Cauza T-48/05

Yves Franchet și Daniel Byk

împotriva

Comisiei Comunităților Europene

„Răspundere extracontractuală — Funcție publică — Investigații ale OLAF — Cazul «Eurostat» — Transmiterea către autoritățile judiciare naționale a unor informații privind fapte care pot face obiectul urmăririi penale — Neinformarea prealabilă a funcționarilor implicați și a Comitetului de supraveghere al OLAF — Scurgeri de informații către presă — Divulgarea de către OLAF și de către Comisie — Încălcarea principiului prezumției de nevinovăție — Prejudiciu moral — Legătură de cauzalitate”

Hotărârea Tribunalului (Camera a treia) din 8 iulie 2008   II ‐ 1595

Sumarul hotărârii

1. Procedură – Măsuri de organizare a procedurii – Cerere de retragere de la dosar a anumitor documente interne ale unei instituții

   (Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 64)

2. Funcționari – Acțiune în despăgubiri – Obiect – Cerere având ca obiect repararea prejudiciilor cauzate de o investigație a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF)

   (art. 235 CE și 236 CE)

3. Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) – Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF – Metode de efectuare a investigațiilor interne adoptate de instituțiile comunitare

   [Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 10 alin. (2) și (3); Decizia 1999/396 a Comisiei, art. 4]

4. Răspundere extracontractuală – Condiții – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Încălcarea obligației de informare a persoanei interesate în cadrul unei investigații efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) – Încălcarea obligației de informare în prealabil a Comitetului de supraveghere

   [art. 288 al doilea paragraf CE; Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 10 alin. (2) și (3); Decizia 1999/396 a Comisiei, art. 4; Regulamentul interior al Comitetului de supraveghere al OLAF, art. 2]

5. Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) – Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF – Transmiterea către autoritățile naționale a unor informații obținute în cadrul unei investigații

   [Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (5) și art. 10 alin. (2) și (3)]

6. Funcționari – Acțiuni – Acțiune în despăgubiri – Motive – Acțiune având ca obiect repararea prejudiciilor cauzate de o investigație a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF)

   [Statutul funcționarilor, art. 91; Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 10 alin. (2)]

7. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Prejudiciu – Legătură de cauzalitate – Sarcina probei care revine reclamantului – Limite

   (art. 288 al doilea paragraf CE)

8. Răspundere extracontractuală – Condiții – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Comunicat de presă al administrației care sugerează implicarea unui funcționar în săvârșirea unor nereguli fără vreo dovadă a vinovăției sale

   [art. 288 al doilea paragraf CE; Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 alin. (2)]

9. Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) – Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF – Dreptul la apărare – Conținut – Dreptul de acces la dosarul investigației – Inexistență, cu excepția publicării raportului final

   (Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41; Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului; Decizia 1999/396 a Comisiei, art. 4)

10. Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) – Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF – Durata procedurii

    [Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 6 alin. (5) și art. 11 alin. (7)]

11. Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) – Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF – Confidențialitatea investigațiilor

    (Regulamentul nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 12)

12. Funcționari – Regim disciplinar – Procedură disciplinară – Proceduri disciplinare și penale desfășurate concomitent în legătură cu aceleași fapte

    [Statutul funcționarilor, art. 88 alin. (5); anexa IX, art. 7 alin. (2)]

1.  În general, o instituție este îndreptățită să solicite retragerea din dosarul prezentat instanței comunitare a unui document intern atunci când acesta nu a fost obținut prin mijloace legitime de către cel care îl invocă. Într-adevăr, un document intern are un caracter confidențial, cu excepția cazului în care instituția de la care provine a acceptat divulgarea acestuia. Cu toate acestea, în anumite situații, nu este necesar ca reclamantul să demonstreze că a obținut în mod legal documentul confidențial invocat în susținerea tezei sale și trebuie să se aprecieze, procedând la o comparare a intereselor care trebuie protejate, dacă circumstanțe particulare, precum caracterul decisiv al prezentării unui document intern pentru a asigura controlul regularității procedurii de adoptare a actului atacat sau pentru a proba existența unui abuz de putere, justifică să nu se procedeze la retragerea sa.

   (a se vedea punctele 77 și 79)

2.  Concluziile prin care se solicită repararea prejudiciului material și moral pe care un funcționar pretinde că l-a suferit din cauza, pe de o parte, a desfășurării și a finalizării unei investigații efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) care îl menționează nominal și eventual stabilește în sarcina sa în mod public răspunderea pentru anumite nereguli constatate cu mult înaintea unei decizii finale a instanței naționale competente și, pe de altă parte, modul în care Comisia s-a comportat în contextul acestei investigații nu pot fi respinse ca premature, astfel încât funcționarul să nu poată formula o astfel de cerere decât după eventuala decizie definitivă a autorităților judiciare naționale. Astfel, eventualul rezultat al procedurii judiciare naționale nu este susceptibil să afecteze procedura în fața instanței comunitare întrucât, în cadrul concluziilor privind despăgubirile menționate anterior, nu se pune problema dacă faptele care i se impută funcționarului sunt dovedite sau nu sunt dovedite, dacă acesta a săvârșit sau nu a săvârșit greșeli în activitatea sa profesională, ci de a examina modul în care OLAF a desfășurat investigația sa și modul în care Comisia s-a comportat în contextul acestei investigații, prejudiciul pe care funcționarul pretinde că l-a suferit fiind distinct de acela care ar putea rezulta din declararea nevinovăției de către autoritățile judiciare naționale.

   (a se vedea punctele 90 și 91)

3.  Din dispozițiile articolului 4 primul paragraf din Decizia 1999/396 privind condițiile și metodele de efectuare a investigațiilor interne pentru combaterea fraudei, a corupției și a oricăror activități ilegale care afectează interesele Comunităților reiese că funcționarul interesat trebuie să fie informat rapid în legătură cu posibilitatea implicării sale personale atunci când acest lucru nu prejudiciază investigația și că, în orice caz, la finalizarea investigației nu pot fi desprinse concluzii care fac trimitere nominală la un funcționar fără ca părții interesate să i se fi oferit posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere asupra tuturor faptelor care o privesc. Încălcarea acestor dispoziții, care determină condițiile în care respectarea dreptului la apărare al funcționarului vizat poate fi conciliată cu cerințele de confidențialitate proprii oricărei investigații de această natură, constituie o încălcare a condițiilor de fond aplicabile procedurii de investigație.

   Este adevărat că articolul 4 din Decizia 1999/396 nu privește în mod explicit transmiterea informațiilor pe care, în temeiul articolului 10 din Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), OLAF poate sau trebuie, în ceea ce privește investigațiile externe, respectiv interne, să le transmită autorităților judiciare naționale și nu prevede, prin urmare, obligația de a informa funcționarul vizat înaintea unei astfel de transmiteri. Cu toate acestea, dacă astfel de informații conțin „concluzii care fac trimitere nominală” la funcționarul vizat, acesta trebuie, în principiu informat și ascultat în raport cu faptele care îl privesc.

   Totuși, articolul respectiv prevede o excepție în privința cazurilor care necesită menținerea secretului absolut în scopul desfășurării investigației sau utilizarea unor proceduri de investigație care sunt de competența unei autorități judiciare naționale. În astfel de cazuri, obligația de a invita funcționarul să își exprime punctul de vedere poate fi amânată cu acordul secretarului general al Comisiei. Astfel, pentru amânarea informării, trebuie îndeplinită dubla condiție a necesității de a menține secretul absolut în scopul desfășurării investigației și a necesității de a utiliza proceduri de investigație care sunt de competența unei autorități judiciare naționale. În plus, trebuie să se obțină acordul prealabil al secretarului general al Comisiei. Obligația de a solicita și de a obține acordul secretarului general al Comisiei nu este o simplă formalitate care ar putea, eventual, să fie îndeplinită ulterior. Într-adevăr, cerința de a obține un astfel de acord și-ar pierde rațiunea de a exista, și anume aceea de a garanta că este respectat dreptul la apărare al funcționarilor vizați, că informarea lor nu este amânată decât în cazuri cu adevărat excepționale și că aprecierea acestui caracter excepțional nu revine numai OLAF, ci necesită și aprecierea secretarului general al Comisiei.

   (a se vedea punctele 128-130, 133, 144-146 și 151)

4.  Norma de drept potrivit căreia persoanele care fac obiectul unei investigații efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) trebuie să fie informate și să li se dea ocazia să își exprime punctul de vedere asupra tuturor faptelor care îi privesc conferă drepturi particularilor. Cu certitudine, în temeiul articolului 4 din Decizia 1999/396 privind condițiile și metodele de efectuare a investigațiilor interne pentru combaterea fraudei, a corupției și a oricăror activități ilegale care afectează interesele Comunităților, OLAF dispune de o marjă de apreciere în cazurile în care este necesară menținerea secretului absolut în scopul bunei desfășurări a investigației și utilizarea unor proceduri de investigație care sunt de competența unei autorități judiciare naționale, astfel încât obligația de a invita funcționarul să își exprime punctul de vedere poate fi amânată cu acordul secretarului general al Comisiei. Cu toate acestea, în ceea ce privește modalitățile de adoptare a deciziei de a amâna informarea funcționarilor vizați și de verificare a condițiilor de aplicare a articolului 4 din Decizia 1999/396, OLAF nu dispune de nicio marjă de apreciere.

   În consecință, OLAF săvârșește o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor, atunci când fără a fi invocat aplicarea unor astfel de proceduri și fără a solicita acordul secretarului general al Comisiei în timp util pentru a amâna invitarea obligatorie a funcționarului vizat de investigație pentru a-și exprima punctul de vedere, acesta nu respectă nici condițiile, nici modalitățile de aplicare a acestei excepții.

   Este cazul încălcării obligației impuse OLAF prin articolul 11 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF de a consulta Comitetul de supraveghere al acestuia înainte de transmiterea informațiilor către autoritățile judiciare naționale, ceea ce constituie o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept ce are ca obiect conferirea de drepturi persoanelor interesate. Astfel, pe de o parte, deși, în temeiul articolului 11 alineatul (1) din regulamentul menționat, nu intervine în efectuarea investigațiilor în curs, Comitetul de supraveghere al OLAF are vocația de a proteja drepturile persoanelor care fac obiectul investigațiilor, întrucât în temeiul articolului 2 din regulamentul său interior, acesta „veghează ca activitățile OLAF să se desfășoare cu respectarea deplină a drepturilor omului și a libertăților fundamentale, în conformitate cu tratatele și cu dreptul derivat, în special cu Protocolul privind privilegiile și imunitățile și cu Statutul funcționarilor”. Pe de altă parte, articolul 11 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1073/1999 prevede că informarea Comitetului de supraveghere este o obligație necondiționată și nu lasă OLAF nicio marjă de apreciere.

   (a se vedea punctele 146, 153-156, 164 și 167-170)

5.  Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) nu este obligat să informeze instituția vizată de o investigație internă înaintea transmiterii către autoritățile judiciare ale statului membru interesat, în temeiul articolului 10 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF, a informațiilor obținute în legătură cu fapte care pot fi încadrate penal. Astfel, pe de o parte, transmiterea către instituția interesată a unor informații obținute în cursul investigațiilor interne nu este decât o opțiune conform articolului 10 alineatul (3) din acest regulament și nicio dispoziție a acestui articol nu prevede că transmiterea informațiilor către autoritățile judiciare naționale trebuie să fie precedată sau însoțită de informarea instituției vizate. Pe de altă parte, articolul 4 alineatul (5) din același regulament, potrivit căruia instituția respectivă trebuie să fie informată în cadrul investigațiilor interne, în cazul în care cercetările arată că un membru, director, funcționar sau agent poate fi personal implicat, nu prevede niciun termen pentru efectuarea acestei informări și conține în plus o excepție potrivit căreia OLAF poate amâna informarea în cazurile în care este necesară, la libera sa apreciere, menținerea unui secret absolut în scopul desfășurării investigației.

   În sfârșit, aceste dispoziții nu conțin nicio normă de drept care conferă drepturi particularilor, a cărei respectare este garantată de instanța comunitară.

   (a se vedea punctele 158, 159 și 162)

6.  În cadrul unei acțiuni în despăgubiri având ca obiect repararea prejudiciului material și moral pe care un funcționar pretinde că l-a suferit din cauza desfășurării și a finalizării unei investigații efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), este inoperant un motiv întemeiat pe influența exercitată asupra autorităților judiciare naționale cu ocazia transmiterii acestora, în temeiul articolului 10 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF, a unor informații privind investigația și potrivit cărora OLAF ar fi orientat autoritățile judiciare, realizând deja încadrarea penală a faptelor comunicate. Într-adevăr, măsurile pe care autoritățile naționale le iau în urma informațiilor transmise de către OLAF angajează în mod exclusiv și integral răspunderea acestora. Astfel, acestor autorități le revine sarcina de a verifica la rândul lor dacă astfel de informații justifică sau necesită începerea urmăririi penale. În consecință, protecția jurisdicțională împotriva urmăririi penale trebuie să fie asigurată la nivel național cu toate garanțiile prevăzute de dreptul intern, inclusiv cele care rezultă din drepturile fundamentale, care, făcând parte integrantă din principiile generale de drept comunitar, trebuie de asemenea să fie respectate de către statele membre atunci când pun în aplicare o reglementare comunitară.

   (a se vedea punctele 171-173)

7.  În cadrul unei acțiuni în despăgubiri, reclamantului îi revine sarcina de a demonstra că sunt îndeplinite condițiile angajării răspunderii extracontractuale a Comunității în sensul articolului 288 al doilea paragraf CE. Există o atenuare a acestei norme în cazul în care un fapt cauzator de prejudicii a avut la origine mai multe cauze diferite, iar instituția comunitară nu a prezentat niciun element de probă care să permită să se stabilească care dintre aceste cauze era la originea faptului, deși instituția era cea mai în măsură să furnizeze probele în această privință, astfel încât se poate considera că incertitudinea care subzistă i se datorează acesteia.

   (a se vedea punctele 182 și 183)

8.  Principiul prezumției de nevinovăție impune ca o persoană acuzată de săvârșirea unei infracțiuni să fie prezumată nevinovată atât timp cât nu a fost dovedită vinovăția sa mai presus de orice îndoială în cursul unui proces. Cu toate acestea, o instituție nu poate fi împiedicată să informeze publicul asupra investigațiilor în curs începute de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) privind neregulile săvârșite în cadrul său. Totuși, aceasta trebuie să procedeze în acest sens cu toată discreția și cu toată reținerea necesare, respectând un echilibru just între interesele funcționarilor și cele ale instituției.

   Difuzarea de către o instituție a unui comunicat de presă care produce în rândul publicului, sau cel puțin în rândul unei părți a acestuia, impresia că un funcționar este implicat în neregulile săvârșite în cadrul său, atunci când vinovăția acestuia nu a fost încă dovedită, nu se încadrează în limitele a ceea ce este justificat de interesul de serviciu și reprezintă o încălcare suficient de gravă a principiului prezumției de nevinovăție, întrucât instituția nu are nicio marjă de apreciere în ceea ce privește obligația care îi revine de a respecta această prezumție.

   De asemenea, OLAF încalcă principiul prezumției de nevinovăție atunci când, în cursul unei proceduri de investigație împotriva unui funcționar, acesta permite scurgerea unor informații în presă care reflectă sentimentul că acesta este vinovat de săvârșirea unei fapte penale și incită publicul să creadă în vinovăția sa, înainte ca o instanță să se fi pronunțat în această privință. Printr-o astfel de scurgere de informații, OLAF încalcă totodată obligația de confidențialitate a investigațiilor și, provocând divulgarea în presă a unor elemente sensibile ale investigațiilor, aduce atingere interesului unei bune administrări, în măsura în care permite accesul publicului larg, în cursul procedurii de investigație, la informații confidențiale ale administrației. În acest caz, este vorba despre încălcări suficient de grave ale acestor norme de drept, în măsura în care OLAF trebuie să vegheze ca astfel de scurgeri de informații, ce încalcă drepturile fundamentale ale persoanelor vizate, precum prezumția de nevinovăție, să nu aibă loc, administrația nedispunând de nicio marjă de apreciere în ceea ce privește respectarea acestei obligații.

   (a se vedea punctele 216, 217, 219, 309-311 și 314)

9.  Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) nu este obligat să permită unui funcționar comunitar care se pretinde vizat de o investigație internă – înainte de a fi luată de către autoritatea sa împuternicită să facă numiri o decizie finală care îi cauzează un prejudiciu – accesul la documentele care fac obiectul unei astfel de investigații sau la cele întocmite de OLAF cu această ocazie; altfel, ar putea fi afectate eficacitatea și confidențialitatea misiunii atribuite OLAF, precum și independența acestuia. În particular, simplul fapt că o parte dintr-un dosar confidențial de investigație pare să fi fost comunicată presei în mod ilegal nu justifică, în sine, derogarea, în favoarea funcționarului care pretinde că este vizat, de la confidențialitatea acestui dosar și a investigației efectuate de OLAF. Respectarea dreptului la apărare al funcționarului în cauză este garantată în mod suficient prin articolul 4 din Decizia 1999/396 privind condițiile și metodele de efectuare a investigațiilor interne pentru combaterea fraudei, a corupției și a oricăror activități ilegale care afectează interesele Comunităților, care nu obligă OLAF să permită accesul la aceste documente.

   Această abordare nu este în contradicție cu respectarea dreptului la o bună administrare, prevăzut la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, potrivit căruia acest drept presupune dreptul de acces al oricărei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidențialitate și de secretul profesional și comercial. Astfel, conform acestui principiu, accesul la dosarul investigației efectuate de OLAF poate fi refuzat atunci când respectarea confidențialității o impune.

   OLAF nu are nici obligația să permită accesul la raportul final al investigației. Astfel, pe de o parte, niciuna dintre obligațiile care rezultă din articolul 4 din Decizia 1999/396 nu se referă la acest aspect și, pe de altă parte, existența unei ilegalități în ceea ce privește OLAF nu ar putea fi dovedită, în ceea ce privește respectarea principiului contradictorialității, decât în ipoteza în care raportul final ar fi publicat sau în măsura în care acesta ar fi urmat de adoptarea unui act cauzator de prejudiciu. Dacă acest raport a fost trimis instituției și autorităților judiciare naționale vizate, această instituție și aceste autorități sunt cele care, dacă este cazul, trebuie să permită accesul funcționarului vizat la raportul menționat, potrivit propriilor norme procedurale, în măsura în care acestea ar avea intenția să adopte în baza raportului final un act care îl lezează pe funcționar.

   (a se vedea punctele 255-260)

10.  Chiar dacă Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) nu prevede niciun termen precis și imperativ pentru încheierea investigațiilor, obligația de a respecta un termen rezonabil în desfășurarea procedurilor administrative constituie un principiu general de drept comunitar a cărui respectare este asigurată de instanța comunitară și care este de altfel preluat, drept componentă a dreptului la o bună administrare, de articolul 41 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Prin urmare, procedura desfășurată în fața OLAF nu poate fi prelungită dincolo de un termen rezonabil, care trebuie apreciat în funcție de circumstanțele cazului și de gradul de complexitate al cauzei.

    Deficiențele privind organizarea administrativă a serviciilor Comisiei cauzate la momentul instituirii OLAF, care nu trebuie să afecteze funcționarii vizați, nu pot, prin ele însele, să justifice termene lungi în îndeplinirea procedurilor de investigație și nici nu pot constitui o cauză de exonerare a răspunderii Comisiei.

    (a se vedea punctele 272-274, 280 și 281)

11.  Este adevărat că, în temeiul articolului 12 alineatul (3) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), instituțiile asigură respectarea confidențialității investigațiilor efectuate de OLAF și a drepturilor legitime ale persoanelor implicate. Totuși, această dispoziție nu poate fi interpretată ca impunând Comisiei obligația generală de a garanta respectarea confidențialității de către OLAF, care efectuează investigațiile în deplină independență. Într-adevăr, această dispoziție trebuie coroborată cu alineatul precedent, potrivit căruia directorul general al OLAF raportează periodic instituțiilor rezultatul acestor investigații, cu respectarea acelorași principii. Astfel, din articolul 12 din Regulamentul nr. 1073/1999 reiese că, în cazul în care directorul general al OLAF a comunicat instituțiilor, inclusiv Comisiei, informații legate de investigații, acestea trebuie să asigure confidențialitatea acestor informații și drepturile legitime ale persoanelor implicate în procesarea acestor informații.

    (a se vedea punctul 299)

12.  Articolul 88 al cincilea paragraf din statut, care interzice autorității împuternicite să facă numiri să soluționeze definitiv situația funcționarului respectiv pe plan disciplinar pronunțându-se asupra unor fapte care fac în același timp obiectul unei proceduri penale, atât timp cât decizia pronunțată de instanța penală sesizată nu a rămas definitivă, nu acordă puteri discreționare autorității menționate. Această dispoziție consacră principiul potrivit căruia „penalul ține în loc procedura disciplinară”, ceea ce se justifică în special prin faptul că instanțele penale naționale dispun de atribuții de investigație mai importante decât autoritatea împuternicită să facă numiri. Prin urmare, în cazul în care aceleași fapte pot constitui o faptă penală și o încălcare a obligațiilor din Statutul funcționarilor, administrația este ținută de constatările de fapt efectuate de instanța penală în cadrul procedurii penale. După ce aceasta din urmă constată existența faptelor din speță, administrația poate proceda la calificarea juridică a acestora în raport cu noțiunea de greșeală disciplinară, verificând în special dacă acestea constituie încălcări ale obligațiilor statutare.

    (a se vedea punctele 341 și 342)