1. 

YS, M și S sunt resortisanți ai unor țări terțe care au solicitat drept de ședere legală în Țările de Jos. Cererea formulată de YS a fost respinsă. Cererile formulate de M și de S au fost admise. Fiecare invocă dreptul Uniunii pentru a obține acces la un document (denumit în continuare „minuta”) ( 2 ) care este redactat de un funcționar al unei autorități competente și care conține o analiză juridică sub forma unor recomandări interne cu privire la acordarea sau neacordarea dreptului de ședere. Aceștia susțin că analiza juridică respectivă reprezintă date cu caracter personal și că, în conformitate cu dreptul Uniunii, ei au drept de acces la minută.

2.

Conform articolului 16 alineatul (1) din TFUE, „[o]rice persoană are dreptul la protecția datelor cu caracter personal care o privesc”.

3.

Articolul 8 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), intitulat „Protecția datelor cu caracter personal”, prevede:

„(1)   Orice persoană are dreptul la protecția datelor cu caracter personal care o privesc.

(2)   Asemenea date trebuie tratate în mod corect, în scopurile precizate și pe baza consimțământului persoanei interesate sau în temeiul unui alt motiv legitim prevăzut de lege. Orice persoană are dreptul de acces la datele colectate care o privesc, precum și dreptul de a obține rectificarea acestora.

(3)   Respectarea acestor norme se supune controlului unei autorități independente.”

4.

Articolul 41 privește „Dreptul la bună administrare”:

„(1)   Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într‑un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.

(2)   Acest drept include în principal:

[…]

[…]”

5.

Potrivit articolului 47 primul paragraf, „[o]rice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de prezentul articol”.

6.

Articolul 51 alineatul (1) prevede: „[d]ispozițiile acestei carte se adresează instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, cu respectarea principiului subsidiarității, precum și statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii […]”.

7.

În conformitate cu articolul 1 alineatul (1) din Directiva 95/46 ( 3 ), „statele membre asigură […] protejarea drepturilor și a libertăților fundamentale ale persoanei și în special a dreptului la viața privată în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal” ( 4 ).

8.

Articolul 2 litera (a) definește „datele cu caracter personal” drept „orice informație referitoare la o persoană fizică identificată sau identificabilă (persoana vizată)” ( 5 ), precum și „o persoană identificabilă este o persoană care poate fi identificată, direct sau indirect, în special prin referire la un număr de identificare sau la unul sau mai multe elemente specifice proprii identității sale fizice, fiziologice, psihice, economice, culturale sau sociale”.

9.

„Prelucrarea datelor cu caracter personal” sau, mai simplu, „prelucrarea” este definită la articolul 2 litera (b) ca fiind „orice operațiune sau serie de operațiuni care se efectuează asupra datelor cu caracter personal, prin mijloace automate sau neautomate, cum ar fi colectarea, înregistrarea, organizarea, stocarea, adaptarea sau modificarea, extragerea, consultarea, utilizarea, dezvăluirea prin transmitere, diseminare sau în orice alt mod, alăturarea ori combinarea, blocarea, ștergerea sau distrugerea”. Potrivit articolului 2 litera (c), un „sistem de evidență a datelor cu caracter personal” sau un „sistem de evidență” înseamnă „orice serie structurată de date cu caracter personal accesibile conform unor criterii specifice, fie ele centralizate, descentralizate sau repartizate după criterii funcționale sau geografice”.

10.

În conformitate cu articolul 3 alineatul (1), Directiva 95/46 se aplică în cazul „prelucrării automate, în totalitate sau parțial”, pe de o parte, și „prelucrării neautomate a datelor cu caracter personal, conținute sau care urmează să fie conținute într‑un sistem de evidență a datelor cu caracter personal”, pe de altă parte ( 6 ). Articolul 3 alineatul (2) exclude din domeniul de aplicare al Directivei 95/46 anumite forme de prelucrare, iar articolul 7 prevede criteriile pe baza cărora se stabilește dacă statelor membre li se permite sau nu li se permite prelucrarea datelor cu caracter personal.

11.

Articolul 12, intitulat „Dreptul de acces”, prevede ( 7 ):

„Statele membre garantează oricărei persoane vizate dreptul de a obține de la operator:

12.

Excepțiile și restricțiile, printre altele, la dreptul de acces sunt descrise la articolul 13 alineatul (1) ( 8 ):

„[s]tatele membre pot adopta măsuri legislative pentru a restrânge domeniul obligațiilor și drepturilor prevăzute la articolul 6 alineatul (1), articolul 10, articolul 11 alineatul (1), articolul 12 și articolul 21, dacă o astfel de restricție constituie o măsură necesară pentru a proteja:

[…]

[…]

13.

Regulamentul nr. 45/2001 ( 9 ) se referă la protecția persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile UE. În esență, acesta definește „datele cu caracter personal” și „prelucrarea datelor cu caracter personal” în aceiași termeni ca Directiva 95/46 ( 10 ). Regulamentul menționat prevede un drept de acces în special la o formă inteligibilă a datelor care fac obiectul prelucrării și a altor informații disponibile cu privire la originea datelor ( 11 ).

14.

Instrumentele de drept al Uniunii care asigură accesul la documente, precum Regulamentul nr. 1049/2001 ( 12 ) și Decizia Curții privind accesul publicului la documente ( 13 ), prevăd excepții și asigură protecția „vieții private și a integrității individului, în special în conformitate cu legislația [UE] privind protecția datelor cu caracter personal” ( 14 ) și oferă o bază pentru respingerea cererilor de acces în cazul în care accesul ar aduce atingere protecției „procedurilor judiciare și consultanței juridice” ( 15 ).

15.

Legea privind protecția datelor cu caracter personal (Wet bescherming persoonsgegevens, denumită în continuare „Wbp”) definește datele cu caracter personal ( 16 ), domeniul său de aplicare ( 17 ) și dreptul de acces ( 18 ) în termeni similari cu cei ai Directivei 95/46. Pe această lege își întemeiază solicitanții cererile formulate în vederea obținerii accesului la minuta care a servit la adoptarea deciziei referitoare la cererea lor de eliberare a unui permis de ședere pe durată determinată în conformitate cu Legea privind străinii (Vreemdelingenwet) din 2000.

16.

O astfel de cerere, depusă la Immigratie- en Naturalisatiedienst (Serviciul de Imigrație și Naturalizare), este analizată, mai întâi, de un referent, care redactează un proiect de decizie și încă un document, „minuta” ( 19 ), în care prezintă, printre altele, analiza juridică ce stă la baza proiectului de decizie. În cazul în care referentul nu este împuternicit să semneze proiectul de decizie, acesta îl trimite spre evaluare, împreună cu minuta, unui resumptor (referent superior). Acel referent superior poate aproba sau respinge analiza juridică din minută. Cu toate acestea, indiferent dacă referentul are sau nu are competența de a semna decizia, minuta nu este inclusă în decizia finală privind acordarea dreptului de ședere.

17.

În general, minuta conține: numele, numărul de telefon și numărul biroului referentului, căsuțe pentru completarea inițialelor și a numelor referentului (referenților) superior(i), numele, data nașterii, naționalitatea, sexul, etnia, religia și limba solicitantului, informații referitoare la istoricul procedurii, informații privind declarațiile făcute de solicitant și documentele prezentate, dispozițiile juridice aplicabile și o evaluare a informațiilor pertinente din perspectiva legislației aplicabile (denumită în continuare „analiza juridică”). Conform Raad van State, analiza juridică poate fi de câteva fraze sau de câteva pagini. În ședință, guvernul olandez a confirmat că nu există un model pentru elaborarea minutei. În cazul în care analiza juridică este complexă, minuta poate conține informații privind evaluarea credibilității declarațiilor făcute, motivele pentru care un solicitant îndeplinește (sau nu îndeplinește) cerințele pentru eliberarea unui permis de ședere și temeiul(urile) relevant(e). Dintr‑o analiză mai concisă ar putea rezulta o minută care să conțină doar criteriile politice aplicabile.

18.

Din cererea de decizie preliminară formulată în cauza C‑372/12 rezultă că Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (ministrul imigrației, integrării și azilului, denumit în continuare „ministrul”) a explicat că minuta face parte din dosarele solicitanților, care sunt clasificate pe baza unui număr unic de identificare pentru străini, atribuit fiecărui solicitant în parte. Fără acest număr, dosarul nu se poate căuta sau consulta.

19.

Anterior datei de 14 iulie 2009, procedura prevedea că minuta (inclusiv analiza juridică) trebuia pusă la dispoziția persoanelor la cerere. Existau multe astfel de cereri. Conform ministrului, această procedură presupunea un volum foarte mare de muncă și conducea, adeseori, la interpretări greșite ale analizelor juridice. O altă consecință a fost aceea că în anumite cazuri analiza juridică nu mai era deloc ori era într‑o mai mică măsură inclusă în minută. Prin ordinul 2009/11 al IND, acea procedură a fost abandonată, iar accesul la minută (inclusiv la analiza juridică) a fost ulterior refuzat.

20.

Prin decizia din 9 iunie 2009, ministrul a respins cererea lui YS de eliberare a unui permis de ședere pe durată determinată, „asiel”. Această decizie a fost anulată, însă ulterior, la 6 iulie 2010, cererea a fost respinsă din nou. Cererea lui YS de obținere a accesului la minuta redactată pentru decizia din 6 iulie 2010 a fost respinsă prin decizia din 24 septembrie 2010 pentru motivul că minuta conținea, în afară de date cu caracter personal, și o analiză juridică. În decizia respectivă, ministrul a furnizat, în măsura în care a fost necesar, o prezentare generală a datelor din cuprinsul minutei, originea acelor date și autoritățile care au avut acces la ele.

21.

Contestația formulată de YS împotriva deciziei din 24 septembrie 2010 a fost declarată nefondată prin decizia din 22 martie 2011. YS a atacat această din urmă decizie în fața instanței de trimitere, care a adresat următoarele întrebări:

22.

După ce a obținut permis de ședere pe durată determinată, „asiel”, M a solicitat la 30 octombrie 2009 acces la minuta aferentă deciziei respective. În mod similar, la 19 februarie 2010, S a solicitat acces la minuta aferentă deciziei prin care i s‑a eliberat un permis de ședere pe durată determinată, „regulier”. Aceste cereri au fost respinse la 4 noiembrie 2009 și, respectiv, la 31 martie 2010. Ministrul a respins la 3 decembrie 2010 și, respectiv, la 21 octombrie 2010, ca fiind nefondate, contestațiile formulate de M și de S împotriva deciziilor respective.

23.

M a contestat decizia ministrului în fața Rechtbank Middelburg care, prin hotărârea din 16 iunie 2011, a admis calea de atac, a anulat decizia și a obligat ministrul să adopte o nouă decizie, ținând cont de hotărârea sa. S a contestat decizia ministrului în fața Rechtbank Amsterdam. Hotărârea din 4 august 2011 pronunțată de această instanță a fost, din punctul de vedere al efectelor sale, similară cu cea pronunțată de Rechtbank Middelburg.

24.

Ministrul a atacat ambele hotărâri în fața Raad van State, care a adresat următoarele întrebări preliminare:

25.

În cauza C‑141/12, YS, guvernele austriac, ceh, grec și olandez și Comisia au prezentat observații scrise. În cauza C‑372/12, M și S, guvernele francez, olandez și portughez și Comisia au prezentat observații scrise.

26.

Prin decizia din 30 aprilie 2013, Curtea a conexat cele două cauze pentru buna desfășurare a procedurii orale și în vederea pronunțării hotărârii.

27.

În ședința din 3 iulie 2013, YS, M și S, guvernele francez și olandez, precum și Comisia au prezentat observații orale.

28.

Nu se contestă că minuta este un document care conține date cu caracter personal și că YS, M și S au obținut acces la aceste date cu caracter personal (mai puțin la analiza juridică), fiind în același timp informați cu privire la originea datelor respective și cu privire la organismele cărora le‑au fost transmise aceste date. Obiectul ambelor cauze constă, în esență, în (forma în care se realizează) accesul la cealaltă parte a cuprinsului minutei, și anume la analiza juridică.

29.

Vom analiza, mai întâi, întrebările preliminare referitoare la interpretarea Directivei 95/46, iar ulterior le vom analiza pe cele referitoare la cartă. În cazul în care, în cadrul celor două cereri, există întrebări care au același obiect, le vom analiza împreună.

30.

În ședință, s‑a constatat că solicitanții doresc să înțeleagă raționamentul care a stat la baza deciziilor individuale referitoare la dreptul lor de ședere. Se pare că decizia referitoare la YS a fost motivată, însă nu și cele referitoare la M și la S.

31.

Nu punem la îndoială că solicitanții au motive întemeiate pentru a solicita acces la informații, la care ei susțin că au dreptul. În plus, faptul că aceștia doresc să obțină acces la minută arată că ei consideră că informațiile care le‑au fost puse la dispoziție nu sunt complete, punându‑i astfel, eventual, într‑o poziție vulnerabilă.

32.

Cu toate acestea, extinderea semnificației normelor care reglementează protecția datelor cu caracter personal sau extinderea domeniului lor de aplicare pentru a include avizele și alte măsuri luate pe parcursul etapelor de pregătire și de cercetare, care preced adoptarea deciziei finale, nu reprezintă o soluție în cazul unei încălcări a principiului potrivit căruia motivele care stau la baza unei decizii trebuie precizate în vederea protejării dreptului la o cale de atac eficientă.

33.

Pe de altă parte, faptul că o decizie este motivată în mod corespunzător, permițându‑i solicitantului să ia cunoștință de toate motivele care stau la baza deciziei și să utilizeze în mod eficient căile de atac disponibile, nu constituie o bază suficientă pentru a concluziona că accesul la analiza juridică integrală, dacă această analiză intră în domeniul de aplicare al normelor privind protecția datelor cu caracter personal, nu este necesar.

34.

Niciuna dintre instanțele de trimitere nu solicită îndrumări din partea Curții cu privire la obligația, în temeiul fie al articolului 47 din cartă, fie al dreptului derivat, de a se motiva deciziile finale ale autorităților executive referitoare la dreptul de ședere cu privire la dreptul de a fi ascultat sau la dreptul de acces la un dosar din care ar putea face parte un document precum minuta. De asemenea (în măsura în care putem constata), nici solicitanții nu au invocat niciunul dintre aceste temeiuri în fața instanțelor de trimitere.

35.

Este adevărat că faptul că instanțele de trimitere și‑au limitat întrebările preliminare la dispozițiile de drept al Uniunii care reglementează protecția datelor cu caracter personal nu împiedică Curtea să abordeze toate elementele din dreptul Uniunii care ar putea fi utile pentru soluționarea cauzelor respective ( 20 ). Cu toate acestea, nu considerăm că Curtea poate extinde cadrul răspunsului său în acest caz. Obligația de motivare și dreptul de acces la un dosar nu au fost analizate în mod corespunzător în fața Curții. În plus, deși solicitanții au arătat că au cunoștință despre obligația de motivare a deciziilor în materie de azil ( 21 ), niciunul dintre aceștia nu pare să fi formulat vreo cerere în această privință.

36.

În cauza C‑372/12, guvernul olandez a precizat în ședință că motivele care au stat la baza unei decizii pozitive sunt disponibile la cerere. Nu este mai puțin adevărat că M și S se pare că nu au fost informați cu privire la motivele pentru care li s‑au eliberat permisele de ședere. Nu putem admite sugestia guvernului olandez conform căreia solicitanții nu se arată prea des interesați de a avea acces la motivația respectivă. Astfel cum a subliniat în ședință avocatul lui M și al lui S, împrejurările care au stat la baza unei decizii favorabile s‑ar putea schimba, putând să conducă, mai târziu, la o decizie diferită ( 22 ). Astfel, a ști exact care au fost împrejurările care au influențat decizia adoptată reprezintă un interes justificat. Principiile generale de drept al Uniunii, precum principiul protecției jurisdicționale efective (exprimat în prezent la articolul 47 din cartă) ( 23 ), includ în domeniul lor de aplicare acest interes ( 24 ). În schimb, acest interes nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii care reglementează protecția datelor cu caracter personal. Acesta are alte obiective ( 25 ).

37.

În orice caz, chiar dacă s‑ar acorda accesul la minută pe motiv că aceasta conține date cu caracter personal, s‑ar putea ca acest lucru să nu ofere o soluție în cazul în care o autoritate omite să motiveze decizia finală sau să facă această motivare disponibilă prin orice alt mijloc. În opinia noastră ( 26 ), e posibil ca minuta, atunci când este redactată sub forma unei recomandări către un referent superior, să nu conțină toate (sau niciunul dintre) motivele care stau la baza deciziei finale adoptate de autoritatea competentă. De asemenea, se pare că este posibil ca analiza juridică să conțină uneori doar câteva fraze. În aceste condiții, chiar dacă un referent superior a aprobat recomandarea, este posibil ca analiza juridică să nu constituie o motivare suficientă.

38.

În sfârșit, niciuna dintre instanțele de trimitere nu a solicitat Curții să stabilească dacă dreptul Uniunii impune statelor membre, în vederea garantării transparenței procesului decizional și a accesului la informațiile utilizate în cadrul acestui proces și/sau în vederea protejării dreptului la o bună administrare, să aprobe cererile de acces la documentele din dosarul unei proceduri precum cea care îi implică pe YS, pe M și pe S (sau să includă în dosar documente precum minuta, care conține analiza juridică) sau să audieze solicitanții în cadrul proceselor interne anterioare adoptării unei decizii finale privind dreptul de ședere. Aceste întrebări nu au fost adresate nici în cadrul procedurii scrise, nici în cadrul procedurii orale.

39.

Analiza noastră se rezumă, în consecință, la accesul la datele cu caracter personal.

40.

Directiva 95/46 se aplică prelucrării automate, în totalitate sau parțial, precum și prelucrării neautomate a datelor cu caracter personal, conținute sau care urmează să fie conținute într‑un sistem de evidență a datelor cu caracter personal ( 27 ). Aceste tipuri de prelucrare sunt singurele reglementate și protejate ( 28 ). Dreptul de acces în temeiul articolului 12 se aplică, în consecință, numai datelor cu caracter personal care sunt ori ar putea fi prelucrate sau înregistrate în acest mod. În forma sa cea mai simplă, acest drept poate fi folosit pentru a solicita comunicarea datelor „care fac obiectul prelucrării” și a informațiilor privind originea acestor date ( 29 ). Totuși, acest drept constituie de asemenea baza pentru obținerea confirmării prelucrării efective a datelor și a unor informații privind respectiva prelucrare, a informațiilor legate de raționamentul aplicat în orice prelucrare, rectificare, ștergere sau blocare automată a datelor (dacă prelucrarea acestora nu este în conformitate cu dispozițiile directivei), precum și a notificării, dacă este cazul, unor terți cu privire la acestea.

41.

Astfel, aspectul dacă YS, M și S au, în temeiul Directivei 95/46, un drept de acces la analiza juridică cuprinsă în minută depinde de aspectul dacă analiza intră în categoria „datelor cu caracter personal” sau, în cazul unui răspuns negativ, dacă aceasta reprezintă un tip de prelucrare sau de înregistrare care intră în domeniul de aplicare al directivei menționate.

42.

În opinia noastră, prin intermediul primei întrebări adresate în cauza C‑141/12, Rechtbank Middelburg solicită să se stabilească dacă faptele menționate în minută și care au legătură cu persoana vizată (fapte care sunt diferite de cele care se referă, de exemplu, la referent și/sau la referentul superior) sunt „date cu caracter personal” în sensul articolului 2 litera (a) din Directiva 95/46. Prin intermediul celei de a doua întrebări (care corespunde cu cea de a cincea întrebare preliminară adresată în cauza C‑372/12), această instanță solicită să se stabilească același lucru cu privire la analiza juridică pe care o conține minuta.

43.

Răspunsul la prima întrebare este în mod evident afirmativ.

44.

În general, noțiunea „date cu caracter personal” are un sens larg ( 30 ). Curtea a statuat că noțiunea se referă, de exemplu, la „numele unei persoane, împreună cu numărul său de telefon sau cu informații privind condițiile de muncă sau activitățile sale recreative” ( 31 ), adresa ( 32 ), perioadele de lucru zilnice, perioadele de repaus și pauzele și perioadele corespunzătoare neincluse în perioadele de lucru ( 33 ), sumele plătite de anumite organisme și beneficiarii acestora ( 34 ), veniturile obținute din muncă sau din capital și patrimoniul persoanelor fizice ( 35 ).

45.

Conținutul efectiv al acestor informații pare să nu aibă importanță atât timp cât se referă la o persoană fizică identificată sau identificabilă. Se poate înțelege că acestea se referă la orice elemente de fapt legate de viața privată a persoanei respective și, eventual, dacă este cazul, legate de viața sa profesională (ceea ce ar putea implica un aspect cu un caracter public mai puternic al vieții sale private) ( 36 ). Acestea pot fi puse la dispoziție în formă scrisă sau pot fi incluse, de exemplu, într‑un sunet sau într‑o imagine ( 37 ).

46.

Astfel, informațiile cuprinse în minută și referitoare la anumite elemente de fapt, precum numele, data nașterii, naționalitatea, sexul, etnia, religia și limba unui solicitant, constituite „date cu caracter personal” în sensul articolului 2 litera (a) din Directiva 95/46.

47.

În ceea ce privește cea de a doua întrebare preliminară, considerăm că analiza juridică nu intră în categoria datelor cu caracter personal.

48.

Nu este prima dată când se adresează Curții o întrebare referitoare la accesul la o analiză juridică sau la o recomandare juridică ( 38 ). Totuși, se pare că în cazurile respective cererile de obținere a accesului aveau temeiuri diferite ( 39 ). Curții nu i s‑a solicitat să examineze dacă și motivul pentru care un document care conține o analiză juridică sau o recomandare juridică este diferit de un document care are un conținut diferit.

49.

Deși Curtea nu poate evita această întrebare în prezentele cauze, considerăm că nu este necesar să ofere o definiție exhaustivă a „datelor cu caracter personal”, a „analizei juridice” sau a oricărei alte forme de analiză ( 40 ). Este suficient să se concentreze asupra întrebării dacă analiza juridică inclusă în minută intră sau nu intră în categoria datelor cu caracter personal.

50.

În opinia noastră, nu aceasta este situația.

51.

Distingem trei tipuri de analiză juridică, dintre care numai unul singur pare să fie de tipul celui inclus în minută.

52.

Primul tip are un caracter pur abstract: se referă la interpretarea și la aplicarea legii fără utilizarea unor informații privind o persoană identificată sau identificabilă sau a oricăror alte tipuri de elemente de fapt. Astfel, Directiva 95/46 nu se aplică unei analize juridice în înțelesul noțiunii de „date cu caracter personal” din această directivă, întrucât această analiză nu privește o persoană identificată sau identificabilă.

53.

Al doilea tip este mai puțin abstract în măsura în care folosește elemente de fapt exemplificatoare. Totuși, aceste elemente de fapt nu privesc o persoană sau un eveniment identificat sau identificabil. În consecință, nici acest tip de analiză juridică nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 95/46.

54.

Al treilea tip implică o calificare juridică a elementelor de fapt care privesc o persoană identificată sau identificabilă (sau un eveniment în care sunt implicate astfel de persoane) și evaluarea acestora pe baza legislației aplicabile. Analiza juridică la care YS, M și S doresc să obțină acces aparține acestui de al treilea tip.

55.

Nu avem convingerea că termenii „orice informație referitoare la o persoană fizică identificată sau identificabilă” din Directiva 95/46 ar trebui interpretați atât de larg încât să cuprindă orice conținut comunicabil în care sunt incluse elemente de fapt care privesc o persoană vizată.

56.

În opinia noastră, numai informațiile referitoare la faptele care privesc un particular pot fi date cu caracter personal. Cu excepția faptului că există, o analiză juridică nu reprezintă un asemenea fapt. Astfel, de exemplu, adresa unei persoane intră în categoria datelor cu caracter personal, însă nu și analiza în scopuri juridice a domiciliului persoanei.

57.

În acest context, nu considerăm utilă distincția între fapte „obiective” și analiză „subiectivă”. Faptele se pot exprima în diferite forme, unele dintre acestea rezultând din evaluarea oricărui lucru identificabil. De exemplu, greutatea unei persoane poate fi exprimată în mod obiectiv în kilograme sau în termeni subiectivi drept „subponderală” sau „obeză”. Astfel, nu excludem posibilitatea ca evaluările și avizele să fie clasificate uneori drept date cu caracter personal.

58.

Cu toate acestea, etapele raționamentului care conduc la concluzia că o persoană este „subponderală” sau „obeză” nu constituie elemente de fapt mai mult decât o analiză juridică.

59.

Analiza juridică reprezintă un raționament care stă la baza soluționării unei probleme de drept. Soluția ca atare poate lua forma unei recomandări, a unui aviz sau a unei decizii (și, astfel, ar putea să fie sau să nu fie obligatorie din punct de vedere juridic). În afară de faptele pe care se întemeiază (unele dintre ele putând fi date cu caracter personal), analiza respectivă conține și o justificare a soluției adoptate. Justificarea în sine nu este o informație referitoare la o persoană identificată sau identificabilă. Cel mult, aceasta poate fi inclusă în categoria informațiilor referitoare la interpretarea și la aplicarea legislației aplicabile în temeiul căreia se evaluează și (eventual) se decide situația juridică a unui particular. Datele cu caracter personal și alte elemente de fapt pot contribui în procesul care conduce la găsirea unei soluții la problema respectivă, însă, acest lucru nu face ca analiza juridică în sine să intre în categoria datelor cu caracter personal.

60.

În plus, o persoană are dreptul să acceseze propriile date cu caracter personal, întrucât aceasta are interesul de a‑și proteja propriile drepturi și libertăți fundamentale, în special dreptul său la viață privată, în cazul în care informații referitoare la persoana respectivă fac obiectul prelucrării de către statele membre ( 41 ). Refuzul accesului la informațiile prelucrate sau la informațiile referitoare la procesul respectiv de prelucrare ar lipsi de efecte juridice alte părți ale Directivei 95/46. S‑ar putea să nu fie posibil să se verifice, de exemplu, dacă datele cu caracter personal sunt prelucrate doar dacă este necesar pentru aducerea la îndeplinire a unei sarcini care rezultă din exercitarea autorității publice cu care este învestit operatorul ( 42 ) sau pentru a obține rectificarea sau ștergerea datelor respective ( 43 ). Spre deosebire de această situație, analiza juridică în sine nu intră în sfera de aplicare a dreptului la viață privată al unei persoane. În consecință, nu există niciun motiv pentru a presupune că persoana are dreptul exclusiv de a o verifica, de a o rectifica și de a solicita ca aceasta să fie ștearsă ori blocată ( 44 ). Dimpotrivă, obligația de a reexamina decizia pentru care a fost elaborată analiza juridică îi revine unei autorități judecătorești independente.

61.

Pentru aceste motive, considerăm că Directiva 95/46 nu prevede obligația statelor membre de a permite accesul la o astfel de analiză juridică în cazul în care aceasta este inclusă într‑un document intern precum minuta, care conține date cu caracter personal, întrucât o astfel de analiză juridică nu intră ea însăși în categoria datelor cu caracter personal.

62.

Analiza juridică reprezintă o formă de prelucrare sau de înregistrare potrivit Directivei 95/46?

63.

Considerăm că răspunsul este negativ. Acesta este mai degrabă un proces controlat integral prin intervenție umană în cadrul căruia, pe de o parte, datele cu caracter personal (în măsura în care sunt relevante pentru analiza juridică) sunt evaluate, calificate în termeni juridici și supuse dispozițiilor de drept, iar pe de altă parte, este adoptată o decizie cu privire la o problemă de drept. De asemenea, acest proces nu este unul automat și nici nu are drept scop final înregistrarea datelor ( 45 ).

64.

Prelucrarea implică „orice operațiune sau serie de operațiuni” efectuată asupra datelor respective de o entitate identificată în Directiva 95/46. Utilizarea expresiei „cum ar fi” la articolul 2 litera (b) indică faptul că lista operațiunilor nu este exhaustivă ( 46 ); aceasta indică, însă, și tipul de operațiune care va constitui o „prelucrare”. De exemplu, Curtea a constatat că încărcarea datelor cu caracter personal pe o pagină de internet reprezintă o astfel de operațiune ( 47 ). Lista include, de asemenea, „adaptarea” și „utilizarea” datelor cu caracter personal, fără precizarea scopului acestor acțiuni (deși unele dintre excepțiile de la domeniul de aplicare al Directivei 95/46 par a fi definite în funcție de scopul prelucrării) ( 48 ). Prelucrarea ar putea implica și captarea, transmiterea, manipularea, înregistrarea, stocarea sau comunicarea datelor constituite din sunete și imagini ( 49 ).

65.

În opinia noastră, toate aceste operațiuni implică o acțiune asupra datelor cu caracter personal, însă fără evaluarea acestora, care devine inevitabilă în analiza juridică. Același lucru se aplică și noțiunii de înregistrare.

66.

Chiar dacă ar fi considerată o formă de prelucrare, analiza juridică nici nu este automată, nici nu reprezintă o formă a unui sistem de evidență manuală. Adăugăm faptul că, în orice caz, articolul 12 din Directiva 95/46 oferă o bază pentru accesul la datele cu caracter personal ca atare, însă nu și la procesul de prelucrare a acestora sau la forma lor prelucrată.

67.

Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere în cauza C‑141/12 solicită să se stabilească dacă trebuie să se acorde, în temeiul articolului 12 din Directiva 95/46 și al articolului 8 alineatul (2) din cartă ( 50 ), accesul la „datele menționate mai sus” în cazul în care Curtea admite că acestea sunt date cu caracter personal.

68.

Considerăm că răspunsul nu poate fi decât afirmativ, cu condiția ca accesul să nu facă obiectul unei restricții sau al unei excepții în temeiul articolului 13 din Directiva 95/46.

69.

Ambele instanțe de trimitere solicită să se stabilească dacă Directiva 95/46 prevede obligația de eliberare a unei copii a minutei persoanelor care au prezentat o cerere în vederea obținerii accesului la aceasta.

70.

Instanța de trimitere în cauza C‑372/12 invocă de asemenea articolul 8 alineatul (2) din cartă în acest context. Deși la redactarea articolului 8 din cartă a fost luată în considerare, printre altele, Directiva 95/46, acesta stabilește un drept separat la protecția datelor cu caracter personal ( 51 ). Cu toate acestea, articolul nu conține o normă separată pentru reglementarea formei în care trebuie să se autorizeze accesul. Conform interpretării noastre a articolului 8 alineatul (2) din cartă coroborat cu principiile proporționalității și securității juridice, accesul nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor sale și pentru a permite persoanei vizate să ia cunoștință pe deplin de datele cu caracter personal care sunt protejate în temeiul dispoziției menționate. Cerința prevăzută la articolul 12 din Directiva 95/46 corespunde acestor principii. Din acest motiv, considerăm că nu este necesară o analiză separată a formei de acces în temeiul articolului 8 din cartă.

71.

Directiva 95/46 nu stabilește un drept de acces la orice document sau dosar în care sunt prezentate sau utilizate date cu caracter personal. De asemenea, directiva nu limitează forma materială în care trebuie să fie accesibile datele cu caracter personal, la care aceasta garantează accesul.

72.

Dimpotrivă, directiva prevede că datele care fac obiectul prelucrării și alte informații disponibile cu privire la originea datelor trebuie comunicate „într‑o formă inteligibilă” ( 52 ).

73.

În funcție de împrejurări, s‑ar putea ca o copie a acestora să nu fie nici necesară, nici suficientă.

74.

Directiva 95/46 nu prevede ca datele cu caracter personal care intră în domeniul de aplicare al dreptului de acces să fie puse la dispoziție în forma materială în care există sau în care au fost înregistrate inițial. În această privință, considerăm că un stat membru are o marjă de apreciere considerabilă pentru a stabili ( 53 ), pe baza împrejurărilor specifice fiecărui caz în parte, forma în care datele cu caracter personal devin accesibile.

75.

Atunci când realizează o astfel de evaluare, un stat membru ar trebui să ia în considerare în special: (i) forma (formele) materială(e) în care există aceste informații și în care pot fi puse la dispoziția persoanei vizate, (ii) tipul de date cu caracter personal și (iii) obiectivele dreptului de acces.

76.

În primul rând, datele cu caracter personal ar putea exista în diferite forme. De exemplu, datele înregistrate în cursul unui interviu, ulterior stocate, ar putea exista sub forma unei benzi audio, a unui fișier electronic care conține înregistrarea sau a unei transcrieri. Astfel, dacă originea datelor cu caracter personal este un interviu, articolul 12 din Directiva 95/46 nu prevede dacă datele trebuie să fie puse la dispoziție sub forma benzii audio, a fișierului care conține înregistrarea sau a transcrierii sau sub orice altă formă. Oricare este forma aleasă, aceasta trebuie totuși să fie disponibilă într‑o formă fizică care să persiste și care să aibă capacitatea de a prezenta datele cu caracter personal în integralitatea lor.

77.

În al doilea rând, articolul 12 din Directiva 95/46 garantează persoanei vizate accesul la datele cu caracter personal care o privesc și care fac obiectul prelucrării, însă nu și la orice alte informații, inclusiv la cele care privesc o altă persoană vizată. Pentru acest motiv (de exemplu), un document separat sau o copie a minutei în care este prezentat un set de date cu caracter personal și în care conținutul care nu intră în categoria datelor cu caracter personal este șters sau inaccesibil, trebuie să constituie, în ambele cazuri, forme valabile în care se autorizează accesul. Însă, există posibilitatea ca un document în care sunt prezentate exclusiv datele și orele la care au fost efectuate apeluri de pe numărul de telefon mobil al unei persoane să devină accesibil în integralitatea sa, întrucât alte forme de prezentare a informațiilor respective ar putea să nu fie posibile sau imaginabile.

78.

În al treilea rând, datele comunicate trebuie să permită persoanei vizate să ia cunoștință și să înțeleagă conținutul lor și, dacă este necesar, să își exercite drepturile prevăzute la articolul 12 literele (b) și (c) din Directiva 95/46, precum și, de exemplu, dreptul său de opoziție la prelucrarea datelor sale cu caracter personal (articolul 14) și dreptul său la o cale de atac în cazul în care suferă un prejudiciu (articolele 22 și 23) ( 54 ). Astfel, datele trebuie să fie într‑o formă care permite persoanei vizate, de exemplu, să le consulte și să le înțeleagă, să verifice exactitatea acestora și legalitatea prelucrării, să solicite corectarea lor și, eventual, să se opună prelucrării (suplimentare) ( 55 ). Forma de acces depinde, prin urmare, de drepturile pe care persoana vizată dorește să le exercite.

79.

Astfel, faptul că datele cu caracter personal sunt cuprinse într‑un document precum minuta nu implică faptul că persoana vizată are în mod automat dreptul la acea formă materială, mai precis, la o copie sau la un extras al documentului respectiv.

80.

Considerăm că Directiva 95/46 nu oferă o bază pentru solicitarea accesului la analiza juridică inclusă în minută. Rezultă că nu este necesar să se justifice respingerea cererilor de acces în temeiul articolului 13 din directiva menționată.

81.

În cazul în care Curtea nu împărtășește opinia noastră și constată că Directiva 95/46 (și în special articolul 12 din aceasta) se aplică, interesul pentru liberul schimb de vederi în cadrul administrației în cauză intră în domeniul de aplicare al expresiei „protecția […] drepturilor și a libertăților altora” de la articolul 13 alineatul (1) litera (g)? În subsidiar, acest interes poate să intre în domeniul de aplicare al articolului 13 alineatul (1) litera (d) sau (f)?

82.

În opinia noastră, răspunsul la ambele întrebări este negativ.

83.

Articolul 13 alineatul (1) conține o listă exhaustivă cu temeiurile care ar putea justifica o măsură legislativă de restrângere a întinderii obligațiilor și a drepturilor stabilite printr‑un număr limitat de dispoziții ale Directivei 95/46, inclusiv articolul 12. Justificările trebuie să aibă drept bază interesul general sau stabilirea unui echilibru între drepturile și libertățile persoanelor vizate și ale altor persoane.

84.

În ceea ce privește litera (g), protecția drepturilor și a libertăților altora (mai precis, alte persoane decât persoana vizată) nu poate fi interpretată în sensul că aceasta include drepturile și libertățile autorității care prelucrează date cu caracter personal. În cazul în care analiza juridică este inclusă în categoria datelor cu caracter personal, motivul trebuie să fie faptul că aceasta se referă la interesele private ale unei persoane identificate sau identificabile. Deși interesul general pentru protecția recomandărilor interne în vederea asigurării capacității administrației de a‑și exercita funcțiile ar putea intra în concurență, într‑adevăr, cu interesul general pentru transparență, accesul la asemenea recomandări nu poate fi restricționat pe baza primului interes dintre cele două menționate, întrucât accesul privește doar aspectele care se încadrează în sfera interesului privat.

85.

În ceea ce privește articolul 13 alineatul (1) literele (d) și (f), nu găsim niciun motiv pentru a nu împărtăși opinia guvernului olandez, conform căreia nu există nicio legătură între restricțiile sale privind accesul și interesele protejate prin dispozițiile articolului menționat.

86.

Potrivit articolului 51 alineatul (1) din cartă, dispozițiile cartei se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. În alți termeni, dacă dreptul Uniunii este aplicabil, atunci și dispozițiile cartei sunt aplicabile ( 56 ). Această restricție se aplică fără a se ține cont de orice altă restricție inclusă într‑o anumită dispoziție din cartă.

87.

În prezentele cauze, carta este aplicabilă întrucât deciziile relevante au fost adoptate după intrarea acesteia în vigoare la 1 decembrie 2009 și, astfel cum a confirmat guvernul olandez în ședință, în temeiul unei legi naționale care pune în aplicare dreptul Uniunii.

88.

În pofida acestei concluzii, considerăm că articolul 41 din cartă nu poate fi aplicabil în contextul cauzelor în discuție, întrucât acesta prevede drepturi care pot fi invocate împotriva instituțiilor UE (și, astfel, se referă la obligațiile care corespund acestora din urmă), în timp ce cauzele în discuție privesc date cu caracter personal și alte informații deținute de un stat membru.

89.

În Hotărârea Cicala, Curtea a confirmat această interpretare a articolului 41 alineatul (2) litera (c) din cartă, care stabilește obligația de motivare ( 57 ). Deși articolul 41 alineatul (2) nu menționează în mod explicit instituțiile UE, acesta precizează, prin utilizarea formulei introductive „[a]cest drept include”, care sunt destinatarii obligațiilor pe care le stabilește. Această formulă conține o trimitere clară la dreptul prevăzut la articolul 41 alineatul (1), care trebuie invocat împotriva „instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii”.

90.

Constatarea Curții în Hotărârea M. M. ( 58 ), conform căreia articolul 41 alineatul (2) este de aplicabilitate generală, nu contrazice Hotărârea Cicala. Punctul 82 coroborat cu punctul 84 din Hotărârea M. M. ne sugerează faptul că, mai degrabă, Curtea s‑a concentrat asupra substanței dreptului de a fi ascultat și asupra persoanelor care îl pot invoca ( 59 ); prin hotărârea sa, Curtea a subliniat atât conținutul foarte larg al dreptului respectiv, cât și locul pe care acesta îl deține de multă vreme în ordinea juridică a Uniunii.

91.

Răspunsul la cea de a treia întrebare preliminară în cauza C‑372/12 trebuie să fie, prin urmare, negativ; în consecință, nu mai este necesar să se răspundă la cea de a patra întrebare preliminară în cauza respectivă.

92.

În sfârșit, am explicat deja motivul pentru care considerăm că nu este adecvat ca obiectul prezentei trimiteri preliminare să fie extins de Curte printr‑un răspuns la întrebările privind dreptul de acces la dosar și obligația de motivare, în cazul cărora s‑ar putea aplica dispoziții din dreptul derivat sau alte dispoziții din cartă, în special articolul 47. Astfel de întrebări ar putea sau nu ar putea să fie pertinente în situații precum cele care stau la baza prezentelor trimiteri preliminare. Având în vedere absența oricărui indiciu că aceste probleme au fost invocate în mod corespunzător în fața instanței naționale, precum și lipsa argumentării în fața Curții, este indispensabil ca răspunsurile date de Curte să se limiteze la problema privind accesul la datele cu caracter personal ( 60 ).

93.

Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Rechtbank Middelburg și de Raad van State după cum urmează: