În cauza C‑278/05,
având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 234 CE de High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division (Regatul Unit), prin decizia din 22 iunie 2005, primită de Curte la 6 iulie 2005, în cauza
Carol Marilyn Robins și alții
împotriva
Secretary of State for Work and Pensions ,
CURTEA (Camera a doua),
compusă din domnul C. W. A. Timmermans, președinte de cameră, domnul J. Klučka, doamna R. Silva de Lapuerta, domnii J. Makarczyk și L. Bay Larsen (raportor), judecători,
avocat general: doamna J. Kokott,
grefier: doamna M. Ferreira, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 1 iunie 2006,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru doamna Robins și alții, de domnii I. Walker, solicitor, D. Anderson, QC, și P. Newman, barrister,
– pentru guvernul Regatului Unit, de doamna C. White, în calitate de agent, asistată de domnii D. Pannick și D. Wyatt, QC, precum și de domnul R. Hitchcock și de doamna K. Smith, barristers,
– pentru Irlanda, de domnul D. J. O’Hagan, în calitate de agent, asistat de domnul P. McGarry, BL,
– pentru guvernul olandez, de doamna H. G. Sevenster, în calitate de agent,
– pentru Comisia Comunităților Europene, de domnii G. Rozet și J. Enegren, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 13 iulie 2006,
pronunță prezenta
Hotărâre
1. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolului 8 din Directiva 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la protecția lucrătorilor salariați în cazul insolvabilității angajatorului (JO L 283, p. 23, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 197, denumită în continuare „directiva”).
2. Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între doamna Robins, împreună cu alte 835 de persoane afiliate la două sisteme suplimentare de asigurări sociale la nivel de întreprindere (denumiți în continuare, împreună, „reclamanții în acțiunea principală”), pe de o parte, și Secretary of State for Work and Pensions, competent în Regatul Unit în materie de muncă și pensii, pe de altă parte, având ca obiect reducerea drepturilor la pensie pentru limită de vârstă ca urmare a insolvabilității angajatorului lor.
Cadrul juridic al litigiului
Legislația comunitară
3. Articolul 1 alineatul (1) din directivă prevede:
„(1) Prezenta directivă se aplică creanțelor salariale izvorâte din contracte de muncă sau raporturi de muncă, creanțe salariale existente față de angajatori care sunt în stare de insolvabilitate în sensul articolului 2 alineatul (1).”
4. Articolul 2 din directivă prevede:
„(1) În sensul prezentei directive, un angajator este considerat în stare de insolvabilitate:
(a) în cazul în care a fost formulată o cerere privind deschiderea unei proceduri, prevăzută de actele cu putere de lege sau de actele administrative ale statului membru respectiv, care poartă asupra patrimoniului angajatorului și care are ca scop plata colectivă a creditorilor și permite luarea în considerare a creanțelor salariale menționate la articolul 1 alineatul (1) și
(b) în cazul în care autoritatea care este competentă în temeiul dispozițiilor legale, de reglementare și administrative menționate:
– a decis să deschidă procedura sau
– a constatat că întreprinderea sau unitatea angajatorului a fost definitiv închisă și că activele disponibile sunt insuficiente pentru a justifica deschiderea procedurii.
(2) Prezenta directivă nu aduce atingere legislației naționale cu privire la definirea termenilor «lucrător salariat», «angajator», «remunerație», «drept dobândit», «drept în curs de a fi dobândit».”
5. Conform articolului 3 din directivă, statele membre iau măsurile necesare în vederea asigurării de către instituțiile de garantare, în conformitate cu articolul 4, a plății creanțelor salariale izvorâte din contracte de muncă sau raporturi de muncă și care privesc salarizarea pe o perioadă anterioară unei date determinate. Această dată este, la alegerea statelor membre, una dintre cele prevăzute la alineatul (2) al articolului 3.
6. În temeiul articolului 4 alineatele (1) și (2) din directivă, statele membre au posibilitatea de a limita obligația de plată prevăzută la articolul 3 pentru instituțiile de garantare la plata creanțelor restante în limita, după caz, a trei luni, a 18 luni sau a opt săptămâni de salariu.
7. Conform articolului 7, „[s]tatele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura că neplata contribuțiilor obligatorii datorate de către angajator instituțiilor de asigurări din sistemele naționale obligatorii de asigurări sociale, înainte de a surveni insolvabilitatea sa, nu afectează în mod nefavorabil dreptul salariaților la pensie din partea acestor instituții de asigurări, în măsura în care contribuțiile salariaților au fost reținute la sursă din remunerația plătită”.
8. Potrivit articolului 8, „[s]tatele membre se asigură că sunt luate măsurile necesare în vederea protejării intereselor salariaților și ale persoanelor care au părăsit deja întreprinderea sau unitatea angajatorului la data la care a survenit insolvabilitatea acestuia, cu privire la drepturile, dobândite sau pe cale de a fi dobândite, la pensie pentru limită de vârstă, inclusiv pensiile de urmaș, în cadrul sistemelor suplimentare de asigurări sociale la nivel de întreprindere sau grup de întreprinderi existente în afara sistemelor naționale obligatorii de asigurări sociale”.
9. Articolul 9 prevede că directiva nu aduce atingere posibilității statelor membre de a aplica sau de a introduce acte cu putere de lege sau acte administrative mai favorabile salariaților.
Cadrul juridic național
Garantarea cotizațiilor la sistemele de pensii
10. În temeiul Employment Rights Act 1996 și al Pension Schemes Act 1993 (denumit în continuare „PSA 1993”), Redundancy Payments Directorate efectuează, în numele Secretary of State for Trade and Industry, plăți din National Insurance Fund (denumit în continuare „NIF”) pentru a apăra drepturile foștilor salariați în cazul insolvabilității angajatorului lor. El devine astfel creditor în cadrul procedurii colective deschise împotriva angajatorului, în locul salariaților.
11. Articolul 124 din PSA 1993 permite plata unor „contribuții pertinente” la un sistem de pensii, finanțându‑le din NIF în caz de incapacitate a angajatorului insolvabil.
12. „Contribuțiile pertinente”, definite la articolul 124 alineatul 2 din PSA 1993, sunt contribuțiile datorate:
– de către angajator în nume propriu sau
– în numele unui salariat, cu condiția ca angajatorul să fi reținut efectiv din salariu, drept contribuție a salariatului, o sumă egală cu aceasta.
13. Valoarea totală a cotizațiilor datorate de către angajator în nume propriu este definită la articolul 124 alineatul 3 din PSA 1993 ca fiind cea mai scăzută dintre următoarele:
– suma care, la data la care angajatorul a devenit insolvabil, era datorată în cursul celor 12 luni anterioare acestei date;
– când prestațiile datorate de sistemul de pensii sunt calculate în funcție de salariul asiguratului, suma atestată de către un actuar ca fiind necesară pentru acoperirea angajamentelor născute la momentul lichidării în favoarea salariaților societății sau în numele acestora și
– 10 % din valoarea totală a salariilor plătite sau datorate salariaților în cursul celor 12 luni anterioare datei insolvabilității.
14. Suma totală care poate fi solicitată cu titlu de contribuții neachitate în contul salariaților este definită la articolul 124 alineatul 5 din PSA 1993 ca fiind egală cu sumele reținute din salariu în cursul celor 12 luni anterioare datei insolvabilității.
15. Articolul 177 alineatul 2 litera b) din PSA 1993 prevede că lichidările de datorii efectuate de către Secretary of State sunt finanțate din NIF, iar articolul 127 reglementează subrogarea.
Pensions Compensation Board și Fraud Compensation Scheme
16. Articolele 81-86 din Pensions Act 1995, astfel cum a fost modificat prin Welfare Reform and Pensions Act 1999 (denumit în continuare „PA 1995”), prevedeau o acțiune în despăgubire cu privire la pensii introdusă la Pensions Compensation Board în situația în care angajatorul era insolvabil, iar activele sistemului fuseseră reduse ca urmare a unei fapte ilicite ce implică incorectitudinea („dishonesty”), inclusiv intenția de a frauda („defraud”).
17. Începând cu luna septembrie 2005, acest sistem de despăgubire al Pensions Compensation Board a fost înlocuit, inclusiv pentru situațiile de insuficiență de fonduri datorată unei fraude, cu Fraud Compensation Scheme, în temeiul articolelor 182-189 din Pensions Act 2004 (denumit în continuare „PA 2004”).
Răscumpărarea drepturilor în sistemul general de pensii
18. În temeiul articolului 55 din PSA 1993, astfel cum a fost modificat prin articolul 141 din PA 1995, precum și al Occupational Pension Schemes (Contracting‑out) (Amount Required for Restoring State Scheme Rights and Miscellaneous Amendment) Regulations 1998 (SI 1998/1397), persoanele afiliate la sisteme care îndeplinesc anumite condiții pot să își restabilească, integral sau parțial, drepturile lor în sistemul general de pensii atunci când o procedură de lichidare a sistemului la care erau afiliate a început cel mai devreme la 6 aprilie 1997, iar acel sistem nu dispune de fonduri suficiente.
Deținerea resurselor financiare ale sistemului în fonduri fiduciare independente
19. Articolul 592 din Income and Corporation Taxes Act 1988 permitea angajatorilor să beneficieze de reduceri de impozite asupra sumelor plătite la sisteme de pensii atunci când activele sistemului erau deținute într‑un fond fiduciar independent și, prin urmare, indisponibile pentru ceilalți creditori în caz de insolvabilitate. Ca regulă generală, sistemele suplimentare de pensii îndeplineau această condiție datorită reducerilor de impozite acordate.
20. Începând din 6 aprilie 2006, nu se mai cere ca activele unui sistem să fie deținute într‑un fond fiduciar independent pentru a beneficia de reduceri de impozite. Totuși, în temeiul articolului 252 alineatul 2 din PA 2004, intrat în vigoare la 23 septembrie 2005, sistemele de pensii trebuie să fie organizate sub forma unui fond fiduciar independent pentru ca administratorii să poată accepta plăți cu titlu de finanțări ale sistemului.
„Minimum Funding Requirement” (MFR) și creanța împotriva angajatorului
21. În temeiul articolului 56 din PA 1995, sistemele de pensii la nivel de întreprindere, cu excepția câtorva dintre ele, trebuie să se asigure că valoarea activelor nu este inferioară valorii totale a angajamentelor lor, astfel cum sunt acestea evaluate pe baza „Minimum Funding Requirement”.
22. Articolul 75 din PA 1995 și Occupational Pension Schemes (Deficiency on Winding Up etc.) Regulations 1996 (SI 1996/3128), astfel cum au fost modificate prin Occupational Pension Schemes (Minimum Funding Requirement and Miscellaneous Amendments) Regulations 2002 (SI 2002/380) (denumite în continuare, împreună, „regulamentele privind insuficiența activelor”), prevăd că, atunci când un sistem de pensii la nivel de întreprindere cu contribuții stabilite căruia i se aplică articolul 75 menționat mai sus este lichidat sau când angajatorul devine insolvabil în sensul acestui articol și dacă, la data respectivă, activele sale nu acoperă angajamentele, valoarea totală a diferenței trebuie să fie considerată ca un debit al angajatorului față de administratorii acestui sistem, ceea ce permite administratorilor să declanșeze o acțiune în recuperarea debitului.
23. După 6 aprilie 2005, articolul 75 din PA 1995 a fost modificat prin articolul 271 din PA 2004, iar regulamentele privind insuficiența activelor au fost înlocuite cu Occupational Pension Schemes (Employer Debt) Regulations 2005 (SI 2005/678), modificate prin Occupational Pension Schemes (Employer Debt etc.) (Amendment) Regulations 2005 (SI 2005/2224). Totuși, în esență, regulile anterioare au rămas neschimbate.
24. În plus, anumite contribuții datorate de către angajatori la un sistem de pensii la nivel de întreprindere sau la un sistem legal sunt creanțe privilegiate din categoria 4 a anexei 6 la Insolvency Act 1986, în special:
– contribuțiile salariale la un sistem suplimentar de pensii la nivel de întreprindere care au fost reținute din salariu în cursul ultimelor patru luni anterioare datei insolvabilității, dar care nu au fost încă vărsate de către angajator la sistemul de pensii, și
– contribuțiile datorate de către angajator la un sistem suplimentar de pensii la nivel de întreprindere în cadrul „contracting‑out” [posibilitatea de a opta pentru neaderarea la State Earnings Pension Scheme (SERPS), sistem obligatoriu de pensii suplimentare, prin aderarea la un sistem la nivel de întreprindere] în cursul celor 12 luni anterioare datei insolvabilității, atunci când aceste contribuții sunt supuse prevederilor referitoare la pensia minimă garantată (articolul 8 alineatul 2 din PSA 1993) sau la drepturile protejate (articolul 10 din PSA 1993) în acest sistem.
Acțiunea principală
25. Reclamanții în acțiunea principală sunt foști salariați ai societății ASW Limited, care face obiectul unei proceduri de lichidare judiciară, în temeiul unei hotărâri judecătorești din 24 aprilie 2003.
26. Aceștia erau afiliați la sisteme de pensii finanțate de către respectiva societate, și anume ASW Pension Plan și ASW Sheerness Steel Group Pension Fund (denumite în continuare „sisteme de pensii”).
27. Aceste sisteme de pensii prezintă următoarele caracteristici, care sunt comune tuturor sistemelor private de pensii bazate pe ultimul salariu:
– prestațiile, denumite „prestații bazate pe ultimul salariu”, sunt calculate pe baza unui coeficient de achiziție a drepturilor la pensie, precum și pe baza ultimului salariu și a perioadei lucrate în cadrul societății de către fiecare salariat afiliat;
– persoanele afiliate plătesc o contribuție corespunzătoare unui procentaj din salariul lor, iar angajatorul este obligat să contribuie cu suma necesară menținerii și plății pensiilor, sistemele fiind astfel numite sisteme „cu costuri echilibrate”;
– societatea angajatoare care finanțează aceste sisteme are dreptul să anunțe că încetează să contribuie și să declanșeze lichidarea sistemelor;
– din momentul în care lichidarea sistemelor de pensii a fost declanșată, începe aplicarea prevederilor articolului 75 din PA 1995, care are caracterul unei obligații legale a societății față de aceste sisteme.
28. Sistemele de pensii au încetat în iulie 2002 și sunt în curs de lichidare. Administratorii acestora trebuie, din acel moment, să folosească activele acestor sisteme pentru a asigura continuarea prestațiilor către afiliați în funcție de anumite categorii prioritare definite prin regulile care guvernează sistemele de pensii, astfel cum au fost modificate prin lege. Activele sistemelor sunt folosite în primul rând pentru a asigura acordarea prestațiilor datorate acelora dintre persoanele afiliate care primeau deja o pensie la data la care sistemele au intrat în lichidare, apoi, în măsura în care mai rămân active, pentru a asigura acordarea prestațiilor datorate persoanelor afiliate care nu primeau încă pensie la data la care sistemele de pensii au intrat în lichidare.
29. Conform celor mai recente evaluări efectuate de către actuarii sistemelor de pensii, activele nu vor fi suficiente pentru a acoperi toate prestațiile datorate tuturor persoanelor afiliate și, prin urmare, prestațiile persoanelor care nu sunt încă pensionate vor fi reduse.
30. Apreciind că legislația în vigoare în Regatul Unit nu le oferea nivelul de protecție prevăzut la articolul 8 din directivă, reclamanții din acțiunea principală au introdus împotriva guvernului Regatului Unit, reprezentat prin Secretary of State for Work and Pensions, o acțiune în repararea prejudiciului suferit.
31. Sesizată cu această cauză, High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 8 din directivă [...] trebuie interpretat în sensul că impune statelor membre să ia măsuri, prin toate mijloacele necesare, pentru ca drepturile dobândite de către salariați în cadrul sistemelor suplimentare de asigurări sociale la nivel de întreprindere sau grup de întreprinderi bazate pe ultimul salariu să fie integral finanțate de către statele membre în cazul insolvabilității angajatorului privat, atunci când resursele financiare ale acestor sisteme sunt insuficiente pentru a acoperi aceste prestații?
2) Dacă răspunsul la prima întrebare este negativ, cerințele prevăzute la articolul 8 sunt transpuse suficient într‑o legislație ca aceea în vigoare în Regatul Unit, descrisă mai sus?
3) În ipoteza în care dispozițiile legale din Regatul Unit nu ar fi conforme cu prevederile articolului 8, ce criteriu ar trebui să aplice instanța națională pentru a stabili dacă neîndeplinirea obligațiilor prevăzute de dreptul comunitar care rezultă de aici este suficient de gravă pentru a da naștere unei obligații de despăgubire? În special, o simplă neîndeplinire a unei obligații este suficientă pentru a stabili existența unei încălcări suficient de grave sau trebuie să fi existat totodată o încălcare manifestă și gravă de către statul membru a limitelor competenței sale legislative sau trebuie aplicat un alt criteriu și, dacă da, care este acesta?”
Cu privire la prima întrebare
32. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 8 din directivă trebuie interpretat în sensul că, în caz de insolvabilitate a angajatorului și de insuficiență a resurselor sistemelor suplimentare de asigurări sociale la nivel de întreprindere sau grup de întreprinderi, finanțarea drepturilor dobândite la pensie pentru limită de vârstă trebuie, pe de o parte, să fie asigurată de înseși statele membre și, pe de altă parte, să fie integrală.
Observațiile prezentate Curții
33. Reclamanții din acțiunea principală susțin că structura directivei și modul de redactare a articolului 8 din aceasta impun statelor membre o obligație de rezultat. La nevoie, drepturile dobândite trebuie, prin urmare, să fie în întregime finanțate de acestea.
34. Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Irlanda, Regatul Țărilor de Jos și Comisia Comunităților Europene consideră că articolul 8 din directivă nu cere ca statele membre să garanteze totalitatea drepturilor dobândite de salariați. Acesta lasă statelor membre o marjă de apreciere.
Răspunsul Curții
35. Trebuie constatat că textul articolului 8 din directivă, în măsura în care acesta afirmă, în general, că statele membre „se asigură că sunt luate măsurile necesare”, nu impune acestor state să finanțeze ele însele drepturile la prestații a căror protecție trebuie realizată în temeiul directivei.
36. Termenii utilizați lasă statelor membre o marjă de apreciere în ceea ce privește mecanismul care trebuie adoptat pentru realizarea acestei protecții.
37. Un stat membru poate, prin urmare, să prevadă, de exemplu, mai degrabă o obligație de asigurare în sarcina angajatorului sau crearea unei instituții de garantare căreia îi va stabili modalitățile de finanțare decât o finanțare de către autoritățile publice.
38. În ceea ce privește nivelul de protecție impus de directivă, trebuie reamintit că, în temeiul primului considerent al acesteia, măsurile necesare pentru protejarea salariaților în cazul insolvabilității angajatorului trebuie luate „ținând seama de necesitatea unei dezvoltări economice și sociale echilibrate în Comunitate”.
39. Directiva urmărește astfel să concilieze interesele salariaților și necesitățile unei dezvoltări economice și sociale echilibrate.
40. Ea vizează asigurarea, pentru salariați, a unui minim comunitar de protecție în cazul insolvabilității angajatorului (hotărârea din 19 noiembrie 1991, Francovich și alții, C‑6/90 și C‑9/90, Rec., p. I‑5357, punctul 3), fără a aduce atingere, potrivit prevederilor articolului 9, posibilității statelor membre de a aplica sau de a introduce dispoziții mai favorabile.
41. Gradul de protecție impus de directivă pentru fiecare dintre garanțiile specifice pe care le instituie trebuie să fie determinat având în vedere termenii utilizați în dispoziția corespondentă, interpretați, la nevoie, în lumina acestor considerente.
42. În ceea ce privește garantarea drepturilor la pensie pentru limită de vârstă dobândite în cadrul sistemelor de asigurări sociale suplimentare, articolul 8 nu poate fi interpretat în sensul că impune o garantare integrală a drepturilor respective.
43. Desigur, precum articolul 7 din directivă, referitor la sistemele naționale obligatorii de asigurări sociale, și spre deosebire de articolele 3 și 4 ale aceleiași directive, referitoare la creanțele salariale, articolul 8 amintit nu prevede în mod expres dreptul statelor membre de a limita nivelul protecției.
44. Totuși, absența unei prevederi explicite în acest sens nu implică, prin ea însăși, independent de redactarea dispoziției respective, o intenție a legiuitorului comunitar de a impune o obligație de garantare a totalității drepturilor la prestații.
45. Or, în această privință, trebuie constatat că, întrucât se limitează să prevadă, în general, adoptarea de măsuri necesare pentru „protejarea intereselor” persoanelor vizate, articolul 8 din directivă acordă statelor membre, în vederea stabilirii nivelului protecției, o marjă largă de apreciere, care exclude o obligație de garantare integrală.
46. Prin urmare, la prima întrebare trebuie să se răspundă că articolul 8 din directivă trebuie interpretat în sensul că, în caz de insolvabilitate a angajatorului și de insuficiență a resurselor sistemelor suplimentare de asigurări sociale la nivel de întreprindere sau grup de întreprinderi, finanțarea drepturilor dobândite la pensie pentru limită de vârstă nu trebuie să fie, în mod obligatoriu, asigurată de către înseși statele membre și nici să fie integrală.
Cu privire la a doua întrebare
47. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 8 din directivă se opune unui sistem de protecție de natura celui în discuție în acțiunea principală.
Observațiile prezentate Curții
48. Reclamanții din acțiunea principală arată ca sistemul național în discuție poate duce, în aplicarea sa, la o reducere cu 80 % a drepturilor la prestații. Un astfel de sistem face ca articolul 8 să fie lipsit de orice efect practic. Dispozițiile adoptate nu asigură o transpunere suficientă a directivei.
49. Regatul Unit apreciază că diferitele elemente ale sistemului în discuție în acțiunea principală, descrise la punctele 10-24 din prezenta hotărâre, sunt suficiente pentru a asigura nivelul minim de protecție impus de articolul 8 din directivă.
50. Acesta adaugă că un sistem de asistență financiară, Financial Assistance Scheme (denumit în continuare „FAS”), a fost instituit, începând cu 1 septembrie 2005, în temeiul articolului 286 din PA 2004 și al Financial Assistance Scheme Regulations 2005 (SI 2005/1986). Acest sistem ar acorda o asistență anumitor afiliați la sistemele de pensii în cazul insolvabilității angajatorului. El ar fi aplicabil sistemelor de pensii la nivel de întreprindere pentru care procedura de lichidare a fost deschisă între 1 ianuarie 1997 și 5 aprilie 2005. Acesta completează pensia pentru limită de vârstă până la concurența a aproximativ 80 % din pensia preconizată.
51. Irlanda și Regatul Țărilor de Jos consideră de asemenea că dispoziții de natura celor adoptate de Regatul Unit constituie o transpunere adecvată a directivei.
52. Comisia subliniază, în ceea ce privește reclamanții din acțiunea principală, că sistemul existent nu a împiedicat ca drepturile acestora să suporte pierderi substanțiale. Această situație este dificil de conciliat cu obiectivul urmărit prin articolul 8 din directivă.
53. Este dificil să se stabilească în mod precis nivelul de protecție pe care îl impune această dispoziție. Totuși, nivelul de protecție de care beneficiază reclamanții în acțiunea principală nu este suficient.
Răspunsul Curții
54. Potrivit datelor necontestate existente la dosar, doi dintre reclamanții din acțiunea principală nu vor primi decât 20 % și, respectiv, 49 % din prestațiile la care ar fi avut dreptul.
55. În absența unei obligații de garantare integrală a drepturilor la prestații, trebuie stabilit nivelul minimal de protecție impus prin directivă.
56. Or, trebuie arătat că, spre deosebire de articolele 3 și 4 din directivă, ale căror dispoziții permit, în pofida marjei de apreciere lăsate statelor membre, să se stabilească garanția minimală impusă în ceea ce privește creanțele salariale (a se vedea hotărârea Francovich și alții, citată anterior, punctele 18-20), nici articolul 8 din directivă și nici vreo altă prevedere a acesteia nu conțin elemente care să permită stabilirea cu precizie a nivelului minimal cerut pentru protejarea drepturilor la prestații în cadrul sistemelor suplimentare de asigurări sociale.
57. Ținând seama de expresia voinței legiuitorului comunitar, trebuie totuși să se constate că dispozițiile de drept intern susceptibile să ducă, în anumite situații, la o garantare a prestațiilor limitată la 20 % sau 49 % din drepturile care se cuveneau unui salariat, adică mai puțin de jumătate din aceste drepturi, nu pot fi considerate conforme cu definiția termenului „a proteja” utilizat la articolul 8 din directivă.
58. În acest sens, trebuie arătat că în anul 2004, potrivit unor date necontestate comunicate Comisiei de către Regatul Unit:
– aproximativ 65 000 de persoane afiliate la sisteme de pensii au suferit pierderi de peste 20 % în raport cu prestațiile preconizate;
– aproximativ 35 000 dintre aceștia, adică aproape 54 % din total, au suferit pierderi de peste 50 % din aceste prestații.
59. Prin urmare, rezultă că un sistem de natura celui creat de legislația Regatului Unit nu asigură protecția prevăzută de directivă și nu realizează o transpunere corectă a articolului 8 din aceasta.
60. Această concluzie nu este pusă în discuție prin instituirea unui sistem precum FAS, începând cu 1 septembrie 2005, chiar dacă acest sistem este aplicabil procedurilor de lichidare inițiate între 1 ianuarie 1997 și 5 aprilie 2005.
61. Într‑adevăr, din informațiile necontestate existente la dosarul cauzei rezultă că FAS:
– nu acoperă persoanele afiliate la sistem care la 14 mai 2004 erau pensionate de mai mult de 3 ani;
– nu folosește decât unui număr de aproximativ 11 000 dintre cele 85 000 de persoane afiliate la sistemele vizate și care nu sunt încă pensionate, ceea ce reprezintă mai puțin de 13 % din total.
62. Prin urmare, la a doua întrebare trebuie să se răspundă că articolul 8 din directivă se opune unui sistem de protecție de natura celui în discuție în acțiunea principală.
Cu privire la a treia întrebare
63. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, în caz de transpunere incorectă a articolului 8 din directivă, responsabilitatea statului membru respectiv este angajată prin simplul fapt al acestei încălcări a dreptului comunitar sau dacă aceasta este condiționată de constatarea unei încălcări manifeste și grave de către acest stat a limitelor care se impuneau puterii sale de apreciere.
Observațiile prezentate Curții
64. După cum arată reclamanții din acțiunea principală, condiția existenței unei încălcări suficient de grave a dreptului comunitar nu presupune existența unei încălcări manifeste și grave de către un stat membru a limitelor puterii sale de apreciere, în sensul hotărârii din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame (C‑46/93 și C‑48/93, Rec., p. I‑1029, punctul 55), decât dacă statul membru dispunea de o largă putere de apreciere.
65. Aceștia susțin că, în cauza de față, prin articolul 8 din directivă, statului membru îi este impusă o obligație clară de rezultat. Regatul Unit nu a dispus, prin urmare, de o largă putere de apreciere.
66. Ei propun aplicarea principiului, consacrat prin hotărârea din 23 mai 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, Rec., p. I‑2553, punctul 28), prin hotărârea din 8 octombrie 1996, Dillenkofer și alții (C‑178/94, C‑179/94 și C‑188/94-C‑190/94, Rec., p. I‑4845, punctul 25), și prin hotărârea din 18 ianuarie 2001, Stockholm Lindöpark (C‑150/99, Rec., p. I‑493, punctul 40), potrivit căruia, în ipoteza în care statul membru în cauză nu era în situația de a se confrunta cu alegeri normative și dispunea de o marjă de apreciere restrânsă în mod considerabil sau chiar inexistentă, simpla nerespectare a dreptului comunitar poate fi suficientă pentru stabilirea existenței unei încălcări suficient de grave.
67. Aceștia consideră, prin urmare, că lipsa unei transpuneri corecte a articolului 8 din directivă constituie o încălcare suficient de gravă pentru a constitui temeiul răspunderii statului membru.
68. Regatul Unit, Irlanda și Comisia afirmă că responsabilitatea statului membru este subordonată condiției, impusă prin hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame, citată anterior, a unei încălcări manifeste și grave de către acel stat membru a limitelor puterii sale de apreciere. Această condiție nu ar fi îndeplinită în acțiunea principală.
Răspunsul Curții
69. Potrivit unei jurisprudențe constante (a se vedea în special hotărârile citate anterior Brasserie du pêcheur și Factortame, punctul 51, și Hedley Lomas, punctul 25, hotărârea din 4 iulie 2000, Haim, C‑424/97, Rec., p. I‑5123, punctul 36, și hotărârea din 4 decembrie 2003, Evans, C‑63/01, Rec., p. I‑14447, punctul 83), responsabilitatea unui stat membru pentru prejudiciile cauzate particularilor printr‑o încălcare a dreptului comunitar presupune ca:
– norma de drept încălcată să aibă ca obiect acordarea de drepturi particularilor;
– încălcarea să fie suficient de gravă;
– să existe o legătură directă de cauzalitate între încălcarea obligației care îi incumbă statului și prejudiciul suferit de persoanele vătămate.
70. În ceea ce privește condiția unei încălcări suficient de grave a dreptului comunitar, aceasta implică o încălcare manifestă și gravă de către statul membru a limitelor puterii sale de apreciere, elementele care trebuie luate în considerare în această privință fiind în special gradul de claritate și de precizie al normei încălcate, precum și întinderea marjei de apreciere pe care această normă o lasă autorităților naționale (hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame, citată anterior, punctele 55 și 56).
71. Totuși, în ipoteza în care statul membru nu se confrunta cu alegeri normative și dispunea de o marjă de apreciere restrânsă în mod considerabil sau chiar inexistentă, simpla nerespectare a dreptului comunitar poate fi suficientă pentru a se stabili existența unei încălcări suficient de grave (hotărârea Hedley Lomas, citată anterior, punctul 28).
72. Astfel, marja de apreciere a statului membru constituie un criteriu important pentru stabilirea existenței unei încălcări suficient de grave a dreptului comunitar.
73. Această marjă de apreciere este în mare măsură tributară gradului de claritate și de precizie al normei încălcate.
74. În ceea ce privește articolul 8 din directivă, din analiza primei întrebări rezultă că, având în vedere generalitatea termenilor, acesta conferă statelor membre o marjă largă de apreciere în vederea stabilirii nivelului de protecție a drepturilor la prestații.
75. Pentru acest motiv, responsabilitatea unui stat membru ca urmare a transpunerii incorecte a unei directive este condiționată de constatarea unei încălcări manifeste și grave de către acel stat a limitelor care sunt impuse puterii sale de apreciere.
76. Pentru a stabili dacă această condiție este îndeplinită, instanța națională sesizată cu o cerere de despăgubire trebuie să țină seama de toate elementele care caracterizează situația care îi este prezentată (hotărârea din 30 septembrie 2003, Köbler, C‑224/01, Rec., p. I‑10239, punctul 54).
77. Printre aceste elemente se numără în special, în afara gradului de claritate și de precizie al normei încălcate și a întinderii marjei de apreciere pe care această normă o lasă autorităților naționale, caracterul intenționat sau neintenționat al neîndeplinirii obligației sau al prejudiciului produs, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept, împrejurarea că atitudinile adoptate de către o instituție comunitară au putut contribui la această omisiune, la adoptarea sau la menținerea unor măsuri sau a unor practici naționale contrare dreptului comunitar (a se vedea hotărârile citate anterior Brasserie du pêcheur și Factortame, punctul 56, și Köbler, punctul 55).
78. În cauza de față, instanța de trimitere va trebui să ia în considerare gradul de claritate și de precizie al articolului 8 din directivă în ceea ce privește nivelul de protecție impus.
79. În acest sens, trebuie subliniat că nici părțile din acțiunea principală, nici statele membre care au prezentat observații, nici Comisia nu au fost în măsură să sugereze în mod precis gradul minimal de protecție impus, în opinia lor, de directivă, în ipoteza în care s‑ar considera că aceasta nu impune o garantare integrală.
80. În plus, după cum s‑a constatat la punctul 56 din prezenta hotărâre, nici articolul 8 din directivă și nici vreo altă prevedere a acesteia nu conțin elemente care să permită stabilirea cu precizie a nivelului minimal impus pentru protejarea drepturilor la prestații.
81. Instanța de trimitere va putea, de asemenea, să ia în considerare raportul COM(95) 164 final al Comisiei din 15 iunie 1995 (nepublicat în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene ), referitor la transpunerea directivei de către statele membre, care a fost invocat în observațiile adresate Curții și în care Comisia concluzionase (p. 52): „Diferitele reglementări [adoptate de către Regatul Unit] par să răspundă exigențelor prevăzute la articolul 8 [din directivă]”. Într‑adevăr, astfel cum subliniază și avocatul general la punctul 98 din concluziile sale, o astfel de formulare a putut, în ciuda prudenței sale, să întărească statul membru în poziția sa în privința transpunerii directivei.
82. Prin urmare, la a treia întrebare trebuie să se răspundă că, în caz de transpunere incorectă a articolului 8 din directivă, răspunderea statului membru în cauză este condiționată de constatarea unei încălcări manifeste și grave de către acel stat a limitelor care sunt impuse puterii sale de apreciere.
Cu privire la cererea de limitare în timp a efectelor prezentei hotărâri
83. Regatul Unit și Irlanda au cerut Curții ca, în ipoteza în care ar adopta o interpretare a directivei favorabilă reclamanților din acțiunea principală, să limiteze efectele în timp ale hotărârii sale numai la procedurile inițiate înainte de data pronunțării acesteia.
84. Ținând seama de răspunsurile date la cele trei întrebări adresate, nu este necesar să se admită o asemenea cerere.
Cu privire la cheltuielile de judecată
85. Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:
1) Articolul 8 din Directiva 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la protecția salariaților în cazul insolvabilității angajatorului trebuie interpretat în sensul că, în caz de insolvabilitate a angajatorului și de insuficiență a resurselor sistemelor suplimentare de asigurări sociale la nivel de întreprindere sau grup de întreprinderi, finanțarea drepturilor dobândite la pensii pentru limită de vârstă nu trebuie, în mod obligatoriu, nici să fie asigurată de către înseși statele membre și nici să fie integrală.
2) Articolul 8 din Directiva 80/987 se opune unui sistem de protecție de natura celui în discuție în acțiunea principală.
3) În caz de transpunere incorectă a articolului 8 din Directiva 80/987, responsabilitatea statului membru respectiv este condiționată de constatarea unei încălcări manifeste și grave de către acel stat a limitelor care sunt impuse puterii sale de apreciere.