1. 

Un stat membru poate adăuga o cauză de excludere de la participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări la lista care figurează la articolul 24 din Directiva 93/37/CEE ( 2 )? În ce condiții și în ce limite? Aceste întrebări, care fac, în esență, obiectul prezentei trimiteri preliminare, ridică problema existenței și, dacă este cazul, a întinderii puterii normative de care dispun statele membre atunci când există o armonizare comunitară. Această problematică nu este nouă și a furnizat deja o jurisprudență bogată. Ceea ce constituie totuși elementul de unicitate al prezentei cauze este faptul că măsura normativă națională în discuție este o dispoziție constituțională. Este aceasta de natură să influențeze conținutul răspunsului care trebuie dat? Acestea sunt aspectele esențiale ale prezentului litigiu.

2.

Articolul 24 din Directiva 93/37 enunță cauzele de excludere de la participarea la un contract de achiziții publice de lucrări. Acesta este redactat după cum urmează:

„Poate fi exclus de la participarea la un contract orice executant de lucrări:

[…]” [traducere neoficială]

3.

Articolul 14 alineatul 9 al cincilea, al șaselea și al șaptelea paragraf din Constituția elenă din 1975, astfel cum se prezintă în urma revizuirii constituționale din 6 aprilie 2001, prevede:

„Calitatea de proprietar, de asociat, de acționar principal sau de membru al conducerii unei întreprinderi media este incompatibilă cu calitatea de proprietar, de asociat, de acționar principal sau de membru al conducerii unei întreprinderi care este însărcinată de stat sau de o persoană juridică din sectorul public în sens larg cu executarea unor contracte de lucrări, de furnizare sau de servicii.

Interdicția prevăzută la paragraful precedent privește de asemenea toate persoanele interpuse, precum soții, rudele, persoanele sau societățile dependente din punct de vedere economic.

Prin lege se stabilesc modalitățile, sancțiunile care pot fi aplicate, și care pot consta chiar în retragerea autorizației unei stații de radio sau de televiziune și chiar în interdicția de a încheia o convenție sau în anularea convenției respective, precum și modalitățile de control și garanțiile care au drept scop să evite încălcarea dispozițiilor paragrafelor precedente”.

4.

În temeiul articolului 14 alineatul 9 al șaptelea paragraf din Constituția elenă, Legea nr. 3021/2002 privind restricțiile aplicabile la încheierea de contracte de achiziții publice cu persoane care activează în întreprinderi din sectorul mijloacelor de informare în masă prevede, în esență, o interdicție de atribuire a unui contract de achiziții publice de lucrări către:

5.

Legea nr. 3021/2002 adaugă, în esență, că, înainte de a proceda la atribuirea unui contract de achiziții publice, autoritatea contractantă vizată trebuie să solicite Consiliului Național al Radioteleviziunii (Ethniko Symvoulio Radiotileorasis, denumit în continuare„ESR”), sub sancțiunea nulității contractului de achiziții publice, eliberarea unui certificat care să ateste inexistența oricărei incompatibilități prevăzute de respectiva lege.

6.

Prin Decizia din 13 decembrie 2001, societatea Erga, întreprindere publică, a lansat o cerere de ofertă pentru realizarea unor lucrări de terasament și a unor lucrări tehnice de infrastructură a noii linii de cale ferată dublă de mare viteză dintre Corint și Kiatos, al cărei buget se ridică la 51700000 de euro. Au luat parte la această procedură de atribuire a unui contract de achiziții, printre alții, societatea Michaniki și societatea Sarantopoulos.

7.

La 22 mai 2002, autoritatea contractantă a atribuit contractul de achiziții publice societății Sarantopoulos, care ulterior a fost absorbită de societatea Pantechniki. În prealabil, respectiva autoritate contractantă a solicitat și a obținut de la ESR un certificat privind inexistența unei incompatibilității în cazul societății Pantechniki, cerut de Legea elenă nr. 3021/2002. Într-adevăr, ESR a considerat că, deși domnul K. Sarantopoulos, acționar principal și vicepreședinte al consiliului de administrație al Pantechniki, este rudă (mai exact tatăl) cu domnul G. Sarantopoulos, membru a numeroase consilii de administrație ale unor societăți media elene, totuși acesta nu intră sub incidența incompatibilităților prevăzute de legislația elenă, având în vedere că este autonom din punct de vedere economic în raport cu domnul G. Sarantopoulos.

8.

Întreprinderea Michaniki, concurentă care a pierdut în fața adjudecatarului, a cerut Consiliului de Stat elen anularea certificatului de incompatibilitate emis de ESR, pentru motivul că dispozițiile Legii nr. 3021/2002, în temeiul cărora a fost emis certificatul respectiv, sunt contrare articolului 14 alineatul 9 din Constituția elenă.

9.

De acord cu reclamanta din acțiunea principală, instanța de trimitere apreciază că dispozițiile legislative contestate, în măsura în care permit unui executant de lucrări publice să nu intre sub incidența incompatibilităților pe care acestea le stabilesc, prin demonstrarea autonomiei sale economice în raport cu ruda sa care este proprietar, asociat, acționar sau membru al conducerii unei întreprinderi media, sunt contrare articolului 14 alineatul 9 din Constituția elenă, în temeiul căruia respectivul executant de lucrări, chiar dacă ar fi autonom din punct de vedere economic în raport cu această rudă, este totuși obligat să dovedească faptul că nu a acționat ca persoană interpusă, ci a acționat în mod autonom, pentru sine și în interes propriu.

10.

Cu toate acestea, instanța de trimitere ridică problema compatibilității cu dreptul comunitar a respectivei dispoziții constituționale, care permite îndepărtarea de la un contract de achiziții publice a unei întreprinderi de lucrări publice pentru motivul că acționarul său principal nu ar fi reușit să răstoarne prezumția, instituită în sarcina acestuia în calitate de rudă a proprietarului, a unui asociat, a acționarului principal sau a unui membru al conducerii unei întreprinderi media, potrivit căreia a intervenit ca intermediar al acestei întreprinderi, și nu pentru sine. Într-adevăr, se pare că enumerarea cauzelor de excludere care figurează la articolul 24 din Directiva 93/37 este limitativă și nu permite, în consecință, adăugarea unor motive de excludere precum cel enunțat la articolul 14 alineatul 9 din Constituția elenă. Chiar dacă s-ar presupune că Directiva 93/37 nu a realizat cu privire la acest aspect decât o armonizare parțială, legalitatea, în raport cu dreptul comunitar, a unor cazuri suplimentare de excludere prevăzute de un stat membru ar fi condiționată de urmărirea unui obiectiv de interes general compatibil cu dreptul comunitar și de respectarea principiului proporționalității. În sfârșit, în cazul în care Curtea ar trebui să considere lista cauzelor de excludere care figurează la articolul 24 din directiva menționată ca fiind exhaustivă, instanța a quo ridică problema dacă interdicția care ar trebui să fie dedusă din instituirea unui regim de incompatibilitate între domeniul mijloacelor de informare în masă și cel al achizițiilor publice nu aduce atingere principiilor privind protecția funcționării normale a sistemului democratic, privind respectarea transparenței în atribuirea contractelor de achiziții publice, principiului unei concurențe libere și loiale, precum și principiului subsidiarității.

11.

În consecință, instanța națională din acțiunea principală a adresat Curții trei întrebări preliminare. Prima privește caracterul limitativ al listei cauzelor de excludere prevăzute la articolul 24 din Directiva 93/37. A doua vizează compatibilitatea scopului urmărit prin instituirea unei incompatibilități între calitatea de proprietar, de asociat, de acționar principal sau de membru al conducerii unei întreprinderi media și aceea de proprietar, asociat, acționar principal sau membru al conducerii unei întreprinderi căreia i se atribuie un contract de achiziții publice de lucrări, de bunuri sau de servicii cu principiile generale ale dreptului comunitar, pe de o parte, și, pe de altă parte, cu principiul comunitar al proporționalității interdicției absolute de a atribui contracte de achiziții publice care ar rezulta pentru executanții de lucrări vizați. A treia întrebare se referă la validitatea Directivei 93/37 în lumina principiului general de protejare a concurenței, a principiului general al transparenței și a principiului subsidiarității, în cazul în care directiva menționată ar trebui înțeleasă ca interzicând introducerea drept cauză de excludere a unei întreprinderi de la procedura de atribuire a unui contract de achiziții publice de lucrări a situației în care aceasta sau un membru din conducerea întreprinderii (cum ar fi proprietarul întreprinderii vizate, acționarul său principal, un asociat al acesteia sau un director) sau chiar persoane interpuse membrilor din conducere citați anterior desfășoară activități în întreprinderi media, care, beneficiind de influența mai generală de care acestea dispun, pot influența în mod ilegal procedura de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări.

12.

Înainte de a încerca să răspundem la aceste întrebări preliminare, trebuie să ne pronunțăm în privința obiecțiilor care au fost ridicate împotriva admisibilității lor.

13.

Guvernul elen a contestat competența Curții de a se pronunța în prezenta acțiune, pe motiv că litigiul din acțiunea principală este doar între două întreprinderi elene, cu privire la atribuirea unui contrat de achiziții de către o autoritate contractantă elenă. Întrucât acțiunea principală vizează numai o situație pur internă a statului elen, dreptul comunitar nu se aplică în cauză și, prin urmare, întrebările preliminare prin care se urmărește interpretarea dispozițiilor sale nu sunt pertinente. De asemenea, guvernul elen și-a exprimat îndoiala cu privire la pertinența întrebărilor adresate, pe motiv că acestea nu se referă la o interpretare a dreptului comunitar care răspunde unei nevoi obiective pentru soluționarea litigiului din acțiunea principală, ci privesc doar compatibilitatea legii elene cu Constituția.

14.

Pentru a înlătura aceste două obiecții privind admisibilitatea prezentei acțiuni, de la început se poate replica guvernului elen că, potrivit unei jurisprudențe constante, „în cadrul cooperării dintre Curte și instanțele naționale, instituită prin articolul 177 din tratat, numai instanța națională care este sesizată cu acțiunea principală și care trebuie să își asume responsabilitatea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții” și că, „în consecință, în cazul în care întrebările adresate au ca obiect interpretarea dreptului comunitar, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe” ( 3 ). Cu toate acestea, din jurisprudență reiese de asemenea că, în circumstanțe excepționale, Curtea are competența de a examina condițiile în care este sesizată de către instanța națională cu scopul de a-și verifica propria competență și că poate hotărî că o întrebare preliminară este inadmisibilă, în special atunci când este evident că interpretarea dreptului comunitar solicitată nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale, atunci când nu răspunde unei nevoi obiective pentru hotărârea pe care instanța națională trebuie să o pronunțe în procedura pendinte în fața sa sau atunci când problema este de natură ipotetică ( 4 ).

15.

În ceea ce privește prima obiecție, întemeiată pe inexistența dimensiunii comunitare a litigiului din acțiunea principală, este adevărat că nu este de competența Curții să statueze asupra unor cereri de pronunțare a unor hotărâri preliminare care privesc dispoziții comunitare în cazul în care faptele din acțiunea principală se situează în afara domeniului de aplicare al dreptului comunitar ( 5 ). Or, Curtea, în mai multe rânduri, a reamintit inaplicabilitatea dreptului comunitar ( 6 ), și în special a dispozițiilor din tratat privind libera prestare a serviciilor și a reglementării adoptate în vederea punerii lor în aplicare ( 7 ), la situațiile limitate în întregime la interiorul unui singur stat membru și care, din acest motiv, nu prezintă niciun factor de legătură cu oricare dintre situațiile avute în vedere de dreptul comunitar. În astfel de cazuri, interpretarea dreptului comunitar solicitată nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului din acțiunea principală și răspunsul dat nu poate fi util instanței naționale, cu excepția cazului în care dreptul național impune ca resortisanții săi să beneficieze de aceleași drepturi precum cele conferite de dreptul comunitar unui resortisant al unui alt stat membru aflat în aceeași situație ( 8 ) sau în cazul în care face trimitere la conținutul unei dispoziții comunitare pentru a determina normele aplicabile la o situație pur internă ( 9 ).

16.

Cu toate acestea, Curtea a răspuns întotdeauna la cereri de pronunțare a unor hotărâri preliminare având la bază cauze privind contracte de achiziții publice sau, mai amplu, contracte publice, chiar dacă starea de fapt din cauzele respective ar fi condus la concluzia existenței unei situații pur interne. Aceasta a fost situația, cu excepția unui singur caz ( 10 ), atunci când interpretarea solicitată viza dispoziții de drept primar, în special cele referitoare la libera prestare a serviciilor ( 11 ). Aceasta a fost situația, fără excepție, atunci când făcea referire la dispozițiile directivelor privind contractele de achiziții publice ( 12 ). În general, rațiunea se află chiar în obiectivele dreptului comunitar privind contractele publice, care sunt de a garanta accesul cât mai larg posibil, fără discriminare pe motiv de cetățenie sau naționalitate, la respectivele contracte și de a promova o concurență efectivă și egală în materie. Prin urmare, este puțin important dacă toate părțile la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice provin din același stat membru ca autoritatea contractantă, în măsura în care întreprinderi stabilite în alte state membre ar fi putut fi de asemenea interesate ( 13 ). De altfel, din acest motiv, dispozițiile directivelor privind achizițiile publice se aplică tuturor contractelor de achiziții publice care depășesc pragul pe care acestea îl stabilesc, fără a impune condiții referitoare la cetățenia sau naționalitatea ori locul de stabilire a ofertanților ( 14 ). Ca în cazul celorlalte directive întemeiate pe articolul 95 CE (fostul articol 100 A CE), aplicabilitatea lor nu poate să depindă de aspectul dacă situațiile concrete în cauză în acțiunile principale au o legătură suficientă cu exercitarea libertăților fundamentale de circulație ( 15 ). Astfel, prima obiecție a guvernului elen cu privire la admisibilitatea prezentei trimiteri preliminare, întemeiată pe existența unei situații pur interne, nu poate fi decât respinsă.

17.

În ceea ce privește al doilea motiv de contestare a pertinenței întrebărilor adresate, întemeiat pe faptul că interpretarea solicitată a dreptului comunitar nu răspunde la o nevoie obiectivă pentru soluționarea litigiului din acțiunea principală deoarece vizează doar compatibilitatea legii elene cu Constituția, nici acesta nu poate fi reținut. Desigur, trebuie să se admită că, în speță, demonstrarea incompatibilității dispozițiilor Legii nr. 3021/2002 cu articolul 14 alineatul 9 din Constituție ar lipsi de bază juridică certificatul privind lipsa incompatibilității emis de ESR și, prin urmare, ar fi suficientă pentru admiterea acțiunii introduse de reclamanta din acțiunea principală.

18.

Cu toate acestea, astfel cum instanța a quo a subliniat, preocuparea pentru celeritatea procedurii pledează în favoarea pertinenței, încă din acest stadiu, a întrebării referitoare la compatibilitatea dispoziției constituționale în cauză cu dreptul comunitar. Într-adevăr, în cazul în care Curtea ar aprecia că nu poate răspunde la cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare în interpretare și ar lăsa mai întâi instanța de trimitere să soluționeze problema conformității dispozițiilor Legii nr. 3021/2002 cu articolul 14 alineatul 9 din Constituție, ar fi necesar să se considere că, dacă respectiva instanță ar anula certificatul pentru motivul unei încălcări a Constituției prin această lege, problema compatibilității dispoziției constituționale contestate cu dreptul comunitar ar risca și mai mult să revină, mai devreme sau mai târziu, în fața Curții, având în vedere că ESR ar fi nevoită, foarte probabil, să refuze emiterea certificatului necesar în vederea atribuirii contractului de achiziții publice în cauză pentru motivul că executantul de lucrări publice vizat (domnul K. Sarantopoulos) nu ar fi reușit să demonstreze că nu intră sub incidența incompatibilității enunțate de Constituție. Prin urmare, soluționarea finală a litigiului din acțiunea principală depinde de conformitatea cu dreptul comunitar a regimului specific de incompatibilitate între sectorul lucrărilor publice și sectorul mijloacelor de informare în masă. Așadar, este în interesul celerității procedurii să se furnizeze încă de acum instanței de trimitere elementele de interpretare a dreptului comunitar care să îi permită să se pronunțe în cauză, deoarece, dacă ar hotărî că respectivul regim, astfel cum a fost prevăzut de Constituție și pus în aplicare prin Legea nr. 3021/2002, nu este conform cu dreptul comunitar, nu ar avea o altă variantă, astfel cum a recunoscut instanța a quo, decât de a-l lipsi de aplicabilitate și, prin urmare, de a respinge cererea formulată de Michaniki și de a confirma atribuirea contractului către Pantechniki.

19.

Prin intermediul primei întrebări preliminare, se solicită Curții, în esență, să stabilească dacă statele membre au dreptul să prevadă alte cauze de excludere de la participarea la o procedură de cerere de ofertă în vederea încheierii unui contract de achiziții publice de lucrări decât cele care figurează la articolul 24 din Directiva 93/37.

20.

Pentru a contesta caracterul limitativ al enumerării motivelor de excludere prevăzute la articolul 24 din Directiva 93/37, guvernul elen obiectează că respectiva directivă s-a limitat la coordonarea procedurilor naționale de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări și nu a procedat la o armonizare completă în domeniul contractelor de achiziții publice de lucrări. Desigur, acest lucru este adevărat. Curtea a recunoscut că „reiese din titlu și din al doilea considerent al directivei că aceasta are ca obiect doar coordonarea procedurilor naționale de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări și, prin urmare, nu prevede un regim complet de norme comunitare în materie” ( 16 ). De asemenea, în ceea ce privește Directiva 71/305, Curtea a hotărât că aceasta nu stabilește o reglementare comunitară uniformă și exhaustivă ( 17 ). Prin urmare, „în cadrul normelor comune pe care le cuprinde, statele membre sunt libere să mențină sau să adopte reguli materiale și procedurale în materia contractelor de achiziții publice, cu condiția respectării tuturor dispozițiilor relevante din dreptul comunitar, în special a interdicțiilor care decurg din principiile consacrate de tratat în materia dreptului de stabilire și a liberei prestări a serviciilor” ( 18 ). Sunt nenumărate exemplele de măsuri sau de reglementări naționale care adăugă la normele comunitare în materia contractelor de achiziții publice și care au fost astfel considerate legale. Este suficient să se menționeze recunoașterea criteriului ecologic ( 19 ) sau al celui privind lupta împotriva șomajului ( 20 ) drept criterii de atribuire a contractelor de achiziții publice sau admiterea unei reglementări naționale care interzice, după depunerea unei oferte, modificarea componenței unui grup de executanți de lucrări care participă la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de lucrări ( 21 ).

21.

Cu toate acestea, faptul că Directiva 93/37 nu a procedat la o armonizare completă a regulilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări nu înseamnă că nu se poate considera că anumite dispoziții ale acesteia nu au reglementat în mod exhaustiv anumite aspecte. Și, într-adevăr, mai multe elemente pledează cu tărie în favoarea caracterului limitativ al cazurilor de excludere a unui executant de lucrări de la procedura de atribuire a unui contract de achiziții publice de lucrări care figurează la articolul 24 din directiva menționată. Chiar obiectivele acestui text pledează deja în acest sens. Având în vedere că Directiva 93/37 urmărește dezvoltarea concurenței în domeniul contractelor de achiziții publice de lucrări prin favorizarea participării cât mai largi posibil la procedurile de atribuire ( 22 ), adăugarea unor noi cauze de excludere a ofertanților reduce în mod necesar accesul candidaților la respectivele proceduri de atribuire și, prin urmare, restrânge concurența. De altfel, și orientarea jurisprudențială ni se pare a fi la fel. Interdicția care a fost impusă statelor membre de a solicita unui ofertant să facă dovada capacităților sale tehnice, economice și financiare și a onorabilității sale prin alte mijloace decât cele enumerate la articolele 23-26 din directiva anterioară privind contractele de achiziții publice de lucrări (71/305) se încadra deja în această orientare; cu alte cuvinte, în special controlul existenței uneia dintre incompatibilitățile prevăzute la articolul 24 din directiva menționată care viza un candidat la un contract de achiziții publice de lucrări nu se putea face decât pe baza mijloacelor de probă prevăzute în mod exhaustiv ( 23 ). Într-un mod și mai pertinent, s-a hotărât deja că articolele 17-25 din directiva anterioară privind contractele de achiziții publice de bunuri (77/62) enumerau în mod „exhaustiv și imperativ” criteriile de selecție calitativă – printre care, la articolul 20, cele legate de onorabilitatea profesională a candidatului – și de atribuire a contractului și excludeau, în consecință, posibilitatea de a rezerva participarea la un contract de achiziții publice de bunuri numai pentru întreprinderile al căror capital social era cu participare publică majoritară ( 24 ). În sfârșit și mai ales, interpretând articolul 29 din directiva privind contractele de achiziții publice de servicii (92/50), care, în esență, este identic cu articolul 24 din Directiva 93/37, Curtea a hotărât că această dispoziție, care prevede șapte cauze de excludere de la participare a candidaților la atribuirea unui contrat de achiziții, care se raportează la onestitatea profesională, la solvabilitatea sau la credibilitatea acestora, „stabilește ea însăși singurele limite ale posibilității statelor membre, în sensul că acestea nu pot prevedea alte cauze de excludere decât cele indicate în această dispoziție” ( 25 ).

22.

Cu toate acestea, guvernul elen invocă împotriva acestei jurisprudențe soluția pronunțată de Curte în cauza Fabricom ( 26 ). Aspectul în litigiu privea conformitatea cu directivele privind contractele de achiziții publice a unei reglementări naționale care interzicea oricărei persoane care fusese însărcinată cu cercetarea, cu experimentarea, cu studiul sau cu dezvoltarea de lucrări, de bunuri sau de servicii referitoare la un contract de achiziții publice să prezinte o ofertă în cadrul procedurii de atribuire a acestui contract de achiziții. Departe de a examina incompatibilitatea instituită între participarea la faza pregătitoare a unui contract de achiziții publice și prezentarea unei oferte privind acest contract, în lumina dispozițiilor directivelor menționate care enumeră cazurile de excludere de la participarea la procedurile de cerere de ofertă, în special în raport cu articolul 24 din Directiva 93/37, Curtea s-a limitat să verifice dacă măsura în litigiu urmărea asigurarea egalității de tratament între toți ofertanții și dacă diferența de tratament instituită nu era disproporționată în raport cu acest obiectiv.

23.

O astfel de soluție pare să nu corespundă a priori cu cele care afirmă caracterul limitativ al cazurilor de excludere enunțate în dispozițiile relevante ale directivelor privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice. Totuși, contradicția nu este decât aparentă. Este adevărat că directivele comunitare urmăresc să reglementeze, în principiu, în mod exhaustiv cauzele de excludere de la participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice. Acesta este în special obiectul articolului 24 din Directiva 93/37. Cu toate acestea, respectarea celorlalte norme și principii înscrise în – sau decurgând din – directiva menționată pot de asemenea să impună instituirea unor cazuri de excludere. Aceasta este situația în special în ceea ce privește principiul egalității de tratament între candidații la un contract de achiziții publice. Într-adevăr, principiul menționat – implicând în mod necesar o obligație de transparență ( 27 ) –, care decurge din libertatea fundamentală de stabilire și din cea de prestare a serviciilor ( 28 ) și care susține ansamblul reglementării comunitare privind contractele de achiziții publice ( 29 ), poate justifica excluderea concurenților de la participarea la un contract de achiziții în măsura în care concurența între prestatori, pe care directivele în materia contractelor de achiziții publice urmăresc să o promoveze și care presupune participarea cât mai largă posibil la procedurile de atribuire, nu este efectivă decât dacă respectă principiul egalității de tratament între candidați ( 30 ). Astfel, și cu titlu exemplificativ, considerăm că este dificil să se conceapă faptul că dreptul comunitar se opune principiului însuși al instituirii de către un stat membru a unei incompatibilități între exercitarea anumitor funcții publice și candidatura la un contract de achiziții publice. Prin urmare, trebuie să se admită că statele membre pot prevedea alte cazuri de excludere decât cele care figurează în lista prevăzută la articolul 24 din Directiva 93/37, dacă această măsură se dovedește necesară pentru prevenirea eventualelor conflicte de interese și, prin urmare, pentru garantarea transparenței și a egalității de tratament. De altfel, acesta este sensul invitației prevăzute la articolul 6 alineatul (6) din Directiva 93/37, potrivit căruia „autoritățile contractante se asigură că nu există discriminare între diverșii executați de lucrări”. Acesta este și mesajul cauzei Fabricom ( 31 ). Incompatibilitatea dintre participarea la faza pregătitoare a unui contract de achiziții publice și candidatura la acel contract, prevăzută de legislația națională, urmărea să evite ca o persoană care participă la anumite lucrări pregătitoare să poată influența condițiile unui contract de achiziții într-un sens care i-ar fi ulterior favorabil la prezentarea ofertei sale sau să poată fi favorizată la formularea ofertei sale grație informațiilor pe care, efectuând respectivele lucrări pregătitoare, le-ar fi putut obține cu privire la contractul de achiziții publice în cauză ( 32 ).

24.

Prin urmare, trebuie să se răspundă la prima întrebare preliminară că lista cauzelor de excludere a executanților de lucrări care figurează la articolul 24 din Directiva 93/37 nu este exhaustivă.

25.

Prin urmare, Directiva 93/37 nu interzice statelor membre să adauge cauze de excludere de la participarea la un contract de achiziții publice de lucrări în raport cu lista care figurează la articolul 24, atât timp cât acestea urmăresc să garanteze transparența și egalitatea de tratament.

26.

Tocmai aceasta este justificarea oferită de guvernul elen în susținerea incompatibilității enunțate la articolul 14 alineatul 9 din Constituția elenă între sectorul mijloacelor de informare în masă și sectorul lucrărilor publice. Guvernul elen susține că incompatibilitatea menționată urmărește să garanteze transparența și egalitatea de tratament în atribuirea contractelor de achiziții publice, prin prevenirea oricărei posibilități pentru o întreprindere participantă la o cerere de ofertă de a se folosi de puterea sa mediatică pentru a influența în favoarea sa decizia finală de atribuire. Excluderea executanților de lucrări din sectorul mijloacelor de informare în masă și a executanților de lucrări care au legături cu o întreprindere media ia act, prin urmare, de faptul că aceștia, ținând seama de presiunea pe care o pot exercita asupra autorității contractante datorită puterii lor mediatice, au mai multe șanse de a obține contractul de achiziții decât concurenții lor și, în consecință, nu se găsesc în mod necesar, în ceea ce privește procedura de atribuire a acestui contract de achiziții și în raport cu obiectivul deschiderii către concurență vizat de dreptul comunitar în materie, în aceeași situație ca aceștia din urmă.

27.

Este adevărat că guvernul elen susține totodată că incompatibilitatea prevăzută de Constituția națională are de asemenea ca scop să apere pluralismul presei și al mijloacelor de informare în masă. Astfel, s-ar evita ca o autoritate contractantă să poată face presiuni asupra unei întreprinderi media candidate la atribuirea unui contract de achiziții publice de lucrări și, prin urmare, să se asigure de o prezentare favorabilă a politicii sale sau, mai mult, cum a susținut guvernul elen, s-ar preveni situația în care o întreprindere media, candidată la atribuirea unui contract de achiziții publice de lucrări, ar căuta ca, prin angajamentul sau practica unei prezentări favorabile a politicii puterilor publice, cu sacrificarea independenței și a pluralismului presei, să influențeze decizia finală de atribuire a contractului de achiziții. Dar, în realitate, în contextul specific al atribuirii contractelor publice, acest obiectiv proclamat de apărare a pluralismului presei nu prezintă decât un caracter subsidiar, care nu are o autonomie reală în raport cu scopul garantării transparenței și a egalității de tratament. Astfel, numai dacă și în măsura în care autoritatea contractantă nu ar respecta, în procesul de selecție a candidaților, criterii obiective, transparente și nediscriminatorii, aceasta s-ar putea servi de puterea sa de atribuire a contractului de achiziții fie pentru a exercita o influență asupra politicii editoriale a unei întreprinderi media candidate la atribuirea unui contract de achiziții de lucrări, fie pentru „a recompensa” politica editorială a acestei întreprinderi.

28.

Cu alte cuvinte, motivele de excludere prevăzute de dreptul elen urmăresc prevenirea conflictelor de interese dintre autoritățile contractante și întreprinderile media, care ar putea încuraja practici de corupție activă și pasivă care să denatureze procesul de selecție a adjudecatarilor contractelor de achiziții de lucrări. Prin urmare, reiese că dispoziții precum cele în cauză în acțiunea principală contribuie la respectarea egalității de tratament necesare obiectivului de dezvoltare a unei concurențe efective urmărit de reglementarea comunitară privind contractele de achiziții publice. De asemenea, reiese că acestea răspund unei necesități în materie, care nu a fost reglementată de dispozițiile Directivei 93/37. O dovedește faptul că Directiva 2004/18, care a înlocuit Directiva 93/37, a adăugat noi cazuri de excludere de la participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice, în special cel privind corupția ( 33 ), care reglementează parțial situația vizată de Constituția elenă.

29.

Recunoașterea acestei finalități a incompatibilității generale prevăzute de Constituția elenă între sectorul mijloacelor de informare în masă și cel al lucrărilor publice a fost contestată de unul dintre intervenienții din acțiunea principală în cadrul observațiilor prezentate în timpul ședinței. În opinia acestuia, nu se poate considera a priori, din principiu, că exercitarea unei activități economice în ansamblul său poate amenința transparența și egalitatea de tratament în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice. Dacă ar trebui să se admită legitimitatea analizei susținute de autoritățile elene, potrivit căreia exercitarea activității în sectorul mijloacelor de informare în masă poate influența decizia de atribuire a contractului de achiziții publice, o obiecție similară ar putea fi adusă față de multe alte activități economice. O bancă, în special, care este și acționară la o întreprindere de lucrări publice, ar avea la fel de mult capacitatea, prin intermediul activității sale de subscriere de împrumuturi publice, să facă presiune asupra autorității contractante și să influențeze decizia acesteia de atribuire a contractului de achiziții.

30.

Cu toate acestea, trebuie să se recunoască fiecărui stat membru, sub controlul Curții, o anumită marjă de apreciere în definirea cazurilor de excludere adecvate în scopul garantării transparenței și a egalității de tratament în procedurile de atribuire a contractelor publice. Statul membru vizat este cel mai în măsură să aprecieze care sunt, în contextul național, conflictele de interese cel mai probabil să se producă și să amenințe principiul transparenței și principiul egalității de tratament, cu respectarea cărora trebuie încheiate contractele publice. Aprecierea efectuată de autoritățile publice elene le-a făcut să se teamă, în contextul propriu Greciei, de existența unor conflicte de interese care ar putea determina dezvoltarea unor practici de corupție activă și pasivă din partea autorităților contractante, dacă nu ar exclude de la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții întreprinderile de lucrări care au legături cu întreprinderile media. De aici rezultă incompatibilitatea prevăzută la articolul 14 alineatul 9 din Constituția elenă. În cadrul acestei aprecieri specifice a ceea ce consideră că trebuie să beneficieze de respectarea, în Grecia, a principiului comunitar al transparenței și a principiului comunitar al egalității de tratament în atribuirea contractelor publice, autoritățile publice elene invocă, prin urmare, într-o oarecare măsură, o apreciere constituțională națională. Așadar, reiese din motivele deciziei de trimitere că s-a inițiat o dezbatere cu privire la problema dacă această circumstanță este de natură să influențeze aprecierea compatibilității cu dreptul comunitar a respectivei cauze de excludere.

31.

Este adevărat că respectarea identității constituționale a statelor membre constituie o obligație pentru Uniunea Europeană. Această obligație îi revine încă de la apariție. Într-adevăr, aceasta face parte din însăși esența proiectului european inițiat la începutul anilor 1950, care constă în avansarea pe calea integrării, menținând în același timp existența politică a statelor. Stă dovadă faptul că obligația menționată a fost enunțată pentru prima dată în mod explicit cu ocazia unei revizuiri a tratatelor, o reiterare a acesteia fiind considerată necesară de către statele membre având în vedere progresele pe calea integrării pe care le implica respectiva revizuire. Astfel, articolul F alineatul (1) din Tratatul de la Maastricht, devenit articolul 6 alineatul (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană, prevede: „Uniunea respectă identitatea națională a statelor sale membre”. Identitatea națională vizată cuprinde în mod evident identitatea constituțională a statului membru. Acest lucru este confirmat, dacă mai era nevoie, de explicitarea elementelor identității naționale realizată la articolul I-5 din Constituția pentru Europa și la articolul 4 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană, astfel cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona. Într-adevăr, reiese din modul de redactare identic al acestor două texte că Uniunea respectă „identitatea lor națională [a statelor membre], inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale”.

32.

Din această obligație, impusă Uniunii Europene de textele fondatoare, de a respecta identitatea națională a statelor membre, inclusiv în dimensiunea sa constituțională, jurisprudența a tras deja anumite concluzii. La o lectură atentă, reiese că un stat membru poate, în anumite cazuri și, în mod evident, sub controlul Curții, să invoce apărarea identității sale naționale pentru a justifica o derogare de la aplicarea libertăților fundamentale de circulație. Acesta poate, mai întâi, să o invoce explicit ca motiv legitim și autonom de derogare. Într-adevăr, Curtea a recunoscut în mod expres că apărarea identității naționale „constituie un scop legitim respectat de ordinea juridică comunitară” ( 34 ), chiar dacă a considerat disproporționată restricția în speță, deoarece interesul invocat putea fi apărat în mod util prin alte modalități. Apărarea identității constituționale naționale poate de asemenea permite unui stat membru să dezvolte, în anumite limite, propria sa accepțiune cu privire la un interes legitim de natură să justifice un obstacol în calea unei libertăți fundamentale de circulație. Astfel, unui stat membru care s-a prevalat de protecția datorată principiului demnității umane, garantată de constituția sa națională, pentru a justifica o restricție privind libera prestare a serviciilor, Curtea i-a răspuns, desigur, că demnitatea umană este protejată în ordinea juridică comunitară ca principiu general de drept. Cu toate acestea, Curtea a recunoscut statului membru o mare libertate de a stabili conținutul și domeniul de aplicare al acestuia în conformitate cu concepția pe care o avea despre protecția datorată acestui drept fundamental pe teritoriul său, ținând seama de specificul național ( 35 ). În consecință, faptul că celelalte state membre nu împărtășesc concepția reținută de un stat membru cu privire la dreptul fundamental nu interzice respectivului stat membru să se prevaleze de aceasta pentru a justifica o restricție privind libera prestare a serviciilor.

33.

Dacă respectul datorat identității constituționale a statelor membre poate astfel constitui un interes legitim de natură să justifice, în principiu, o restricție privind obligațiile impuse de dreptul comunitar, a fortiori acesta poate fi invocat de un stat membru pentru a justifica aprecierea sa referitoare la măsurile constituționale care trebuie să completeze legislația comunitară pentru a garanta respectarea, pe teritoriul său, a principiilor și a normelor pe care aceasta le stabilește sau care o susțin. Totuși, este necesar să se precizeze că acest respect datorat identității constituționale a statelor membre nu poate fi înțeles ca o deferență absolută în privința tuturor normelor constituționale naționale. Dacă ar fi astfel, constituțiile naționale ar putea deveni un instrument care ar permite statelor membre să evite dreptul comunitar în domenii determinate ( 36 ). Mai mult, ar putea rezulta discriminări între statele membre în funcție de conținutul dat de fiecare dintre acestea constituțiilor naționale. Astfel cum dreptul comunitar ține seama de identitatea constituțională a statelor membre, la fel și dreptul constituțional național trebuie să se adapteze cerințelor ordinii juridice comunitare. În speță, normele constituționale naționale pot fi luate în considerare în măsura în care acestea se încadrează în marja de apreciere de care dispun statele membre pentru a garanta respectarea principiului egalității de tratament impusă de directivă. Exercitarea respectivei marje de apreciere trebuie totuși să rămână în limitele fixate de acest principiu și de directiva însăși. Norma constituțională națională este, așadar, relevantă, în speță, pentru identificarea contextului național în care trebuie să se aplice principiul egalității de tratament între candidații la un contract de achiziții publice, pentru a stabili, în acest context, care sunt riscurile de conflict de interese și, în sfârșit, pentru a evalua importanța care trebuie acordată, în ordinea juridică națională, prevenirii acestor conflicte de interese și, în consecință, nivelul normativ la care aceasta trebuie să intervină.

34.

Prin urmare, dreptul comunitar nu se opune, în principiu, ca un stat membru să excludă executanții de lucrări care au legături cu întreprinzătorii din sectorul mijloacelor de informare în masă de la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări în scopul garantării principiului comunitar al transparenței și a principiului comunitar al egalității de tratament între ofertanți. Cu toate acestea, mai este necesar ca incompatibilitatea astfel instituită între sectorul lucrărilor publice și sectorul mijloacelor de informare în masă să fie conformă cu principiul proporționalității. Prin urmare, aceasta trebuie să fie necesară și proporțională cu obiectivul de garantare a egalității de tratament și, în consecință, de dezvoltare a unei concurențe efective. Dacă, dimpotrivă, cauza de excludere adăugată de dreptul național este definită astfel încât include un număr de prestatori potențiali excesiv în raport cu ceea ce ar fi necesar pentru garantarea egalității de tratament între ofertanți, în realitate, aceasta dăunează obiectivului directivei de dezvoltare a unei concurențe efective, pe care pretinde că o promovează. Și în această situație, o anumită marjă de apreciere trebuie să fie atribuită statului membru pentru a stabili întinderea incompatibilității pe care o consideră ca îndeplinind, în contextul național, cerințele principiului proporționalității. Prin urmare, necesitatea și proporționalitatea mecanismului ales nu pot fi excluse pentru singurul motiv că acest mecanism nu ar fi fost adoptat de celelalte state membre ( 37 ).

35.

Rezultă că această libertate de apreciere nu poate fi nelimitată. Exercitarea sa este supusă controlului instanței. Cu toate că, în principiu, obligația de a efectua un astfel de control revine instanței naționale învestite cu acțiunea principală, și nu Curții, care este sesizată în temeiul articolului 234 CE, reiese că, în orice caz, o incompatibilitate de o asemenea întindere precum cea instituită la articolul 14 alineatul 9 din Constituția elenă nu este conformă cu principiul proporționalității. Aceasta este situația în special deoarece incompatibilitatea menționată include toți executanții de lucrări care au legături cu întreprinzătorii din sectorul mijloacelor de informare în masă, indiferent de importanța difuzării respectivelor mijloace de informare în masă. Într-adevăr, o astfel de incompatibilitate depășește ceea ce este necesar pentru respectarea egalității de tratament și, prin urmare, pentru apărarea unei concurențe efective, în măsura în care pare dificil de susținut că un întreprinzător din sectorul mijloacelor de informare în masă cu difuzare regională dispune de o putere mediatică ce i-ar permite să facă presiuni asupra unei autorități contractante localizate într-o altă regiune sau, dimpotrivă, că aceasta este înclinată să facă presiuni asupra unui astfel de întreprinzător. De asemenea, aceasta este situația în special deoarece incompatibilitatea menționată afectează toți executanții de lucrări care au o legătură de rudenie oarecare cu un întreprinzător din sectorul mijloacelor de informare în masă. Într-adevăr, pare improbabil ca o autoritate contractantă să poată face presiuni asupra unui întreprinzător din sectorul mijloacelor de informare în masă a cărui legătură de rudenie cu executantul de lucrări este îndepărtată sau, dimpotrivă, ca un astfel de întreprinzător din sectorul mijloacelor de informare în masă să facă presiuni asupra autorității contractante.

36.

Prin urmare, trebuie să se răspundă la a doua întrebare preliminară că adăugarea prin dreptul național a unei cauze de excludere la lista care figurează la articolul 24 din Directiva 93/37 este compatibilă cu dreptul comunitar dacă are ca scop garantarea transparenței și a egalității de tratament necesare dezvoltării unei concurențe efective și dacă este conformă cu principiul proporționalității. O dispoziție care prevede o incompatibilitate generală între calitatea de proprietar, de asociat, de acționar principal sau de membru al conducerii unei întreprinderi media și calitatea de proprietar, de asociat, de acționar principal sau de membru al conducerii unei întreprinderi căreia i se încredințează de către stat sau de către o persoană juridică din sectorul public în sens larg executarea unor contracte de lucrări, de furnizare sau de servicii încalcă principiul proporționalității.

37.

Având în vedere răspunsul dat la a doua întrebare, nu este necesar să se răspundă la a treia întrebare preliminară.

38.

Având în vedere considerațiile de mai sus, sugerăm Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Symvoulio tis Epikrateias (Consiliul de Stat elen) după cum urmează: