—

pentru VBV – Vorsorgekasse AG, de C. Leitgeb, Rechtsanwalt;

—

pentru Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA), de R. Hellwagner, în calitate de agent;

—

pentru guvernul ceh, de M. Smolek și de J. Očková, în calitate de agenți;

—

pentru Comisia Europeană, de E. Montaguti și de K.-P. Wojcik, în calitate de agenți,

1

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea normelor dreptului Uniunii în materia liberei circulații a capitalurilor, în special a articolelor 63 TFUE și 65 TFUE.

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între VBV – Vorsorgekasse AG (denumită în continuare „VBV”), pe de o parte, și Finanzmarktaufsichtsbehörde (Autoritatea de Supraveghere a Pieței de Capital, denumită în continuare „FMA”), pe de altă parte, privind achiziționarea de unități dintr-un fond comun de investiții situat într-un alt stat membru decât Republica Austria.

3

Articolul 1 din Directiva 85/611/CEE a Consiliului din 20 decembrie 1985 de coordonare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind anumite organisme de plasament colectiv în valori mobiliare (OPCVM) (JO L 375, p. 3, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 138), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2001/108/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 ianuarie 2002 (JO L 41, p. 35, Ediție specială, 06/vol. 4, p. 164, denumită în continuare „Directiva 85/611”), care se găsește în secțiunea I, intitulată „Dispoziții generale și domeniu de aplicare”, prevede:

„(1)   Statele membre aplică prezenta directivă organismelor de plasament colectiv în valori mobiliare (OPCVM) situate pe teritoriul lor.

(2)   În sensul prezentei directive și sub rezerva articolului 2, prin «OPCVM» se înțelege organismele:

și

[...]”

4

Articolul 19 din această directivă, care se găsește în secțiunea V, intitulată „Obligațiile privind politica de investiții a OPCVM-urilor”, cuprinde dispoziții detaliate privind valorile în care un OPCVM își poate plasa bunurile, precum și condițiile și limitele acestor plasamente.

5

Legea privind asigurările ocupaționale ale lucrătorilor și ale persoanelor care desfășoară activități independente (Betriebliches Mitarbeiter- und Selbständigenvorsorgegesetz, BGBl I, 100/2002), în versiunea aplicabilă situației de fapt din acțiunea principală (BGBl I, 102/2007, denumită în continuare „BMSVG”), prevede la articolul 6 alineatul 1 că, în cazul raporturilor de muncă cu o durată mai mare de o lună, angajatorul trebuie să plătească o contribuție permanentă, care reprezintă un anumit procentaj din remunerația lunară, casei de asigurări de sănătate la care este afiliat salariatul pentru ca respectiva contribuție să fie ulterior vărsată casei de asigurări ocupaționale a salariatului. Potrivit articolului 14 alineatul 1 din BMSVG, atunci când raportul de muncă încetează, lucrătorul salariat se poate prevala de dreptul său la o indemnizație pentru încetarea raportului de muncă la casa de asigurări ocupaționale la care este afiliat.

6

În temeiul articolului 18 alineatele 1 și 2 din BMSVG, o casă de asigurări ocupaționale trebuie să fie abilitată să administreze și să plaseze cotizațiile vărsate și, în acest scop, potrivit articolului 28 alineatul 1 din aceeași lege, aceasta trebuie să înființeze un organism de plasament colectiv.

7

Articolul 30 din BMSVG, intitulat „Dispoziții aplicabile plasamentelor”, prevede:

„1)   Casa de asigurări ocupaționale trebuie să își administreze activitățile în interesul potențialilor beneficiari de drepturi și, în acest temei, trebuie să acorde o atenție specială securității, rentabilității și nevoilor de lichidități, precum și unei repartizări și unei diversificări adecvate a activelor.

2)   Patrimoniul alocat unui organism de plasament colectiv nu poate fi investit decât în următoarele active și instrumente:

3)   Plasamentele menționate la alineatul 2 nu pot fi efectuate decât în condițiile și în limitele următoare:

[...]

8

Conform articolului 32 alineatul 1 din BMSVG, casa de asigurări ocupaționale trebuie să însărcineze o bancă depozitară cu conservarea valorilor mobiliare ale organismului de plasament colectiv, precum și cu administrarea conturilor deținute de acesta. Pentru mandatarea unei bănci depozitare sau pentru însărcinarea acesteia este necesară aprobarea FMA.

9

În temeiul articolului 43 din BMSVG, FMA trebuie să oblige casa de asigurări ocupaționale la plata de dobânzi în cazul în care aceasta depășește limita de investiții prevăzută la articolul 30 din aceeași lege.

10

Capitolul II din InvFG, la care face referire articolul 30 alineatul 2 punctul 5 litera a) din BMSVG, are următorul cuprins:

„Capitolul II

Dispoziții referitoare la comercializarea unităților de fonduri comune de plasament străine

Domeniul de aplicare

Articolul 24

1)   Prezentul capitol [...] este aplicabil pentru ofertele publice, făcute pe teritoriul național, de unități reprezentative de active care intră sub incidența unei reglementări străine, investite după principiul repartiției de riscuri (unități de fonduri comune de plasament străine).

[...]

Condiții de admisibilitate a unei oferte publice

Articolul 25

Oferta publică de unități de fonduri comune de plasament este licită dacă

[...]

Reprezentantul

Articolul 29

1)   Reprezentantul are rolul de a reprezenta societatea de investiții străină pe plan judiciar și extrajudiciar. Acesta este prezumat a fi mandatat să primească actele destinate societății de investiții, societății de administrare, societății de comercializare și autorului ofertei publice. Aceste puteri nu pot fi limitate.

2)   Instanța în a cărei rază teritorială are domiciliul reprezentantul are competența de a soluționa acțiunile introduse împotriva unei societăți de investiții străine, unei societăți de administrare sau unei societăți de comercializare în legătură cu comercializarea de unități de fonduri comune de plasament străine pe teritoriul național, precum și acțiunile introduse împotriva organismului public. Nu se poate deroga prin contract de la această normă privind competența.

[...]

Obligația de notificare

Articolul 30

1)   Societatea de investiții străină trebuie să notifice FMA intenția sa de a comercializa pe teritoriul național unități de fonduri comune de plasament străine.

2)   Notificarea trebuie să fie însoțită de următoarele documente:

[Urmează precizări foarte detaliate cu privire la documentele și la informațiile ce trebuie să însoțească această notificare. Se precizează de asemenea că prelucrarea notificării este condiționată de plata unei taxe de 3 700 de euro către FMA, pentru care este prevăzută de asemenea plata unei taxe anuale de 1 700 de euro. Neplata în termen a taxei constituie un motiv de interzicere a comercializării.]

Termenul de inacțiune – Interdicția de comercializare

Articolul 31

1)   Comercializarea de unități de fonduri comune de plasament străine nu poate începe decât după patru luni de la primirea notificării complete, cu condiția ca FMA să nu fi interzis începerea comercializării. Începerea comercializării poate fi interzisă dacă societatea de investiții străină nu îndeplinește condiția de la articolul 25 sau nu efectuează notificarea prevăzută la articolul 30 în conformitate cu cerințele legale.

[...]

Măsuri de publicitate

Articolul 32

1)   Se interzice orice act de publicitate care menționează puterile conferite FMA prin prezenta lege.

[...]”

11

Capitolul III din InvFG cuprinde dispozițiile aplicabile comercializării de fonduri comune de plasament supuse legislației unui stat membru al SEE. În acest capitol, articolul 33 din lege, intitulat „Condiții”, prevede:

„Prezentul capitol [...] este aplicabil pentru ofertele publice, în sensul articolului 24 alineatul 1, de unități reprezentative de active constând în valori mobiliare, în instrumente ale pieței monetare și în alte active financiare lichide menționate la articolul 19 alineatul (1) din Directiva 85/611 [...], care intră sub incidența legislației unui alt stat membru al SEE și care sunt investite după principiul repartiției de riscuri (unități de fonduri comune de plasament din SEE), în cazul în care unitățile sunt emise de o societate de investiții cu sediul în alt stat membru și dispozițiile Directivei 85/611 sunt îndeplinite [...]

12

Următoarele articole din acest capitol cuprind dispoziții similare celor cuprinse în capitolul II din InvFG, citate mai sus, cu diferența, printre altele, că taxele prevăzute pentru analizarea notificării și cele anuale sunt mai mici și termenul de inacțiune este de două luni, iar nu de patru luni.

13

VBV este o casă de asigurări ocupaționale agreată în sensul articolului 18 din BMSVG, cu sediul în Viena (Austria). Aceasta este abilitată să administreze și să investească cotizațiile care îi sunt vărsate.

14

În perioada noiembrie-decembrie 2009, VBV a făcut obiectul unui control la fața locului care a vizat în special respectarea dispozițiilor aplicabile în materie de investiții prevăzute la articolul 30 din BMSVG. Cu ocazia acestui control s-a constatat că, la 22 august 2008, VBV a achiziționat, aparent în afara teritoriului austriac, unități dintr-un fond comun de plasament cu sediul în Luxemburg pentru suma de 5 000 200 de euro, fond constituit sub forma juridică a unei societăți de investiții cu capital variabil (SICAV). La momentul achiziționării, acest fond nu făcuse obiectul procedurii de autorizare în vederea comercializării unităților sale din Austria. Prin decizia FMA din 28 iunie 2010, VBV a fost obligată, în temeiul articolului 43 din BMSVG, la plata sumei de 349 329,04 euro pentru depășirea plafonului prevăzut la articolul 30 alineatul 2 punctul 5 litera a) din BMSVG.

15

VBV a sesizat Verwaltungsgerichtshof cu o acțiune îndreptată împotriva acestei decizii, arătând că dispoziția respectivă din BMSVG contravine liberei circulații a capitalurilor dat fiind că limitează în mod semnificativ posibilitățile de plasament ale unei case de asigurări ocupaționale, întrucât condiționează legalitatea achiziționării de unități de fonduri comune de plasament stabilite în alt stat membru de existența unei autorizații de comercializare pe teritoriul național. Această restricție ar fi disproporționată și inutilă pentru realizarea obiectivelor urmărite de această reglementare. Astfel, ar fi suficient ca legiuitorul național să condiționeze achiziționarea de unități la astfel de fonduri de respectarea anumitor limite de plasament sau de compoziție a activelor și de strategii de investiții, iar nu de respectarea criteriului formal al autorizației de comercializare în Austria. În orice caz, nu ar fi interesant pentru un fond comun de plasament stabilit în alt stat membru să urmeze o astfel de procedură de autorizare lungă și costisitoare pentru o piață relativ mică cum este piața austriacă.

16

Potrivit FMA, obiectivul urmărit de reglementarea în cauză este protecția investitorilor și a consumatorilor. Atingerea acestui obiectiv ar fi de interes general, interes care ar trebui pus pe același plan cu ordinea publică. Dat fiind că o parte a populației austriece este obligată, prin normele aplicabile în materia dreptului muncii, să plătească cotizații la casele de asigurări ocupaționale și să își investească bunurile prin intermediul acestora, o procedură de notificare și de autorizare pentru fonduri comune de plasament străine ar fi absolut necesară pentru a nu pune în pericol astfel de interese naționale. În orice caz, o asemenea procedură ar fi standardizată și ar consta într-o examinare formală care necesită, printre altele, desemnarea unui reprezentant național, a unei agenții naționale de plată și indicarea unei bănci depozitare. Aceasta ar permite înlăturarea incertitudinii juridice pentru persoanele interesate.

17

La prima vedere, Verwaltungsgerichtshof împărtășește punctul de vedere potrivit căruia reglementarea în cauză cuprinde măsuri care aduc atingere dreptului la libera circulație a capitalurilor. Cu toate acestea, instanța de trimitere ridică problema dacă astfel de măsuri ar putea fi justificate de motive de ordine publică în sensul articolului 65 alineatul (1) litera (b) TFUE. Astfel, ar trebui să se țină cont de interesul general al menținerii ordinii publice în ceea ce privește siguranța investirii unei părți din veniturile din muncă ale populației. Dacă un asemenea interes general ar putea fi efectiv considerat un motiv de justificare raportat mai ales la schemele de asigurări reglementate privind asigurările de pensii și asigurările în caz de încetare a raporturilor de muncă, ar trebui în realitate să se aprecieze dacă astfel de măsuri pot fi considerate proporționale față de obiectivele urmărite.

18

Având în vedere aceste considerații, Verwaltungsgerichtshof a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„O dispoziție care permite unei case de asigurări ocupaționale să investească patrimoniul alocat unui organism de plasament colectiv în participații numai la fondurile de investiții autorizate să funcționeze în Austria este compatibilă cu dispozițiile privind libera circulație a capitalurilor cuprinse în articolul 63 și următoarele TFUE?”

19

Din dosarul aflat pe rolul Curții nu rezultă că organismul de plasament colectiv care trebuie înființat de o casă de asigurări ocupaționale, potrivit dispozițiilor reglementării din acțiunea principală, constituie un OPCVM în sensul Directivei 85/611. În plus, nu rezultă că un astfel de organism îndeplinește condițiile prevăzute de definiția unui OPCVM de la articolul 1 alineatul (2) din această directivă, în special la a doua liniuță din această dispoziție. În consecință, Curtea pleacă de la premisa că un astfel de organism nu constituie un OPCVM.

20

Astfel, analiza Curții se va întemeia, în esență, pe dispozițiile tratatului în materia liberei circulații a capitalurilor.

21

Mai întâi, este cert că achiziționarea de unități dintr-un fond comun de plasament constituie o investiție directă sub forma unei participații la capitalul unei întreprinderi financiare și, în consecință, o circulație a capitalurilor în sensul articolului 63 TFUE, după cum se indică de altfel la punctul IV din nomenclatura reluată în anexa I la Directiva 88/361/CEE a Consiliului din 24 iunie 1988 pentru punerea în aplicare a articolului 67 din tratat [articol abrogat prin tratatul de la Amsterdam] (JO L 178, p. 5, Ediție specială, 10/vol. 1, p. 10) și în notele explicative care figurează în cuprinsul acesteia (a se vedea, în ceea ce privește deținerea de acțiuni și achiziționarea de titluri, Hotărârile din 4 iunie 2002, Comisia/Franța, C-483/99, Rec., p. I-4781, punctul 37, și Comisia/Belgia, C-503/99, Rec., p. I-4809, punctul 38).

22

În continuare, trebuie arătat că reglementarea din acțiunea principală, în special articolul 30 alineatul 2 punctul 5 literele a) și b) din BMSVG, subordonează, prin trimiterea la capitolele II și III din InvFG, investițiile activelor caselor de asigurări ocupaționale în unități de fonduri comune de plasament situate atât într-un stat terț, cât și într-un stat membru condiției ca aceste fonduri să fi obținut autorizația de comercializare a unităților lor pe teritoriul național și că, potrivit articolului 43 din BMSVG, nerespectarea acestei condiții expune aceste case riscului de a plăti dobânzi.

23

În această privință, nu se poate susține că reglementarea din acțiunea principală impune unor astfel de fonduri să facă de fapt obiectul doar al unei proceduri de notificare, iar nu al unei proceduri de autorizare.

24

Cu privire la acest aspect, trebuie subliniat că instanța de trimitere califică ea însăși această procedură ca fiind una de „autorizare”. În plus, Comisia Europeană remarcă în mod întemeiat că notificarea are ca obiectiv să permită FMA să examineze dacă în speță sunt îndeplinite condițiile de fond prevăzute de această reglementare, astfel încât procedura menționată trebuie în mod obligatoriu calificată din punct de vedere legal drept una de „aprobare” sau de „autorizare”. În plus, presupunând că această procedură corespunde formal unei notificări, condițiile care trebuie îndeplinite, în special sarcinile administrative și financiare, desemnarea unui reprezentant național, precum și desemnarea unei agenții naționale de plată care trebuie să fie o instituție de creditare din statul membru în cauză, depășesc cerințele ce caracterizează în mod normal o procedură de notificare.

25

Trebuie arătat că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, o reglementare precum cea din acțiunea principală este, pe de o parte, susceptibilă să descurajeze și, de fapt, să împiedice casele de asigurări ocupaționale, din cauza sancțiunii pecuniare prevăzute, să își investească bunurile în fonduri comune de plasament stabilite în alt stat membru și, în consecință, trebuie calificată drept restricție privind circulația capitalurilor în sensul articolului 63 alineatul (1) TFUE, interzisă în principiu de această dispoziție (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 septembrie 2000, Comisia/Belgia, C-478/98, Rec., p. I-7587, punctul 18, precum și Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, C-171/08, Rep., p. I-6813, punctul 50 și jurisprudența citată).

26

Pe de altă parte, reglementarea din acțiunea principală are un efect restrictiv și în privința fondurilor comune de plasament stabilite în alte state membre prin faptul că le obligă să urmeze procedura de autorizare pe teritoriul național prevăzută de această reglementare pentru a efectua operațiunile de vânzare a unităților lor.

27

O astfel de reglementare impune fondurilor comune de plasament stabilite în alte state membre să urmeze o procedură de autorizare în Austria, deși aceste fonduri, înființate în mod legal și agreate în statul membru în care au sediul, speră în mod legitim să poată atrage capitaluri din alte state membre. Această cerință constituie, în consecință, un obstacol în calea circulației transfrontaliere a capitalurilor.

28

În ceea ce privește justificarea acestui obstacol, Curtea a statuat în mod repetat că libera circulație a capitalurilor nu poate fi limitată de o reglementare națională decât dacă este justificată de unul dintre motivele menționate la articolul 65 TFUE sau de motive imperative de interes general în sensul jurisprudenței Curții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2011, Comisia/Polonia, C-271/09, Rep., p. I-13613, punctul 55 și jurisprudența citată).

29

În această privință, trebuie să se constate, în primul rând, că reglementarea din acțiunea principală nu poate fi justificată de invocarea unor motive legate de ordinea publică sau de siguranța publică prevăzute la articolul 65 alineatul (1) litera (b) TFUE. Conform unei jurisprudențe constante, astfel de motive nu pot fi invocate decât în cazul unei amenințări reale și suficient de grave care afectează un interes fundamental al societății și, în plus, nu pot servi unor scopuri pur economice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 octombrie 1977, Bouchereau, 30/77, Rec., p. 1999, punctul 35, precum și Hotărârea din 14 martie 2000, Église de scientologie, C-54/99, Rec., p. I-1335, punctul 17 și jurisprudența citată).

30

În ceea ce privește, în al doilea rând, argumentul conform căruia restricțiile în cauză ar fi justificate în temeiul articolului 65 alineatul (1) litera (b) TFUE, conform căruia „articolul 63 nu aduce atingere dreptului statelor membre [...] de a adopta toate măsurile necesare pentru a combate încălcarea actelor lor cu putere de lege și a normelor lor de administrare, în special [...] în domeniul supravegherii prudențiale a instituțiilor financiare”, este suficient să se constate că, deși dispozițiile naționale în cauză stabilesc conținutul material al normelor prudențiale aplicabile organismelor de plasament colectiv înființate de casele de asigurări ocupaționale, în schimb, acestea nu au nicidecum ca obiect combaterea încălcării actelor cu putere de lege și a normelor de administrare în domeniul supravegherii prudențiale a instituțiilor financiare. Prin urmare, dispozițiile în cauză nu pot intra sub incidența excepției prevăzute la articolul menționat (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Polonia, citată anterior, punctul 56).

31

În ceea ce privește, în al treilea rând, pretinsa justificare în temeiul motivelor imperative de interes general, trebuie să se admită că interesul de a garanta stabilitatea și securitatea activelor administrate de un organism de plasament colectiv înființat de o casă de asigurări ocupaționale, în special prin adoptarea de norme prudențiale, constituie un motiv imperativ de interes general de natură să justifice restricții privind libera circulație a capitalurilor (a se vedea prin analogie, în ceea ce privește fondurile de pensii, Hotărârea Comisia/Polonia, citată anterior, punctul 57).

32

Cu toate acestea, o reglementare națională precum cea din acțiunea principală, care obligă un fond comun de plasament cu sediul în alt stat membru să urmeze procedura de autorizare în vederea comercializării unităților sale pe teritoriul național, depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului de control urmărit. Astfel, pe de o parte, după cum reiese din dosarul aflat pe rolul Curții, o casă de asigurări ocupaționale a fost deja supusă unui control pentru a fi autorizată să își exercite activitățile și face în mod continuu obiectul unei supravegheri speciale în ceea ce privește administrarea sa financiară.

33

Pe de altă parte, o autoritate națională de supraveghere, precum FMA, poate solicita în mod legitim unei case de asigurări ocupaționale să furnizeze, chiar la intervale regulate, toate informațiile necesare legate de compoziția capitalului și de valoarea activelor unui fond comun de plasament stabilit în alt stat membru în care această casă are intenția să își plaseze sau și-a plasat deja bunurile, informații care sunt de altfel obligatoriu disponibile în statul membru în care are sediul acest fond.

34

Ca urmare a acestor considerații, trebuie să se concluzioneze că o reglementare precum cea din acțiunea principală conține măsuri disproporționate în raport cu obiectivul de control urmărit.

35

Aceleași considerații care conduc la constatarea caracterului disproporționat al unei astfel de reglementări sunt aplicabile, în al patrulea rând, în ceea ce privește invocarea protecției beneficiarilor prestărilor unei case de asigurări ocupaționale, în calitatea lor de consumatori, drept motiv imperativ de interes general în sensul jurisprudenței Curții.

36

În sfârșit, trebuie remarcat că regimul instituit de BMSVG nu face parte din sistemul de securitate socială austriac. Astfel, din dosarul aflat pe rolul Curții rezultă că acest regim funcționează pe baza principiului capitalizării, conform căruia plățile efectuate de angajator, reprezentând un procent din remunerația brută a lucrătorului în cauză, către casa de asigurări ocupaționale au rolul de a finanța indemnizația plătită lucrătorului în cazul încetării raportului de muncă. În cadrul acestui regim, casa de asigurări de sănătate a salariatului intervine doar ca intermediar. În consecință, raportat la dreptul Uniunii, acest regim nu poate fi considerat, în pofida scopului său social, ca parte a sistemului de securitate socială al unui stat membru (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Polonia, citată anterior, punctul 40).

37

Prin urmare, nu se pune problema eventualității ca echilibrul financiar al unui asemenea sistem să fie grav afectat, astfel încât articolul 153 alineatul (4) TFUE nu poate fi invocat drept justificare pentru o reglementare precum cea din acțiunea principală.

38

Având în vedere toate considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 63 alineatul (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care nu permite unei case de asigurări ocupaționale sau organismului de plasament colectiv înființat de această casă pentru administrarea bunurilor sale să investească aceste bunuri în unități ale unui fond comun de plasament stabilit în alt stat membru decât dacă acest fond a fost autorizat să își comercializeze unitățile pe teritoriul național.

39

Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:

Articolul 63 alineatul (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care nu permite unei case de asigurări ocupaționale sau organismului de plasament colectiv înființat de această casă pentru administrarea bunurilor sale să investească aceste bunuri în unități ale unui fond comun de plasament stabilit în alt stat membru decât dacă acest fond a fost autorizat să își comercializeze unitățile pe teritoriul național.