Cauza C‑506/10
Rico Graf și Rudolf Engel
împotriva
Landratsamt Waldshut
(cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Amtsgericht Waldshut‑Tiengen)
„Acord între Comunitatea Europeană și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și Confederația Elvețiană, pe de altă parte, privind libera circulație a persoanelor — Egalitate de tratament — Lucrători frontalieri care desfășoară o activitate independentă — Contract de arendare — Structură agrară — Reglementare a unui stat membru care permite formularea unei opoziții la contract în cazul în care produsele obținute pe teritoriul național de agricultorii frontalieri elvețieni sunt destinate exportului în Elveția, cu scutire de taxe vamale”
Sumarul hotărârii
Acorduri internaționale — Acordul CE‑Elveția privind libera circulație a persoanelor — Egalitate de tratament — Accesul la o activitate independentă și exercitarea acesteia — Lucrători frontalieri care desfășoară o activitate independentă
[Acordul CE‑Elveția privind libera circulație a persoanelor, anexa I, art. 15 alin. (1)]
Principiul egalității de tratament prevăzut la articolul 15 alineatul (1) din anexa I la Acordul între Comunitatea Europeană și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și Confederația Elvețiană, pe de altă parte, privind libera circulație a persoanelor se opune unei reglementări a unui stat membru care prevede posibilitatea autorității competente a statului membru în cauză de a formula o opoziție la un contract de arendare privind un teren situat într‑o zonă determinată a teritoriului aceluiași stat membru și încheiat între un rezident al acestuia din urmă și un rezident frontalier al celeilalte părți contractante, pentru motivul că terenul luat în arendă este folosit pentru cultivarea de produse agricole destinate exportului cu scutire de taxe vamale în afara pieței interne a Uniunii Europene și că din acest fapt rezultă denaturări ale concurenței, în cazul în care această reglementare afectează prin aplicarea sa un număr net mai mare de resortisanți ai celeilalte părți contractante decât de resortisanți ai statului membru pe teritoriul căruia se aplică reglementarea în cauză. Este de competența instanței de trimitere să verifice dacă această ultimă împrejurare se confirmă.
(a se vedea punctul 36 și dispozitivul)
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a treia)
6 octombrie 2011(*)
„Acord între Comunitatea Europeană și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și Confederația Elvețiană, pe de altă parte, privind libera circulație a persoanelor – Egalitate de tratament – Lucrători frontalieri care desfășoară o activitate independentă – Contract de arendare – Structură agrară – Reglementare a unui stat membru care permite formularea unei opoziții la contract în cazul în care produsele obținute pe teritoriul național de agricultorii frontalieri elvețieni sunt destinate exportului în Elveția, cu scutire de taxe vamale”
În cauza C‑506/10,
având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Amtsgericht Waldshut‑Tiengen (Germania), prin decizia din 22 septembrie 2010, primită de Curte la 21 octombrie 2010, în procedura
Rico Graf,
Rudolf Engel
împotriva
Landratsamt Waldshut,
CURTEA (Camera a treia),
compusă din domnul K. Lenaerts, președinte de cameră, domnul D. Šváby, doamna R. Silva de Lapuerta, domnii E. Juhász (raportor) și J. Malenovský, judecători,
avocat general: domnul N. Jääskinen,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru domnul Engel, de H. Hanschmann, Rechtsanwalt;
– pentru Landratsamt Waldshut, de M. Núñez‑Müller, Rechtsanwalt;
– pentru Comisia Europeană, de domnul F. Erlbacher și de doamna S. Pardo Quintillán, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea dispozițiilor relevante ale Acordului între Comunitatea Europeană și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și Confederația Elvețiană, pe de altă parte, privind libera circulație a persoanelor, semnat la Luxemburg la 21 iunie 1999 (JO 2002, L 114, p. 6, Ediție specială, 11/vol. 74, p. 97, denumit în continuare „acordul”) .
2 Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Graf, resortisant elvețian, și domnul Engel, resortisant german, pe de o parte, și Landratsamt Waldshut, pe de altă parte, având ca obiect refuzul acesteia din urmă de a autoriza, în conformitate cu reglementarea aplicabilă, un contract de arendare încheiat între primii doi.
Cadrul juridic
Acordul
3 Potrivit articolului 1 literele (a) și (d) din acord, obiectivul acestuia din urmă este în special acordarea, în beneficiul resortisanților statelor membre ale Comunității Europene și ai Confederației Elvețiene, a dreptului de intrare, de ședere, de acces la o activitate economică salariată, de stabilire ca lucrător care desfășoară o activitate independentă și a dreptului de a rămâne pe teritoriul părților contractante, precum și acordarea unor condiții de viață, de angajare și de muncă identice cu cele acordate resortisanților proprii.
4 Articolul 2, intitulat „Nediscriminarea”, prevede:
„Resortisanții unei părți contractante cu reședința legală pe teritoriul unei alte părți contractante nu fac obiectul niciunei discriminări pe motive de cetățenie, în aplicarea dispozițiilor anexelor I, II și III la prezentul acord și în conformitate cu acestea.”
5 Potrivit articolului 7, intitulat „Alte drepturi”:
„Părțile contractante adoptă dispoziții, în conformitate cu anexa I, cu privire la următoarele drepturi în legătură cu libera circulație a persoanelor:
(a) dreptul la tratament egal cu resortisanții proprii în ceea ce privește accesul la o activitate economică și desfășurarea acesteia, precum și în ceea ce privește condițiile de viață, de angajare și de muncă;
[...]”
6 Articolul 13, intitulat „Clauza suspensivă”, prevede:
„Părțile contractante se angajează să nu mai adopte alte măsuri restrictive cu privire la resortisanții celeilalte părți în domeniile de aplicare a prezentului acord.”
7 Articolul 16, intitulat „Trimitere la legislația comunitară”, are următorul cuprins:
„(1) În vederea atingerii obiectivelor stabilite prin prezentul acord, părțile contractante iau toate măsurile necesare pentru a se asigura că în relațiile dintre ele sunt aplicate drepturi și obligații echivalente cu cele conținute în actele juridice ale Comunității Europene la care se face trimitere.
(2) În măsura în care aplicarea prezentului acord se bazează pe concepte de drept comunitar, se ține seama de jurisprudența pertinentă a Curții de Justiție a Comunităților Europene anterioară datei semnării acestuia. Jurisprudența ulterioară acestei date se supune atenției Elveției. Pentru a asigura funcționarea corectă a acordului, Comitetul mixt, la cererea oricăreia dintre părțile contractante, stabilește implicațiile acestei jurisprudențe.”
8 Anexa I la acord este consacrată liberei circulații a persoanelor. Potrivit articolului 2 din aceasta, intitulat „Șederea și activitatea economică”:
„(1) Fără a aduce atingere dispozițiilor pentru perioada de tranziție, care sunt stipulate la articolul 10 din prezentul acord și în capitolul VII din prezenta anexă, resortisanții unei părți contractante au dreptul de ședere și de desfășurare a unei activități economice pe teritoriul celeilalte părți contractante în conformitate cu procedurile prevăzute la capitolele II‑IV. Acest drept se concretizează în emiterea unui permis de ședere sau, pentru locuitorii zonelor de frontieră, prin intermediul unui permis special.
[...]”
9 Articolul 5 din această anexă, intitulat „Ordinea publică”, prevede la alineatul (1):
„Drepturile acordate în baza dispozițiilor prezentului acord pot fi restricționate numai prin intermediul unor măsuri justificate de motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.”
10 Capitolul III din anexa menționată este consacrat „lucrători[lor] care desfășoară o activitate independentă”, care, potrivit definiției de la articolul 12 alineatul (1) din acest capitol, sunt resortisanții unei părți contractante care doresc să se stabilească pe teritoriul unei alte părți contractante în vederea desfășurării unei activități independente.
11 Articolul 13 din capitolul menționat, intitulat „Lucrătorii frontalieri care desfășoară o activitate independentă”, prevede la alineatul (1):
„Lucrătorul frontalier care desfășoară o activitate independentă este un resortisant al unei părți contractante care își are reședința pe teritoriul unei părți contractante și care desfășoară o activitate independentă pe teritoriul unei alte părți contractante, întorcându‑se la domiciliu de regulă în fiecare zi sau cel puțin o dată pe săptămână.”
12 Articolul 15 din același capitol, intitulat „Tratamentul egal”, prevede la alineatul (1):
„În ceea ce privește accesul la o activitate independentă și la desfășurarea acesteia, lucrătorului care desfășoară o activitate independentă nu i se acordă un tratament mai puțin favorabil decât cel acordat de țara gazdă resortisanților săi.”
13 Articolul 25, singurul articol din capitolul VI din anexa I la acord, intitulat „Dobândirea de bunuri imobile”, prevede la alineatul (3):
„Un lucrător frontalier se bucură de aceleași drepturi ca un resortisant în ceea ce privește dobândirea de bunuri imobile pentru activitatea sa economică și a unei reședințe secundare. Părăsirea statului gazdă nu implică nicio obligație de a înstrăina aceste bunuri. Acesta poate fi, de asemenea, autorizat să cumpere o casă de vacanță. Prezentul acord nu afectează normele care se aplică în statul gazdă investițiilor de capital sau afacerilor cu terenuri libere de construcții și cu apartamente.”
Reglementarea națională
14 Din dosarul înaintat Curții rezultă că, în temeiul articolului 2 din Legea federală privind notificarea și contestarea contractelor de arendare (Gesetz über die Anzeige und Beanstandung von Landpachtverträgen) din 8 noiembrie 1985 (BGBl. I, p. 2075, denumită în continuare „Landpachtverkehrsgesetz”), încheierea unui contract de arendare trebuie să fie notificată autorității competente, Landratsamt, în termen de o lună. Această autoritate poate formula o opoziție la contractul de arendare astfel notificat potrivit articolului 4 alineatul 1 din legea menționată, în măsura în care arendarea conduce la o distribuire „nesănătoasă” a utilizării solului sau la o distribuire nerentabilă în ceea ce privește utilizarea acestuia ori în cazul în care arenda este disproporționată în raport cu randamentul. Potrivit articolului 4 alineatul 6 din aceeași lege, landurile pot prevedea alte motive de opoziție pentru anumite părți din teritoriul lor, în măsura în care acest lucru este imperativ necesar pentru a preveni un pericol grav pentru structura agrară.
15 Utilizând această posibilitate, Landul Baden‑Württemberg a adoptat Legea de punere în aplicare a legii [federale] privind circulația terenurilor și a legii [federale] privind circulația terenurilor arendate din landul Baden‑Württemberg (Baden‑Württembergisches Ausführungsgesetz zum Grundstücksverkehrsgesetz und zum Landpachtverkehrsgesetz), în versiunea din 21 februarie 2006 (Gesetzblatt, p. 85, denumită în continuare „Ausführungsgesetz”), articolul 6 alineatul 1a din aceasta având următorul cuprins:
„În afară de motivele menționate la articolul 4 din [Landpachtverkehrsgesetz], în regiunea în cauză din landul menționat se mai poate formula o opoziție la contractul de arendare în vederea prevenirii unor pericole grave pentru structura agrară și în cazul în care terenul dat în arendă este utilizat pentru cultivarea de produse agricole destinate exportului în afara pieței comune cu scutire de drepturi vamale, cauzându‑se astfel denaturări ale concurenței.”
16 Începând de la 1 iulie 2010, Ausführungsgesetz a fost înlocuită cu Legea privind măsurile de ameliorare a structurii agrare în landul Baden‑Württemberg (Gesetz über Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur in Baden‑Württemberg) din 10 noiembrie 2009 (Gesetzblatt, p. 645), articolul 13 alineatul 3 a doua teză din aceasta având un conținut identic cu cel al articolului 6 alineatul 1a din Ausführungsgesetz.
Acțiunea principală și întrebarea preliminară
17 La 22 aprilie 2010, domnul Graf, agricultor elvețian cu sediul exploatației în Elveția, în zona de frontieră cu Germania, și domnul Engel, proprietar de terenuri agricole situate în landul Baden‑Württemberg, au prezentat la Landratsamt Waldshut, în vederea autorizării, un contract de arendare semnat la 26 februarie 2006. În temeiul acestui contract, domnul Engel îi dă în arendă domnului Graf 369 de ari de teren arabil, situat în zona de frontieră cu Elveția, pentru o arendă anuală care se ridică la 1 200 de euro. Domnul Graf dorește să exporte în Elveția produsele obținute de pe acest teren.
18 Prin Decizia din 17 iunie 2010, Landratsamt Waldshut a contestat contractul de arendare și a solicitat părților la contract anularea imediată a acestuia. Arătând în același timp că, în calitate de lucrători frontalieri care desfășoară activități independente, agricultorii elvețieni sunt asimilați agricultorilor germani în cadrul procedurii de autorizare în temeiul Landpachtverkehrsgesetz, Landratsamt Waldshut a considerat totuși că refuzul de a autoriza contractul de arendare se întemeiază pe articolul 6 alineatul 1a din Ausführungsgesetz. Landratsamt Waldshut a susținut că există o denaturare a concurenței și că agricultorii germani, care aveau nevoie să se extindă, și‑au manifestat interesul cu privire la luarea în arendă a terenului în cauză la prețul de arendare practicat în mod obișnuit pe piața locală. Așadar, ar exista o distribuire nesănătoasă a solului și a terenului.
19 Domnii Graf și Engel au atacat această decizie la Amtsgericht Waldshut‑Tiengen (Tribunalul de Primă Instanță din Waldshut‑Tiengen), susținând, printre altele, că articolul 6 alineatul 1a din Ausführungsgesetz constituie o încălcare a acordului.
20 Instanța de trimitere observă că există o denaturare a concurenței, întrucât domnul Graf va obține pentru vânzarea în Elveția a produselor sale cultivate în Germania un preț sensibil mai ridicat decât cel pe care l‑ar putea obține în Germania. Instanța în cauză consideră că opoziția formulată la contract de Landratsamt Waldshut ar fi validă în cazul în care articolul 6 alineatul 1a din Ausführungsgesetz ar fi compatibil cu acordul.
21 Având în vedere această considerație, Amtsgericht Waldshut‑Tiengen a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 6 alineatul 1a din [Ausführungsgesetz] este compatibil cu acordul [...]?”
Cu privire la întrebarea preliminară
22 Trebuie arătat că situația unui agricultor frontalier independent, care este stabilit pe teritoriul unei părți contractante și care arendează un teren agricol situat pe teritoriul celeilalte părți contractante, se încadrează în domeniul de aplicare al acordului independent de scopul activității economice pentru care a fost încheiat contractul de arendare.
23 În continuare, trebuie amintit că din jurisprudență reiese că principiul egalității de tratament, prevăzut la articolul 15 alineatul (1) din anexa I la acord, privind accesul la o activitate independentă și la desfășurarea acesteia este valabil nu doar pentru „lucrători care desfășoară o activitate independentă”, în sensul articolului 12 alineatul (1) din această anexă, ci și pentru „lucrătorii frontalieri care desfășoară o activitate independentă”, în sensul articolului 13 alineatul (1) din anexa menționată, cum sunt agricultorii frontalieri elvețieni (a se vedea Hotărârea din 22 decembrie 2008, Stamm și Hauser, C‑13/08, Rep., p. I‑11087, punctele 47-49 și dispozitivul).
24 În consecință, trebuie să se examineze dacă principiul egalității de tratament privind accesul la o activitate independentă și la desfășurarea acesteia, prevăzut, pentru lucrătorii frontalieri care desfășoară o activitate independentă, la articolul 15 alineatul (1) din anexa I la acord, se opune unei reglementări, precum cea în cauză în acțiunea principală.
25 Este necesar să se constate că, potrivit formulării acesteia, reglementarea în cauză în acțiunea principală nu introduce o discriminare directă întemeiată pe naționalitate, dat fiind că administrația competentă se poate opune contractelor de arendare independent de naționalitatea cocontractanților, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile reglementării în cauză.
26 Cu toate acestea, potrivit jurisprudenței constante a Curții, principiul egalității de tratament, care constituie o noțiune de drept al Uniunii, interzice nu numai discriminările evidente, întemeiate pe naționalitate, ci și toate formele disimulate de discriminare care, prin aplicarea altor criterii de diferențiere, conduc, în realitate, la același rezultat (a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 12 septembrie 1996, Comisia/Belgia, C‑278/94, Rec., p. I‑4307, punctul 27 și jurisprudența citată). Întrucât exista deja la data semnării acordului, jurisprudența în cauză este valabilă inclusiv în ceea ce privește aplicarea acestuia, potrivit articolului 16 alineatul (2) din acord.
27 În ceea ce privește aspectul dacă cerințele prevăzute în reglementarea în cauză în acțiunea principală în scopul interzicerii unui contract de arendare implică, în realitate, o discriminare indirectă, este suficient să se considere că, în măsura în care lucrătorii frontalieri stabiliți în Elveția și care exploatează terenuri agricole în Germania sunt în număr net mai mare de naționalitate elvețiană decât de naționalitate germană, există o astfel de discriminare indirectă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 iunie 1996, Asscher, C‑107/94, Rec., p. I‑3089, punctele 37 și 38).
28 Astfel, condițiile prevăzute de reglementarea în cauză în acțiunea principală ar fi în principal în defavoarea agricultorilor elvețieni.
29 În cazul constatării unei astfel de discriminări, trebuie să se verifice dacă aceasta din urmă poate fi justificată prin unul dintre motivele prevăzute în acord.
30 Trebuie subliniat de la bun început că denaturarea concurenței, invocată de Landratsamt Waldshut, ca urmare a faptului că agricultorii frontalieri elvețieni, precum domnul Graf, ar obține pentru vânzarea în Elveția a produselor lor cultivate în Germania un preț sensibil mai ridicat decât cel pe care l‑ar obține dacă le‑ar vinde în Germania, nu constituie un motiv, prevăzut la articolul 5 alineatul (1) din anexa I la acord, care să poată fi invocat pentru a limita drepturile acordate prin dispozițiile acestuia din urmă.
31 Landratsamt Waldshut invocă, de asemenea, obiectivul amenajării teritoriului ca motiv justificativ de ordine publică, în sensul articolului 5 alineatul (1) din anexa I la acord.
32 Potrivit acestei dispoziții, ordinea publică reprezintă un motiv care poate limita drepturile acordate prin acord. Deși, în esență, statele contractante sunt libere să stabilească cerințele de ordine publică în conformitate cu nevoile lor naționale, care pot varia de la un stat la altul și de la o perioadă la alta, conținutul acestora nu poate fi stabilit în mod unilateral de fiecare stat membru fără exercitarea unui control din partea Curții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 iulie 2008, Jipa, C‑33/07, Rep., p. I‑5157, punctul 23 și jurisprudența citată). În lumina acestei constatări, noțiunea „ordine publică” trebuie avută în vedere și trebuie interpretată în contextul acordului și potrivit obiectivelor urmărite prin intermediul acestuia.
33 Trebuie arătat că acordul se înscrie în cadrul mai general al relațiilor dintre Uniunea Europeană și Confederația Elvețiană care, deși nu a optat pentru participarea la Spațiul Economic European și la piața internă a Uniunii, este totuși legată de aceasta din urmă prin numeroase acorduri care acoperă domenii extinse și care prevăd drepturi și obligații specifice, similare, în anumite privințe, cu cele prevăzute în tratat. Obiectivul general al acestor acorduri, inclusiv al acordului în cauză în acțiunea principală, este favorizarea legăturilor economice dintre Uniune și Confederația Elvețiană. Prin urmare, motivele, limitativ enumerate la articolul 5 alineatul (1) din anexa I la acord, ca justificări pentru o derogare de la norme fundamentale ale acestuia din urmă, precum principiul egalității de tratament, trebuie să fie de strictă interpretare.
34 Din această perspectivă, trebuie să se concluzioneze că, deși amenajarea teritoriului și distribuirea rațională a terenurilor agricole pot constitui, în anumite împrejurări, un obiectiv legitim de interes general, norme, precum cele în cauză în acțiunea principală, care privesc luarea în arendă de terenuri agricole, nu pot, în niciun mod, să fie cuprinse în noțiunea „ordine publică”, în sensul articolului 5 alineatul (1) din anexa I la acord și să limiteze drepturile acordate prin acesta din urmă.
35 Trebuie adăugat că o reglementare națională, precum cea în cauză în acțiunea principală, care ar fi discriminatorie, ar contraveni, de asemenea, ca măsură restrictivă nouă, „clauzei suspensive” prevăzute la articolul 13 din acord.
36 Având în vedere considerațiile de mai sus, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că principiul egalității de tratament prevăzut la articolul 15 alineatul (1) din anexa I la acord se opune unei reglementări a unui stat membru, precum cea în cauză în acțiunea principală, care prevede posibilitatea autorității competente a statului membru în cauză de a formula o opoziție la un contract de arendare privind un teren situat într‑o zonă determinată a teritoriului aceluiași stat membru și încheiat între un rezident al acestuia din urmă și un rezident frontalier al celeilalte părți contractante, pentru motivul că terenul luat în arendă este folosit pentru cultivarea de produse agricole destinate exportului cu scutire de taxe vamale în afara pieței interne a Uniunii și că din acest fapt rezultă denaturări ale concurenței, în cazul în care această reglementare afectează prin aplicarea sa un număr net mai mare de resortisanți ai celeilalte părți contractante decât de resortisanți ai statului membru pe teritoriul căruia se aplică reglementarea în cauză. Este de competența instanței de trimitere să verifice dacă această ultimă împrejurare se confirmă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
37 Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:
Principiul egalității de tratament prevăzut la articolul 15 alineatul (1) din anexa I la Acordul între Comunitatea Europeană și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și Confederația Elvețiană, pe de altă parte, privind libera circulație a persoanelor, semnat la Luxemburg la 21 iunie 1999, se opune unei reglementări a unui stat membru, precum cea în cauză în acțiunea principală, care prevede posibilitatea autorității competente a statului membru în cauză de a formula o opoziție la un contract de arendare privind un teren situat într‑o zonă determinată a teritoriului aceluiași stat membru și încheiat între un rezident al acestuia din urmă și un rezident frontalier al celeilalte părți contractante, pentru motivul că terenul luat în arendă este folosit pentru cultivarea de produse agricole destinate exportului cu scutire de taxe vamale în afara pieței interne a Uniunii Europene și că din acest fapt rezultă denaturări ale concurenței, în cazul în care această reglementare afectează prin aplicarea sa un număr net mai mare de resortisanți ai celeilalte părți contractante decât de resortisanți ai statului membru pe teritoriul căruia se aplică reglementarea în cauză. Este de competența instanței de trimitere să verifice dacă această ultimă împrejurare se confirmă.
Semnături
* Limba de procedură: germana.