COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 30.7.2025
COM(2025) 430 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
în temeiul articolului 13 din Regulamentul (UE) 2022/1031 cu privire la aplicarea respectivului regulament, precum și la progresul înregistrat în negocierile internaționale referitoare la accesul operatorilor economici din Uniune la piețele de achiziții publice sau de concesiuni din țările terțe, desfășurate în temeiul respectivului regulament
Regulamentul (UE) 2022/1031 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 iunie 2022 privind accesul operatorilor economici, al bunurilor și al serviciilor din țări terțe pe piețele de achiziții publice și de concesiuni din Uniune și procedurile de sprijinire a negocierilor referitoare la accesul operatorilor economici, al bunurilor și al serviciilor din Uniune pe piețele de achiziții publice și de concesiuni din țări terțe (Instrumentul pentru achiziții publice internaționale – IPI)
(denumit în continuare „Regulamentul IPI”) a fost publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 30 iunie 2022 și a intrat în vigoare la 29 august 2022.
Articolul 13 din Regulamentul IPI impune Comisiei Europene (denumită în continuare „Comisia”) să prezinte Parlamentului European și Consiliului, până la 30 august 2025 și cel puțin o dată la doi ani după această dată, un raport cu privire la aplicarea prezentului regulament, precum și la progresul înregistrat în negocierile internaționale referitoare la accesul operatorilor economici din Uniune la piețele de achiziții publice sau de concesiuni din țări terțe, desfășurate în temeiul prezentului regulament. Prezentul raport urmează să fie făcut public de către Comisie.
Regulamentul IPI mandatează, de asemenea, Comisia să instituie anumite instrumente pentru a facilita aplicarea regulamentului. Comisia a respectat aceste cerințe, iar secțiunea 1 prezintă măsurile corespunzătoare luate. De la intrarea în vigoare a Regulamentului IPI, Comisia a deschis și a încheiat o investigație IPI privind măsurile și practicile Republicii Populare Chineze (denumită în continuare „RPC”) pe piața achizițiilor publice de dispozitive medicale
. Această primă investigație IPI este prezentată în secțiunea 2. În cele din urmă, secțiunea 3 de mai jos prezintă concluziile Comisiei pe baza experienței sale în ceea ce privește aplicarea Regulamentului IPI până la data prezentului raport.
1.Instrumente de facilitare a aplicării Regulamentului IPI
Comisia a pus la dispoziția tuturor părților interesate relevante o serie de instrumente pentru a facilita aplicarea Regulamentului IPI, sub formă de orientări operaționale, îndrumări și două instrumente online: un instrument de tratare a plângerilor destinat părților potențial afectate de restricții privind achizițiile publice în străinătate și un instrument explicativ menit să faciliteze punerea în aplicare a măsurilor IPI de către autoritățile contractante din Uniune.
1.1. Orientările Comisiei pentru facilitarea aplicării Regulamentului IPI de către autoritățile contractante și entitățile contractante, precum și de către operatorii economici
Articolul 12 din Regulamentul IPI impune Comisiei să emită orientări operaționale pentru a facilita aplicarea regulamentului de către autoritățile contractante și entitățile contractante, precum și de către operatorii economici, în termen de șase luni de la intrarea sa în vigoare. Comisia a respectat această cerință prin publicarea orientărilor la 21 februarie 2023 (denumite în continuare „orientările”)
.
Orientările oferă îndrumări autorităților contractante și entităților contractante în ceea ce privește stabilirea originii operatorilor economici, a bunurilor și a serviciilor. Pentru operatorii economici, criteriul de stabilire a originii este reprezentat de locul de constituire, iar orientările oferă o explicație a noțiunii de „operațiune comercială importantă”, introdusă pentru a preveni circumvenția măsurilor adoptate în temeiul Regulamentului IPI prin utilizarea societăților de tip „cutie poștală”. În cazul bunurilor, originea este stabilită pe baza regulilor de origine nepreferențiale prevăzute în Codul vamal al Uniunii
. În ceea ce privește serviciile, originea este stabilită pe baza originii operatorului economic care le furnizează.
În cele din urmă, orientările clarifică normele de aplicare a măsurilor IPI de către autoritățile contractante și entitățile contractante, inclusiv normele de evaluare, pentru a stabili dacă valoarea contractului este mai mică sau mai mare decât pragurile de aplicare a măsurii (măsurilor) IPI în temeiul articolului 6 din Regulamentul IPI. Acestea stabilesc cerințe de transparență în procedurile de achiziții publice pentru aplicarea măsurilor IPI (măsuri de ajustare a punctajului și excluderi ale ofertelor) și explică normele privind aplicarea măsurilor IPI în cazul unor contracte specifice, cum ar fi acordurile-cadru.
1.2. Instrumentul online de tratare a plângerilor
Articolul 5 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul IPI impune Comisiei să pună la dispoziție un instrument online pe site-ul său web pentru ca părțile interesate din Uniune și statele membre să depună în mod oficial o plângere motivată, în urma căreia Comisia poate iniția o investigație cu privire la o presupusă măsură sau practică a unei țări terțe. Comisia a respectat această obligație prin punerea la dispoziție a unui instrument online de tratare a plângerilor (online complaint tool – „OCT”)
. OCT conține câmpuri obligatorii, cum ar fi identitatea reclamantului, informații cu privire la plângere, descrierea faptică a măsurii și/sau a practicii țării terțe și câmpuri opționale (de exemplu, impactul economic sau sistemic al măsurii, experiența în materie de ofertare și acțiunile deja întreprinse sau planificate). Comisia a introdus garanții solide pentru a asigura un standard foarte ridicat de confidențialitate și anonimat în tratarea plângerilor. Până în prezent, Comisia nu a primit nicio plângere motivată prin intermediul acestui OCT specific. În același timp, Comisia a primit o serie de plângeri informale, prin intermediul altor canale, cu privire la barierele în calea achizițiilor publice din țările terțe.
1.3. Orientări pentru furnizarea de informații de către părțile interesate în temeiul articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul IPI
În conformitate cu articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul IPI, prin anunțul privind inițierea investigației IPI și prin investigația propriu-zisă, părțile interesate și statele membre sunt invitate să transmită Comisiei informațiile relevante într-un termen specificat. Pentru a informa părțile interesate cu privire la modul în care se pot face cunoscute și pentru a structura colectarea de informații de la părțile interesate și de la statele membre, Comisia a publicat orientări pentru transmiterea de informații de către părțile interesate
.
1.4. Instrumentul online „Procurement4Buyers”
Deși nu i-a fost impus prin Regulamentul IPI, Comisia a pus la dispoziția publicului pe site-ul său web un instrument pentru achiziții publice care, printre altele, informează autoritățile contractante și entitățile contractante atunci când acestea trebuie să restricționeze participarea ofertanților străini în conformitate cu măsurile IPI. Pentru a verifica în mod rapid și fiabil care ofertanți din țări terțe au acces garantat din punct de vedere juridic să depună oferte pentru o procedură de achiziții publice preconizată, autoritățile contractante și entitățile contractante pot utiliza instrumentul „Procurement4Buyers”
, care a fost pus la dispoziție pe site-ul web „Acces2Markets” al DG Comerț. Este suficient să se specifice identitatea entității contractante, obiectul și valoarea estimată a achiziției publice preconizate (codul CPV
) și, dacă este necesar, să se răspundă la unele întrebări ulterioare. Instrumentul va oferi apoi utilizatorului o listă pozitivă a țărilor ai căror ofertanți au dreptul să participe la procedura de achiziții publice, precum și o listă negativă a țărilor ale căror societăți sunt excluse de la procedura de ofertare. Lista negativă va reflecta rezultatele procedurilor decizionale în temeiul IPI
.
2.Investigația efectuată în temeiul Regulamentului IPI referitoare la măsurile și practicile RPC pe piața achizițiilor publice de dispozitive medicale
La 24 aprilie 2024, Comisia a lansat, din proprie inițiativă, o investigație în temeiul articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul IPI privind măsurile și practicile RPC care generează o deteriorare gravă și recurentă a accesului operatorilor economici, bunurilor și serviciilor din Uniune pe piața achizițiilor publice de dispozitive medicale din RPC. În conformitate cu articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul IPI, consultările cu RPC au avut loc în perioada 24-26 iulie 2024 la Beijing. Consultările nu au condus la o soluționare satisfăcătoare a restricțiilor privind achizițiile identificate în cursul investigației.
La 14 ianuarie 2025, la încheierea investigației sale și a consultărilor cu RPC, Comisia a pus la dispoziția publicului un raport în temeiul articolului 5 alineatul (4) din Regulamentul IPI, în care se consemnează constatările investigației sale și modul de acțiune propus
(denumit în continuare „raportul de investigație”). Comisia a prezentat raportul de investigație Parlamentului European și Consiliului, în temeiul articolului 5 alineatul (4) din Regulamentul IPI, la 29 și, respectiv, la 30 ianuarie 2025.
Această investigație a fost deosebit de dificilă din cauza caracterului netransparent al pieței chineze de achiziții publice. Discriminarea furnizorilor străini nu rezultă doar din dispozițiile legale, ci și dintr-o multitudine de măsuri administrative, orientări interne și instrucțiuni emise la diferite niveluri de guvernare. O dificultate majoră a fost întâmpinată la colectarea unui eșantion mare de contracte de achiziții publice din RPC într-un format care să permită o evaluare semnificativă a existenței, în documentele de însoțire și în condițiile de atribuire, a unor măsuri restrictive care afectează societățile din Uniune. Aceste obstacole au necesitat mobilizarea unor resurse foarte importante. Prin eforturi analitice ample și prin cooperarea cu părțile interesate, Comisia a fost în cele din urmă în măsură să depășească aceste provocări și să construiască o imagine detaliată a barierelor sistemice existente.
În raportul de investigație, Comisia a concluzionat că RPC a instituit un sistem cuprinzător care favorizează în mod sistematic dispozitivele medicale autohtone în detrimentul celor străine prin dispoziții obligatorii din punct de vedere juridic care stabilește pentru entitățile publice o preferință pentru produsele autohtone ori de câte ori este disponibilă o alternativă locală, sistem întărit de proceduri împovărătoare de aprobare a bunurilor importate și de măsuri sectoriale specifice și de stabilirea unor obiective impuse spitalelor de a achiziționa produse fabricate pe plan intern. Acest sistem discriminatoriu cuprinzător se aplică tuturor categoriilor de dispozitive medicale și pe întregul teritoriu al RPC, indiferent de valoarea contractelor de achiziții publice în cauză. În plus, Comisia a constatat că organizarea achizițiilor publice bazate pe volum în RPC îi determină pe furnizori să depună oferte cu prețuri extrem de scăzute pentru a câștiga contracte mari și exclude de facto întreprinderile orientate spre profit care nu primesc sprijin din partea statului. Comisia a găsit dovezi ale unor practici discriminatorii și de excludere în 87 % din contractele de achiziții pe care a reușit să le examineze. Comisia a concluzionat că aceste măsuri și practici conduc la o deteriorare gravă și recurentă a accesului operatorilor economici din Uniune și al dispozitivelor medicale fabricate în Uniune pe piața achizițiilor publice de dispozitive medicale din RPC. Prin urmare, acestea constituie măsuri sau practici ale unei țări terțe în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (i) din Regulamentul IPI. În ceea ce privește rezultatul consultărilor, raportul de investigație menționează că Guvernul Chinei (denumit în continuare „GC”) a susținut că nu își va deschide unilateral piața achizițiilor în ceea ce privește dispozitivele medicale și nu a propus nicio măsură corectivă specifică pentru a remedia această deficiență gravă și recurentă a accesului respectiv.
Pe această bază, Comisia a evaluat condițiile prevăzute la articolul 6 din Regulamentul IPI în vederea adoptării unei măsuri IPI, astfel cum este definită la articolul 2 alineatul (1) litera (j) din Regulamentul IPI. Evaluarea Comisiei s-a axat pe (i) proporționalitatea și caracterul adecvat al unei posibile măsuri IPI în raport cu măsurile și practicile identificate; (ii) disponibilitatea unor surse alternative de aprovizionare; și (iii) interesul Uniunii (interesul economic al producătorilor din Uniune; posibilul impact asupra autorităților contractante și entităților contractante din Uniune și efectele globale ale măsurii IPI asupra economiei Uniunii).
În urma acestei evaluări, Comisia a avut în vedere impunerea unei măsuri IPI sub forma excluderii ofertelor depuse de toți operatorii economici originari din RPC pentru toate procedurile de achiziții publice din Uniune care au ca obiect achiziționarea de dispozitive medicale care intră sub incidența Vocabularului comun privind achizițiile publice [codurile CPV 33100000-1 până la 33199000-1, astfel cum sunt definite în Regulamentul (CE) nr. 2195/2002
] și cu o valoare estimată egală sau mai mare de 5 000 000 EUR fără TVA. Aceasta este cea mai cuprinzătoare măsură pe care Uniunea o poate impune în sectorul dispozitivelor medicale în temeiul Regulamentului IPI, care nu permite măsuri care s-ar aplica procedurilor de achiziții cu o valoare estimată mai mică. Cu toate acestea, domeniul de aplicare al acestei măsuri rămâne mai restrâns decât cel al măsurilor și practicilor discriminatorii identificate în RPC. Deși sistemul chinez se aplică în linii mari tuturor contractelor de achiziții publice, indiferent de valoare, măsura IPI vizează doar contractele cu o valoare estimată de peste 5 milioane de euro. În plus, măsura IPI le permite ofertanților câștigători ca până la 50 % din dispozitivele medicale utilizate în executarea contractelor să fie originare din RPC, ceea ce înseamnă o prezență substanțială a dispozitivelor medicale de origine chineză pe piețele de achiziții publice ale Uniunii. Aceste limitări sunt o consecință directă a pragurilor și a condițiilor încorporate chiar în Regulamentul IPI.
La 19 iunie 2025, Comisia a adoptat măsura IPI prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2025/1197 al Comisiei din 19 iunie 2025
, în conformitate cu procedura de examinare prevăzută la articolul 11 alineatul (2) din Regulamentul IPI, în cadrul Comitetului privind barierele în calea comerțului. Măsura a intrat în vigoare la zece zile de la data publicării în Jurnalul Oficial, pentru o perioadă de 5 ani. La 6 iulie 2025, GC a adoptat măsuri de retorsiune în ceea ce privește societățile, bunurile și serviciile din UE.
În pofida eforturilor Comisiei de a obține acces îmbunătățit pe piață pentru operatorii economici din Uniune și pentru dispozitivele medicale fabricate în Uniune pe piața achizițiilor publice de dispozitive medicale din RPC, precum și în pofida numeroaselor schimburi cu GC, acest proces IPI nu a condus încă la eliminarea de către GC a măsurilor și practicilor identificate. Consultările cu GC au fost totuși utile pentru a înțelege mai bine măsurile și practicile restrictive din RPC și pentru a identifica măsurile necesare în vederea eliminării lor integrale. Comisia își menține angajamentul de a continua colaborarea cu GC, care poate continua până la eliminarea măsurilor și a practicilor identificate. În acest sens, articolul 6 alineatul (10) din Regulamentul IPI prevede posibilitatea Comisiei de a suspenda sau de a retrage o măsură IPI în cazul în care țara terță în cauză întreprinde acțiuni corective satisfăcătoare pentru a elimina sau remedia obstrucționarea accesului operatorilor economici, al bunurilor sau al serviciilor din Uniune la piețele de achiziții publice sau de concesiuni din țara terță respectivă, îmbunătățind astfel un asemenea acces. Comisia va asigura monitorizarea atentă a aplicării măsurii IPI de către autoritățile contractante și entitățile contractante din UE, inclusiv a excepțiilor de la aplicarea măsurii IPI. În acest sens, Comisia își rezervă posibilitatea de a solicita informații de la statele membre în conformitate cu articolul 13 alineatul (1) din Regulamentul IPI.
3.Informații obținute din aplicarea Regulamentului IPI
În cursul perioadei examinate, Comisia a colectat informații cu privire la presupusele măsuri și practici restrictive din țările terțe, utilizându-și propriile resurse de investigare și bazându-se pe contactele cu reprezentanți ai industriei Uniunii din diferite sectoare. Restricțiile identificate variază, de regulă, de la excluderea operatorilor economici și/sau a bunurilor și/sau a serviciilor din Uniune de la procedurile de achiziții până la cerințele de localizare și preferințele autohtone, cum ar fi compensările, ceea ce conduce adesea la excluderea de facto.
Comisia a colectat informații care sugerează că unele dintre aceste măsuri și practici ar putea afecta puternic accesul industriei Uniunii la piețele de achiziții publice din țări terțe și ar putea duce la pierderea de oportunități pentru operatorii economici din Uniune.
În pofida indiciilor privind existența acestui prejudiciu economic semnificativ, industria Uniunii nu a făcut uz de posibilitatea de a depune o plângere oficială în temeiul IPI în conformitate cu articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul IPI cu privire la oricare dintre măsurile sau practicile identificate. Prin urmare, singura investigație în temeiul IPI în cursul perioadei de raportare a fost lansată din oficiu. Comisia consideră că mai mulți factori pot explica absența plângerilor oficiale în temeiul IPI.
În primul rând, pe piețele de achiziții publice, operatorii economici activi (ofertanții) prezintă adesea o dependență puternică față de cumpărător (autoritatea publică). Deși Comisia a instituit o politică strictă de confidențialitate bazată pe cele mai înalte standarde de protecție a informațiilor confidențiale în tratarea plângerilor, operatorii economici din diferite sectoare și care își desfășoară activitatea pe piețe diferite din țări terțe își exprimă teama că vor suferi represalii specifice și tratament nefavorabil din partea țării terțe în cauză în cazul depunerii unei plângeri oficiale.
În al doilea rând, întreprinderile din UE care își desfășoară activitatea în prezent pe piețele de achiziții publice din țări terțe au, în unele ocazii, un interes limitat în închiderea pieței Uniunii pentru a obține un efect de levier și pentru a se angaja în discuții cu țara în cauză. Evaluarea interesului general atunci când se decide cu privire la deschiderea unei investigații trebuie să fie bine calibrată, ținând seama de interesul economic al tuturor societăților din Uniune.
Pentru a sprijini utilizarea eficace a Regulamentului IPI, Comisia a elaborat instrumente și orientări pentru a facilita aplicarea acestuia de către părțile interesate din toate sectoarele, după caz.
Investigația referitoare la măsurile și practicile RPC pe piața achizițiilor publice de dispozitive medicale s-a bazat pe dovezi solide. Cu toate acestea, Comisia a evidențiat anumite lacune în ceea ce privește datele disponibile privind fluxurile internaționale de achiziții publice. Aceste deficiențe se referă la dificultatea de a accesa datele privind contractele de achiziții publice necesare pentru a evalua participarea ofertanților din Uniune la achizițiile publice din țări terțe, precum și la impactul barierelor existente în calea achizițiilor publice din țări terțe asupra ofertanților din Uniune. Există, de asemenea, anumite lacune în materie de date pe piața achizițiilor publice din Uniune care fac destul de dificilă evaluarea impactului unei (unor) măsuri IPI potențiale în Uniune. De exemplu, datele actuale privind contractele de achiziții publice disponibile pe portalul Tender Electronic Daily („TED”) indică originea ofertantului câștigător, dar nu furnizează informații cu privire la originea bunurilor și serviciilor achiziționate. De asemenea, există informații limitate cu privire la subcontractarea către operatori din țări terțe și la proprietarii finali ai ofertanților câștigători. Completarea bazei de date TED cu astfel de informații, în special cu privire la originea bunurilor și a serviciilor achiziționate, ar facilita atât desfășurarea investigațiilor IPI, cât și punerea în aplicare și monitorizarea ex post a măsurilor IPI.
4.Concluzii
În conformitate cu cerințele legale prevăzute în Regulamentul IPI, Comisia a instituit instrumentele necesare pentru a facilita aplicarea Regulamentului IPI de către operatorii economici și autoritățile contractante și entitățile contractante. Raportul privind aplicarea Regulamentului IPI se bazează, de asemenea, pe experiența Comisiei cu privire la singura investigație IPI de până acum referitoare la măsurile și practicile RPC pe piața achizițiilor publice de dispozitive medicale.
În ceea ce privește rezultatul pe termen mai lung al acestei prime investigații și al primelor măsuri IPI, este prematur să se tragă concluzii cu privire la măsura în care instrumentul și-a îndeplinit obiectivul de a deschide piața achizițiilor publice în țări terțe. Măsurile IPI servesc drept pârghie pentru obținerea de către Uniune a unei astfel de deschideri. Într-adevăr, deși nu s-a ajuns la o soluție satisfăcătoare în cursul procesului de consultare cu GC, Comisia rămâne deschisă pentru colaborare chiar și după instituirea măsurii IPI, care ar putea fi suspendată sau retrasă în cazul în care RPC elimină măsurile și practicile identificate.
În cele din urmă, este important să se rețină activitatea Comisiei, care colectează informații ample cu privire la barierele în calea achizițiilor publice din țările terțe, dar și faptul că decizia de a lansa o investigație necesită o analiză atentă, din cauza dificultăților inerente în ceea ce privește gestionarea sistemelor străine de achiziții publice. Printre aceste provocări se numără interpretarea cadrelor juridice complexe, identificarea practicilor discriminatorii care pot să nu rezulte din dispozițiile legale, ci din măsurile și practicile administrative, precum și înțelegerea modului în care aceste sisteme se aplică în practică. Acest lucru implică adesea revizuirea unui volum mare de contracte de achiziții publice, care de multe ori nu sunt puse la dispoziția publicului sau nu dispun de documentația necesară pentru o evaluare adecvată. Prin urmare, este esențială cooperarea strânsă cu industria de profil pe teren. Este esențial să se mențină canale deschise de comunicare și să se asigure confidențialitatea deplină a schimburilor, aspect de care Comisia s-a ocupat deja și căruia continuă să îi acorde prioritate.