cu aparatul nu pot conduce la un rezultat alternativ.

88.

Dacă într‑adevăr sancțiunea nu variază în funcție de elemente precum gradul de vinovăție, atunci aceasta ar constitui o sancțiune disproporționată interzisă de articolul 56 TFUE însuși, precum și de articolele 15, 16 și 17 din cartă. Cu toate acestea, este de competența instanței naționale să verifice acest aspect. (În opinia noastră, articolul 50 din cartă nu prezintă nicio relevanță în această privință.)

89.

În schimb, articolul 56a din GSpG pare să prevadă că decizia de a închide un local este discreționară. Având în vedere flexibilitatea caracteristică exercitării acestei prerogative, decizia de închidere a unui local poate fi luată în împrejurări în care aceasta este o sancțiune proporțională. În consecință, considerăm că articolul 56a din GSpG nu se opune articolului 56 TFUE. Va reveni instanței naționale sarcina de a verifica dacă, în practică, această prerogativă este într‑adevăr exercitată cu luarea în considerare adecvată a circumstanțelor cauzei și, așadar, cu flexibilitatea necesară pentru îndeplinirea condiției proporționalității.

90.

În lumina considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările formulate de Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Austria) după cum urmează: