În cauza C‑235/04,
având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 226 CE, introdusă la 4 iunie 2004,
Comisia Comunităților Europene, reprezentată de domnii M. van Beek și G. Valero Jordana, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg,
reclamantă,
împotriva
Regatului Spaniei, reprezentat de doamna N. Díaz Abad, în calitate de agent, cu domiciliul ales în Luxemburg,
pârât,
CURTEA (Camera a doua),
compusă din domnul C. W. A. Timmermans, președinte de cameră, domnii P. Kūris (raportor), J. Klučka, doamna R. Silva de Lapuerta și domnul L. Bay Larsen, judecători,
avocat general: doamna J. Kokott,
grefier: doamna M. Ferreira, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 22 iunie 2006,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 14 septembrie 2006,
pronunță prezenta
Hotărâre
1. Prin cererea introductivă, Comisia Comunităților Europene solicită Curții să constate că, prin neclasificarea, ca arii de protecție specială pentru păsări (denumite în continuare „APS”), de teritorii suficiente ca număr și suprafață pentru a oferi o protecție tuturor speciilor de păsări enumerate în anexa I la Directiva 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice (JO L 103, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 77), astfel cum a fost modificată în special prin Directiva 97/49/CE a Comisiei din 29 iulie 1997 (JO L 223, p. 9, denumită în continuare „Directiva 79/409”), precum și speciilor migratoare care nu sunt cuprinse în anexa menționată, Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 79/409.
Cadrul juridic
2. Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 79/409 prevede:
„Prezenta directivă se referă la conservarea tuturor speciilor de păsări care se găsesc în stare sălbatică pe teritoriul european al statelor membre pentru care se aplică tratatul. Directiva reglementează protejarea, gestionarea și controlul asupra acestor specii și stabilește normele pentru exploatarea acestora.”
3. Articolul 2 din directiva menționată prevede:
„Statele membre iau măsurile necesare pentru a menține populația speciilor menționate la articolul 1 la un nivel care să îndeplinească condițiile ecologice, științifice și culturale, ținând seama în același timp de condițiile economice și de recreere sau pentru a adapta populația acestor specii la nivelul respectiv.”
4. Articolul 4 alineatele (1) și (2) din aceeași directivă este formulat după cum urmează:
„(1) Speciile menționate în anexa I constituie obiectul unor măsuri speciale de conservare a habitatelor acestora pentru a li se asigura supraviețuirea și reproducerea în aria de răspândire.
În acest context, se ține seama de următoarele specii de păsări:
(a) specii pe cale de dispariție;
(b) specii vulnerabile la anumite schimbări ale habitatului lor;
(c) specii considerate rare din cauza efectivului redus al populațiilor sau a distribuției locale limitate;
(d) alte specii care necesită o atenție specială din cauza naturii specifice a habitatului lor.
Tendințele și variațiile efectivului populațiilor sunt luate în considerare ca bază pentru evaluare.
Statele membre clasifică în special cele mai adecvate teritorii, ca număr și suprafață, ca arii de protecție specială pentru conservarea acestor specii, ținând seama de condițiile de protecție din zona geografică maritimă și de uscat în care se aplică prezenta directivă.
(2) Statele membre iau măsuri similare pentru speciile migratoare care apar în mod regulat și care nu sunt cuprinse în anexa I, având în vedere nevoia acestora de protecție în zona geografică maritimă și de uscat în care se aplică prezenta directivă, în ceea ce privește zonele de înmulțire, arealul de schimbare a penelor și zonele de hibernare [ale] acestor specii, precum și punctele de popas de‑a lungul rutelor lor de migrare. În acest scop, statele membre acordă o atenție specială protecției zonelor umede, în special zonelor umede de importanță internațională.”
Procedura precontencioasă
5. În urma mai multor plângeri, la 26 ianuarie 2006, Comisia a adresat Regatului Spaniei o scrisoare de punere în întârziere prin care invoca aplicarea incorectă a Directivei 79/409 având în vedere că acesta nu a desemnat APS suficiente ca număr și suprafață.
6. Întrucât răspunsurile autorităților spaniole, precum și informațiile și propunerile de desemnare a unor noi APS, transmise între 18 mai 2000 și 10 ianuarie 2001, nu au fost considerate convingătoare de către Comisie, la 31 ianuarie 2001, aceasta din urmă a emis un aviz motivat prin care invita Regatul Spaniei să ia măsurile necesare pentru a se conforma acestuia într‑un termen de două luni de la notificarea avizului menționat, termen care a fost prelungit până la 3 mai 2001.
7. Prin scrisorile din 17 aprilie și din 15 mai 2001, autoritățile spaniole au răspuns la avizul motivat și au transmis, între 28 mai 2001 și 25 octombrie 2002, informații suplimentare, precum și informații privind desemnări și extinderi ale APS.
8. În urma analizei tuturor acestor răspunsuri și întrucât a considerat că, în speță, Comunitățile Autonome Andaluzia, Baleare, Canare, Castilia y León, Castilia La Mancha, precum și Madrid nu îndepliniseră încă toate obligațiile care rezultă din articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 79/409, iar Comunitățile Autonome Asturii, Catalonia, Extremadura, Galicia, precum și Valencia desemnaseră APS într‑un mod total necorespunzător și insuficient, Comisia a decis, în cursul lunii ianuarie 2003, să sesizeze Curtea de Justiție.
9. Între 13 ianuarie 2003 și 5 aprilie 2004, autoritățile spaniole au continuat să transmită Comisiei propuneri de desemnare de APS, dosare referitoare la redefinirea și la extinderea rețelei de APS, cuprinzând diverse date actualizate și completate de documente cartografice, precum și informații cu privire la situația speciilor de păsări.
10. În urma analizei tuturor acestor răspunsuri, considerând că neîndeplinirea obligațiilor care rezultă din Directiva 79/409 persistă, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune la 4 iunie 2004.
Cu privire la acțiune
11. Prin acțiunea sa, Comisia susține că Regatul Spaniei nu a desemnat APS suficiente ca număr și suprafață, având în vedere obiectivele de protecție a speciilor de păsări enumerate în anexa I la Directiva 79/409, precum și a speciilor migratoare care nu sunt cuprinse în anexa menționată.
12. Întrucât, în cursul procedurii orale, Comisia a renunțat la motivul referitor la Comunitatea Autonomă Extremadura, prezenta acțiune de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu se referă decât la Comunitățile Autonome Andaluzia, Baleare, Canare, Castilia La Mancha, Catalonia, Galicia și Valencia.
Cu privire la desemnarea de APS
Argumentele părților
13. Comisia consideră că Regatul Spaniei nu a clasificat APS suficiente ca număr și suprafață în raport cu ariile importante pentru conservarea păsărilor identificate în inventarul ornitologic care a fost publicat în 1998 (denumit în continuare „IBA 98”).
14. Guvernul spaniol se opune recurgerii la IBA 98. Acest inventar nu ar avea aceeași valoare ca Inventory of Important Bird Areas in the European Community (Inventar al ariilor importante pentru avifaună în Comunitatea Europeană) publicat în 1989 (denumit în continuare „IBA 89”), în măsura în care, nefiind nici comandat, nici supervizat de Comisie, exactitatea rezultatelor sale nu ar fi garantată.
15. Într‑adevăr, IBA 98 ar fi fost elaborat exclusiv la inițiativa Sociedad Española de Ornitología (societate spaniolă de ornitologie, denumită în continuare „SEO/Birdlife”), care ar fi decis să modifice în mod unilateral IBA 89 pentru a crește numărul și suprafața ariilor care trebuie protejate în Regatul Spaniei. Or, nicio autoritate administrativă publică competentă în domeniul mediului nu ar fi supervizat elaborarea inventarului menționat pentru a garanta precizia și exactitatea datelor sale. Creșterea, în inventarul IBA 98 în raport cu IBA 89, ca număr și mai ales ca suprafață a noilor arii care trebuie protejate ar fi, așadar, imposibil de justificat sau de verificat.
16. În continuare, tot potrivit guvernului spaniol, utilizarea unor informații incomplete în IBA 98 nu ar permite delimitarea în mod corect a ariilor de interes pentru conservarea păsărilor. De asemenea, criteriile utilizate pentru delimitarea APS ar fi incorecte, ar avea o valoare ornitologică redusă și nu ar fi conforme Directivei 79/409.
17. Guvernul spaniol consideră totodată că recensămintele și estimările ample ale populațiilor efectuate pentru toate ariile importante pentru conservarea păsărilor nu ar fi susținute de nicio referință bibliografică, ceea ce ar împiedica orice verificare sau comparație a datelor. De altfel, SEO/Birdlife ar fi recunoscut în mod explicit că sursele informațiilor ornitologice nu ar fi citate pentru fiecare dintre aceste arii.
18. De asemenea, delimitarea ariilor care trebuie protejate, realizată de SEO/Birdlife, ar prezenta lacune grave, din cauza lipsei de referințe bibliografice, precum și a calității slabe a informațiilor utilizate. IBA 98 nu ar avea, așadar, calitatea minimă impusă unei lucrări științifice în ceea ce privește exactitatea datelor și precizia criteriilor utilizate.
19. În final, guvernul spaniol arată că SEO/Birdlife ar fi interzis, cu excepția unei autorizații exprese din partea sa, să pună la dispoziția comunităților autonome, competente din punct de vedere administrativ în domeniul mediului, informațiile pe care le‑a utilizat pentru a identifica și a delimita ariile importante pentru conservarea păsărilor.
20. Potrivit Comisiei, IBA 98 se bazează pe cele mai documentate și pe cele mai precise referințe disponibile care pot defini teritoriile cele mai adecvate pentru supraviețuirea și reproducerea speciilor de păsări potrivit articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 79/409. IBA 98 ar fi bazat pe criterii ornitologice echilibrate, precum importanța populațiilor, diversitatea păsărilor și riscurile la care sunt expuse speciile la nivel internațional, criterii care permit să se identifice locurile cele mai propice pentru a asigura conservarea speciilor menționate în anexa I la Directiva 79/409, precum și a speciilor migratoare care nu sunt cuprinse în această anexă.
21. Comisia precizează că evaluarea rețelei de APS desemnată de Regatul Spaniei s‑a efectuat nu numai în temeiul IBA 98, ci și în funcție de alte două criterii, care se bazează, pe de o parte, pe o analiză a prezenței, pe fiecare teritoriu, a speciilor de păsări menționate în anexa I la Directiva 79/409 și, pe de altă parte, pe luarea în considerare a zonelor umede.
22. În final, tot potrivit Comisiei, imposibilitatea de a avea acces la baza de date utilizată de SEO/Birdlife nu invalidează caracterul științific al studiului și nu interzice diferitelor autorități administrative spaniole să elaboreze sau să comande propriile lor studii pentru a respecta obligațiile care rezultă din Directiva 79/409.
Aprecierea Curții
23. Cu titlu introductiv, trebuie amintit că articolul 4 din Directiva 79/409 prevede un regim al cărui obiectiv și a cărui consolidare vizează în mod specific atât speciile menționate în anexa I, cât și speciile migratoare, regim care se justifică prin faptul că privește speciile cele mai amenințate și, respectiv, speciile care constituie un patrimoniu comun al Comunității Europene (hotărârea din 13 iulie 2006, Comisia/Portugalia, C‑191/05, Rec., p. I‑6853, punctul 9 și jurisprudența citată). De altfel, din al nouălea considerent al acestei directive reiese că, pentru conservarea tuturor speciilor de păsări, sunt esențiale conservarea, menținerea și restaurarea unei diversități suficiente și a unei suprafețe suficiente pentru habitate. Statele membre au astfel obligația de a adopta măsurile necesare pentru conservarea speciilor respective.
24. În acest scop, actualizarea datelor științifice este necesară pentru a determina situația celor mai amenințate specii, precum și a speciilor care constituie un patrimoniu comun al Comunității în vederea clasificării ca APS a celor mai adecvate teritorii. Se impune, așadar, utilizarea celor mai actualizate date științifice disponibile la expirarea termenului stabilit în avizul motivat.
25. În această privință, trebuie amintit că inventarele naționale, printre care IBA 98 elaborat de SEO/Birdlife, au revizuit primul studiu paneuropean realizat prin IBA 89, prezentând date științifice mai precise și actualizate.
26. Ținând cont de caracterul științific al IBA 89 și de lipsa oricărui element de probă științifică prezentat de către un stat membru, care să urmărească în special să demonstreze că obligațiile care decurg din articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 79/409 pot fi îndeplinite prin clasificarea, ca APS, a altor situri decât cele care rezultă din inventarul menționat și care ocupă o suprafață totală mai mică decât suprafața ariilor din inventar, Curtea a considerat că poate utiliza acest inventar, chiar dacă nu este obligatoriu din punct de vedere juridic, ca element de referință care permite să se aprecieze dacă un stat membru a clasificat ca APS teritorii suficiente ca număr și suprafață în sensul dispozițiilor menționate anterior din Directiva 79/409 (a se vedea în acest sens hotărârea din 19 mai 1998, Comisia/Țările de Jos, C‑3/96, Rec., p. I‑3031, punctele 68-70, și hotărârea din 20 martie 2003, Comisia/Italia, C‑378/01, Rec., p. I‑2857, punctul 18).
27. Trebuie să se constate că IBA 98 stabilește un inventar actualizat al ariilor importante pentru conservarea păsărilor în Spania, inventar care, în lipsa unor probe științifice contrare, constituie un element de referință ce permite să se aprecieze dacă acest stat membru a clasificat ca APS teritorii suficiente ca număr și suprafață pentru a oferi o protecție tuturor speciilor de păsări enumerate în anexa I la Directiva 79/409, precum și speciilor migratoare care nu sunt cuprinse în această anexă.
28. În această privință, trebuie să se arate că IBA 98 a fost utilizat de Comunitățile Autonome Castilia La Mancha, Catalonia, Galicia și Valencia pentru a delimita APS și că, în ceea ce privește Comunitățile Autonome Aragon, Cantabria, Extremadura, Madrid, Murcia, Țara Bascilor și Orașul Autonom Ceuta, Comisia a acceptat informații științifice actualizate care i‑au fost prezentate în locul și în schimbul celor referitoare la ariile importante pentru avifaună inventariate în IBA 98.
29. În continuare, trebuie examinate argumentele guvernului spaniol în ceea ce privește criteriile C.1 și C.6 utilizate în acest inventar.
30. În înțelesul IBA 98, criteriul C.1 desemnează o arie care adăpostește în mod regulat un număr semnificativ de păsări dintr‑o specie amenințată la nivel mondial sau dintr‑o specie a cărei conservare prezintă un interes la nivel mondial. Criteriul C.6 desemnează o arie care constituie una dintre cele mai importante cinci zone din fiecare regiune europeană pentru o specie sau pentru o subspecie menționată în anexa I la Directiva 79/409.
31. În ceea ce privește criteriul C.1, guvernul spaniol consideră că pragul de identificare a APS nu poate fi mai mic de 1 % din populația națională de reproducere dintr‑o specie care figurează în anexa menționată.
32. Acest argument ignoră definiția acestui criteriu și, în concluzie, nu poate fi admis. Într‑adevăr, întrucât criteriul C.1 se referă la specii amenințate la nivel global, este suficient ca situl în cauză să adăpostească un număr semnificativ de exemplare dintr‑o astfel de specie. Criteriul C.1 nu prevede un prag de 1 % și acesta din urmă nu se impune în temeiul Directivei 79/409.
33. În ceea ce privește criteriul C.6, guvernul spaniol susține că regiunile biogeografice definite prin Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (JO L 206, p. 7, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109) ar trebui considerate ca fiind echivalente ariilor definite pentru aplicarea Directivei 79/409. Utilizarea unei metodologii diferite pentru delimitarea habitatelor și a ariilor importante pentru conservarea păsărilor ar crea inegalități considerabile și nejustificabile având în vedere existența unor numeroase diviziuni administrativ‑teritoriale diferite în cadrul statelor membre.
34. Or, după cum a arătat avocatul general la punctul 90 din concluzii, Regatul Spaniei nu a întreprins efortul de a efectua împărțirea teritoriului spaniol pe o bază ornitologică care ar permite identificarea APS, ci s‑a limitat la a invoca existența regiunilor biogeografice, care nu constituie o bază comparabilă pentru comunitățile autonome în vederea realizării unei rețele care să acopere Comunitatea în mod mai mult sau mai puțin uniform, uniformitate care se impune pentru a obține o valoare de referință comparabilă în toate statele membre în vederea aplicării criteriului C.6.
35. Luând în considerare cele ce precedă, trebuie să se constate că, în lipsa prezentării unor studii științifice de natură să contrazică rezultatele cuprinse în IBA 98, acest inventar constituie referința cea mai actualizată și cea mai precisă pentru identificarea celor mai adecvate situri ca număr și suprafață pentru conservarea păsărilor.
36. Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentul întemeiat pe imposibilitatea de a consulta baza de date creată de SEO/Birdlife.
37. În această privință, trebuie să se arate că, după cum a confirmat guvernul spaniol, un astfel de acces nu i‑a fost refuzat acestuia din urmă, ci a fost supus interdicției de a pune la dispoziția comunităților autonome aceste informații.
38. Mai mult, este cert că, în 1991, Comisia a încheiat un contract cu SEO/Birdlife pentru a efectua un studiu științific precis care să permită elaborarea cartografiei ariilor importante pentru conservarea păsărilor, fiecare sit trebuind să fie descris din punctul de vedere al valorii sale ornitologice prin utilizarea celor mai complete informații disponibile.
39. La aceasta se adaugă faptul că IBA 98 a fost elaborat cu participarea mai multor organizații neguvernamentale, a unor grupuri locale ale SEO/Birdlife, a trei parcuri naționale, a șase universități, a departamentelor de mediu din 12 comunități autonome, a Direcției generale de protecție a naturii din cadrul Ministerului Mediului și a organismului autonom Parques Nacionales din cadrul aceluiași minister, ceea ce constituie la fel de multe indicii care permit să se justifice, în lipsa unor probe științifice contrare, caracterul de referință al IBA 98.
40. În aceste condiții, trebuie respinse argumentele guvernului spaniol întemeiate, pe de o parte, pe lipsa unui control al elaborării IBA 98 din partea unei autorități administrative publice competente și, pe de altă parte, pe imposibilitatea de a avea acces la baza de date utilizată de SEO/Birdlife.
Cu privire la lipsa clasificării și la clasificarea parțială sau inadecvată a unor teritorii ca APS
Argumentele părților
41. Potrivit Comisiei, IBA 98 identifică 391 de arii importante pentru conservarea păsărilor în Spania, care ocupă o suprafață de 15 862 567 ha, ceea ce reprezintă aproximativ 31,5 % din suprafața țării. Or, analiza a 427 APS desemnate de Regatul Spaniei, corespunzând unei suprafețe totale de aproximativ 7 977 789 ha, mai precis 15,8 % din teritoriul național, ar duce la concluzia că 148 de arii importante pentru conservarea păsărilor ar fi clasificate ca APS pentru mai mult de 75 % din suprafața lor (2 730 612 ha dintr‑un total de 2 967 119 ha), 194 de arii importante pentru conservarea păsărilor ar fi clasificate ca APS pentru mai puțin de 75 % din suprafața lor (4 388 748 ha dintr‑un total de 10 739 054 ha) și 99 de arii importante pentru conservarea păsărilor nu ar fi fost desemnate ca APS (2 684 713 ha). Prin urmare, rețeaua de APS ar fi insuficientă.
42. Guvernul spaniol arată că suprafața rețelei de APS în Spania reprezintă o proporție a teritoriului național de două ori și jumătate mai mare decât media comunitară (15,51 % față de 6,89 %) și de până la zece ori mai mare decât proporția teritoriului anumitor state membre vecine. De altfel, guvernul menționat subliniază că, pentru perioada cuprinsă între luna aprilie 2000 și luna mai 2004, rețeaua spaniolă ar fi trecut de la 179 la 416 APS, ceea ce înseamnă 237 de arii noi care ar reprezenta o creștere de 132,4 % și 35 % din numărul de APS noi declarate de statele membre, în ansamblul lor. În ceea ce privește creșterea suprafeței teritoriilor clasificate ca APS, proporția noilor APS spaniole declarate ar reprezenta 43 % din totalul suprafeței declarate în întreaga Comunitate. Contribuția spaniolă în sine ar reprezenta 35 % din suprafața terestră totală a APS ale Comunității, în timp ce teritoriul Regatului Spaniei nu ar reprezenta decât 16 % din cel al Comunității. Aceste date ar arăta că Regatul Spaniei a depus un efort mai mare, pe de o parte, față de cel al mediei comunitare și, pe de altă parte, față de efortul individual al fiecărui stat membru pentru a se conforma obligațiilor care rezultă din Directiva 79/409.
43. În ceea ce privește teritoriile clasificate în mod parțial sau în mod inadecvat ca APS, Comisia consideră că, în raport cu IBA 98, gradul actual de acoperire, de către APS spaniole, a ariilor importante pentru conservarea păsărilor este foarte redus, ceea ce ar reprezenta un pericol suplimentar pentru supraviețuirea speciilor pe care le adăpostesc, întrucât măsurile necesare pentru protecția habitatelor acestora nu ar fi fost adoptate.
Aprecierea Curții
44. Prin acțiunea sa în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisia urmărește să se constate că, în Comunitățile Autonome Andaluzia, Baleare, Canare, Castilia La Mancha, Catalonia, Galicia și Valencia, nu au fost clasificate, ca APS, teritorii suficiente ca suprafață și număr pentru a oferi o protecție tuturor speciilor de păsări enumerate în anexa I la Directiva 79/409, precum și speciilor migratoare care nu sunt cuprinse în această anexă.
45. În prealabil, trebuie să se sublinieze că un stat membru nu se poate prevala de situația altor state membre pentru a se exonera de obligația sa de desemnare a APS. Într‑adevăr, numai criteriile ornitologice, astfel cum sunt prevăzute la articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 79/409, permit delimitarea celor mai adecvate situri în vederea desemnării acestora ca APS.
46. În continuare, trebuie să se arate că, pe de o parte, Comisia susține că toate aceste comunități autonome au delimitat APS pentru teritorii insuficiente ca suprafață în raport cu cele reținute în IBA 98, în timp ce, pe de altă parte, Comisia acceptă argumentele științifice actualizate care au demonstrat că limitele actuale ale APS desemnate în Comunitățile Autonome Castilia La Mancha, Catalonia, Galicia și Valencia permit să se asigure respectarea Directivei 79/409.
47. O astfel de contradicție în expunerea motivului invocat de Comisie în susținerea acțiunii sale în constatarea neîndeplinirii obligațiilor nu corespunde cerințelor articolului 21 din Statutul Curții de Justiție și ale articolului 38 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură.
48. Într‑adevăr, Curtea a apreciat că îi revine Comisiei obligația să indice, în concluziile cererii depuse în temeiul articolului 226 CE, obiecțiile precise cu privire la care se solicită Curții să se pronunțe. Aceste concluzii trebuie să fie formulate într‑un mod neechivoc, astfel încât Curtea să nu se pronunțe ultra petita sau să nu omită să se pronunțe asupra unei obiecții (a se vedea hotărârea din 15 iunie 2006, Comisia/Franța, C‑255/04, Rec., p. I‑5251, punctul 24 și jurisprudența citată).
49. Rezultă că este inadmisibilă obiecția întemeiată pe o desemnare, ca APS, a unor teritorii insuficiente ca suprafață de arii importante pentru conservarea păsărilor de Comunitățile Autonome Castilia La Mancha, Catalonia, Galicia și Valencia.
50. În concluzie, motivul respectiv trebuie analizat succesiv numai pentru Comunitățile Autonome Andaluzia, Baleare și Canare.
51. În primul rând, în ceea ce privește Comunitatea Autonomă Andaluzia, guvernul spaniol a notificat, după expirarea termenului stabilit în avizul motivat, desemnarea a 39 APS noi și extinderea altor arii, ceea ce reprezintă o mărire a suprafeței protejate cu 560 000 ha. În plus, acesta a indicat că este în curs o procedură de declarare de noi APS, a căror valoare principală constă în protecția păsărilor de stepă.
52. Potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul unei acțiuni întemeiate pe articolul 226 CE, existența unei neîndepliniri a obligațiilor se apreciază în funcție de situația statului membru la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, iar modificările intervenite ulterior nu pot fi luate în considerare de către Curte (a se vedea în special hotărârea din 14 septembrie 2004, Comisia/Spania, C‑168/03, Rec., p. I‑8227, punctul 24). Prin urmare, acțiunea Comisiei trebuie admisă în ceea ce privește Comunitatea Autonomă Andaluzia.
53. În continuare, în ceea ce privește Comunitatea Autonomă Baleare, dacă este cert că 40 APS, cu o suprafață totală de 121 015 ha și care acoperă în întregime sau parțial 20 de arii importante pentru conservarea păsărilor și aproape 54 % din suprafața totală a rețelei de arii care trebuie protejate, fuseseră desemnate înainte de expirarea termenului stabilit în avizul motivat, nu este mai puțin adevărat că ariile respective nu acopereau ariile de habitat pentru gaia roșie ( Milvus milvus ), specie menționată în anexa I la Directiva 79/409, care a făcut obiectul unei protecții ulterior expirării termenului menționat. Prin urmare, acțiunea Comisiei trebuie admisă în ceea ce privește Comunitatea Autonomă Baleare.
54. În final, în ceea ce privește Comunitatea Autonomă Canare, IBA 98 identifică 65 de situri care acoperă o suprafață de 133 443 ha ca arii importante pentru conservarea păsărilor. Înainte de expirarea termenului stabilit în avizul motivat, 28 APS, a căror suprafață totală este de 211 598 ha, acopereau parțial 41 de arii importante pentru conservarea păsărilor și aproximativ 59,5 % din suprafața rețelei de arii care trebuie protejate. Comisia consideră că gradul de acoperire este în continuare insuficient, în special pentru dropia gulerată ( Chlamydotis undulata ), hoitarul alb ( Neophron percnopterus ), mărăcinar ( Saxicola dacotiae ), cursor ( Cursorius cursor ), precum și pentru alte specii, cum ar fi petrelul lui Bulwer ( Bulweria bulwerii ).
55. Deși guvernul spaniol invocă dificultăți interne în a proceda la desemnarea anumitor APS, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, un stat membru nu poate invoca dispoziții, practici sau situații din ordinea sa juridică internă pentru a justifica nerespectarea obligațiilor și a termenelor impuse de o directivă (a se vedea în special hotărârea din 7 decembrie 2000, Comisia/Franța, C‑374/98, Rec., p. I‑10799, punctul 13).
56. Cu toate acestea, guvernul spaniol recunoaște că anumite APS trebuie extinse. Prin urmare, acțiunea Comisiei trebuie admisă în ceea ce privește Comunitatea Autonomă Canare.
57. În aceste condiții, trebuie să se constate că se impune admiterea obiecției întemeiate pe o desemnare ca APS a unor teritorii insuficiente ca suprafață de arii importante pentru conservarea păsărilor de către Comunitățile Autonome Andaluzia, Baleare și Canare.
58. În final, Comisia impută Regatului Spaniei faptul că a desemnat ca APS un număr insuficient de arii importante pentru conservarea păsărilor pentru Comunitățile Autonome Andaluzia, Baleare, Canare, Castilia La Mancha, Catalonia, Galicia și Valencia.
59. În ceea ce privește Comunitățile Autonome Andaluzia și Galicia, autoritățile comunităților respective, după expirarea termenului stabilit în avizul motivat, au desemnat noi APS și au extins o parte din cele existente. Cu toate acestea, reiese din jurisprudența citată la punctul 52 din prezenta hotărâre că existența unei neîndepliniri a obligațiilor se apreciază în funcție de situația statului membru la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat și că modificările intervenite ulterior nu pot fi luate în considerare de către Curte. Prin urmare, acțiunea Comisiei referitoare la acest aspect trebuie admisă.
60. În ceea ce privește Comunitatea Autonomă Baleare, deși este adevărat că, după expirarea termenului stabilit în avizul motivat, autoritățile acestei comunități au declarat noi APS special pentru a proteja gaia roșie și că au fost propuse noi APS pentru Mallorca și Menorca pentru a proteja ariile de creștere ale acestei specii, trebuie totuși constatată neîndeplinirea obligațiilor cu privire la acest aspect, având în vedere că aceasta trebuie apreciată numai în funcție de situația statului membru la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat.
61. De altfel, în ceea ce privește Comunitatea Autonomă Canare, 23 de arii importante pentru conservarea păsărilor nu erau deloc acoperite de o APS la expirarea termenului stabilit în avizul motivat. Guvernul spaniol, recunoscând că se impune a proceda la desemnarea unor noi APS, a prezentat în susținerea memoriului său în apărare un studiu detaliat referitor la ariile importante pentru conservarea păsărilor încă neacoperite. După cum a constatat avocatul general la punctul 106 din concluzii, întrucât Comisia nu a contestat acest studiu, conținutul acestuia trebuie considerat ca admis și constituie, pentru clasificările inexistente, un mijloc de probă mai actual și mai precis decât IBA 98.
62. Această obiecție subzistă numai pentru acele APS care ar fi trebuit să fie desemnate înainte de expirarea termenului stabilit în avizul motivat.
63. În ceea ce privește Comunitatea Autonomă Valencia, chiar dacă, înainte de expirarea termenului stabilit prin avizul motivat, au fost clasificate noi APS, rămân totuși în continuare arii neclasificate care, după cum au recunoscut autoritățile spaniole, fac obiectul unui proces de extindere a rețelei actuale de APS.
64. În aceste condiții, se impune să se constate că trebuie admisă obiecția întemeiată pe o desemnare insuficientă ca APS de arii importante pentru conservarea păsărilor de către Comunitățile Autonome Andaluzia, Baleare, Canare, Galicia și Valencia.
65. În ceea ce privește Comunitatea Autonomă Castilia La Mancha, Comisia consideră că 10 arii importante pentru conservarea păsărilor nu au fost clasificate ca APS. Guvernul spaniol a recunoscut necesitatea de a clasifica ca APS situl nr. 183 (Hoces del Río Mundo y del Río Segura). În ceea ce privește situl nr. 189 (Parameras de Embid‑Molina), guvernul spaniol admite necesitatea unei clasificări parțiale a acestui sit, recunoscând prezența unei colonii de pescăruși ai lui Dupont ( Chersophilus duponti ) evaluată la 1 250 de exemplare pe o suprafață de 1 800 ha.
66. Cu toate acestea, guvernul spaniol contestă necesitatea clasificării siturilor nr. 70 (El Escorial – San Martín de Valdeiglesias), 72 (Carrizales y Sotos de Aranjuez), 157 (Hoces del Turia y Los Serranos), 210 (Sierras de Cazorla y Segura) și 305 (Bajo Tietar y Rampa de la Vera), întrucât acestea ar fi comune cu alte comunități autonome, iar suprafața acestora, aferentă teritoriului comunității autonome în cauză, ar fi foarte redusă.
67. Acest argument trebuie să fie respins. Într‑adevăr, în virtutea importanței și a coerenței unui sit considerat ca fiind cel mai adecvat pentru conservarea anumitor specii, precum acvila iberică ( Aquila adalberti ), amenințată la nivel mondial, barza neagră ( Ciconia nigra ), acvila porumbacă ( Hieraaetus fasciatus ), acvila de munte ( Aquila chrysaetos ), vulturul pleșuv sur ( Gyps fulvus ), hoitarul alb și șoimul călător ( Falco peregrinus ), împrejurarea că acesta acoperă mai multe regiuni nu poate constitui un motiv pentru ca statele membre să se sustragă obligațiilor care le revin în temeiul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 79/409.
68. Guvernul spaniol contestă totodată și clasificarea ca APS a sitului nr. 185 (San Clemente‑Villarrobledo), în cadrul căruia populațiile de vinderel mic ( Falco naumanni ), spurcaci ( Tetrax tetrax ) și găinușă cu suliță ( Pterocles alchata ), semnalate în IBA 98, nu ar avea decât un interes redus și nu ar reprezenta decât 6 %, 4 %, respectiv 4 % din populația lor în toată Comunitatea Autonomă Castilia La Mancha. În plus, acest sit nu ar prezenta niciun interes pentru avifaună, întrucât ar include centre urbane, zone industriale, întinderi de monoculturi viticole sau chiar mari întinderi de terenuri irigabile cultivate în mod intensiv.
69. Și un astfel de argument trebuie să fie respins. Într‑adevăr, acest sit adăpostește populații semnificative de specii amenințate la nivel mondial și european și constituie una dintre principalele arii de hrană pentru speciile menționate.
70. În ceea ce privește situl nr. 78 (Puebla de Beleña), autoritãțile spaniole contestă necesitatea clasificării sale, d atorită caracterului sezonier al acestor lagune și prezenței foarte neregulate a cocorilor mari ( Grus grus ), fără a prezenta date științifice de natură să contrazică rezultatele cuprinse în IBA 98. În concluzie, se impune admiterea acțiunii cu privire la acest aspect.
71. De asemenea, trebuie respinse argumentele guvernului spaniol, potrivit cărora populația anumitor specii nu ar fi semnificativă și nu ar necesita o protecție prin desemnarea unor noi APS în situl nr. 199 (Torrijos). Într‑adevăr, trebuie să se sublinieze că, pe de o parte, populația de 150-200 de dropii ( Otis tarda ) reprezintă un procent mult mai important decât pragul existent la nivel mondial, care este de 50 de exemplare. Pe de altă parte, trebuie să se constate prezența spurcaciului, cu 1 200 de exemplare, pentru o valoare prag de 200 de exemplare. Toate aceste elemente impun, așadar, necesitatea de a proceda la noi desemnări de APS pentru a respecta exigențele de protecție a acestor specii.
72. Potrivit Comisiei, alte specii, precum vinderelul mic, ar fi în continuare insuficient protejate și aceasta subliniază că, de la expirarea termenului stabilit în avizul motivat, Comunitatea Autonomă Castilia La Mancha nu a desemnat nicio APS nouă. Guvernul spaniol emite obiecții, arătând că, întrucât această specie este localizată în interiorul zonelor urbane, acestea din urmă nu ar putea fi clasificate ca APS.
73. Un astfel de argument trebuie respins. Într‑adevăr, pentru a respecta exigențele de protecție a speciilor, se impune o desemnare ca APS atunci când o arie constituie o arie de creștere specifică, cum este cazul pentru vinderelul mic. La aceasta se mai adaugă faptul că, după cum a arătat avocatul general la punctul 118 din concluzii, în cazul în care măsurile de amenajare urbană ar trebui să prevaleze asupra interesului protecției acestei specii, acestea ar trebui puse în aplicare în cadrul articolului 6 alineatul (4) din Directiva 92/43, și anume în lipsa unor soluții alternative și prin adoptarea unor măsuri compensatorii. Or, nu acesta este cazul în speță.
74. Prin urmare, în ceea ce privește desemnarea insuficientă ca APS de arii importante pentru conservarea păsărilor de către Comunitatea Autonomă Castilia La Mancha, acțiunea Comisiei trebuie admisă.
75. În ceea ce privește Comunitatea Autonomă Catalonia, Comisia consideră că nu au fost desemnate ca APS 10 arii importante pentru conservarea păsărilor. De asemenea, dintre 62 de specii de reproducere menționate în anexa I la Directiva 79/409, sfrânciocul cu frunte neagră ( Lanius minor ), cocoșul de munte ( Tetrao urogallus ), cormoranul moțat ( Phalacrocorax aristotelis ), spurcaciul, ciocârlia de Bărăgan ( Melanocorypha calandra ), pescărușul lui Dupont, dumbrăveanca ( Coracias garrulus ), ciocârlia de stol ( Calandrella brachydactyla ) și ciovica roșcată ( Glareola pratincola ) ar fi insuficient protejate.
76. Cu toate acestea, după cum a arătat avocatul general la punctul 121 din concluzii, IBA 98 nu menționează nici sfrânciocul cu frunte neagră, nici cocoșul de munte, nici pescărușul lui Dupont, și nici ciovica roșcată. Nu se poate, așadar, reproșa Regatului Spaniei că nu a desemnat APS ca urmare a prezenței acestor patru specii.
77. Argumentul guvernului spaniol, potrivit căruia acțiunea ar fi inadmisibilă ca urmare a lipsei de precizie cu privire la speciile, dintre cele 62 menționate în anexa I la Directiva 79/409, pentru care ar fi trebuit să fie desemnate noi APS, trebuie respins. Într‑adevăr, după cum reiese din cele de mai sus, Comisia a precizat speciile care sunt insuficient protejate și pentru care trebuie desemnate APS suplimentare.
78. În final, guvernul spaniol susține că cea mai mare parte a habitatelor care nu sunt încă clasificate ca APS sunt protejate în temeiul Directivei 92/43 în cadrul rețelei Natura 2000.
79. Un astfel de argument trebuie respins. Într‑adevăr, trebuie amintit că deja Curtea a admis că regimurile juridice ale Directivelor 79/409 și 92/43 sunt distincte (a se vedea în acest sens hotărârea din 7 decembrie 2000, Comisia/Franța, citată anterior, punctele 50-57). Rezultă că un stat membru nu se poate sustrage obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 79/409 prevalându‑se de alte măsuri decât cele prevăzute de această directivă.
80. Prin urmare, trebuie admisă acțiunea Comisiei în ceea ce privește desemnarea insuficientă ca APS de arii importante pentru conservarea păsărilor de către Comunitatea Autonomă Catalonia.
81. În ceea ce privește zonele umede, reiese din articolul 4 alineatul (2) din Directiva 79/409 că statele membre acordă o atenție specială protecției zonelor umede, în special a celor de importanță internațională.
82. Potrivit Comisiei, zonele umede de importanță internațională, identificate ca arii importante pentru conservarea păsărilor, Albufera de Adra și Embalses de Cordobilla y Malpasillo în Andaluzia, precum și Complejo húmedo de Corrubedo în Galicia, nu fuseseră desemnate ca APS la expirarea termenului stabilit în avizul motivat.
83. În această privință, rezultă din procedura derulată că este cert faptul că, în Andaluzia și în Galicia, clasificarea ca APS a unor zone umede de importanță internațională s‑a făcut după expirarea termenului stabilit în avizul motivat. Prin urmare, acțiunea Comisiei cu privire la acest aspect trebuie admisă.
84. În consecință, Regatul Spaniei nu a clasificat ca APS toate siturile care, prin aplicarea criteriilor ornitologice, apar ca cele mai adecvate pentru conservarea speciilor în cauză.
85. Având în vedere toate cele de mai sus, trebuie să se constate că, prin neclasificarea, ca APS, de teritorii suficiente ca suprafață în Comunitățile Autonome Andaluzia, Baleare, Canare și de teritorii suficiente ca număr în Comunitățile Autonome Andaluzia, Baleare, Canare, Castilia La Mancha, Catalonia, Galicia și Valencia, pentru a oferi o protecție tuturor speciilor de păsări enumerate în anexa I la Directiva 79/409, precum și speciilor migratoare care nu sunt cuprinse în această anexă, Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 79/409.
Cu privire la cheltuielile de judecată
86. În temeiul articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată, iar Regatul Spaniei a căzut în pretenții cu privire la partea esențială a motivelor sale, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară și hotărăște:
1) Prin neclasificarea, ca arii de protecție specială pentru păsări, de teritorii suficiente ca suprafață în Comunitățile Autonome Andaluzia, Baleare, Canare și de teritorii suficiente ca număr în Comunitățile Autonome Andaluzia, Baleare, Canare, Castilia La Mancha, Catalonia, Galicia și Valencia, pentru a oferi o protecție tuturor speciilor de păsări enumerate în anexa I la Directiva 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice, astfel cum a fost modificată în special prin Directiva 97/49/CE a Comisiei din 29 iulie 1997, precum și speciilor migratoare care nu sunt cuprinse în această anexă, Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 79/409, astfel cum a fost modificată.
2) Respinge acțiunea în rest.
3) Obligă Regatul Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.