1. 

Consiglio di Stato își exprimă prin prezenta întrebare preliminară îndoielile cu privire la conformitatea cu dreptul Uniunii a regimului juridic italian al tarifelor minime obligatorii aplicabile așa‑numitelor „societăți organisme de atestare” (denumite în continuare „SOA”), autorizate să elibereze certificate de calificare întreprinderilor interesate să participe la procedurile de atribuire a lucrărilor publice.

2. 

Prezenta cauză va permite Curții să se pronunțe încă o dată cu privire la un regim tarifar național obligatoriu, deși într‑un context inedit. Curtea a avut deja ocazia, în cauza Arduino ( 2 ), să analizeze regimul italian al tarifelor minime obligatorii aplicabil profesiei de avocat în lumina normelor privind concurența (articolele 101 TFUE și 106 TFUE). Ulterior, cauza Cipolla ( 3 ) a permis Curții să analizeze din nou această reglementare, însă din perspectiva liberei prestări a serviciilor (articolul 54 TFUE). Prezenta cauză privește însă organisme cu caracter parțial public care operează pe o piață concurențială și a căror funcție constă în a elibera certificate cu o valoare juridică și economică deosebită, împrejurări care definesc prin ele însele singularitatea cauzei.

3.

Directiva 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii prevede, la articolul 52, posibilitatea statelor membre de a crea organisme de certificare, fie cu caracter public, fie cu caracter privat:

„Articolul 52

Liste oficiale ale operatorilor economici desemnați și certificarea de către organismele de drept public sau privat

(1)   Statele membre pot elabora fie liste oficiale de executanți de lucrări, de furnizori sau de prestatori de servicii desemnați, fie o certificare de către organisme de certificare publice sau private.

Statele membre adaptează condițiile de înscriere pe respectivele liste, precum și condițiile privind eliberarea certificatelor de către organismele de certificare la articolul 45 alineatul (1) și alineatul (2) literele (a)-(d) și (g), la articolul 46, la articolul 47 alineatele (1), (4) și (5), la articolul 48 alineatele (1), (2), (5) și (6), la articolul 49 și, după caz, la articolul 50.

De asemenea, statele membre adaptează respectivele condiții la articolul 47 alineatul (2) și la articolul 48 alineatul (3), în ceea ce privește cererile de înscriere prezentate de operatorii economici care fac parte dintr‑un grup și care menționează mijloacele puse la dispoziție de către celelalte societăți din grup. Operatorii în cauză trebuie, în acest caz, să dovedească autorității care elaborează lista oficială că vor dispune de mijloacele respective pe toată perioada de valabilitate a certificatului care le atestă înscrierea pe lista oficială și că aceste societăți continuă, în aceeași perioadă, să îndeplinească cerințele în materie de selecție calitativă prevăzute de articolele menționate la paragraful al doilea, la care se referă operatorii economici în cauză în vederea înscrierii.

(2)   Operatorii economici înscriși pe listele oficiale sau care dețin un certificat pot prezenta autorităților contractante, cu ocazia fiecărui contract, un certificat de înscriere eliberat de autoritatea competentă sau certificatul eliberat de organismul de certificare competent. Respectivele certificate indică referințele care au permis înscrierea pe listă/certificarea, precum și clasificarea inclusă în respectiva listă.

(3)   Înscrierea pe listele oficiale certificată de organismele competente sau certificatul eliberat de organismul de certificare nu implică, în ceea ce privește autoritățile contractante din alte state membre, confirmarea capacităților decât în raport cu articolul 45 alineatul (1) și alineatul (2) literele (a)-(d) și (g), articolul 46, articolul 47 alineatul (1) literele (b) și (c) și articolul 48 alineatul (2) litera (a) punctul (i) și literele (b), (e), (g) și (h), pentru executanții de lucrări, alineatul (2) litera (a) punctul (ii) și literele (b), (c), (d) și (j), pentru furnizori și alineatul (2) litera (a) punctul (ii) și literele (c)-(i), pentru prestatorii de servicii.

(4)   Informațiile care pot fi deduse din înscrierea pe listele oficiale sau din certificare nu pot fi contestate fără justificare. În ceea ce privește plata contribuțiilor la asigurările sociale și plata impozitelor și taxelor, se poate solicita o adeverință suplimentară, cu ocazia fiecărui contract, de la fiecare operator economic.

Autoritățile contractante din alte state membre aplică alineatul (3) și primul paragraf din prezentul alineat numai în favoarea operatorilor economici stabiliți în statul membru care a întocmit lista oficială.

(5)   Pentru înscrierea operatorilor economici din alte state membre pe o listă oficială sau pentru certificarea de către organismele menționate la alineatul (1), nu se pot solicita alte dovezi și declarații decât cele solicitate operatorilor economici naționali și, în orice caz, nu se pot solicita alte dovezi și declarații decât cele prevăzute la articolele 45-49 și, după caz, la articolul 50.

Cu toate acestea, operatorilor economici din alte state membre nu li se poate impune o astfel de înscriere sau certificare în vederea participării la un contract de achiziții publice. Autoritățile contractante recunosc certificările echivalente ale organismelor stabilite în celelalte state membre. Autoritățile contractante acceptă, de asemenea, alte mijloace echivalente de probă.

[...]

(7)   Organismele de certificare prevăzute la alineatul (1) sunt organisme care respectă standardele europene de certificare.

[...]”

4.

Legea nr. 109 din 11 februarie 1994 privind reforma cadrului legislativ italian al sectorului lucrărilor publice a introdus așa‑numitul „sistem unic de calificare”, aplicabil în mod obligatoriu oricărei întreprinderi care dorește să participe la o procedură de atribuire a unei lucrări publice cu o valoare mai mare de 150000 de euro. Reglementarea, în conformitate cu posibilitatea pe care articolul 52 din Directiva 2004/18 o recunoaște statelor membre, impune întreprinderilor menționate să obțină o certificare din care să reiasă îndeplinirea condițiilor tehnice și financiare minime, certificare acordată exclusiv de SOA.

5.

Potrivit Decretului Președintelui Republicii nr. 34 din 25 ianuarie 2000, modificat și completat în 2010 prin Decretul Președintelui Republicii nr. 207 din 5 octombrie 2010, SOA sunt societăți pe acțiuni cu capital privat reglementate de dreptul privat, care operează pe piață cu autorizarea prealabilă a Autorității de supraveghere a contractelor de achiziții publice de lucrări, de servicii și de bunuri. Reglementarea citată enumeră cerințele pentru autorizarea SOA, precum și criteriile de autonomie și de independență pe care acestea trebuie să le asigure în exercitarea activităților lor. De asemenea, SOA au ca obiect exclusiv de activitate certificarea întreprinderilor care participă la procedurile de atribuire a lucrărilor publice.

6.

Articolul 70 alineatele 4 și 5 din Decretul nr. 207 menționat prevede următoarele norme referitoare la tarifele SOA:

„4.   Toate certificatele de calificare sau prelungirea acestora, precum și toate activitățile complementare de reexaminare sau de modificare sunt supuse la plata unui preț determinat în funcție de valoarea totală și de numărul categoriilor generale sau specializate pentru care se solicită certificarea, în conformitate cu formulele prevăzute în anexa C – partea I. În ceea ce privește grupurile stabile, prețul cerut de SOA pentru orice activitate se reduce cu 50 %; în ceea ce privește întreprinderile care au obținut certificarea pentru proceduri de atribuire referitoare la clasificarea II, prețul oricărei activități efectuate de SOA se reduce cu 20 %.

5.   Sumele stabilite în conformitate cu alineatul 4 sunt considerate prețuri minime pentru serviciul furnizat. Suma datorată nu poate depăși dublul prețului stabilit în conformitate cu criteriile prevăzute la alineatul 4. Orice convenție contrară este nulă. [...]”

7.

Decretul nr. 207 menționat prevede de asemenea sistemul de calcul al prețului de bază, astfel încât tarifele variază în funcție de valoarea contractului sau a contractelor de lucrări publice la care participă întreprinderea care solicită certificarea, precum și în funcție de numărul de licitații la care aceasta dorește să participe. În acest scop, lucrările publice se clasifică în „categorii”, care la rândul lor se împart în „subcategorii” cu scopul de a adapta fiecare tip de procedură la condițiile pe care trebuie să le verifice SOA.

8.

Reiese din dosar că în prezent în Italia operează aproximativ 30 de SOA care concurează pe piața sectorului în discuție.

9.

Ca urmare a intrării în vigoare a Decretului‑lege nr. 223/2006 privind abrogarea tarifelor minime obligatorii în exercitarea activităților profesionale (denumit și „Decretul Bersani”), administrația italiană, prin intermediul a două decizii, una a Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori și alta a Ministerio dello Sviluppo Economico, a declarat că Decretul‑lege menționat nu este aplicabil serviciilor furnizate de SOA.

10.

SOA Nazionale Costruttori Organismo di Attestazione SpA (denumită în continuare „SOA Nazionale”) a formulat o acțiune în contencios administrativ la Tribunale Regionale del Lazio împotriva celor două decizii. SOA Cqop și Associazione Unionsoa au intervenit în sprijinul administrațiilor pârâte în calitate de interveniente.

11.

Din dosar reiese că reclamanta în primă instanță, SOA Nazionale, se află în prezent în lichidare.

12.

La 18 mai 2011, Tribunale Regionale del Lazio a admis acțiunea în contencios administrativ menționată, declarând că Decretul‑lege nr. 223/2006 este aplicabil serviciilor furnizate de SOA.

13.

Atât Ministero dello Sviluppo Economico, cât și Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, autorii deciziilor anulate, precum și intervenientele din procedura principală au atacat hotărârea pronunțată în primă instanță la Consiglio di Stato.

14.

Prin hotărârea din 6 martie 2012, Consiglio di Stato a decis să adreseze Curții o întrebare preliminară. Prin această hotărâre instanța de trimitere a soluționat în parte recursul și a suspendat restul în așteptarea răspunsului Curții la întrebarea sa cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unui regim de tarife minime obligatorii precum cel prevăzut prin Decretul Președintelui Republicii nr. 34 din 25 ianuarie 2000 și prin Decretul Președintelui Republicii nr. 207 din 5 octombrie 2010.

15.

La 10 iulie 2012 a fost înregistrată la grefa Curții cererea de decizie preliminară adresată de Consiglio di Stato, formulată după cum urmează:

„Principiile comunitare în materie de concurență și articolele 101, 102 și 106 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene se opun aplicării tarifelor prevăzute prin Decretul Președintelui Republicii nr. 34 din 25 ianuarie 2000 și prin Decretul Președintelui Republicii nr. 207 din 5 octombrie 2010 pentru activitatea de certificare desfășurată de societăți organisme de atestare (società organismi di attestazione) (SOA)?”

16.

Au depus observații scrise SOA Nazionale Costruttori Organismo di Attestazione SpA, SOA Cqop, Associazione UNIONSOA, Republica Italiană și Comisia Europeană.

17.

În ședința care a avut loc la 16 mai 2013 au prezentat observații orale intervenientele menționate anterior.

18.

UNIONSOA a susținut că întrebarea preliminară nu este admisibilă fiind ipotetică. În opinia sa, întrucât SOA Nazionale Costruttori se află în prezent în lichidare, se ridică în mod legitim problema consecințelor practice ale unei eventuale decizii preliminare a Curții pentru procedura desfășurată în fața Consigilio di Stato. Împotriva acestui argument, SOA Nazionale susține că decizia Curții își păstrează, în orice caz, utilitatea din perspectiva exercitării în viitor a unei acțiuni în răspundere pentru prejudicii.

19.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii adresate de instanța națională în cadrul normativ și factual pe care îl definește sub propria răspundere și a cărui exactitate Curtea nu are competența să o verifice beneficiază de o prezumție de pertinență. Refuzul Curții de a se pronunța asupra unei cereri formulate de o instanță națională este posibil numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică ori Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate ( 4 ).

20.

Totuși, nu acesta este cazul întrebării adresate de Consiglio di Stato, întrucât, astfel cum a confirmat însăși SOA Nazionale, răspunsul pe care îl va da Curtea, indiferent de efectul pe care îl va avea, va influența și situația viitoare a acesteia în cazul în care va exercita o acțiune în răspundere pentru prejudicii. Prin urmare, apreciem că prezenta procedură are o legătură suficientă cu realitatea și cu obiectul litigiului principal, care nu permite să fie calificată drept ipotetică. În opinia noastră, toate considerațiile anterioare ar trebui să determine Curtea să declare întrebarea preliminară admisibilă.

21.

Consiglio di Stato solicită Curții să stabilească dacă regimul italian al tarifelor minime obligatorii aplicabil SOA este compatibil cu articolele 101 TFUE, 102 TFUE și 106 TFUE, toate aceste dispoziții privind regimul concurenței pe piața internă. Totuși, Comisia a susținut atât în cadrul observațiilor sale scrise, cât și al celor orale lipsa de temei a invocării dispozițiilor menționate, propunând în schimb ca reglementarea națională contestată să fie examinată din perspectiva criteriului libertății de stabilire. Din motivele pe care le vom prezenta în continuare, această poziție de principiu a Comisiei este susținută de argumente puternice. Astfel, Curtea s‑a adresat în mod justificat în scris intervenientelor în prezenta procedură preliminară, invitându‑le să se pronunțe în cursul ședinței cu privire la compatibilitatea reglementării în discuție cu articolul 49 TFUE.

22.

După cum vom explica în continuare, suntem de acord cu teza susținută de Comisie. Aceasta echivalează cu a afirma că, în opinia noastră, întrebarea preliminară trebuie să fie reformulată. În primul rând, vom analiza aplicabilitatea articolelor 101 TFUE, 102 TFUE și 106 TFUE, astfel cum propune Consiglio di Stato. În continuare, după respingerea adecvării acestor dispoziții pentru soluționarea prezentei cauze, ne vom axa pe regimul tarifelor minime obligatorii în lumina libertății de stabilire prevăzute la articolul 49 TFUE. Faptul că părțile au avut ocazia de a se pronunța cu privire la acest al doilea aspect în cadrul ședinței, la propunerea Curții, ne permite să abordăm această materie fără a risca să încălcăm principiul contradictorialității.

23.

Consiglio di Stato consideră că SOA sunt „întreprinderi” în sensul articolelor 101 TFUE, 102 TFUE și 106 TFUE. Pornind de aici, Consiglio di Stato consideră necesar să se clarifice dacă este vorba despre întreprinderi titulare ale unor „drepturi speciale sau exclusive” și, în acest caz, în ce măsură regimul tarifelor minime obligatorii încalcă articolele coroborate 101 TFUE, 102 TFUE și 106 TFUE.

24.

Cu privire la acest aspect, intervenienții au susținut poziții opuse. Pe de o parte, UNIONSOA, Cqop și guvernul italian consideră, cu unele nuanțe, că SOA sunt efectiv „întreprinderi” titulare ale unor „drepturi speciale sau exclusive”, iar regimul tarifelor minime obligatorii aplicabil acestora este justificat de obiectivul garantării independenței și a calității serviciului. Pe de altă parte, SOA Nazionale Costruttori, deși acceptă relevanța articolelor 101 TFUE, 102 TFUE și 106 TFUE, ajunge la concluzia contrară. În opinia acesteia, independența și calitatea serviciului sunt asigurate prin intermediul normelor care reglementează SOA, care includ un regim sancționator sever. În opinia SOA Nazionale Costruttori, aceste dispoziții ar fi suficiente prin ele însele pentru a asigura independența și calitatea serviciului.

25.

Comisia Europeană a propus o abordare foarte diferită a problemei. Aceasta consideră că articolele 101 TFUE, 102 TFUE și 106 TFUE nu sunt aplicabile în prezenta procedură întrucât are ca obiect o activitate normativă statală (regimul tarifelor minime obligatorii aprobat prin decret). Comisia Europeană susține că, în aceste împrejurări, dispoziția relevantă este articolul 49 TFUE, care garantează libertatea de stabilire.

26.

De asemenea, împrejurarea că SOA exercită funcții asociate autorității publice a reieșit din observațiile scrise și orale ale tuturor intervenienților, deși nu întotdeauna în cadrul abordării acelorași aspecte. Dacă, pentru UNIONSOA, Cqop și guvernul italian, aceste funcții de certificare exercitate în trecut de stat ar confirma prezența unor „drepturi speciale sau exclusive” care, la rândul lor, ar justifica legalitatea reglementării în discuție, pentru Comisie și pentru SOA Nazionale Costruttori, această împrejurare nu ar avea incidență asupra soluționării cauzei, fie în cadrul interpretării articolului 106 TFUE, fie în cel al interpretării articolului 49 TFUE.

27.

Este cert că articolul 106 TFUE, interpretat în coroborare cu articolul 101 TFUE sau 102 TFUE, permite statelor membre să încredințeze anumitor întreprinderi îndeplinirea unei misiuni care ar putea afecta, în principiu, funcționarea pieței. Totuși, condițiile în care este permis statelor membre să adopte acest tip de măsuri sunt foarte drastice și trebuie analizate în lumina unui control de proporționalitate. În prezenta cauză, considerăm că nu sunt îndeplinite cerințele necesare pentru a putea fi aplicat regimul special prevăzut la articolul 106 TFUE, ceea ce ne scutește de examinarea proporționalității măsurii contestate.

28.

Astfel, pentru a examina conformitatea unei măsuri naționale cu articolul 106 TFUE, coroborat fie cu articolul 101 TFUE, fie cu articolul 102 TFUE, este necesar ca beneficiarul măsurii să fie o „întreprindere” și să beneficieze de „drepturi speciale sau exclusive”. Acesta este punctul de pornire pentru stabilirea aplicabilității dispozițiilor menționate în privința unei conduite a autorităților statale.

29.

Este cert că SOA, în forma lor actuală, sunt „întreprinderi” în sensul articolului 106 TFUE. Această constatare este confirmată printr‑o jurisprudență bogată a Curții. Încă din anii '90, în cauzele Höfner și Elser, Curtea a declarat că noțiunea „întreprindere” include orice entitate „care exercită o activitate economică, independent de statutul juridic al acestei entități și de modul său de finanțare” ( 5 ). De asemenea, „activitate economică” înseamnă „orice activitate care constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piață determinată” ( 6 ).

30.

Faptul că „întreprinderea” exercită funcții asociate autorității publice nu implică în mod necesar că articolul 106 TFUE nu este aplicabil. În măsura în care activitatea implică participarea activă pe piață prin oferirea de bunuri și servicii prin intermediul cărora obține, în mod direct sau indirect, un venit, trebuie să se considere că „întreprinderea” intră sub incidența articolelor 101 TFUE, 102 TFUE și 106 TFUE ( 7 ).

31.

Acesta este tocmai cazul SOA, întreprinderi private cu scop lucrativ însărcinate să furnizeze un serviciu de certificare tehnică, serviciu în schimbul căruia percep o contraprestație. Împrejurarea că certificarea implică o prezumție de legalitate care are un efect direct în ceea ce privește procedurile publice de licitație nu modifică cu nimic faptul că SOA sunt actori economici care operează pe o piață concurențială. Prin urmare, apreciem că sunt îndeplinite pe deplin condițiile impuse de jurisprudență pentru a considera că o entitate constituie o „întreprindere” în sensul articolelor 101 TFUE, 102 TFUE și 106 TFUE.

32.

Mai multe dificultăți ar putea ridica a doua condiție, cea referitoare la atribuirea de către stat a unor „drepturi speciale sau exclusive”. Jurisprudența a menținut o anumită ambiguitate în definirea acestor drepturi, însă caracteristicile principale ale acestora sunt suficient determinate. Astfel, în cauza Ambulanz Glöckner ( 8 ), Curtea, în conformitate cu propunerea formulată de avocatul general Jacobs, a considerat că sunt „drepturi speciale sau exclusive” acele măsuri „cu caracter legislativ” prin care „se oferă protecție unui număr limitat de întreprinderi și [atunci] când [astfel de măsuri sunt] de natură să afecteze în mod substanțial capacitatea altor întreprinderi de a‑și desfășura activitatea economică respectivă pe același teritoriu și în condiții în esență echivalente”.

33.

Această definiție a „drepturilor speciale sau exclusive” este în concordanță cu evoluția care fusese observată în jurisprudență ( 9 ). În linii generale, „drepturile” trebuie atribuite printr‑un instrument în esență „legislativ”, dotat, prin urmare, cu o anumită solemnitate și stabilitate. De asemenea, acestea trebuie considerate „drepturi” cu o anumită vocație de a include un element de privilegiu, mai precis, trebuie să situeze unii operatori într‑o situație de avantaj concurențial în raport cu alții. Avantajul se poate produce ca urmare a unei atribuiri punctuale mai multor operatori, situație care ar fi cuprinsă în categoria „drept special” ( 10 ). În cazul în care avantajul este atribuit unui singur operator, ar fi vorba, prin urmare, despre un „drept exclusiv”.

34.

Caracteristica SOA constă în exercitarea unei competențe care era îndeplinită anterior de statul italian: evaluarea prealabilă a întreprinderilor în ceea ce privește capacitatea acestora de a executa din punct de vedere tehnic și economic o lucrare publică. În cazul SOA, această evaluare conduce eventual la o certificare sub forma unui act în mod cert privat, însă dotat cu o forță probantă specială atribuită prin lege. În acest sens, trebuie recunoscut că SOA exercită o funcție încredințată în mod expres prin intermediul unei măsuri „cu caracter legislativ”, prin care aceste întreprinderi beneficiază de competențe speciale, pe care nu le dețin alți operatori economici.

35.

Totuși, SOA operează pe o piață puternic delimitată, în sensul că nu există o concurență încrucișată cu alte servicii similare. Cu alte cuvinte, certificarea întreprinderilor de lucrări publice este un serviciu care, ca atare, nu se află în concurență directă sau indirectă cu niciun altul, având în vedere că nu există servicii similare la care să poată recurge o întreprindere pentru a putea participa la o licitație de lucrări publice în Italia. Într‑un astfel de context, al unei piețe care ar putea fi calificată drept „etanșă”, faptul că toate SOA exercită competențele speciale pe care legiuitorul a decis să le încredințeze sectorului privat exclude orice risc de avantaj concurențial în detrimentul altui operator de pe piață. Nu există niciun sector care să fie prejudiciat prin atribuirea ex lege în favoarea SOA a competenței de a elibera certificate precum cele în discuție în prezenta cauză. Prin urmare, nu este posibil să se concluzioneze că statul italian a atribuit SOA „drepturi speciale sau exclusive” în sensul articolului 106 TFUE. Această concluzie implică în mod evident că dispoziția menționată nu este aplicabilă în prezenta cauză.

36.

În pofida concluziei anterioare, astfel cum a arătat în mod corect Comisia, faptul că articolul 106 TFUE nu este aplicabil nu implică în mod necesar că activitatea statală, cum este în acest caz un regim de tarife minime obligatorii, este imună la orice control în lumina dispozițiilor tratatului referitoare la concurență. Este clar că, indiferent dacă un stat membru nu atribuie „drepturi speciale sau exclusive” uneia sau mai multor „întreprinderi”, activitatea statală poate încălca articolele 101 TFUE sau 102 TFUE interpretate în coroborare cu articolul 4 alineatul (3) TUE, mai exact în lumina principiului cooperării loiale. O jurisprudență constantă a Curții a reiterat că normele privind concurența coroborate cu principiul cooperării loiale obligă statele membre să nu adopte sau să mențină în vigoare măsuri cu putere de lege sau administrative care să poată anula eficacitatea normelor privind concurența aplicabile întreprinderilor. Aceasta ar fi situația, potrivit jurisprudenței, „atunci când un stat membru fie impune ori favorizează încheierea unor înțelegeri, fie retrage propriei reglementări caracterul statal prin delegarea responsabilității de a adopta decizii de intervenție de interes economic unor operatori privați” ( 11 ).

37.

Curtea a avut deja ocazia de a aplica această linie jurisprudențială într‑un caz privind tarife minime obligatorii, concret, cel al tarifelor avocaților italieni aprobate de guvern la propunerea unui organism reprezentativ al profesiei. În cauza Arduino și, ulterior, în cauza Cipolla, Curtea a ajuns la concluzia potrivit căreia decizia guvernului de a aproba un regim de tarife minime obligatorii la propunerea unei organizații profesionale nu constituia o „delegare către operatori economici privați a răspunderii de a lua decizii de intervenție în domeniul economic”, întrucât guvernul era liber să respingă în orice moment propunerea și să adopte un regim tarifar pe care l‑ar fi considerat mai adecvat.

38.

Spre deosebire de cazul anterior, în prezenta cauză nu se poate afirma că SOA sau vreuna dintre organizațiile reprezentative ale acestora participă la procedura de adoptare a tarifelor minime obligatorii. Astfel cum reiese din documentele furnizate Curții, este vorba despre o decizie strict publică ce revine guvernului, în funcție de unele criterii prestabilite. În definitiv, lipsa concertării în luarea acestei decizii nu transformă regimul tarifar al SOA într‑o măsură statală delegată operatorilor privați, tot astfel cum nu impune și nici nu favorizează „înțelegeri” în sensul jurisprudenței citate anterior. Prin urmare, considerăm că nu sunt aplicabile nici articolele 101 TFUE și 102 TFUE coroborate cu articolul 4 TUE.

39.

În concluzie, recapitulând considerațiile anterioare, apreciem că statutul general al SOA nu implică o atribuire a unor „drepturi speciale sau exclusive”, excluzând astfel aplicarea în cauză a articolului 106 alineatul (1) TFUE. De asemenea, cu privire la obiectul concret al prezentului litigiu, articolele 101 TFUE și 102 TFUE coroborate cu articolul 4 TUE nu sunt aplicabile, în măsura în care regimul italian al tarifelor minime obligatorii aplicabil SOA nu impune și nu favorizează încheierea unor înțelegeri și nici nu retrage propriei reglementări caracterul statal prin delegarea responsabilității de a adopta decizii de intervenție de interes economic unor operatori privați.

40.

Fără a aduce atingere considerațiilor anterioare, Comisia Europeană consideră că prezenta cauză ar trebui analizată din perspectiva libertății de stabilire. În acest sens, invită Curtea să se pronunțe cu privire la interpretarea articolului 49 TFUE într‑o situație precum cea din speță. Astfel cum s‑a menționat, în lumina acestei propuneri a Comisiei Europene, Curtea a transmis părților o întrebare scrisă anterior desfășurării ședinței, invitându‑le să își exprime poziția cu privire la acest aspect.

41.

În ședință, atât Comisia Europeană, cât și guvernul Republicii Italiene au răspuns invitației menționate, însă au susținut poziții contradictorii. În timp ce Comisia Europeană nu admite că activitatea desfășurată de SOA constituie o activitate asociată exercitării autorității publice, Republica Italiană consideră că activitatea menționată este asociată exercitării autorității publice. În ceea ce privește încălcarea libertății, Comisia a considerat că este vorba despre o măsură restrictivă nejustificată, întrucât ar depăși ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele legitime de interes general urmărite. În schimb, Republica Italiană a considerat că asigurarea calității și a independenței serviciului furnizat de SOA ar justifica pe deplin impunerea unor tarife minime obligatorii.

42.

Înainte de a aborda fondul problemei, este necesară examinarea unui aspect la care a făcut referire Republica Italiană în cursul ședinței. În opinia acestui stat membru, situația în discuție în prezenta cauză se caracterizează prin faptul că toate elementele de fapt au avut loc în interiorul unui singur stat. SOA Nazionale Costruttori, societate aflată în lichidare stabilită în Italia, contestă o măsură italiană, fără ca concurenții direcți ai acesteia să fie întreprinderi stabilite în același stat membru sau care furnizează servicii în Italia. Prin urmare, în opinia guvernului italian, nu există niciun element transfrontalier care să justifice aplicabilitatea libertății de stabilire.

43.

Deși este cert că toate elementele din prezenta cauză se circumscriu teritoriului unui singur stat, în opinia noastră, Curtea este competentă să se pronunțe cu privire la libertatea de stabilire. Astfel, o jurisprudență constantă și consacrată stabilește că Curtea poate să se pronunțe cu privire la un aspect exclusiv intern în cazul în care răspunsul dat în cauză permite instanței de trimitere să soluționeze o situație de discriminare inversă în lumina dreptului intern al acesteia. Această posibilitate, prezentă în jurisprudența Curții începând cu cauza Guimont ( 12 ), este aplicabilă exclusiv libertăților de circulație, inclusiv, începând cu hotărârile pronunțate în cauzele Cipolla, Blanco Pérez și Chao Gómez, precum și Duomo, libertății de stabilire ( 13 ). Prin urmare, Curtea, în scopul strict al interpretării articolului 49 TFUE, este competentă să se pronunțe cu privire la interpretarea acestei dispoziții într‑o cauză precum cea prezentă.

44.

Guvernul italian și, indirect, UNIONSOA și Cqop consideră că activitățile desfășurate de SOA implică o delegare a autorității publice care le sustrage domeniului de aplicare al libertăților. În opinia acestora, SOA desfășoară o activitate în esență administrativă, care transformă entitățile menționate în autoritate contractantă, cel puțin din perspectiva evaluării cerințelor tehnico‑financiare impuse întreprinderilor ofertante.

45.

Deși este cert că SOA și‑au asumat o responsabilitate care era exercitată în mod tradițional de administrația publică italiană, este de asemenea adevărat că Curtea a avut deja ocazia, în cadrul jurisprudenței sale, să se pronunțe în mai multe rânduri cu privire la articolul 51 TFUE, însă până în prezent nu a constatat aplicabilitatea acestei dispoziții în privința unei activități economice. Astfel, această jurisprudență s‑a caracterizat prin interpretarea dispoziției menționate în mod extrem de restrictiv, un exemplu reprezentativ al acestei tendințe fiind cazul notarilor, a căror activitate nu a fost calificată de Curte ca o exercitare a autorității publice ( 14 ).

46.

Având în vedere considerațiile anterioare, cu greu se poate concluziona că o SOA, al cărei scop lucrativ în cadrul unei piețe concurențiale este evident, ar putea intra sub incidența articolului 51 TFUE. Faptul că activitatea SOA nu constituie o exercitare a autorității publice în sensul dispoziției menționate este confirmat de hotărârile Curții pronunțate în cauzele Comisia/Portugalia ( 15 ) și Comisia/Germania ( 16 ), ambele referitoare la întreprinderi însărcinate ex lege cu efectuarea activităților de certificare.

47.

Astfel, în Hotărârea Comisia/Portugalia, Curtea trebuia să stabilească dacă activitatea întreprinderilor de inspecție tehnică a vehiculelor implică exercitarea „autorității publice” în sensul articolului 51 TFUE. Activitatea de inspecție este, după cum se știe, o modalitate de activitate de certificare delegată întreprinderilor private. Totuși, în cauza menționată Curtea a evidențiat că, „întrucât decizia de a certifica sau de a nu certifica controlul tehnic nu face, în esență, decât să consemneze rezultatele vizitei tehnice, această decizie este, pe de o parte, lipsită de autonomia decizională proprie exercitării prerogativelor de putere publică și, pe de altă parte, luată în cadrul unei supravegheri de stat directe” ( 17 ). Prin urmare, Curtea a ajuns la concluzia potrivit căreia întreprinderile de inspecție sunt supuse normelor privind libera circulație prevăzute de tratat.

48.

La aceeași concluzie a ajuns Curtea atunci când a analizat dacă organismele private însărcinate cu controlul produselor obținute din agricultura ecologică desfășoară o activitate asociată exercitării autorității publice. La fel ca în cauza Comisia/Portugalia, hotărârea pronunțată în cauza Comisia/Germania a subliniat importanța supravegherii statale a organismelor private de certificare. Curtea a evidențiat că „organismele private își exercită activitatea sub supravegherea activă a autorității publice competente, care, în ultimă instanță, este responsabilă de controalele și de deciziile respectivelor organisme, astfel cum o demonstrează obligațiile care revin autorității respective amintite la punctul precedent din prezenta hotărâre” ( 18 ). În consecință, funcția publică autentică ar rămâne la dispoziția statului, iar nu a întreprinderilor de certificare, astfel încât acestea ar intra sub incidența libertăților de circulație.

49.

Dacă ne oprim în continuare asupra activității desfășurate de SOA, se observă că, efectiv, funcția acestora constă în eliberarea de certificate în temeiul îndeplinirii cerințelor tehnice prestabilite de lege. Deși eliberarea acestor certificate păstrează unele dintre elementele care caracterizau anterior activitatea desfășurată de stat, deoarece este vorba despre acte care beneficiază de o prezumție de legalitate similară celei de care beneficiază actele administrației, este de asemenea adevărat că este vorba despre o activitate reglementată și tehnică. SOA dispun de o marjă de apreciere, însă o marjă de apreciere tehnică în cadrul unor criterii prestabilite prin normele adoptate de legiuitor și de guvern. În plus, faptul că există mecanisme stricte de supraveghere publică a activităților desfășurate de SOA, supraveghere cu consecințe disciplinare întemeiată pe îndeplinirea cerințelor de asemenea prestabilite de lege, confirmă că autoritatea publică continuă să exercite o prezență importantă, deși cu caracter de supraveghere, în sectorul certificării întreprinderilor de lucrări publice.

50.

Prin urmare, având în vedere argumentele prezentate, considerăm că SOA nu sunt întreprinderi însărcinate să efectueze o activitate asociată exercitării autorității publice în sensul articolului 51 TFUE.

51.

Atât Comisia, cât și guvernul italian sunt de acord cu privire la faptul că un regim de tarife minime obligatorii restrânge libertatea de stabilire întrucât este vorba despre o măsură care poate face mai puțin atractivă implementarea unei activități economice într‑un stat membru. Într‑adevăr, astfel cum s‑a admis în cursul procedurii, restrângerea este evidentă, întrucât imposibilitatea de a scădea prețul unui serviciu poate genera un dezavantaj concurențial în favoarea operatorilor naționali, deja prezenți pe piață și având o poziție evident mai favorabilă. La aceeași concluzie a ajuns Curtea în ceea ce privește onorariile minime obligatorii ale avocaților în cauza Cipolla, măsură cu privire la care a considerat că „poate face mai dificil accesul avocaților stabiliți în alt stat membru decât Republica Italiană pe piața italiană a serviciilor juridice și, în cele din urmă, poate restrânge activitatea lor de prestare a serviciilor în acest din urmă stat” ( 19 ).

52.

Fiind vorba despre o măsură restrictivă și aplicabilă în mod nediferențiat oricăror întreprinderi care desfășoară activitatea unei SOA în Italia, rămâne de stabilit dacă măsura menționată poate fi considerată justificată dintr‑un motiv imperativ de interes general. Cu privire la acest aspect, atât UNIONSOA, cât și Cqop și guvernul italian consideră că tarifele minime obligatorii reprezintă o condiție indispensabilă pentru asigurarea calității și a independenței serviciilor furnizate de SOA. Totuși, nici Comisia Europeană și nici SOA Nazionale Costruttori nu consideră că această justificare poate îndeplini condițiile unui control de proporționalitate.

53.

Curtea a declarat în mai multe rânduri că protecția destinatarilor serviciilor, precum și calitatea acestora pot constitui motive imperative de interes general care pot justifica o restrângere a unei libertăți de circulație ( 20 ). Cu toate acestea, constituie de asemenea o jurisprudență constantă aceea potrivit căreia o reglementare orientată către scopurile menționate poate depăși ceea ce este necesar în cazul în care subordonează exercitarea profesională a activității unor condiții disproporționate. În prezenta cauză, obiectivul tarifelor minime obligatorii este în esență acela de a asigura, pe de o parte, calitatea serviciului de certificare și, pe de altă parte, independența unei SOA în exercitarea funcțiilor sale. Considerăm că este vorba despre scopuri perfect legitime și inerente oricărui proces de privatizare, întrucât, în contextul trecerii unei activități publice în sectorul privat, este logic că statul dorește să asigure că serviciul menține standarde de calitate și de obiectivitate echivalente celor pe care le furniza înainte autoritatea publică. Însă nu legalitatea obiectivului urmărit este contestată în prezenta procedură, ci proporționalitatea măsurii, tarifele minime obligatorii, în lumina obiectivelor menționate.

54.

În ceea ce privește calitatea serviciului, atât guvernul italian, cât și UNIONSOA și Cqop SOA au evidențiat consecințele activității SOA în ceea ce privește executarea lucrărilor publice. În acest sens, este indiscutabil, astfel cum susțin intervenientele menționate, că desfășurarea eficientă a activităților SOA are repercusiuni directe asupra executării lucrărilor publice, întrucât numai prin garantarea solvabilității tehnice și financiare a tuturor întreprinderilor în discuție poate fi asigurată executarea efectivă a lucrării. Obligația de a respecta tarife minime ar avea, prin urmare, o funcție de asigurare a integrității financiare a SOA, astfel încât, beneficiind de tarife care în orice caz ar acoperi costurile serviciului, SOA ar dispune întotdeauna de mijloacele necesare pentru a efectua examinarea în mod corect.

55.

Independența SOA reprezintă celălalt motiv invocat cu scopul de a justifica restrângerea. Pentru ca SOA să furnizeze servicii în mod eficient, trebuie să aibă suficientă autonomie în raport cu clienții săi. Un sistem de certificare nu servește la nimic dacă organismul de certificare nu oferă garanții de imparțialitate atunci când verifică dacă o întreprindere întrunește sau nu întrunește condițiile pentru a obține certificarea corespunzătoare. Aici intră în joc tarifele minime obligatorii, întrucât asigură astfel SOA mijloace financiare suficiente, care garantează autonomia decizională a acesteia.

56.

În cadrul analizei adecvării acestei măsuri în lumina obiectivelor urmărite, trebuie să începem prin a sublinia că Curtea a statuat în mai multe rânduri că un sistem de tarife minime obligatorii aplicabil unei activități profesionale este, privit în mod abstract, un mijloc adecvat pentru a atinge obiective legitime precum, de exemplu, furnizarea unor servicii de calitate ( 21 ). Această apreciere este însă una de pornire și necesită în continuare o analiză mai detaliată a contextului în care se aplică, ținând seama, astfel cum a subliniat jurisprudența, de piața de referință și de natura serviciilor în discuție. În cazul în care aprecierea trebuie să fie efectuată în cadrul unei proceduri preliminare, această sarcină necesită, în plus, un efort analitic conjugat atât din partea Curții, cât și din partea instanței naționale.

57.

În ceea ce privește piața, trebuie subliniat în primul rând că SOA acționează într‑un cadru de liberă concurență în care nu există un numerus clausus al SOA autorizate. Este vorba, prin urmare, despre o piață concurențială în care orice întreprinderi care întrunesc condițiile obligatorii pot presta serviciul de certificare. Totuși, având în vedere caracteristicile activității și rigiditatea condițiilor necesare pentru prestarea acestui serviciu, nu trebuie să surprindă faptul că numărul SOA este relativ redus. Deși nu este vorba despre o piață limitată la doi sau trei operatori, reiese din dosar că în prezent numărul SOA este de aproximativ 30. Prin urmare, nu este vorba despre o piață pe care există un număr foarte ridicat de profesioniști și nici despre o asimetrie de informare între furnizorul serviciului și destinatarul acestuia. Acești doi factori au fost decisivi în cauza Cipolla pentru aprecierea condițiilor de pe piața italiană a avocaților. Cu toate acestea, în prezenta cauză se întâlnește situația opusă: pe lângă numărul relativ redus de operatori, există de asemenea împrejurarea că destinatarii serviciului sunt obligați să mențină o distanță obligatorie pentru a permite SOA să opereze cu o autonomie totală. Relația dintre prestatorul și destinatarul serviciului în cazul SOA este radical diferită de cea care ar putea exista în cazul unei relații avocat‑client, situație în care încrederea și apărarea unui interes comun constituie criterii determinante. În cazul SOA, o astfel de încredere și apărare nu numai că nu trebuie să existe, dar ar denatura complet însăși existența SOA.

58.

În consecință, adecvarea tarifelor minime obligatorii trebuie apreciată, în prezenta cauză, în contextul unei piețe de dimensiuni reduse și în care este necesar să fie păstrată autonomia decizională a SOA în raport cu posibilele cerințe sau interese ale clienților lor. Astfel prezentat, faptul că statul impune cu caracter imperativ un regim de tarife minime obligatorii reprezintă o măsură compatibilă cu obiectivul asigurării calității serviciului și a independenței întreprinderilor însărcinate cu certificarea.

59.

Mai multe probleme ridică necesitatea măsurii. Astfel, faptul că tarifele minime obligatorii constituie măsuri adecvate pentru a asigura furnizarea corectă a serviciului nu implică în mod automat absența unor mijloace mai puțin restrictive care să garanteze de asemenea aceste obiective. Astfel a considerat Comisia Europeană în observațiile sale scrise și orale, apreciind că există elemente excesiv de rigide care nu ar justifica un tarif minim obligatoriu. La rândul său, SOA Nazionale Costruttori arată că atât calitatea serviciului, cât și independența SOA sunt asigurate printr‑un regim disciplinar deosebit de sever aflat sub controlul administrației publice. Tot în opinia SOA Nazionale Costruttori, acest regim este suficient pentru a îndeplini obiectivele prezentate.

60.

Pentru a propune un răspuns cu privire la acest aspect, vom începe prin a analiza contextul normativ al SOA și, astfel cum tocmai am explicat, regimul disciplinar aplicabil acestor întreprinderi. După cum reiese din dosar, Decretul nr. 34/2000 și Decretul nr. 207/2010 prevăd un regim disciplinar care include sancțiuni pecuniare și chiar retragerea autorizației pentru activitățile desfășurate de SOA. Supravegherea și aplicarea acestui regim disciplinar revin Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.

61.

Este adevărat că, în anumite împrejurări, un regim de tarife minime care coexistă cu un regim disciplinar poate constitui o sarcină excesivă pentru operatorii economici. Totuși, cazul SOA este foarte special și, prin urmare, merită o atenție detaliată pentru motivul independenței acestora. Astfel, după cum s‑a precizat deja, independența impusă SOA se traduce prin menținerea unei distanțe față de destinatarul serviciului, care garantează imparțialitatea și autonomia decizională a prestației. Tocmai pentru că SOA trebuie să acționeze într‑un cadru de autonomie consolidată în raport cu întreprinderile ofertante, existența unui regim disciplinar poate fi insuficientă. Ceea ce impune autonomia consolidată amintită este tocmai un regim suficient de complet care să asigure independența furnizorului serviciului. Acest caracter complet se poate concretiza printr‑un regim disciplinar sever însoțit de tarife minime obligatorii.

62.

Astfel, pe o piață pe care concurează mai multe SOA, atât în funcție de calitate, cât și de prețuri, posibilitatea de a negocia un preț cu viitoarele întreprinderi ofertante presupune riscul denaturării autonomiei obligatorii care trebuie să caracterizeze o întreprindere de acest tip. Deși este adevărat că negocierea cu privire la preț nu implică în mod necesar pierderea de către SOA a independenței sale sau a aparenței de entitate independentă, o astfel de negociere ar putea conduce la un rezultat asemănător în cazul în care prețul convenit în cele din urmă este anormal de scăzut. Prin urmare, în opinia noastră, un regim de tarife minime obligatorii care completează un regim disciplinar aflat sub controlul administrației publice constituie o măsură necesară pentru a asigura independența obligatorie a SOA pe o piață precum cea italiană.

63.

Independent de cele arătate anterior, considerăm necesară o precizare suplimentară. Faptul că regimul tarifelor minime obligatorii este necesar în general nu implică faptul că sistemul de calcul în vigoare în prezent este necesar sub toate aspectele sale. Astfel cum a arătat în mod întemeiat Comisia, punctul slab al regimului în discuție în prezenta cauză rezidă în metoda de calcul al tarifelor, care nu dovedește întotdeauna, în opinia acesteia, un caracter proporțional.

64.

Astfel, trebuie amintit că sistemul de calcul al tarifelor minime obligatorii se aplică acelor lucrări publice a căror valoare depășește 150000 de euro, pornind de la care se aplică o formulă bazată, în ceea ce privește caracteristicile sale generale, pe suma menționată, pe numărul de lucrări pentru care licitează întreprinderea ofertantă și pe aplicarea unui coeficient al prețurilor de consum (ISTAT). În acest mod, dacă o întreprindere participă la mai multe proceduri de atribuire de lucrări publice, tariful minim obligatoriu crește automat în funcție de numărul de lucrări. Reiese din dosar că sumei minime obligatorii care rezultă din formulă nu i se poate aplica niciun criteriu de ajustare.

65.

Considerăm că acest sistem ridică îndoieli serioase în lumina necesității măsurii, mai exact în cazul în care certificarea este solicitată pentru mai multe lucrări publice. Astfel cum am precizat deja, este justificat ca o întreprindere ofertantă să plătească un tarif minim obligatoriu atunci când solicită certificarea de către SOA, sarcină pe care aceasta o va efectua ținând seama de condițiile tehnico‑financiare ale întreprinderii în raport cu lucrarea publică la care participă aceasta din urmă. Împrejurarea care nu pare suficient explicată sau, cel puțin, pe care intervenientele în prezenta procedură nu au fost în măsură să o justifice în mod adecvat este aceea că o SOA poate multiplica în mod automat cuantumul tarifelor sale ca urmare a faptului că o întreprindere participă la mai multe licitații. Structura, activitatea, personalul, mijloacele fizice, precum și alte caracteristici ale întreprinderii ar fi în mod normal aceleași, întrucât este normal ca o întreprindere care deține mijloace suficiente să fie în măsură să execute mai multe lucrări publice în același timp, indiferent că au o valoare mai ridicată sau mai scăzută.

66.

Este adevărat că, în cazul în care o întreprindere participă la mai multe licitații pentru lucrări publice, SOA trebuie să aprecieze o situație individuală în lumina mai multor contracte de lucrări publice. În mod logic, sarcina activității care revine SOA este superioară și este acceptabil ca, în astfel de împrejurări, tariful minim obligatoriu să reflecte această responsabilitate mai mare. Totuși, un sistem care multiplică în mod automat cuantumul tarifului minim obligatoriu în funcție de numărul de lucrări la care participă întreprinderea nu corespunde în mod obiectiv acestei sarcini mai mari asumate de SOA. Dimpotrivă, un astfel de sistem permite SOA să realizeze o evaluare a unei singure întreprinderi, însă aplicând un tarif minim obligatoriu mult superior celui impus în situația în care întreprinderea ar fi participat la o singură licitație.

67.

Prin urmare, având în vedere considerațiile anterioare, o formulă de calcul precum cea prezentată, care, în cazul în care se aplică unei cereri de certificare pentru mai multe lucrări publice, multiplică în mod automat cuantumul tarifului în funcție de numărul licitațiilor, ar depăși ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele de calitate și de independență urmărite. În consecință, considerăm că, sub acest aspect, regimul tarifelor minime obligatorii aplicabil SOA, în special formula sa de calcul în situația în care se solicită o certificare pentru mai multe lucrări publice, nu este justificat de motive imperative de interes general și, prin urmare, nu este compatibil cu articolul 49 TFUE.

68.

Având în vedere argumentele prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Consiglio di Stato după cum urmează:

„Articolele 101 TFUE, 102 TFUE și 106 TFUE trebuie interpretate în sensul că nu se aplică unui regim de tarife minime obligatorii precum cel prevăzut în cazul SOA.

Articolul 49 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unui regim de tarife minime obligatorii precum cel prevăzut în cazul SOA, în măsura în care acesta include o formulă de calcul prin care tariful este multiplicat automat în funcție de numărul de licitații pentru lucrări publice la care participă întreprinderea care solicită certificarea, aspect a cărui confirmare revine instanței de trimitere.”