Cauza C-546/07
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Federale Germania
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru — Libera prestare a serviciilor — Articolul 49 CE — Anexa XII la actul de aderare — Lista prevăzută la articolul 24 din actul de aderare: Polonia — Capitolul 2 punctul 13 — Posibilitatea Republicii Federale Germania de a deroga de la articolul 49 primul paragraf CE — Clauză de «standstill» — Convenția dintre guvernul Republicii Federale Germania și guvernul Republicii Polone din 31 ianuarie 1990 privind detașarea de lucrători polonezi în vederea executării unor contracte de antrepriză — Excluderea posibilității ca întreprinderile stabilite în alte state membre să încheie cu întreprinderile poloneze contracte de antrepriză cu privire la lucrări ce trebuie efectuate în Germania — Extinderea restricțiilor existente la data semnării tratatului de aderare referitoare la accesul lucrătorilor polonezi pe piața germană a forței de muncă”
Concluziile avocatului general J. Mazák prezentate la 30 septembrie 2009 I ‐ 444
Hotărârea Curții (Camera a treia) din 21 ianuarie 2010 I ‐ 461
Sumarul hotărârii
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Dreptul la acțiune al Comisiei – Termen de introducere
(art. 226 CE)
State membre – Obligații – Neîndeplinirea obligațiilor – Justificare – Principiul protecției încrederii legitime
(art. 226 CE)
Libera prestare a serviciilor – Restricții – Detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii
(art. 49 CE și 307 CE)
Aderarea unor noi state membre la Comunități – Actul de aderare din 2003 – Măsuri tranzitorii – Libera prestare a serviciilor
(art. 49 primul paragraf CE; Actul de aderare din 2003, anexa XII capitolul 2 punctul 13)
În cadrul unei acțiuni întemeiate pe articolul 226 CE, Comisiei îi revine sarcina de a alege momentul în care va iniția acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, considerentele care determină această alegere neputând afecta admisibilitatea acestei acțiuni. Normele prevăzute la articolul menționat trebuie să se aplice fără să fie impusă Comisiei obligația de a respecta un anumit termen, cu excepția situațiilor în care o durată excesivă a procedurii precontencioase prevăzute la această dispoziție poate să sporească, pentru statul în cauză, dificultatea de a combate argumentele Comisiei și să încalce astfel dreptul la apărare. Revine statului membru în cauză obligația de a face dovada unui asemenea efect.
(a se vedea punctele 21 și 22)
Procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor se sprijină pe constatarea obiectivă a nerespectării de către un stat membru a obligațiilor pe care i le impune dreptul comunitar, iar principiul respectării încrederii legitime nu poate fi invocat de un stat membru cu scopul să împiedice o astfel de constatare, deoarece acceptarea acestei justificări ar fi contrară obiectivului urmărit de procedura prevăzută la articolul 226 CE.
Astfel, în ceea ce privește Comisia, faptul de a nu da curs unui aviz motivat imediat sau într-un termen scurt nu poate da naștere unei încrederi legitime din partea statului membru vizat cu privire la faptul că procedura a fost încheiată. Acest lucru este cu atât mai adevărat atunci când au fost întreprinse eforturi în perioada de inacțiune invocată în scopul de a găsi o soluție care să pună capăt încălcării invocate. Pe de altă parte, în condițiile în care Comisia nu a exprimat nicio poziție care să indice că urma să încheie procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ce fusese declanșată, statul membru în cauză nu poate să invoce în mod util că respectiva instituție a încălcat principiul încrederii legitime prin faptul că nu a încheiat respectiva procedură.
(a se vedea punctele 25-27)
Nu își îndeplinește obligațiile care îi revin în temeiul articolului 49 CE un stat membru care, în practica sa administrativă, interpretează în sensul de „întreprindere stabilită în primul stat membru” noțiunea „întreprindere a celeilalte părți” prevăzută de dispoziția în cauză din convenția bilaterală privind detașarea de lucrători stabiliți în celălalt stat membru parte la convenție în vederea executării unor contracte de antrepriză.
Astfel, o asemenea interpretare a dispoziției menționate instituie o discriminare directă contrară articolului 49 CE față de prestatorii de servicii stabiliți în alte state membre care intenționează să încheie un contract de antrepriză cu o întreprindere stabilită în celălalt stat membru parte la convenție în scopul de a presta servicii în primul stat membru.
Practica administrativă în cauză nu poate fi justificată prin faptul că este permisă de o dispoziție prevăzută într-o convenție internațională bilaterală, întrucât, în cadrul punerii în aplicare a angajamentelor contractate în temeiul convențiilor internaționale, fie că este vorba despre o convenție între state membre, fie despre o convenție între un stat membru și unul sau mai multe state terțe, statele membre sunt ținute, sub rezerva dispozițiilor articolului 307 CE, să respecte obligațiile care le revin în temeiul dreptului comunitar. Desigur, punerea în discuție a echilibrului și a reciprocității unei convenții internaționale bilaterale încheiate între un stat membru și un stat terț poate constitui o justificare obiectivă pentru refuzul statului membru parte la această convenție de a extinde pentru resortisanții din alte state membre avantajele pe care propriii resortisanți le au în temeiul convenției menționate. Cu toate acestea, aplicarea convenției bilaterale în discuție are în vedere, de la data aderării la Uniune a celuilalt stat membru parte la această convenție, două state membre, astfel încât dispozițiile din respectiva convenție pot fi aplicate în relațiile dintre aceste state membre numai cu respectarea dreptului comunitar, în special a normelor din tratat referitoare la libera prestare a serviciilor.
În plus, nimic nu permite să se considere că o întreprindere stabilită în alt stat membru se află într-o situație diferită de cea a întreprinderilor stabilite în primul stat membru în ceea ce privește posibilitatea de a încheia contracte de antrepriză cu întreprinderi stabilite în celălalt stat membru parte la convenție pentru a presta servicii în primul stat membru.
Pe de altă parte, considerațiile de natură economică și simplele dificultăți practice în punerea în aplicare a convenției bilaterale menționate nu pot, în niciun caz, să justifice restricții privind o libertate fundamentală și nici, cu atât mai mult, o derogare în temeiul articolului 46 CE, care presupune existența unei amenințări reale și suficient de grave ce afectează un interes fundamental al societății.
În ceea ce privește riscul invocat al unei eludări a dispozițiilor tranzitorii favorabile statului membru în cauză, care au fost înscrise în actul de aderare în scopul de a preveni apariția unor perturbări grave pe piața forței de muncă din statul membru menționat, extinderea la întreprinderi stabilite în alte state membre a dreptului de a încheia contracte de antrepriză cu întreprinderi stabilite în celălalt stat membru parte la convenție, în scopul de a permite primelor să beneficieze de cota de lucrători resortisanți ai acestui alt stat membru parte la convenție stabilită în temeiul convenției bilaterale în cauză, nu este de natură să producă un astfel de efect, numărul de permise de muncă acordate acestor lucrători nefiind, în niciun caz, modificat printr-o asemenea extindere în favoarea întreprinderilor stabilite în aceste alte state membre.
(a se vedea punctele 40, 42-44, 46, 51, 52 și 68 și dispozitivul)
Capitolul 2 punctul 13 din anexa XII la Actul privind condițiile de aderare la Uniunea Europeană a Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungare, a Republicii Malta, a Republicii Polone, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace și adaptările Tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană autorizează Republica Federală Germania să deroge de la articolul 49 primul paragraf CE pentru a limita, în cadrul prestării de servicii de către întreprinderile stabilite în Polonia, circulația temporară a lucrătorilor al căror drept de a lucra în Germania este supus măsurilor naționale. Această derogare urmărește să permită Republicii Federale Germania să facă față unor perturbări grave sau pericolului ca acestea să se producă în anumite sectoare sensibile ale serviciilor pe piața forței de muncă, ce ar putea să apară în anumite regiuni ca urmare a unor prestări transnaționale de servicii în perioada în care acest stat membru aplică liberei circulații a lucrătorilor polonezi, în temeiul dispozițiilor tranzitorii citate anterior, măsuri naționale sau măsuri care decurg din acorduri bilaterale.
Împrejurarea că, ulterior datei semnării tratatului de aderare, au fost adăugate noi circumscripții pe lista celor pentru care, în temeiul convenției germano-poloneze, nu sunt autorizate contracte de antrepriză nu reprezintă o încălcare a clauzei de „standstill” prevăzută la punctul 13 menționat.
Astfel, această clauză prevede interdicția de a institui „condiții mai restrictive” privind circulația temporară a lucrătorilor decât cele existente la data semnării tratatului de aderare. Or, este evident că nu aceasta este situația atunci când diminuarea numărului de lucrători polonezi care pot fi detașați în cadrul prestării de servicii în Germania este simpla consecință a aplicării, după această dată, în privința unei situații de fapt existente pe piața forței de muncă ce s-a modificat, a unei clauze al cărei mod de redactare a rămas identic. Astfel, lista, actualizată trimestrial, a circumscripțiilor cărora li se aplică interdicția care reiese din clauza de protecție a pieței forței de muncă cuprinsă în măsura națională are, în acest context, un caracter exclusiv declarativ, întrucât nu s-a produs nici o înrăutățire a situației juridice, nici o modificare defavorabilă a practicii administrative germane. Această interpretare este confirmată de finalitatea unor asemenea clauze de „standstill”, care constă în a împiedica faptul ca un stat membru să poată adopta măsuri noi al căror obiect sau efect ar fi să instituie condiții mai restrictive decât cele care erau aplicabile înainte de data de la care aceste clauze produc efecte.
(a se vedea punctele 62 și 64-66)