1.

Sozialgericht (tribunalul competent în materie socială) din Nürnberg a adresat Curții de Justiție trei întrebări preliminare în temeiul articolului 234 CE privind interpretarea articolelor 12 CE și 39 CE, precum și validitatea articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora ( 2 ). Acesta urmărește să afle dacă un resortisant elen cu domiciliul în Germania, stat în care a exercitat anterior o activitate profesională de scurtă durată, poate solicita acordarea prestațiilor de asistență socială la sfârșitul primelor trei luni de ședere, în timp ce își caută în mod activ un loc de muncă.

2.

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare se întemeiază pe hotărârea pronunțată de Curte în cauza Collins ( 3 ), potrivit căreia orice persoană aflată în căutarea unui loc de muncă și care își exercită dreptul la liberă circulație trebuie să demonstreze o „legătură” cu statul gazdă în scopul de a beneficia de asistență socială, în timp ce Directiva 2004/38 a ales să se îndepărteze în mod deliberat de această jurisprudență, interzicând acordarea asistenței în favoarea persoanelor care și-au exercitat dreptul la liberă circulație și se află în căutarea unui loc de muncă în statul membru în discuție. Restrângând domeniul de aplicare temporală al acestui drept, fără nicio limitare, Directiva 2004/38 permite să se refuze acordarea prestațiilor în favoarea persoanelor care, deși sunt în căutarea unui loc de muncă, au deja o astfel de legătură cu statul gazdă.

3.

Potrivit ordonanței de trimitere, Athanasios Vatsouras, de cetățenie elenă, a intrat pe teritoriul Republicii Federale Germania în luna martie a anului 2006 și a exercitat o activitate profesională slab remunerată. La 10 iulie 2006, situația acestuia l-a determinat să solicite de la ARGE Nürnberg (serviciile sociale, denumite în continuare „ARGE”) acordarea unei prestații de bază în temeiul părții a II-a din Sozialgesetzbuch (Codul securității sociale german). Prin decizia din , acesta a fost admis la beneficiul prestațiilor până la , în limita unei valori lunare de 169 de euro.

4.

În ianuarie 2007, domnul Vatsouras și-a pierdut locul de muncă. Ajutorul care a fost prelungit până la data de 31 mai a anului în discuție a încetat cu efect de la 30 aprilie 2007. Domnul Vatsouras a introdus o reclamație împotriva acestei decizii, care a fost respinsă la . Prin urmare, acesta a introdus o acțiune în contencios în fața instanțelor competente, care a condus la formularea întrebărilor preliminare aflate la originea prezentei cauze.

5.

Trebuie să se arate că reclamantul din acțiunea principală și-a găsit un nou loc de muncă în Germania la 4 iunie 2007.

6.

Acțiunea introdusă de Josif Koupatantze este de asemenea îndreptată împotriva unei decizii a ARGE. Reclamantul, de cetățenie elenă, a intrat pe teritoriul german în octombrie 2006. La 1 noiembrie 2006, acesta a început să lucreze, înainte de a fi concediat la din cauza dificultăților economice cu care s-a confruntat angajatorul său. Încă din prima zi de șomaj, acesta a solicitat o prestație în favoarea persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă prevăzută în partea a II-a din Sozialgesetzbuch. Această prestație i-a fost acordată prin decizia din până la , în limita unei valori lunare de 670 de euro.

7.

Pentru motive pe care ordonanța de trimitere nu le expune, ARGE a încetat acordarea acestor prestații, prin decizia din 18 aprilie 2007, cu efect retroactiv de la . La , reclamantul din acțiunea principală a introdus o reclamație împotriva acestei decizii, care a fost respinsă o săptămână mai târziu. În conformitate cu normele de procedură germane, domnul Koupatantze a introdus o acțiune în contencios la , care a condus la formularea unor întrebări preliminare identice cu cele din cauza C-22/08.

8.

Începând cu 1 iunie 2007, domnul Koupatantze a exercitat o nouă activitate profesională în Germania.

9.

Statutul cetățenilor europeni care exercită dreptul la libera circulație rezultă din dispozițiile de drept primar care fac diferența între persoanele care exercită și persoanele care nu exercită o activitate economică. În această privință, articolele 12 CE, 18 CE și 39 CE sunt relevante:

Articolul 12 CE

„În domeniul de aplicare al prezentului tratat și fără a aduce atingere dispozițiilor speciale pe care le prevede, se interzice orice discriminare exercitată pe motiv de cetățenie sau naționalitate.

Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 251, poate adopta orice reglementare în vederea interzicerii acestor discriminări.”

Articolul 18 CE

„(1)   Orice cetățean al Uniunii are dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și a condițiilor prevăzute de prezentul tratat și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării sale.

(2)   În cazul în care o acțiune a Comunității se dovedește necesară pentru atingerea acestui obiectiv și în care prezentul tratat nu a prevăzut puteri de acțiune în acest sens, Consiliul poate adopta dispoziții menite să faciliteze exercitarea drepturilor menționate la alineatul (1). Consiliul hotărăște în conformitate cu procedura menționată la articolul 251.

(3)   Alineatul (2) nu se aplică dispozițiilor referitoare la pașapoarte, cărți de identitate, permise de ședere sau oricare alt document asimilat și nici dispozițiilor referitoare la securitatea socială sau protecția socială.”

Articolul 39 CE

„(1)   Libera circulație a lucrătorilor este garantată în cadrul Comunității.

(2)   Libera circulație implică eliminarea oricărei discriminări pe motiv de cetățenie între lucrătorii statelor membre, în ceea ce privește încadrarea în muncă, remunerarea și celelalte condiții de muncă

(3)   Sub rezerva restricțiilor justificate de motive de ordine publică, siguranță publică și sănătate publică, libera circulație a lucrătorilor implică dreptul:

(4)   Dispozițiile prezentului articol nu se aplică încadrării în administrația publică.”

10.

Directiva 2004/38 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora stabilește, la articolul 7, condițiile în care este posibilă șederea într-un stat membru pentru o perioadă mai mare de trei luni.

„Articolul 7

Dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni

(1)   Toți cetățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pentru o perioadă mai mare de trei luni în cazurile în care:

[…]

(3)   În sensul alineatului (1) litera (a), un cetățean al Uniunii care nu mai desfășoară o activitate salariată sau o activitate independentă își menține statutul de lucrător salariat sau de lucrător care desfășoară o activitate independentă în următoarele condiții:

[…]

[…]”

11.

În materie de asistență socială, Directiva 2004/38 a limitat principiul nediscriminării pe motiv de cetățenie sau naționalitate în diferite moduri, în ceea ce privește persoanele care își au reședința în alt stat membru. În timp ce principiul este enunțat la articolul 24 alineatul (1), alineatul următor prevede restricțiile aplicabile.

„Articolul 24

Egalitatea de tratament

(1)   Sub rezerva dispozițiilor speciale prevăzute expres de tratat și de dreptul derivat, orice cetățean al Uniunii care, în temeiul prezentei directive, își are reședința pe teritoriul statului membru gazdă se bucură de egalitate de tratament în raport cu resortisanții statului membru respectiv în domeniul de aplicare al tratatului. Beneficiul acestui drept se extinde asupra membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru și care au dreptul de ședere sau dreptul de ședere permanentă.

(2)   Prin derogare de la dispozițiile alineatului (1), statul membru gazdă nu este obligat să acorde dreptul la prestații de asistență socială în timpul primelor trei luni de ședere sau, după caz, în timpul perioadei mai lungi prevăzute la articolul 14 alineatul (4) litera (b) și nici nu este obligat ca, înainte de dobândirea dreptului de ședere permanentă, să acorde ajutoare pentru studii, inclusiv pentru formare profesională, constând în burse de studiu sau împrumuturi, unor persoane altele decât lucrătorii care desfășoară activități salariate sau independente, persoanelor care își mențin acest statut și membrilor familiilor acestora.”

12.

Perioada mai lungă menționată la articolul 14 din directivă privește „cetățenii Uniunii [care] au intrat pe teritoriul statului membru gazdă în căutarea unui loc de muncă”. Astfel de persoane nu pot fi expulzate atât timp cât pot dovedi că sunt în continuare în căutarea unui loc de muncă și că au șanse reale de a fi angajate.

13.

În sensul articolului 7 alineatul 1 din partea a II-a a Sozialgesetzbuch:

„1)   Prestațiile prevăzute în prezenta secțiune se acordă persoanelor:

Sunt excluși […] resortisanții străini al căror drept de ședere este întemeiat în mod exclusiv pe obiectivul privind căutarea unui loc de muncă, membrii familiilor lor, precum și beneficiarii vizați la articolul 1 din Legea privind prestațiile acordate solicitanților de azil [Asylbewerberleistungsgesetz]. […]”

14.

Articolul 23 alineatul 3 din partea a XII-a din Sozialgesetzbuch confirmă faptul că resortisanții străini intrați pe teritoriul german doar pentru a beneficia de asistență socială sau pentru a căuta un loc de muncă nu beneficiază de prestațiile de asigurări sociale prevăzute la acest articol.

15.

În aceste condiții, Sozialgericht Nürnberg a sesizat Curtea, la 22 ianuarie 2008, cu două cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare privind interpretarea și aprecierea validității în temeiul articolului 234 CE ale căror întrebări erau identice:

16.

Prin Ordonanța din 7 aprilie 2008, președintele Curții a conexat cele două cauze, având în vedere conexitatea acestora.

17.

Guvernele danez, german, olandez, precum și guvernul Regatului Unit, Consiliul, Parlamentul European și Comisia Europeană au prezentat observații.

18.

Agentul Regatului Unit, precum și agenții Consiliului, ai Parlamentului European și ai Comisiei Europene au fost prezenți la ședință, care a avut loc la 4 februarie 2009, pentru a prezenta observațiile orale.

19.

Sozialgericht Nürnberg sugerează în ordonanța sa de trimitere că reclamanții din acțiunea principală nu au calitatea de lucrător în sensul articolului 39 CE. Având în vedere activitatea pe care au exercitat-o pentru o scurtă perioadă și în schimbul unei remunerații scăzute, domnii Vatsouras și Koupatantze nu ar intra sub incidența liberei circulații a lucrătorilor, ci ar beneficia doar de principiul nediscriminării prevăzut la articolul 12 CE. Trebuie totuși să se nuanțeze această impresie și să se examineze cu atenție consecințele acesteia.

20.

Opinia guvernelor și a instituțiilor care au participat la prezenta cauză este divergentă cu privire la acest aspect. Astfel, în timp ce Consiliul și Republica Federală Germania susțin că reclamanții îndeplinesc condițiile necesare pentru a fi considerați lucrători, Danemarca are o opinie contrară, în timp ce Comisia și Țările de Jos susțin că nu dispun de elemente suficiente pentru a se pronunța asupra acestui aspect și propun ca soluționarea acestei chestiuni să fie lăsată în competența instanței de trimitere. În plus, analiza instanței pare ambiguă ( 4 ), astfel încât considerăm că este indispensabil să înceapă dezbaterea înainte de a răspunde la întrebările adresate.

21.

Curtea a încercat întotdeauna să evite o fracționare la nivelul fiecărui stat membru a domeniului de aplicare al libertăților fundamentale și al drepturilor lucrătorilor salariați. Începând cu Hotărârea Unger ( 5 ), aceasta a elaborat o definiție exclusiv comunitară a noțiunii „lucrător” în sensul articolului 39 CE, calificând drept raport de muncă orice raport care se caracterizează prin „împrejurarea că o persoană îndeplinește, într-o anumită perioadă, pentru o altă persoană și sub îndrumarea acesteia, prestații în schimbul cărora primește o remunerație” ( 6 ). Ulterior, Curtea a confirmat că această noțiune trebuia să fie interpretată în sens larg, pentru a se aplica unor raporturi de muncă foarte diverse ( 7 ).

22.

În prezenta cauză, domnii Vatsouras și Koupatantze au exercitat activități care intră în domeniul de aplicare al acestei concepții jurisprudențiale a raportului de muncă. Nu este mai puțin adevărat că două aspecte sunt susceptibile să complice o asemenea calificare: pe de o parte, perioada scurtă și slaba remunerare a muncii prestate și, pe de altă parte, încetarea încadrării în muncă a acestora și inactivitatea lor economică. Trebuie să se examineze cu atenție aceste două aspecte înainte de a ne pronunța cu privite la calitatea de „lucrători” a celor doi reclamanți.

23.

În cazul în care un raport de muncă salariat este limitat sau este atât de nesemnificativ, încât nu conduce la acordarea unei remunerații suficiente pentru a asigura minimul de subzistență, jurisprudența a evidențiat o serie de criterii de care depinde aplicarea articolului 39 CE. Potrivit Hotărârii Levin ( 8 ), valoarea remunerației nu constituie un element determinant în scopul calificării celui care exercită o activitate pentru un terț. Pentru a stabili dacă un lucrător intră în domeniul de aplicare al articolului 39 CE, acesta trebuie să exercite „activități reale și efective, cu excepția activităților care sunt atât de reduse, încât apar ca fiind pur marginale și accesorii” ( 9 ). Cauza Levin privea o resortisantă britanică ce solicita un permis de ședere în Țările de Jos, prevalându-se de calitatea sa de lucrător cu fracțiune de normă. Din ordonanța de trimitere rezulta că doamna Levin primea, drept salariu, o remunerație inferioară a ceea ce era considerată a fi suma minimă de subzistență. Totuși, aceasta nu a împiedicat Curtea să declare că, sub rezerva existenței unei activități reale, o persoană nu poate fi privată de libertățile sale fundamentale fără a conta, din punctul de vedere al dreptului comunitar, motivele căutării unui loc de muncă; ceea ce contează, în scopul aplicării articolului 39 CE, este caracterul obiectiv al activității, și nu suma percepută de lucrător cu titlu de remunerație.

24.

Cu toate că Hotărârea Levin a lăsat instanței de trimitere competența de a aprecia împrejurările din respectiva cauză, jurisprudența ulterioară a demonstrat că „activitățile reale și efective” puteau fi de o mare varietate. Doar în mod excepțional s-a reținut că acestea nu prezentau decât un caracter „pur marginal și accesoriu”. În cauza Lawrie-Blum ( 10 ), trebuia să se stabilească dacă sistemul stagiului remunerat într-o instituție de învățământ, exercitat cu fracțiune de normă și care conducea la acordarea unei remunerații reduse, constituia o activitate reală și efectivă. Hotărârea a confirmat că studenții stagiari erau lucrători care intrau în domeniul de aplicare al articolului 39 CE, indiferent dacă activitatea în discuție era exercitată în scopul formării persoanei interesate ( 11 ). O soluție analogă a fost reținută în cauza Kranemann ( 12 ) în ceea ce privește statutul agenților temporari care efectuau stagii de pregătire în drept. Hotărârea a respins ideea de a nu li se putea aplica articolul 39 CE pentru simplul motiv că indemnizația plătită acestor persoane în calitate de stagiari nu constituie decât un ajutor care le permite acestora să se întrețină. În continuare, hotărârea a exclus posibilitatea ca nivelul limitat al remunerației sau originea resurselor pentru aceasta din urmă să afecteze în vreun mod calitatea de lucrător în sensul dreptului comunitar ( 13 ).

25.

Nici durata raportului de muncă nu este determinantă în scopul calificării acestuia ca activitate reală și efectivă. În cauza Levin, citată anterior, se anunța deja că nu sunt excluse din domeniul de aplicare al articolului 39 CE contractele cu fracțiune de normă. Hotărârea Ninni-Orasche ( 14 ) a arătat că un loc de muncă ocupat timp de două luni și jumătate era suficient pentru a-i conferi persoanei interesate statutul de lucrător comunitar. Instanța de trimitere își exprimase îndoiala cu privire la buna-credință a recurentei, indicând o serie de elemente susceptibile de a evidenția un eventual comportament abuziv, însă hotărârea citată a considerat aceste elemente ca fiind „lipsite de relevanță” ( 15 ), apreciind doar caracterul real și efectiv al activității exercitate.

26.

În schimb, există puțină jurisprudență referitoare la noțiunea „activitate marginală și accesorie”. Doar cauza Raulin ( 16 ) subliniază limitele articolului 39 CE, precizând că trebuia să se țină seama de caracterul neregulat și de durata limitată a prestațiilor efectiv realizate în cadrul unui contract de muncă ocazional ( 17 ). Astfel, faptul că persoana interesată nu a efectuat decât un număr foarte redus de ore în cadrul unui raport de muncă poate fi un element care să indice că activitățile exercitate nu sunt decât marginale și accesorii ( 18 ). Hotărârea Raulin se referea totuși la un contract sezonier care nu dădea nicio garanție în ceea ce privește orele de lucru ce trebuiau efectuate. Era un raport de muncă atipic, care nu dădea naștere decât unor perspective de angajare. Prin urmare, este normal ca, în măsura în care un astfel contract nu dă naștere decât unor activități foarte limitate, acesta să nu permită îndeplinirea cerinței unei activități „reale și efective”.

27.

În concluzie, examinarea jurisprudenței relevă o tendință de a interpreta în sens larg noțiunea „lucrător” în sensul articolului 39 CE, aceasta acoperind raporturi de muncă reale și efective, potrivit unor modalități foarte diverse. Nu are importanță faptul că persoana interesată a abuzat de dispozițiile în discuție pentru urmărirea obiectivelor sale, din moment ce aprecierea trebuie să se limiteze doar la elementele obiective ale raportului de muncă, îndepărtând situațiile vădit marginale, care nu sunt deloc susceptibile să intre în domeniul de aplicare al noțiunii de muncă salariată ( 19 ).

28.

Astfel, domnii Vatsouras și Koupatantze sunt lucrători care au exercitat o „activitate reală și efectivă”. Domnul Vatsouras a găsit un loc de muncă de la data intrării sale pe teritoriul german ( 20 ) și l-a păstrat mai puțin de un an. Acesta a primit 169 de euro pe lună, cu titlu de sumă minimă de subzistență. În cazul în care această valoare ar acoperi diferența dintre salariul său și venitul mediu de subzistență, s-ar putea concluziona că remunerația pe care acesta o primea era cu puțin inferioară salariului minim de subzistență. Hotărârea Lawrie-Blum nu a soluționat problema dacă un loc de muncă temporar care conduce la acordarea unei remunerații inferioare salariului minim constituia o activitate reală și efectivă. Cu toate acestea, teza invocată este coroborată printr-o interpretare comună a acestei hotărâri și a Hotărârii Ninni-Orasche, în care articolul 39 CE a fost aplicat unei activități exercitate timp de două luni și jumătate în total. O remunerație cu mult inferioară unui venit minim de subzistență poate justifica faptul că un loc de muncă este considerat ca fiind lipsit de relevanță, dar dacă aceasta este cu puțin inferioară și activitatea a fost exercitată de-a lungul întregului an, se impune o singură soluție: recunoașterea faptului că domnul Vatsouras este într-adevăr un „lucrător” care beneficiază de protecția dreptului comunitar.

29.

Situația este aceeași și pentru domnul Koupatantze. Aici nu se pune în discuție importanța, ci durata încadrării în muncă. Astfel cum am arătat deja, în Hotărârea Ninni-Orasche, un raport de muncă de două luni și jumătate a fost considerat suficient. În cazul unei încadrări în muncă efective, indiferent dacă este de scurtă durată sau plătită în mod necorespunzător, Curtea nu consideră că este nepotrivită aplicarea articolului 39 CE. Domnul Koupatantze a lucrat numai două luni. Acesta a devenit șomer nu din proprie inițiativă sau punând capăt contractului său, ci din cauza dificultăților economice cu care s-a confruntat angajatorul său. În plus, acesta nu a solicitat niciodată prestații de asistență socială. Din moment ce nimic nu permite să se presupună că raportul de muncă în care se afla domnul Koupatantze avea un caracter vădit marginal, acesta trebuie să fie considerat lucrător care beneficiază de protecția articolului 39 CE.

30.

Rămâne să se stabilească dacă data la care cei doi reclamanți din acțiunea principală și-au pierdut locurile de muncă poate avea incidență asupra analizei pe care o susținem. Articolul 39 alineatul (3) litera (d) CE îi dă posibilitatea lucrătorului de a rămâne pe teritoriul statului gazdă după ce a fost încadrat în muncă în acest stat, însă subordonează această posibilitate de respectarea unor condiții nedeterminate ( 21 ). Astfel, persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă nu intră sub incidența regimului juridic prevăzut la articolul 39 CE și nici al celui care rezultă din dispozițiile dreptului derivat, deși acestea beneficiază de jurisprudența din acest domeniu, care aplică un regim hibrid persoanelor care și-au pierdut locul de muncă, însă se află în mod real în căutarea unui nou loc de muncă ( 22 ).

31.

Hotărârea Collins ( 23 ) a recunoscut posibilitatea pentru persoanele care au o legătură cu statul gazdă de a invoca pe deplin articolul 39 CE. În această cauză, trecuseră 17 ani între momentul în care reclamantul, un resortisant irlandez, lucrase în Regatul Unit și cel în care a solicitat o alocație în statul în discuție. Întemeindu-se pe jurisprudența anterioară, hotărârea a impus cerința existenței unei „legături” între persoana care a exercitat dreptul la liberă circulație și statul gazdă ( 24 ), din moment ce o persoană care avea calitatea de lucrător în statul membru gazdă trebuie să continue să beneficieze de articolul 39 CE, chiar și în cazul în care aceasta nu mai este lucrător din punct de vedere formal.

32.

Având în vedere aceste observații preliminare și, cu toate că este de competența instanței de trimitere să stabilească elementele de fapt, pare evident că domnii Vatsouras și Koupatantze au exercitat o activitate care le conferă calitatea de lucrător în conformitate cu articolul 39 CE. Prestațiile acestora nu erau nici marginale, nici accesorii; în plus, s-a stabilit că aceștia și-au căutat un loc de muncă imediat după ce și-au pierdut primul loc de muncă, astfel încât s-a format în mod automat o legătură și că se pot prevala de libera circulație a lucrătorilor față de statul membru gazdă în cursul întregii perioade de căutare activă a unui loc de muncă.

33.

Ținând seama de considerațiile care precedă, propunem Curții să recunoască faptul că reclamanții din acțiunea principală sunt lucrători care beneficiază de protecția articolului 39 CE, astfel cum au susținut Consiliul și Republica Federală Germania.

34.

O opinie contrară acestei poziții pare să reiasă din decizia adoptată de Sozialgericht Nürnberg, iar întrebarea privind validitatea articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 este formulată pe această bază ( 25 ). Această dispoziție se aplică doar pentru trei categorii de persoane care nu beneficiază de protecția articolului 39 CE și de dispozițiile acestuia de drept derivat: cele care își exercită dreptul la liberă circulație în cursul primelor trei luni de ședere, cele care se află în căutarea unui loc de muncă și studenții. În ceea ce privește a doua categorie, articolul 39 CE se aplică coroborat cu articolul 12 CE, dând naștere unui regim hibrid conform Hotărârii Collins.

35.

Rezultă că prezenta cauză nu este de natură să permită invocarea articolului 24 alineatul (2) citat anterior sau contestarea validității acestuia.

36.

Cu toate acestea, a doua întrebare preliminară privește conformitatea legislației germane cu articolul 12 CE coroborat cu articolul 39 CE. Prin intermediul acestei întrebări, Sozialgericht se referă la relevanța aplicării dispozițiilor privind libera circulație a lucrătorilor. Astfel, cu toate că articolul 12 CE nu este aplicabil în cazul unui lucrător, propunem Curții să răspundă la a doua întrebare limitându-și examinarea la aspectul compatibilității dreptului german cu articolul 39 CE.

37.

În cazul în care Curtea nu ar fi de acord cu această propunere și ar considera că reclamanții din acțiunea principală nu au calitatea de lucrători, vom proceda, în subsidiar, la o examinare a validității articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, pentru ca răspunsul să nu fie incomplet.

38.

Sozialgericht ridică problema încetării acordării unei prestații sociale motivate de depășirea duratei maxime de ședere prevăzută de Directiva 2004/38. Cu alte cuvinte, acesta are îndoieli cu privire la legalitatea unei măsuri care exclude în totalitate aplicarea dispozițiilor comunitare atunci când o persoană care și-a exercitat dreptul la liberă circulație nu mai îndeplinește condițiile care i-au permis să beneficieze de acest drept. În prezentele cauze, domnii Vatsouras și Koupatantze au obținut statutul de lucrător definit la articolul 39 CE, însă pierderea locului de muncă a condus la pierderea drepturilor acestora, inclusiv a dreptului de a primi asistență socială.

39.

Pentru a soluționa această problemă, Comisia se întemeiază, în observațiile sale scrise, pe articolul 7 alineatul (3) litera (c) din Directiva 2004/38, care se aplică pe deplin situației reclamanților din acțiunea principală. În cazul în care lucrătorul care a exercitat dreptul la liberă circulație timp de mai puțin de un an intră în șomaj involuntar, Directiva 2004/38 îi garantează păstrarea calității de lucrător și, în consecință, dreptul de ședere în statul membru gazdă, cu condiția de a se „înregistra ca persoană care caută de lucru la serviciul competent de ocupare a forței de muncă”. Într-o asemenea ipoteză, persoana interesată își păstrează drepturile pe care i le conferă ordinea juridică comunitară pentru o perioadă de cel puțin șase luni.

40.

Această dispoziție confirmă deplina aplicare a articolului 39 CE în prezentele cauze. Chiar dacă reclamanții, în considerarea faptului că și-au exercitat activitatea și dreptul de ședere pentru o perioadă mai scurtă de un an, nu sunt în măsură să stabilească legătura cerută de jurisprudență pentru a permite liberei circulații a persoanelor să își găsească adevărata dimensiune, Directiva 2004/38 nu a ținut seama de această cerință, impunând în ceea ce privește libera circulație anumite condiții destinate evitării abuzurilor și protejării echilibrului finanțelor publice ale statului membru gazdă ( 26 ).

41.

Decizia adoptată de Sozialgericht arată că atât domnul Vatsouras, cât și domnul Koupatantze și-au pierdut involuntar locurile de muncă, fără să le fi deținut timp de un an. Nu se precizează dacă aceștia s-au înregistrat la serviciile de ocupare a forței de muncă; în caz afirmativ, articolul 7 din Directiva 2004/38 ar fi astfel aplicabil. Este de competența instanței de trimitere să efectueze constatările de fapt asupra acestui aspect.

42.

Dacă sunt îndeplinite condițiile prezentate mai sus, administrația germană pentru ocuparea forței de muncă a încălcat dreptul comunitar prin privarea reclamanților de asistența socială care le fusese acordată. Dacă această decizie a fost motivată de pierderea dreptului de ședere ce rezulta din pierderea locului de muncă (motiv care nu este precizat în decizia de trimitere în cazul domnului Koupatantze), statul german a încălcat dreptul la liberă circulație a lucrătorilor, astfel cum este acesta garantat la articolul 39 CE și la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1612/69 ( 27 ). În calitate de lucrători, reclamanții trebuie să beneficieze de un tratament identic cu cel aplicat oricărui alt lucrător german, inclusiv în ceea ce privește măsurile sociale care au legătură cu exercitarea unei activități profesionale. Domnul Vatsouras solicită o prestație destinată să acopere diferența dintre salariul său și venitul minim de subzistență. În schimb, domnul Koupatantze a solicitat o indemnizație de șomaj după pierderea locului său de muncă. Cu toate că prestațiile sunt diferite, acestea au legătură cu statutul de lucrător recunoscut celor doi reclamanți.

43.

În consecință, o legislație care exclude lucrătorii din Uniune de la acordarea prestațiilor sociale în cazul în care aceștia sunt în șomaj și sunt înregistrați la un serviciu de ocupare a forței de muncă, după ce au lucrat mai puțin un an, este contrară articolului 39 CE.

44.

În ipoteza în care Curtea nu ar fi de acord cu analiza susținută la punctele 23-32 din prezentele concluzii, trebuie să abordăm întrebările preliminare dintr-o perspectivă diferită. Dacă domnii Vatsouras și Koupatantze nu ar fi lucrători în sensul articolului 39 CE, întrebarea referitoare la validitatea articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 ar avea întru totul sens, întrucât această dispoziție ar fi contrară interpretării jurisprudențiale a articolului 12 CE coroborat cu articolul 39 CE, aplicat persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă exercitându-și dreptul la liberă circulație.

45.

Îndoielile exprimate de Sozialgericht se apropie chiar de esența Directivei 2004/38. Astfel cum am arătat deja, articolul 24 alineatul (2) vizează două situații juridice distincte. Pe de o parte, cea a persoanelor care urmăresc să obțină ajutoare pentru studii, sub formă de burse de studiu sau de împrumuturi; pe de altă parte, cea a persoanelor care își au reședința pe teritoriul unui stat membru timp de trei luni sau în timpul perioadei necesare pentru căutarea activă a unui loc de muncă. Persoanele din prima categorie nu pot solicita ajutoarele vizate decât după obținerea dreptului de ședere permanentă, acordat de Directiva 2004/38 doar după împlinirea a cinci ani de ședere. Persoanele din a doua categorie au dreptul la o „prestație de asistență socială” în cazul în care își găsesc un loc de muncă.

46.

În Hotărârea Förster ( 28 ), Curtea a considerat că limitarea impusă studenților de Directiva 2004/38 este compatibilă cu articolele 12 CE și 18 CE, fără a se pronunța cu privire la validitatea articolului 24 alineatul (2), cu toate că dispoziția olandeză în discuție punea în aplicare acest articol. Prin urmare, Curtea s-a pronunțat indirect cu privire la legalitatea limitării impuse studenților; rămâne să se stabilească dacă Directiva 2004/38 este conformă cu Tratatul CE în ceea ce privește statutul persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă fără a beneficia de asistență socială.

47.

Toate statele membre și toate instituțiile care au prezentat observații în prezentele cauze s-au pronunțat în favoarea validității articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, întemeindu-se pe argumente în esență analoge. Printre motivele evocate există unul care considerăm că dezvoltă ideea apărută pentru prima dată în Hotărârea Collins și reflectată în Directiva 2004/38.

48.

Domnul Collins solicitase acordarea unei alocații pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă (jobseeker’s allowance) în Regatul Unit. Titular al unui pașaport din Statele Unite, după ce și-a finalizat studiile în țara sa, acesta a lucrat pentru o anumită perioadă în Marea Britanie și a obținut cetățenia irlandeză. Ulterior, timp de 17 ani, acesta a avut reședința în Statele Unite și în Africa de Sud, înainte de a reveni în Regatul Unit pentru a căuta aici un loc de muncă și unde a solicitat acordarea prestației în litigiu.

49.

În concluziile noastre prezentate în cauza în discuție, am susținut o interpretare prudentă a jurisprudenței în materie de cetățenie a Uniunii pentru a adapta interzicerea oricărei discriminări prevăzută la articolul 12 CE coroborat cu articolul 39 CE la riscul așa-numitului „turism social” ( 29 ). În acest sens, am propus respingerea pretențiilor domnului Collins pentru motivul legăturilor prea slabe cu statul în care acesta spera să obțină prestația în litigiu ( 30 ). Cu toate acestea, am acceptat protejarea persoanelor care dovedesc o anumită legătură cu statul membru gazdă. Această idee a fost preluată în hotărâre, care, după examinarea, la punctul 72, a incidenței unei condiții de reședință asupra dovedirii unei asemenea legături, adăuga că perioada de reședință cerută „nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru ca autoritățile naționale să se poată asigura de faptul că persoana interesată este în mod real în căutarea unui loc de muncă pe piața muncii din statul membru gazdă”. Pe scurt, este de competența statului membru gazdă să justifice proporționalitatea perioadei de reședință necesare pentru a se asigura conformitatea dispozițiilor naționale cu dreptul comunitar ( 31 ).

50.

Spre deosebire de dispozițiile referitoare la studenți, în privința cărora articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 impune o durată minimă de ședere de cinci ani, persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă sunt într-o situație mai ambiguă. Pentru a determina un termen care să permită stabilirea legăturii, dispoziția face trimitere la articolul 14 alineatul (4) litera (b), care prevede că statele membre nu pot expulza cetățeni ai Uniunii sau pe membrii de familie ai acestora în cazul în care aceștia „au intrat pe teritoriul statului membru gazdă în căutarea unui loc de muncă”. Într-o astfel de ipoteză, nu este admisă nicio restricție atât timp cât persoanele în cauză „pot dovedi că sunt în continuare în căutarea unui loc de muncă și că [acestea] au șanse reale de a fi angajate”.

51.

În lumina acestui cadru juridic, instanța de trimitere reține două interpretări posibile ale dispoziției în litigiu.

52.

În primul rând, s-ar putea considera că articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 autorizează o restricție pe o perioadă nelimitată, atât timp cât cetățeanul continuă să caute un loc de muncă. Dacă articolul 14 interzice orice măsură de expulzare atât timp cât respectivele persoane încearcă să își găsească un loc de muncă, acest termen coroborat cu textul articolului 24 alineatul (2) citat anterior ar fi diferit față de Hotărârea Collins, din moment ce ar reprezenta o interdicție de acces la prestațiile de asistență socială, independent de legătura cu statul gazdă.

53.

În al doilea rând, s-ar putea susține că articolul 24 alineatul (2) face trimitere în mod tacit la termenul necesar pentru obținerea dreptului de ședere permanentă, precum în cazul studenților. Astfel, după cinci ani de la intrarea pe teritoriul statului membru, orice persoană care este în continuare în căutarea unui loc de muncă ar putea avea acces la prestațiile în discuție.

54.

Niciuna dintre aceste două interpretări nu pare a fi satisfăcătoare. Prima, deoarece contrazice în mod evident Hotărârea Collins ( 32 ) din moment ce un termen amânat sine die nu oferă securitatea juridică necesară și nu este conform cu obiectivele Directivei 2004/38 care urmărește să aducă stabilitate într-un domeniu al ordinii juridice care are legătură directă cu drepturile fundamentale ale oricărui cetățean european. A doua interpretare, deoarece distincția operată de directivă între studenți și persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă nu ar avea niciun sens dacă regimul juridic aplicabil acestora ar fi ulterior identic. Dacă regimul aplicabil fiecăruia dintre aceste două grupuri ar fi diferit în acest mod, ar fi inutil să se considere că dispoziția conferă aceleași efecte atât regimului aplicabil unora, cât și celui aplicabil celorlalți. O astfel de interpretare nu ar fi conformă cu voința autorilor textului și nu ar rezista unei interpretări întemeiate pe economia acestuia.

55.

Dimpotrivă, Directiva 2004/38 nu menționează nimic cu privire la acest aspect, tocmai deoarece consideră că persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă se bucură de un regim special care, după primele trei luni de ședere, nu impune cei cinci ani de ședere pe care trebuie să îi dovedească studenții și nu le lasă într-o stare de incertitudine juridică atât timp cât încearcă să găsească un loc de muncă. Împărtășim opinia Consiliului potrivit căreia dispoziția în litigiu nu prevede niciun criteriu rigid în scopul constatării legăturii impuse de Hotărârea Collins. Conștientă de faptul că persoana aflată în căutarea unui loc de muncă este la jumătatea drumului între activitatea economică și activitatea neeconomică, Directiva 2004/38 lasă fiecărui legiuitor național libertatea de a găsi punctul de echilibru corespunzător ( 33 ). Dacă este cazul, este de competența Curții să stabilească dacă soluțiile naționale sunt conforme cu tratatul și cu Directiva 2004/38, ceea ce confirmă nu numai validitatea articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, ci permite, la rândul său, interpretarea dispozițiilor acestuia în conformitate cu jurisprudența Curții.

56.

Faptul că asistența în litigiu reprezintă prestații specifice destinate facilitării accesului beneficiarului acesteia la piața muncii, astfel cum a susținut Regatul Unit, nu se opune acestei soluții. Este suficient ca ajutorul să faciliteze reluarea activității profesionale, cu condiția ca solicitantul să dovedească o legătură cu statul gazdă, în conformitate cu Hotărârea Collins ( 34 ). În fapt, agentul guvernului Regatului Unit a recunoscut în ședință că asistența în discuție putea fi calificată, după o examinare mai aprofundată, drept instrument de ajutor pentru reinserția profesională.

57.

Astfel, obiectivul asistenței trebuie să fie examinat în funcție de rezultatele acesteia, și nu în funcție de structura formală a prestației. În caz contrar, ar fi foarte simplu să se eludeze Hotărârea Collins, din moment ce ar fi suficient ca dispozițiile referitoare la prestație să nu menționeze nimic cu privire la obiectivul reinserției urmărit de asistență, pentru ca aceasta să poată fi refuzată cetățenilor comunitari care exercită dreptul la libera circulație în vederea găsirii unui loc de muncă. Această modalitate de abordare a problemei ne determină să considerăm, în pofida argumentelor dezvoltate de Comisie, că pot exista prestații de „asistență socială” de tipul celor prevăzute la articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 care favorizează integrarea pe piața muncii. În acest caz, Hotărârea Collins impune aplicarea articolului 39 CE în scopul acordării protecției sociale pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă pe teritoriul Uniunii.

58.

În prezenta cauză, este evident că misiunile repartizate ARGE urmăresc reinserția profesională, deoarece acesta a fost creat pentru a răspunde obiectivelor urmărite în partea a II-a din Sozialgesetzbuch (SGB II). Denumirea completă a entității (Arbeitsgemeinschaft zur Arbeitsmarktintegration) este expresia funcțiilor de inserție pe care acesta le exercită ( 35 ).

59.

În definitiv, este de competența instanței de trimitere să aprecieze dacă prestația solicitată urmărește într-adevăr acest obiectiv.

60.

În cazul în care Curtea ar fi de acord cu opinia exprimată în prezentele concluzii, răspunsurile pentru Sozialgericht ar trebui să se refere mai puțin la dispoziția a cărei validitate este contestată, cât la jurisprudență. În cazul în care dreptul național va putea impune anumite cerințe pentru stabilirea legăturii dintre statul gazdă și persoana aflată în căutarea unui loc de muncă, instanța de trimitere va trebui să verifice dacă aceste cerințe sunt conforme cu criteriile expuse la punctul 72 din Hotărârea Collins.

61.

Din decizia de trimitere rezultă că Republica Federală Germania interzice oricărei persoane care intră pe teritoriul său în căutarea unui loc de muncă să beneficieze de asistență ( 36 ). Legislația națională reia interpretarea cea mai strictă a articolului 24 alineatul (2) din directivă, pe care am criticat-o deja. Dispozițiile naționale nu permit să se țină seama de legătura care poate fi stabilită de domnii Vatsouras și Koupatantze cu teritoriul german. Prin urmare, se impune constatarea incompatibilității dispozițiilor federale cu Tratatul CE, astfel cum a fost acesta interpretat de Curte în Hotărârea Collins.

62.

În această privință, considerăm că este important să subliniem o diferență între prezentele cauze și cauza care îl privește pe domnul Collins, un cetățean care lipsise timp de 17 ani și care pierduse orice legătură cu statul gazdă, în timp ce reclamanții din acțiunea principală au ajuns în Germania, unde au găsit rapid un loc de muncă. Chiar în cazul în care Curtea ar putea considera că activitatea exercitată nu era decât „marginală și accesorie”, aceasta rămâne o activitate salariată, oricât de modestă ar fi, și demonstrează capacitatea persoanei care o exercită de a începe o activitate profesională. La aceasta se adaugă faptul că domnul Vatsouras și-a exercitat activitatea timp de aproape un an, ceea ce exclude calificarea intrării sale în Republica Federală Germania drept „turism social”. În ceea ce îl privește pe domnul Koupatantze, deși activitatea și remunerația acestuia rămân necunoscute, nimic nu indică faptul că locul său de muncă era fictiv, cu atât mai mult cu cât a încetat din motive independente de voința sa. În plus, cei doi reclamanți au reînceput să lucreze după încetarea acestei asistențe, ceea ce reprezintă un indiciu al faptului că aceștia au căutat în mod efectiv și eficace un loc de muncă de-a lungul unei perioade rezonabile.

63.

Aceste elemente dovedesc faptul că exercitarea unei activități anterioare cu caracter economic îi plasa pe cei doi reclamanți într-o situație mai favorabilă în vederea găsirii unui loc de muncă. Orice persoană care urmărește să intre pe piața muncii dispune de referințe mai bune dacă a exercitat în trecut activități care cuprind un element economic. De asemenea, un schimb de prestații, indiferent cât de mic, justifică cu atât mai mult aplicarea Tratatului CE. Prin urmare, într-un caz precum cel al domnilor Vatsouras și Koupatantze, în care a fost exercitată o activitate economică în cursul primelor luni după intrarea lor pe teritoriul german, aceștia pot fi considerați cu dificultate „persoane aflate în căutarea unui loc de muncă” obișnuite în cazul în care acestea și-au pierdut ulterior locul de muncă.

64.

Cele ce precedă ne determină să reafirmăm că există într-adevăr o legătură în sensul Hotărârii Collins atunci când persoana aflată în căutarea unui loc de muncă a exercitat anterior o activitate economică care îi sporește șansele de a găsi din nou un loc de muncă. Este de competența instanței de trimitere să cerceteze dacă reclamanții din acțiunea principală au stabilit o legătură de acest tip.

65.

În cazul în care Curtea nu ar fi de acord cu ideea că domnii Vatsouras și Koupatantze sunt lucrători, interpretarea pe care o propunem a fi dată articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 ar răspunde atât primei, cât și celei de a doua întrebări adresate de Sozialgericht.

66.

În ceea ce privește a treia întrebare, dreptul comunitar nu furnizează niciun criteriu care să permită soluționarea diferenței de tratament dintre resortisanții comunitari și resortisanții țărilor terțe care intră sub incidența dreptului statului membru gazdă. Articolul 12 CE are ca obiect eliminarea oricărei discriminări între resortisanții comunitari și resortisanții statului gazdă, fără a permite să se combată diferența de tratament denunțată de instanța de trimitere. În consecință, nu este necesar să se mai abordeze a treia întrebare.

67.

În conformitate cu dezvoltările care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare ale Sozialgericht Nürnberg după cum urmează: