1. 

Prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Conseil d’État privește interpretarea Regulamentului (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) ( 2 ). Prin această cerere, instanța de trimitere solicită, în esență, clarificări cu privire la conținutul și la domeniul de aplicare al dispozițiilor regulamentului cu privire la interdicția de intrare pentru resortisanții țărilor terțe supuși obligației de a obține viză, precum și cu privire la acordarea vizei de întoarcere resortisanților unor țări terțe.

2.

Articolul 2 din Codul frontierelor Schengen (denumit în continuare și „CFS”) prevede următoarele:

„În sensul prezentului regulament, se aplică următoarele definiții:

[...]

3.

Sub titlul „Domeniul de aplicare”, articolul 3 din CFS prevede:

„Prezentul regulament se aplică oricărei persoane care trece frontiera internă sau externă a unui stat membru, fără a aduce atingere:

4.

Articolul 5 din CFS, intitulat „Condiții de intrare pentru resortisanții țărilor terțe”, prevede următoarele:

„(1)   Pentru o ședere care nu depășește trei luni pe o perioadă de șase luni, condițiile de intrare pentru resortisanții țărilor terțe sunt următoarele:

(4)   Prin derogare de la alineatul (1):

(a) resortisanții țărilor terțe care nu îndeplinesc toate condițiile menționate la alineatul (1), dar care sunt titulari ai unui permis de ședere, ai unei vize de lungă ședere sau ai unei vize de întoarcere eliberate de unul dintre statele membre sau, în cazul în care se solicită acest lucru, ai unui permis de ședere sau ai unei vize de lungă ședere și ai unei vize de întoarcere, sunt autorizați să intre în scopul tranzitului pe teritoriile altor state membre pentru a putea ajunge pe teritoriul statului membru care a eliberat permisul de ședere, viza de lungă ședere sau viza de întoarcere, cu excepția cazului în care respectivii resortisanți se află pe lista națională de alerte a statului membru ale cărui frontiere externe doresc să le traverseze și alerta respectivă este însoțită de instrucțiuni cu privire la interdicția de intrare sau de tranzit;

(b) resortisanții țărilor terțe care îndeplinesc condițiile menționate la alineatul (1), cu excepția literei (b), și care se prezintă la frontiere, pot fi autorizați să intre pe teritoriul statelor membre în cazul în care se eliberează o viză la frontieră, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 415/2003 al Consiliului din 27 februarie 2003 privind eliberarea vizelor la frontieră, inclusiv marinarilor în tranzit.

[...]

(c) resortisanții țărilor terțe care nu îndeplinesc una sau mai multe dintre condițiile menționate la alineatul (1) pot fi autorizați de un stat membru să intre pe teritoriul său din motive umanitare, de interes național sau în temeiul unor obligații internaționale. [...]”

5.

La articolul 13 alineatul (1) din CFS, sub titlul „Refuzul intrării”, se prevăd următoarele:

„Intrarea pe teritoriul statelor membre se refuză resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc ansamblul condițiilor de intrare, definite la articolul 5 alineatul (1), și care nu aparțin niciuneia din categoriile de persoane menționate la articolul 5 alineatul (4). Respectiva dispoziție nu aduce atingere aplicării dispozițiilor speciale privind dreptul la azil și la protecție internațională sau eliberarea unei vize de lungă ședere.”

6.

Articolul L. 311-4 din Codul privind intrarea și șederea străinilor și dreptul de azil este formulat după cum urmează:

„Deținerea unei dovezi de depunere a unei cereri de eliberare sau de reînnoire a unui permis de ședere, a unei dovezi de depunere a unei cereri de azil sau a unei autorizații provizorii de ședere autorizează prezența străinului în Franța, fără a anticipa decizia definitivă care va fi luată în ceea ce privește dreptul de ședere al acestuia [...]”

7.

Obiectul litigiului principal îl constituie circulara ministerială emisă la 21 septembrie 2009 și care stabilește condițiile de intrare în spațiul Schengen a resortisanților statelor terțe care dețin o autorizație provizorie de ședere sau o dovadă eliberată de autoritățile franceze privind depunerea unei cereri de azil sau a unei cereri de permis de ședere. Circulara prevede, printre altele, că resortisanții statelor terțe supuși obligației de a obține viză care au părăsit teritoriul Franței deținând numai dovada depunerii unei prime cereri de permis de ședere sau a unei cereri de azil, respectiv doar cu o autorizație provizorie de ședere eliberată în cadrul examinării unei cereri de azil, nu mai pot reveni în spațiul Schengen decât dacă au viză de întoarcere eliberată de autoritățile consulare sau, în mod excepțional, de autoritățile prefectorale. Potrivit circularei, viza de întoarcere eliberată de autoritățile prefectorale nu autorizează în principiu trecerea frontierelor externe ale spațiului Schengen decât pe la puncte de intrare de pe teritoriul francez.

8.

Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE), în calitate de reclamantă în acțiunea principală, solicită anularea acestei circulare, în măsura în care prin aceasta se dispune să se refuze întoarcerea persoanelor care sunt titulare ale unor dovezi de depunere a unei prime cereri de permis de ședere, respectiv a unei cereri de azil. Asociația susține că circulara nu se limitează la a respecta Codul frontierelor Schengen, ci adaugă la dispozițiile acestuia. În plus, circulara ar încălca principiul securității juridice și principiul încrederii legitime, în măsura în care este de directă aplicare, cu toate că resortisanții unor țări terțe, deținători ai unui permis temporar de ședere, care au părăsit teritoriul francez înainte de emiterea acestei circulare ministeriale, ar fi fost îndreptățiți să se aștepte – în temeiul interpretării valabile până la acel moment a articolului L. 311-4 din Codul privind intrarea și șederea străinilor și dreptul de azil – să le fie permisă întoarcerea pe teritoriul francez.

9.

Instanța de trimitere a ajuns la concluzia că aprecierea acestei acțiuni ridică probleme rămase până acum fără răspuns cu privire la interpretarea și aplicarea Codului frontierelor Schengen. Prin urmare, instanța de trimitere a suspendat judecarea cauzei și a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:

10.

Decizia de trimitere din 15 decembrie 2010 a fost înregistrată la grefa Curții la 22 decembrie 2010. În cadrul procedurii scrise au depus observații reclamanta din acțiunea principală, guvernul francez și cel belgian, precum și Comisia Europeană. La ședința din 20 octombrie 2011 au participat reprezentanții reclamantei din acțiunea principală, ai guvernului francez și ai Comisiei.

11.

Potrivit guvernului francez, guvernului belgian și Comisiei, la prima întrebare preliminară trebuie să se răspundă în sensul că articolul 13 din CFS se aplică și în cazul întoarcerii unui resortisant al unei țări terțe pe teritoriul unui stat membru care i-a eliberat un permis temporar de ședere, atunci când întoarcerea pe teritoriul acestuia nu presupune nici intrarea, nici tranzitul, nici șederea pe teritoriul celorlalte state membre.

12.

Pe de altă parte, reclamanta din acțiunea principală răspunde la prima întrebare preliminară susținând că articolul 5 coroborat cu articolul 13 din CFS trebuie interpretat în sensul că intrarea pe baza unui permis de ședere care nu îndeplinește condițiile enunțate la articolul 2 punctul 15 din CFS nu poate fi refuzată decât atunci când persoana în cauză solicită intrarea pentru șederea pe termen scurt la frontiera unui alt stat membru decât cel care a eliberat permisul.

13.

Potrivit Comisiei, la a doua întrebare preliminară trebuie să se răspundă în sensul că nu este permis ca viza de întoarcere în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS să limiteze întoarcerea în spațiul Schengen la punctele de intrare de pe teritoriul național. Reclamanta din acțiunea principală se situează, în consecință, pe o poziție similară.

14.

În observațiile scrise, guvernul francez arată că viza de întoarcere în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS reprezintă fie o viză națională de lungă ședere, fie o viză de scurtă ședere în sensul Regulamentului (CE) nr. 810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize (Codul de vize) ( 4 ). În măsura în care, într-o situație concretă, un stat membru se consideră obligat să acorde cu titlu de excepție o viză cu valabilitate teritorială limitată în sensul articolului 25 din Codul de vize, aceasta permite în principiu numai intrarea pe teritoriul statului membru emitent. Cu toate acestea, în cadrul ședinței, guvernul francez s-a alăturat argumentelor Comisiei.

15.

În acest context, guvernul belgian argumentează că stabilirea condițiilor pentru acordarea unei vize de întoarcere ține de competența statelor membre. O viză de întoarcere nu poate însă autoriza decât intrarea pe propriul teritoriu național.

16.

În formularea răspunsului la cea de a treia întrebare, guvernul belgian și Comisia susțin că prin Codul frontierelor Schengen nu s-a modificat în mod esențial conținutul cerințelor din legislația Uniunii cu privire la intrarea resortisanților țărilor terțe care sunt numai titularii unui permis temporar de ședere eliberat pentru perioada examinării unei prime cereri pentru un permis de ședere sau a unei cereri de azil. În opinia Comisiei, problemele care ar decurge din interpretarea dreptului Uniunii înainte de adoptarea circularei la 21 septembrie 2009, respectiv din aplicarea acestei circulare, trebuie examinate potrivit legislației naționale.

17.

Guvernul francez consideră că la cea de a treia întrebare trebuie să se răspundă în sensul că din principiul securității juridice și din principiul încrederii legitime nu rezultă nicio obligație de a se prevedea măsuri tranzitorii pentru resortisanții țărilor terțe care au părăsit teritoriul unui stat membru fiind numai titularii unui permis temporar de ședere și care doreau să revină după intrarea în vigoare a Codului frontierelor Schengen.

18.

Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă dispoziția de la articolul 13 din CFS referitoare la refuzul intrării pentru resortisanții țărilor terțe se aplică și resortisanților țărilor terțe supuși obligației de a obține viză care doresc să revină printr-un punct de frontieră externă al spațiului Schengen în statul membru pe care l-au părăsit după obținerea permisului de ședere temporară, fără ca la întoarcere să pătrundă pe teritoriul unui alt stat membru.

19.

În opinia noastră, la această întrebare trebuie oferit un răspuns afirmativ. Această concluzie se întemeiază pe interpretarea sistematică a Codului frontierelor Schengen sub aspectul formulării și al finalității sale.

20.

Sensul și obiectivul Codului frontierelor Schengen ( 5 ) este stabilirea unui cadru normativ pentru regimul de trecere a frontierelor interne și externe ale statelor membre ale Uniunii Europene ( 6 ). Potrivit acestui cadru normativ, la trecerea frontierelor interne dintre statele membre – definite ca atare la articolul 2 alineatul (1) din CFS –, persoanele nu trebuie în principiu supuse niciunui control, indiferent de cetățenie ( 7 ), astfel încât trebuie asigurate controlul persoanelor și supravegherea eficientă a trecerii frontierelor externe – astfel cum sunt acestea definite la articolul 2 punctul 2 din CFS.

21.

Controalele la frontierele externe ale spațiului Schengen și refuzul intrării la aceste frontiere sunt reglementate la articolele 6-13 din CFS. Referitor la refuzul intrării, articolul 13 alineatul (1) primul paragraf din CFS conține regula generală conform căreia intrarea pe teritoriul statelor membre se refuză resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc ansamblul condițiilor de intrare, definite la articolul 5 alineatul (1), și care nu aparțin niciuneia din categoriile de persoane menționate la articolul 5 alineatul (4). Articolul 13 alineatul (1) a doua teză din CFS adaugă faptul că respectiva dispoziție nu aduce atingere aplicării dispozițiilor speciale privind dreptul la azil și la protecție internațională sau eliberarea unei vize de lungă ședere. Articolul 13 alineatele (2)-(6) din CFS reglementează alte modalități de refuz al intrării. Astfel, de exemplu, potrivit alineatului (4) al acestei reglementări, polițiștii de frontieră trebuie să se asigure că resortisanții țărilor terțe care au făcut obiectul unei decizii de refuz al intrării nu intră pe teritoriul statului membru în cauză.

22.

Potrivit articolului 3 din CFS, Codul frontierelor Schengen se aplică oricărei persoane care trece frontiera internă sau externă a spațiului Schengen.

23.

Din interpretarea literală a articolului 13 coroborat cu articolul 3 din CFS reiese direct faptul că refuzul intrării reglementat la articolul 13 se aplică tuturor resortisanților unor țări terțe care doresc să intre într-un stat membru trecând o frontieră externă a spațiului Schengen, aceasta indiferent dacă este sau nu este vorba de întoarcerea cu un permis temporar de ședere eliberat de statul membru respectiv.

24.

Nici faptul că un resortisant al unei țări terțe care încearcă să revină într-un stat membru pe baza unui permis temporar de ședere emis de statul membru respectiv, trecând o frontieră externă a spațiului Schengen, nu urmărește să obțină acces la întregul spațiu Schengen nu se opune aplicării articolului 13 din CFS.

25.

Hotărâtor în această privință este faptul că prin intermediul Codului frontierelor Schengen a fost eliminat controlul persoanelor la frontierele interne, iar controlul a fost transferat la frontierele externe ale spațiului Schengen. Prin urmare, dispozițiile Codului frontierelor Schengen cu privire la refuzul intrării la frontierele externe sunt în principiu aplicabile circulației transfrontaliere de persoane în ansamblu, chiar și atunci când intrarea într-un stat membru pe la un punct de la frontiera externă a spațiului Schengen nu se realizează decât în scopul șederii în statul membru respectiv.

26.

Această interpretare este susținută de articolul 13 alineatul (1) al doilea paragraf din CFS, care se referă la posibilitatea intrării într-un stat membru în temeiul dispozițiilor speciale privind dreptul de azil sau al unei vize naționale de lungă ședere. Faptul că aceste forme de intrare într-un stat membru prin trecerea frontierei externe a spațiului Schengen în scopul principal ( 8 ) al șederii pe termen lung în statul membru respectiv sunt explicit menționate confirmă aplicabilitatea acestei dispoziții asupra circulației transfrontaliere de persoane, la frontierele Schengen externe, în ansamblul său.

27.

Și trimiterea pe care articolul 13 alineatul (1) prima teză din CFS o face la articolul 5 din CFS este un argument în sprijinul interpretării de mai sus. Potrivit acestui articol, intrarea pe teritoriul statelor membre se refuză resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc ansamblul condițiilor de intrare, definite la articolul 5 alineatul (1) și care nu aparțin niciuneia dintre categoriile de persoane menționate la articolul 5 alineatul (4). Întrucât condițiile de intrare prevăzute la articolul 5 din CFS se referă atât la intrarea în spațiul Schengen [alineatul (1)], cât și la intrarea în scopul principal al șederii într-un stat membru [alineatul (4)], din această trimitere de la articolul 13 alineatul (1) prima teză din CFS reiese cu claritate că articolul 13 din CFS include și situațiile în care trecerea frontierei externe a spațiului Schengen a unui stat membru are loc în primul rând în scopul șederii în statul membru respectiv.

28.

Având în vedere toate considerațiile de mai sus, la prima întrebare preliminară trebuie să se răspundă în sensul că articolul 13 din CFS se aplică și în cazul întoarcerii unui resortisant al unei țări terțe pe teritoriul unui stat membru care i-a eliberat un permis temporar de ședere, cu trecerea frontierei Schengen externe a respectivului stat, chiar și în situația în care întoarcerea pe teritoriul acestuia nu presupune nici intrarea, nici tranzitul, nici șederea pe teritoriul celorlalte state membre.

29.

Având în vedere conținutul concret al circularei ministeriale emise la 21 septembrie 2009, atragem totuși atenția că interdicția globală de întoarcere pe care aceasta o cuprinde ar putea da naștere în practică la întrebări legate de compatibilitatea acestei interdicții cu dispozițiile din dreptul Uniunii în materie de azil.

30.

Din cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare rezultă că resortisanții statelor terțe supuși obligației de a obține viză care au părăsit teritoriul Franței deținând numai dovada depunerii unei prime cereri de permis de ședere sau a unei cereri de azil, respectiv doar cu un permis temporar de ședere eliberat în cadrul examinării unei cereri de azil, nu mai pot reveni în spațiul Schengen decât dacă au viză de întoarcere eliberată de autoritățile consulare sau, în mod excepțional, de autoritățile prefectorale. Din aceasta rezultă că circulara ministerială nu pare să preia dispozițiile articolului 13 alineatul (1) a doua teză din CFS, potrivit cărora nu se aduce atingere dispozițiilor speciale privind dreptul la azil și la protecție internațională. Această clauză de deschidere în ceea ce privește dreptul la azil ar putea fi aplicată în situațiile în care refuzul de a permite întoarcerea ar încălca așa-numitul principiu al non-refoulement și ar fi implicit contrar articolului 18 din Carta drepturilor fundamentale ( 9 ). În cazul în care absența unei asemenea clauze de deschidere din circulara ministerială ar avea drept efect practic returnarea – în mod direct sau indirect – a refugiaților într-un stat în care ar fi persecutați, ar trebui examinată conformitatea circularei ministeriale cu legislația Uniunii din acest punct de vedere. Întrucât această problematică nu face totuși obiectul prezentei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare, nu vom intra mai mult în detalii în ceea ce privește acest subiect.

31.

Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită clarificări cu privire la condițiile în care un stat membru poate elibera resortisanților țărilor terțe o viză de întoarcere în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS. Instanța urmărește în special să afle dacă o asemenea viză de întoarcere poate limita intrarea în spațiul Schengen numai la punctele de frontieră de pe teritoriul național.

32.

Întrebarea este adresată în contextul în care circulara ministerială care face obiectul acțiunii principale nu permite întoarcerea în spațiul Schengen a resortisanților statelor terțe supuși obligației de a obține viză, care au părăsit teritoriul Franței după ce au obținut doar un permis provizoriu de ședere eliberat în cadrul examinării unei cereri de azil sau dovada depunerii unei cereri de azil sau a unei prime cereri de permis de ședere, decât dacă au viză de întoarcere eliberată de autoritățile consulare sau, în mod excepțional, de autoritățile prefectorale. Circulara prevede totodată că viza de întoarcere eliberată de autoritățile prefectorale nu permite în principiu trecerea frontierelor externe ale spațiului Schengen decât pe la punctele de intrare de pe teritoriul francez.

33.

Cea de a doua întrebare preliminară a instanței de trimitere face trimitere la dispoziția cuprinsă în circulara ministerială potrivit căreia viza de întoarcere eliberată de autoritățile prefectorale nu permite în principiu întoarcerea decât prin trecerea frontierei Schengen externe a Republicii Franceze. În acest context, instanța de trimitere urmărește să afle, în esență, dacă este permis ca o viză de întoarcere în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS să cuprindă o dispoziție potrivit căreia întoarcerea în statul membru emitent nu poate avea loc decât pe la frontiera Schengen externă a respectivului stat membru.

34.

Sub aspect terminologic, trebuie subliniat mai întâi că noțiunea de viză de întoarcere nu este definită în Codul frontierelor Schengen ( 10 ). Cu toate acestea, articolul 5 alineatul (4) litera (a) din CFS furnizează indicii importante, care pot contribui la definirea acestei noțiuni. Potrivit modului său de redactare, reglementarea respectivă asigură resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc toate condițiile de intrare în spațiul Schengen, dar care sunt titulari ai unui permis de ședere, ai unei vize de lungă ședere sau ai unei vize de întoarcere eliberate de un stat membru, dreptul de intrare pe teritoriul altor state membre în scopul tranzitului către statul membru care a eliberat permisul de ședere, viza națională sau viza de întoarcere. Din această diferențiere care se face între noțiunile de permis de ședere, viză națională și viză de întoarcere reiese că viza de întoarcere în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS nu este nici un permis de ședere pe teritoriul unui stat membru, nici o viză națională de lungă ședere.

35.

Din definițiile conținute la articolul 2 din Regulamentul (CE) nr. 810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize (Codul de vize) ( 11 )se poate ajunge la concluzia că viza de întoarcere în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS nu este o „viză” în sensul Codului de vize. Această concluzie rezultă logic din faptul că, potrivit articolului 2 punctul 2 din Codul de vize, viza înseamnă o autorizație eliberată de un stat membru în scopul tranzitării teritoriului statelor membre sau al efectuării unei șederi pe teritoriul acestora, pentru o perioadă care să nu depășească trei luni, în decursul unei perioade de șase luni cu începere de la data primei intrări pe teritoriul statelor membre, sau în scopul tranzitării zonelor de tranzit internațional din aeroporturile statelor membre. Cu toate acestea, articolul 5 alineatul (4) litera (a) din CFS se referă în mod specific tocmai la astfel de situații în care resortisantul unei țări terțe nu deține o viză în sensul articolului 2 punctul 2 din Codul de vize.

36.

În opinia noastră, nici „viza cu valabilitate teritorială limitată” definită la articolul 2 punctul 4 din Codul de vize nu poate fi echivalată cu o viză de întoarcere în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS. Dacă aceasta ar fi fost intenția legiuitorului care a adoptat acest regulament, demersul imediat ar fi fost acela de a utiliza în mod expres noțiunea de viză cu valabilitate teritorială limitată la articolul 5 alineatul (4) litera (a) din CFS, dat fiind că acest tip de viză era deja reglementat la articolul 16 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 ( 12 ) (denumită în continuare „CAAS”) ( 13 ). Și instrucțiunile consulare comune adoptate în cadrul cooperării Schengen ( 14 ) (denumite în continuare „ICC”) fac referire în mod expres la categoria vizelor cu valabilitate teritorială limitată în partea I secțiunea 2, sub titlul „Definirea și tipul vizelor”. Dacă noțiunea de viză de întoarcere în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS ar fi desemnat o „viză cu valabilitate teritorială limitată”, legiuitorul care a adoptat regulamentul ar fi putut, prin urmare, utiliza direct această ultimă noțiune.

37.

Din considerațiile noastre de mai sus rezultă că o viză de întoarcere în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS reprezintă un titlu care poate fi acordat resortisantului unei țări terțe care nu este titular nici al unui permis de ședere, nici al unei vize de lungă ședere și nici al unei vize sau al unei vize cu valabilitate teritorială limitată în sensul Codului de vize, dar care dorește totuși să părăsească statul membru în care se găsește, astfel încât să îi permită întoarcerea ulterioară în statul membru respectiv. Văzută astfel, viza de întoarcere în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS apare ca o autorizație disponibilă la nivelul statelor membre, prin care resortisantul unei țări terțe care nu este titular nici al unui permis de ședere, nici al unei vize de lungă ședere și nici al unei vize sau al unei vize cu valabilitate teritorială limitată în sensul Codului de vize are posibilitatea de a părăsi statul membru respectiv pentru un anumit scop și de a reveni ulterior pe teritoriul acestuia.

38.

Condițiile pentru acordarea unui astfel de permis național de întoarcere nu sunt concret stabilite în Codul frontierelor Schengen. În opinia noastră, Codul frontierelor Schengen nu interzice în principiu statelor membre să definească conținutul vizei de întoarcere în sensul în care întoarcerea în statul membru respectiv să nu fie permisă decât trecând frontiera Schengen externă a acelui stat.

39.

Comisia nu împărtășește acest punct de vedere. Din constatarea potrivit căreia titularul unei vize de întoarcere conform articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS are dreptul de a tranzita celelalte state membre ale spațiului Schengen, Comisia ajunge la concluzia că viza de întoarcere trebuie să permită întotdeauna și reintrarea pe la frontierele Schengen interne ale statului membru emitent.

40.

Această abordare nu ne convinge. În opinia noastră, dreptul de tranzit reglementat la articolul 5 alineatul (4) litera (a) din CFS trebuie interpretat în sensul că o viză de întoarcere îi acordă titularului – cu condiția ca acesta să nu figureze pe lista națională de alerte – dreptul să tranziteze celelalte state membre, în măsura în care aceasta reprezintă o întoarcere pe la frontierele Schengen interne ale statului membru emitent. Pe de altă parte, întrebarea dacă viza de întoarcere trebuie să permită întotdeauna reintrarea pe la frontierele Schengen interne ale statului membru emitent nu face obiectul reglementării de la articolul 5 alineatul (4) litera (a) din CFS. Astfel, din articolul 5 alineatul (4) litera (a) din CFS nu se poate deduce nicio obligație a statelor membre de a permite, în situația acordării unei vize de întoarcere, reintrarea atât prin trecerea propriilor frontiere Schengen externe, cât și a propriilor frontiere Schengen interne.

41.

În acest context, trebuie subliniat în special că baza juridică a Codului frontierelor Schengen este articolul 62 punctul 1 și punctul 2 litera (a) CE. Potrivit articolului 62 punctul 1 CE, Consiliul adoptă măsuri privind asigurarea absenței oricărui control asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne, indiferent că este vorba despre cetățenii Uniunii sau despre resortisanții țărilor terțe. Potrivit articolului 62 punctul 2 litera (a) CE, Consiliul adoptă măsuri cu privire la trecerea frontierelor externe ale statelor membre care stabilesc normele și condițiile cărora trebuie să li se conformeze statele membre pentru efectuarea controalelor asupra persoanelor la frontierele externe. Acest fundament constituit de dreptul primar nu îl autorizează pe legiuitorul Uniunii să adopte o reglementare care să stabilească condițiile de acordare de către un stat membru a unei vize naționale de întoarcere în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS. Din aceasta rezultă nemijlocit că dispozițiile individuale din Codul frontierelor Schengen nu pot fi invocate pentru a restrânge competențele care rămân statelor membre, de a asocia viza națională de întoarcere cu condițiile de intrare referitoare la punctul de trecere a frontierei.

42.

În cazul în care, contrar opiniei noastre, Curtea ar subscrie la punctul de vedere al Comisiei, aceasta ar avea consecințe importante asupra acordării vizei naționale de lungă ședere. Întrucât, potrivit articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS, nu numai titularii unei vize de întoarcere, ci și deținătorii unei vize naționale de lungă ședere au dreptul de tranzit al celorlalte state membre din spațiul Schengen, rezultă logic că o obligație derivată din acest drept de tranzit, de a elibera viza de întoarcere fără restricții privind punctul de intrare, s-ar putea transfera asupra eliberării vizei naționale de lungă ședere. În acest mod, statele membre ar fi lipsite de posibilitatea de a elibera vize naționale de lungă ședere cu restricții privind punctul de intrare.

43.

Aceste considerații ne duc la concluzia că dreptul de tranzit al titularilor de vize de întoarcere potrivit articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS este condiționat de modalitățile de intrare stabilite de statul membru de destinație, și nu viceversa. Prin urmare, dacă un stat membru decide să elibereze o viză de întoarcere fără restricții în ce privește punctul de intrare, aceasta dă dreptul titularului vizei respective să tranziteze celelalte state membre ale spațiului Schengen potrivit articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS, în cazul în care titularul vizei s-ar decide să intre trecând frontiera Schengen internă a statului membru emitent. Dacă, dimpotrivă, un stat membru se decide să elibereze o viză de întoarcere cu obligația de intrare pe la propria frontieră Schengen, titularului acestei vize nu îi este permisă decât o intrare pe la frontiera Schengen externă a statului membru respectiv, astfel încât nici nu îi poate fi recunoscut vreun drept de tranzit al celorlalte state membre în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din CFS.

44.

Pentru a sintetiza, din considerațiile noastre de până în acest moment rezultă că statelor membre nu le este interzis prin Codul frontierelor Schengen să elibereze o viză de întoarcere cu restricții privind punctul de intrare.

45.

Nu par să existe alte obiecții întemeiate pe dreptul primar sau derivat față de limitarea de către un stat membru a vizei de întoarcere la intrarea pe la punctele de frontieră Schengen externe ale respectivului stat membru. În plus, o dovadă esențială pentru conformitatea de principiu cu dreptul Uniunii a unei astfel de restricții poate fi găsită în reglementarea referitoare la viza Schengen cu valabilitate teritorială limitată.

46.

Înainte de adoptarea Codului de vize, cerințele de drept comunitar referitoare la viza cu valabilitate teritorială limitată se găseau în diverse articole din diferite instrumente de reglementare, în special în CAAS și în ICC. În partea I secțiunea 2 punctul 2.3 din ICC se specifică cu claritate, în ceea ce privește modalitățile de intrare pe baza unei vize cu valabilitate teritorială limitată, că intrarea și ieșirea trebuie să se efectueze prin teritoriul statului membru pentru care este valabilă viza.

47.

Cu toate că în Codul de vize nu se face nicio precizare univocă cu privire la modalitățile de intrare pe baza unei vize cu valabilitate teritorială limitată în sensul articolului 25 din Codul de vize, în motivarea Comisiei pentru proiectul de Regulament privind Codul de vize se subliniază că, în această privință, voința legiuitorului care a adoptat regulamentul este aceea de a se păstra situația juridică existentă ( 15 ). Aceasta furnizează încă un indiciu important pentru conformitatea de principiu cu legislația Uniunii a unei reglementări naționale privind întoarcerea care limitează intrarea în spațiul Schengen la anumite frontiere externe.

48.

Potrivit celor arătate mai sus, trebuie să se răspundă la cea de a doua întrebare preliminară în sensul că un stat membru care acordă unui resortisant al unei țări terțe o viză de întoarcere în sensul articolului 5 alineatul (4) litera (a) din Codul frontierelor Schengen poate limita reintrarea pe baza acestei vize de întoarcere doar la punctele de trecere a frontierelor sale Schengen externe.

49.

În încheiere, trebuie de asemenea subliniat că, în răspunsul său la a doua întrebare, guvernul francez a arătat că, în caz de necesitate, întoarcerea resortisanților unor țări terțe care nu au drept de reintrare pe baza permisului lor temporar de ședere poate fi posibilă prin acordarea unei vize naționale de lungă ședere. Guvernul belgian argumentează că, în practică, reintrarea acestor resortisanți ai unor țări terțe devine posibilă prin acordarea unei vize cu valabilitate teritorială limitată în sensul articolului 25 din Codul de vize.

50.

Atunci când, după cum a arătat guvernul francez, un stat membru decide să permită reintrarea preferențială a resortisanților unor țări terțe care nu au acest drept pe baza permisului lor temporar de ședere, prin acordarea unei vize naționale de lungă ședere, legislația Uniunii nu se opune în principiu limitării acestei vize la reintrarea în spațiul Schengen numai pe la punctele de pe teritoriul național, aceasta deoarece potrivit articolului 18 din CAAS vizele de lungă ședere sunt vize naționale, astfel încât, din perspectiva dreptului Uniunii, în principiu este de competența statelor membre să limiteze intrarea în spațiul Schengen, pe baza acestei vize, pe la punctele de pe teritoriul național ( 16 ).

51.

În plus, din aceste considerații rezultă că, în situația în care, după cum a arătat guvernul belgian, un stat membru decide să permită reintrarea resortisanților unor țări terțe prin acordarea unei vize cu valabilitate teritorială limitată în sensul articolului 25 din Codul de vize, reintrarea trebuie să aibă loc în principiu pe la frontiera Schengen externă a statului membru pentru teritoriul căruia este valabilă viza ( 17 ).

52.

Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere face trimitere la interdicția de intrare a resortisanților țărilor terțe supuși obligației de a obține viză și care sunt numai titularii unui permis temporar de ședere eliberat pentru perioada examinării unei prime cereri pentru un permis de ședere sau a unei cereri de azil, interdicție reglementată în Codul frontierelor Schengen. Instanța de trimitere urmărește să afle, în esență, dacă principiile securității juridice și încrederii legitime se opun aplicării acestei dispoziții referitoare la interdicția de intrare, în măsura în care, ca efect al acesteia, resortisanții unor țări terțe care au părăsit spațiul Schengen cu convingerea că vor putea reveni pe baza permiselor lor temporare de ședere nu mai pot face aceasta în urma intrării în vigoare a Codului frontierelor Schengen.

53.

Motivul pentru care instanța de trimitere adresează această întrebare este acela că, anterior emiterii circularei ministeriale din 21 septembrie 2009, în Franța intrase în uz o practică administrativă potrivit căreia resortisanții țărilor terțe supuși obligației de a obține viză și care erau doar titulari ai unui permis temporar de ședere eliberat pentru perioada examinării unei prime cereri pentru un permis de ședere sau a unei cereri de azil puteau intra și ieși din nou de pe teritoriul național pe la frontierele Schengen externe, cât timp permisul nu expirase. Circulara ministerială a pus capăt acestei practici fără vreo perioadă de tranziție, astfel încât resortisanții țărilor terțe supuși obligației de a obține viză care părăsiseră teritoriul Franței înainte de emiterea circularei ministeriale, având un asemenea permis temporar de ședere, nu s-au mai putut întoarce în spațiul Schengen fără viză sau alt permis de intrare.

54.

Pentru a răspunde la cea de a treia întrebare preliminară, trebuie subliniat în primul rând că interdicția de întoarcere din circulara ministerială din 21 septembrie 2009 corespunde cerințelor din Codul frontierelor Schengen. Din articolul 5 alineatul (1) din CFS coroborat cu articolul 2 punctul 15 litera (b) și cu articolul (5) alineatul (4) litera (a) din CFS rezultă că permisele temporare de ședere eliberate pentru perioada examinării unei prime cereri pentru un permis de ședere sau a unei cereri de azil nu pot fi utilizate pentru intrarea în spațiul Schengen. În acest context, circulara ministerială din 21 septembrie 2009 clarifică în mod corect faptul că resortisanții țărilor terțe supuși obligației de a obține viză și care au părăsit teritoriul Franței deținând doar un astfel de permis temporar de ședere nu au dreptul la întoarcerea liberă pe la frontiera externă a spațiului Schengen.

55.

Întrucât, în conformitate cu articolul 40 din CFS, Codul frontierelor Schengen a intrat deja în vigoare la data de 13 octombrie 2006, circulara ministerială din 21 septembrie 2009 nu face decât să clarifice situația juridică deja existentă și în Franța – în orice caz pe teritoriul său european ( 18 ) – începând cu data de 13 octombrie 2006. Din acest context rezultă în mod evident că împrejurarea în care resortisanți ai unor țări terțe supuși obligației de a obține viză au părăsit teritoriul francez cu puțin înainte de emiterea circularei ministeriale din 21 septembrie 2009, pe la un punct al frontierei Schengen externe, așteptându-se să poată face uz de o practică administrativă contrară dreptului Uniunii, fără a avea un titlu care să le permită întoarcerea în spațiul Schengen, nu poate fi invocată pentru a pune în discuție dispozițiile relevante din Codul frontierelor Schengen în lumina principiilor securității juridice și încrederii legitime din dreptul Uniunii.

56.

În legătură cu principiul încrederii legitime, este suficient să se constate că acesta nu poate fi invocat în raport cu o normă a Uniunii decât atunci când la nivelul Uniunii – și implicit, prin acțiunea unei instituții a Uniunii – este creată o situație care ar putea genera încrederea legitimă că aceasta se va menține ( 19 ). În speță nu a existat însă o asemenea atitudine a instituțiilor Uniunii, care să justifice o asemenea încredere legitimă. Astfel, în măsura în care ar fi trebuit să apară o încredere a resortisanților unor țări terțe supuși obligației de a obține viză și care nu dețineau decât permise de ședere temporară care nu le dădeau dreptul de întoarcere în spațiul Schengen în posibilitatea reîntoarcerii lor pe teritoriul francez, aceasta se datorează unei practici administrative franceze care era contrară dreptului Uniunii. O asemenea practică administrativă națională contrară dreptului Uniunii nu poate fundamenta încrederea legitimă a resortisanților unor țări terțe privind posibilitatea de a beneficia în continuare de un tratament contrar dreptului Uniunii ( 20 ).

57.

Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul securității juridice presupune ca legislația Uniunii să fie certă, iar aplicarea acesteia previzibilă pentru justițiabili ( 21 ). Considerăm că dispozițiile Codului frontierelor Schengen referitoare la întoarcerea pe baza permiselor temporare de ședere eliberate pentru perioada examinării unei prime cereri pentru un permis de ședere sau a unei cereri de azil îndeplinesc cerințele de claritate și previzibilitate. După cum am arătat deja, din articolul 5 alineatul (1) din CFS coroborat cu articolul 2 punctul 15 litera (b) și cu articolul (5) alineatul (4) litera (a) din CFS rezultă că astfel de permise temporare de ședere nu dau dreptul de întoarcere în spațiul Schengen ( 22 ). În plus, trebuie subliniat că Codul frontierelor Schengen a fost publicat în Jurnalul Oficial la 13 aprilie 2006, așadar cu șase luni înainte de intrarea sa în vigoare, astfel încât a fost asigurată și cerința de previzibilitate a reglementărilor intrate în vigoare începând cu data de 13 octombrie 2006.

58.

Din cele arătate mai sus rezultă că examinarea celei de a treia întrebări nu a relevat niciun element care să indice o încălcare a principiilor securității juridice și încrederii legitime din dreptul Uniunii, în contextul intrării în vigoare a Codului frontierelor Schengen.

59.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare după cum urmează: