1.

Este compatibilă cu dreptul Uniunii menținerea în vigoare a unui program de acțiune din domeniul mediului adoptat cu încălcarea unei directive de drept procedural, până la adoptarea unei noi măsuri, în cazul în care acest program transpune conținutul unei alte directive? În esență, aceasta este întrebarea pe care trebuie să o examineze Curtea în prezenta procedură de pronunțare a unei hotărâri preliminare.

2.

Conseil d’Etat (Consiliul de Stat) din Belgia a adresat o întrebare cu privire la consecințele încălcării Directivei privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului ( 2 ) (denumită în continuare „Directiva EES” [abrevierea EES desemnează „evaluarea ecologică strategică”]).

3.

În acțiunea principală, două ONG-uri belgiene, Inter-Environnement Wallonie și Terre wallonne, sunt în litigiu cu Région wallonne cu privire la valabilitatea programului de acțiune adoptat de aceasta din urmă în vederea transpunerii Directivei privind nitrații ( 3 ).

4.

Directiva privind nitrații și programele de acțiune care trebuie adoptate pentru punerea sa în aplicare reglementează fertilizarea suprafețelor agricole. Agricultorii fertilizează terenurile pe care le dețin nu numai pentru a ameliora creșterea culturilor, ci și pentru a se debarasa de excrementele animalelor. Atunci când într-o întreprindere sunt produse mai multe excremente decât pot absorbi culturile se produce un efect de suprafertilizare care, în mod obișnuit, poluează apele ( 4 ).

5.

Într-o primă procedură preliminară, Curtea a stabilit că un astfel de program de acțiune necesită o evaluare ecologică în conformitate cu Directiva EES ( 5 ).

6.

Întrucât, conform constatărilor făcute de Conseil d’Etat, programul de acțiune al Région wallonne aflat în litigiu în speță a fost adoptat în absența unei astfel de evaluări, instanța belgiană trebuie să decidă în prezent dacă programul trebuie anulat. Conform cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare, abrogarea cu efect retroactiv a programului de acțiune reprezintă sancțiunea normală pentru încălcarea Directivei EES. Această anulare ar însemna însă în mod obligatoriu că Région wallonne nu a transpus pe deplin Directiva privind nitrații. Practic, ar putea fi eliminate atât limitările în ceea ce privește împrăștierea îngrășămintelor, cât și, probabil, drepturile agricultorilor de a utiliza îngrășăminte.

7.

Efectul unei abrogări ar fi limitat în timp, întrucât Région wallonne a adoptat un nou program de acțiune ( 6 ), iar Belgia a indicat asemenea Comisiei că la adoptarea acestuia a fost respectată Directiva EES. Astfel, se ridică problema dacă vechiul program de acțiune al Région wallonne trebuie abrogat cu efect retroactiv pentru perioada cuprinsă între 15 februarie 2007 și 6 mai 2011, dată la care a intrat în vigoare noul program.

8.

Conseil d’Etat întreabă dacă

9.

Inter-Environnement Wallonie ASBL, Terre wallonne ASBL, Regatul Belgiei, Republica Franceză și Comisia Europeană au depus observații scrise. Cu excepția Terre wallonne, acestea au participat la ședința din 8 noiembrie 2011.

10.

Obiectivele Directivei EES sunt enunțate la articolul 1:

„Obiectivul prezentei directive este să asigure un înalt nivel de protecție a mediului și să contribuie la integrarea considerațiilor privind mediul în elaborarea și adoptarea planurilor și programelor în vederea promovării dezvoltării durabile, asigurând că, în conformitate cu prezenta directivă, anumite planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice.”

11.

Considerentele (4) și (5) ale Directivei EES precizează în acest sens:

12.

Comisia consideră că, după adoptarea noului program de acțiune valon, nu mai este necesar să se răspundă la cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare. Întrucât Curtea nu răspunde la întrebări ipotetice ( 7 ), cererea ar fi în acest caz inadmisibilă.

13.

Cu toate acestea, răspunzând întrebării adresate de Curte, Conseil d’Etat a comunicat că fără îndoială este necesar un răspuns pentru soluționarea litigiului pendinte. Noul program de acțiune nu se aplică retroactiv. Astfel, Conseil d’Etat trebuie să decidă dacă anulează vechiul program de acțiune pentru perioada cuprinsă între adoptarea acestuia și abrogarea sa prin noul program.

14.

Această controversă deosebește prezenta procedură în special de cauza Fluxys. Respectiva cauză privea compatibilitatea anumitor reglementări naționale cu dreptul Uniunii ( 8 ). Totuși, Curtea s-a limitat să constate că nu mai este necesară pronunțarea asupra fondului după ce Curtea Constituțională belgiană anulase cu efect retroactiv reglementările care făceau obiectul litigiului ( 9 ), astfel încât acestea nu mai puteau fi aplicate în acțiunea principală. În schimb, în speță, Conseil d’Etat trebuie să decidă și dacă vechiul program de acțiune trebuie anulat cu efect retroactiv.

15.

În consecință, trebuie să se răspundă la cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare.

16.

Conseil d’Etat solicită să se stabilească dacă până la adoptarea unei noi reglementări poate dispune menținerea programului de acțiune valon de transpunere a Directivei privind nitrații adoptat cu încălcarea Directivei EES.

17.

În acest context, Conseil d’Etat și părțile la procedură dezbat intens Hotărârea Winner Wetten ( 10 ). În respectiva cauză se ridica problema dacă instanțele naționale pot dispune menținerea provizorie a unei reglementări naționale privind jocurile de noroc care este incompatibilă cu libertățile fundamentale.

18.

De regulă, supremația dreptului Uniunii determină inaplicabilitatea dispozițiilor naționale care contravin acestuia ( 11 ). Conform principiului protecției juridice efective, orice persoană poate invoca această supremație și în fața instanței ( 12 ).

19.

Curtea poate numai în mod excepțional, prin aplicarea principiului general al securității juridice inerent ordinii juridice a Uniunii, să limiteze posibilitatea oricărei persoane interesate de a invoca o dispoziție pe care a interpretat-o în scopul de a contesta raporturi juridice stabilite cu bună-credință. O astfel de limitare nu poate fi admisă decât în însăși hotărârea în care se decide asupra interpretării solicitate ( 13 ).

20.

În cauza Winner Wetten, statele membre implicate au susținut, în esență, că recunoașterea unui principiu care ar permite, în împrejurări excepționale, menținerea provizorie a efectelor unei norme naționale apreciate ca fiind contrară unei norme de drept al Uniunii direct aplicabile s-ar justifica, prin analogie, având în vedere jurisprudența dezvoltată de Curte în temeiul articolului 264 al doilea paragraf TFUE, în scopul de a menține provizoriu efectele unor acte de drept al Uniunii a căror anulare o pronunțase în temeiul articolului 263 TFUE sau a căror invaliditate o constatase în temeiul articolului 267 TFUE ( 14 ).

21.

Totuși, în acea cauză, Curtea nu s-a pronunțat cu privire la problema dacă supremația dreptului Uniunii poate fi suspendată în temeiul altor interese majore, întrucât în cauza Winner Wetten nu au existat considerații imperative de securitate juridică care ar fi putut justifica o astfel de decizie. Cu toate acestea, Curtea a subliniat că, în orice caz, este singura în măsură să determine condițiile unei astfel de suspendări ( 15 ).

22.

Din aceste afirmații făcute în cadrul Hotărârii Winner Wetten, Belgia, Franța și Comisia au dedus în speță faptul că menținerea provizorie a vechiului program de acțiune ar putea fi decisă prin intermediul unei aprecieri comparative.

23.

Totuși, răspunsul la întrebarea adresată de Conseil d’Etat nu se află în Hotărârea Winner Wetten sau în cauze similare ( 16 ). O reglementare națională incompatibilă cu libertățile fundamentale – sau cu oricare altă normă de drept al Uniunii – aduce atingere dreptului Uniunii ori de câte ori este aplicată. În principiu, aceasta nu poate fi aplicată, întrucât, în caz contrar, ar compromite aplicarea (unitară) a dreptului Uniunii.

24.

În schimb, omisiunea de a realiza evaluarea ecologică obligatorie reprezintă, în primul rând, o încălcare deja consumată a dreptului Uniunii care nu se accentuează (în mod necesar) prin aplicarea planului sau a programului. Este posibil ca în urma efectuării evaluării să se fi adoptat exact aceeași măsură.

25.

Astfel, contrar opiniei diferitelor părți la procedură, nu este vorba despre a acorda unei directive supremație în raport cu o altă directivă sau despre a alege între încălcarea uneia dintre cele două directive. Directiva EES a fost deja încălcată. Numai consecințele acestei încălcări pot fi diminuate. Însă, în cazul în care, din cauza încălcării Directivei EES, vechiul program de acțiune valon referitor la transpunerea Directivei privind nitrații ar fi anulat, pe lângă Directiva EES, s-ar încălca în plus și o altă directivă.

26.

Prin urmare, Hotărârea Winner Wetten și supremația dreptului Uniunii nu reprezintă temeiul adecvat pentru a răspunde la întrebarea adresată de Conseil d’Etat.

27.

Trebuie să se recurgă mai degrabă la principiile efectivității și echivalenței.

28.

Supremația dreptului Uniunii reglementează consecințele juridice ale conflictelor de norme prin interdicția de aplicare a dreptului național ( 17 ).

29.

În schimb, dreptul Uniunii nu reglementează în detaliu modul în care trebuie procedat în cazul unei reglementări care a fost adoptată în lipsa unei evaluări ecologice în conformitate cu Directiva EES, dar care din punct de vedere substanțial nu contravine niciunei norme de drept al Uniunii.

30.

În special, nici Directiva EES, nici Directiva privind nitrații nu cuprind reglementări privind consecințele erorilor în procedura de elaborare a programelor de acțiune.

31.

Cu toate acestea, în ceea ce privește domeniul de aplicare al Directivei EEM ( 18 ), Curtea a constatat că, în temeiul principiului cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE, statele membre sunt obligate să elimine consecințele ilicite ale unei încălcări a dreptului Uniunii ( 19 ). Acest raționament trebuie aplicat și Directivei EES.

32.

În lipsa unei reglementări comunitare în materie, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru sarcina de a desemna instanțele competente și de a stabili modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor destinate să asigure protecția drepturilor conferite cetățeanului de dreptul Uniunii. Aceste modalități nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele care privesc acțiuni similare de drept intern (principiul echivalenței) și nici nu trebuie să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii Europene (principiul efectivității) ( 20 ).

33.

În speță, nu se aduce atingere principiului echivalenței, întrucât Conseil d’Etat precizează că și în cazul situațiilor pur interne poate menține cu titlu provizoriu diverse dispoziții ulterior anulării lor ( 21 ).

34.

Cu toate acestea, principiul efectivității s-ar putea opune unei mențineri în vigoare provizorii a programului de acțiune valon. Fiecare caz în care se ridică problema dacă o prevedere procedurală internă face imposibilă sau excesiv de dificilă aplicarea dreptului Uniunii trebuie analizat ținând seama de locul pe care respectiva prevedere îl ocupă în cadrul procedurii în ansamblul său în fața diverselor instanțe naționale, precum și de modul în care se derulează și de particularitățile acesteia ( 22 ). Este vorba despre aprecieri individuale efectuate luând în considerare întregul context de fapt și de drept al respectivei cauze și care nu pot fi aplicate în mod automat altor domenii decât cele în cadrul cărora au fost realizate ( 23 ).

35.

În speță, este exclus cazul imposibilității de apreciere: dreptul la o evaluare ecologică cu participarea publicului s-ar realiza și în situația menținerii provizorii a vechiului program de acțiune în cazul în care se adoptă un nou program conform cu Directiva EES.

36.

Rămâne însă de examinat dacă menținerea provizorie a vechiului program de acțiune ar face excesiv de dificilă exercitarea dreptului la o evaluare ecologică.

37.

Dreptul la o evaluare ecologică nu reprezintă numai o etapă procedurală formală, ci trebuie să asigure conform articolului 1, precum și considerentelor (4) și (5) ale Directivei EES că efectele semnificative asupra mediului rezultate în urma aplicării planurilor și programelor sunt luate în considerare la elaborarea și anterior adoptării acestora. Includerea unui set mai larg de factori în luarea deciziilor contribuie de regulă la soluții mai de durată și mai eficiente.

38.

În consecință, nu se poate prezuma că măsura ar fi fost adoptată într-o formă identică din punctul de vedere al conținutului și în cazul unei evaluări ecologice corespunzătoare. În schimb, trebuie să se prezume că o măsură evaluată ar fi mai favorabilă protecției mediului decât o măsură care nu a făcut obiectul unei evaluări. În special, aceasta ar avea efecte mai puțin defavorabile asupra mediului.

39.

Astfel cum susține Comisia, tocmai în cazul adoptării unor programe de acțiune în conformitate cu Directiva privind nitrații există un asemenea potențial, întrucât statele membre beneficiază de o marjă de apreciere cu privire la întinderea măsurilor care urmează a fi stabilite. Rezultatele evaluării ecologice pot fi utilizate la exercitarea acestei marje de apreciere.

40.

Prima facie, prezumția conform căreia o măsură evaluată este mai favorabilă susține amânarea punerii în aplicare a unei măsuri neevaluate cel puțin până la efectuarea unei evaluări ecologice. În mod corespunzător, Curtea a precizat că, de exemplu, retragerea sau suspendarea unei autorizații deja acordate în scopul realizării unei evaluări (neefectuate), în sensul Directivei EEM, a impactului asupra mediului al proiectului în discuție constituie măsuri adecvate pentru a compensa atingerea adusă acestei directive ( 24 ).

41.

Similar altor considerații privind Directiva EEM ( 25 ), acest raționament poate fi transpus și planurilor și programelor care constituie o condiție pentru realizarea unor proiecte care ar putea avea efecte nefavorabile asupra mediului. La fel ca în cazul unei autorizări a proiectului, suspendarea sau retragerea planului ori a programului ar împiedica temporar punerea în aplicare a proiectelor. În consecință, acestea nu ar putea avea efecte nefavorabile asupra mediului.

42.

Totuși, spre deosebire de autorizațiile pentru proiecte, planurile și programele pot face parte dintr-o ierarhie normativă sau pot înlocui reglementări mai vechi. În cazul în care astfel de măsuri sunt retrase sau suspendate, locul acestora este luat fie de reglementări cu caracter mai general, fie de reglementări mai vechi. Acestea pot avea efecte mai grave ( 26 ) asupra mediului decât măsura adoptată în mod nelegal. În cazul în care există riscul producerii unor astfel de efecte, retragerea sau suspendarea măsurii în litigiu ar fi contrară obiectivelor Directivei EES.

43.

În consecință, în cadrul hotărârii judecătorești cu privire la planurile și la programele adoptate în lipsa unei evaluări ecologice obligatorii, trebuie să se verifice care sunt reglementările care înlocuiesc planurile și programele în cazul anulării sau al suspendării acestora. Dacă aceste reglementări sunt mai nefavorabile pentru mediu decât măsura în litigiu, instanța poate, fără a aduce atingere principiului efectivității, să dispună menținerea în vigoare provizorie a măsurii până la adoptarea unei noi măsuri întemeiate pe o evaluare ecologică.

44.

Desigur, o astfel de hotărâre judecătorească presupune ca instanța națională să aibă într-adevăr competența de a dispune menținerea reglementărilor adoptate printr-o eroare de procedură. În această privință, se poate ridica problema dacă o astfel de competență este impusă de dreptul Uniunii în cazul în care măsura în litigiu afectează dreptul Uniunii. Totuși, în speță, Curtea nu trebuie să se pronunțe asupra acestei probleme, întrucât Conseil d’Etat dispune de competența necesară ( 27 ).

45.

În sfârșit, trebuie luat în considerare și faptul că menținerea provizorie poate diminua presiunea care ar rezulta din înlocuirea măsurii adoptate fără respectarea procedurii cu o măsură bazată pe o evaluare de mediu corespunzătoare. În orice caz, s-ar aduce atingere principiului efectivității în cazul în care adoptarea unei măsuri evaluate în mod corespunzător ar fi tergiversată în mod nejustificat din cauza menținerii vechii măsuri. În speță, nu trebuie însă să se decidă care sunt sancțiunile prevăzute de dreptul Uniunii în astfel de cazuri, întrucât este cert că s-a adoptat deja o măsură nouă care, potrivit susținerilor Belgiei și ale Comisiei, a fost precedată de o evaluare ecologică satisfăcătoare.

46.

În speță, este cert că dispozițiile aflate în vigoare anterior adoptării vechiului program de acțiune nu îndeplineau cerințele Directivei privind nitrații ( 28 ). Pe de altă parte, Comisia susține că vechiul program corespunde cerințelor Directivei privind nitrații. Prin urmare, trebuie să se prezume că prin menținerea provizorie a vechiului program de acțiune, mediul este mai bine protejat împotriva poluării cu nitrați decât prin anularea acestuia.

47.

Totuși, existența efectivă a acestor avantaje prezumate poate fi verificată numai în cadrul procedurii jurisdicționale naționale, în special în cazul în care împotriva reglementărilor vechiului program de acțiune au fost ridicate obiecții întemeiate cu privire la conținut.

48.

Propunem Curții să răspundă la cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare după cum urmează:

„În cadrul unei hotărâri judecătorești naționale cu privire la un plan sau un program adoptat în lipsa unei evaluări ecologice obligatorii conform Directivei 2001/42/CE trebuie să se examineze care sunt reglementările care înlocuiesc măsura în litigiu în cazul în care aceasta este anulată. În măsura în care aceste reglementări sunt mai defavorabile pentru mediu decât măsura în litigiu, instanța poate dispune, fără să aducă atingere principiului eficienței, menținerea provizorie a măsurii în vigoare până la momentul adoptării unei noi măsuri întemeiate pe o evaluare ecologică.

De regulă, în cazul programelor de acțiune conform Directivei 91/676/CEE, menținerea provizorie a unui program adoptat în lipsa unei evaluări ecologice, dar care nu a fost contestat din alte puncte de vedere, este de preferat abrogării cu efect imediat a acestuia.”