Bruxelles, 30.11.2022

SWD(2022) 385 final

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

REZUMAT AL RAPORTULUI PRIVIND EVALUAREA IMPACTULUI

[…]

care însoţeşte documentul

Propunere de regulament

al Parlamentului European și al Consiliului privind ambalajele și deșeurile de ambalaje, de modificare a Regulamentului (UE) 2019/1020 și a Directivei (UE) 2019/904 și de abrogare a Directivei 94/62/CE









{COM(2022) 677 final} - {SEC(2022) 425 final} - {SWD(2022) 384 final}


Introducere

Directiva 94/62/CE privind ambalajele și deșeurile de ambalaje (DADA) urmărește să armonizeze măsurile naționale, să protejeze mediul și să asigure buna funcționare a pieței interne. Aceasta impune statelor membre să se asigure că ambalajele introduse pe piața UE îndeplinesc o serie de cerințe esențiale legate de fabricarea și etichetarea ambalajelor, precum și de natura reutilizabilă și valorificabilă a acestora (prin reciclarea materialelor, valorificarea energetică sau compostarea).

Ambalarea este o activitate economică semnificativă: producția de ambalaje a generat în UE o cifră de afaceri de 355 de miliarde EUR în 2018, iar operatorii din domeniul gestionării deșeurilor 15 miliarde EUR. De asemenea, aceasta are un impact semnificativ asupra mediului, de la supraexploatarea resurselor la poluarea ecosistemelor, precum și la emisii de gaze cu efect de seră echivalente cu emisiile anuale totale ale Ungariei.

Definirea problemei

Scopul prezentei inițiative este de a aborda trei grupuri de probleme interconectate:

1.generarea din ce în ce mai mare a deșeurilor de ambalaje, legată de creșterea numărului ambalajelor de unică folosință, de un nivel ridicat de ambalaje care pot fi evitate și de o pondere mai mare a materialelor plastice în amestecul de ambalaje;

2.obstacole în calea circularității ambalajelor, în special o utilizare sporită a caracteristicilor de proiectare a ambalajelor care inhibă reciclarea și creează confuzii în ceea ce privește etichetarea ambalajelor în vederea sortării de către consumatori. În plus, piețele fragmentate împiedică gestionarea eficientă din punctul de vedere al costurilor a deșeurilor pe o piață internă;

3.reducerea ciclurilor și nivelurile scăzute de utilizare a conținutului reciclat în ambalaje, ceea ce limitează capacitatea UE de a reduce utilizarea materialelor prime virgine în ambalajele noi.

Printre factorii determinanți ai acestor probleme se numără deficiențele în materie de reglementare ale DADA din cauza unei combinații de deficiențe în ceea ce privește punerea în aplicare și asigurarea respectării legislației, care nu sunt actualizate cu cele mai recente evoluții ale pieței și care nu oferă suficientă claritate autorităților naționale cu privire la o punere în aplicare în conformitate cu directiva. În plus, revizuirea sa din 2018 s-a axat doar pe obiectivele de reciclare, lăsând deoparte celelalte provocări din sectorul deșeurilor. Nu se preconizează că două acte specifice, Directiva privind materialele plastice de unică folosință (SUPD) din 2019 și Decizia privind resursele proprii (DRP) din 2020, ambele având ambalaje din plastic în domeniul lor de aplicare, ar urma să rezolve problemele menționate mai sus, nici măcar cele legate de materialele plastice. Deficiența în materie de reglementare este agravată de disfuncționalitățile pieței, cum ar fi externalitățile de mediu, piețele fragmentate și etichetarea cu performanțe slabe.

Prin urmare, deșeurile de ambalaje sunt în creștere: se preconizează că totalul deșeurilor de ambalaje generate va crește de la 78 de milioane de tone în 2018 la 92 de milioane de tone în 2030 și la 107 milioane de tone în 2040. Printre consecințele acestui fapt se numără utilizarea sporită a resurselor neregenerabile, gestionarea ineficientă a deșeurilor, impactul negativ asupra climei, aruncarea de gunoaie pe domeniul public, utilizarea excesivă a substanțelor care prezintă motive de îngrijorare în ambalaje, reciclarea de slabă calitate și depozitarea excesivă a deșeurilor, incinerarea și exportul la sfârșitul ciclului de viață.

Care sunt motivele pentru care ar trebui UE să acționeze?

Deficiențele în materie de reglementare ale DADA nu pot fi remediate doar printr-o mai bună asigurare a respectării normelor actuale. În plus, datele disponibile arată că nici măsurile întreprinse de statele membre pe baza DADA actuale, nici cele bazate pe DRP sau SUPD nu sunt suficiente pentru a se asigura că acestea îndeplinesc toate obiectivele specifice privind ratele de reciclare stabilite în DADA. Piața UE a ambalajelor și gestionarea deșeurilor constituie, în multe privințe, mai degrabă o piață comună mare, decât 27 de piețe individuale și se caracterizează prin niveluri ridicate de comerț transfrontalier între statele membre.

Stabilirea unor cerințe comune la nivelul UE va asigura o piață internă armonizată și funcțională în toate statele membre și, prin urmare, condiții de concurență echitabile pentru producătorii de ambalaje, ceea ce va duce, în cele din urmă, la creșterea eficienței în beneficiul cetățenilor UE. Ca parte a noii propuneri, directiva va deveni regulament. Acest lucru va simplifica normele existente, va oferi un cadru mai clar pentru fabricanți și va reduce sarcina administrativă. În același timp, pachetul propus reflectă principiile subsidiarității în ceea ce privește necesitatea unei acțiuni la nivelul UE și o valoare adăugată evidentă a acesteia.

Obiective

Obiectivul general al propunerii legislative este de a reduce impactul negativ al ambalajelor și al deșeurilor de ambalaje asupra mediului și de a îmbunătăți funcționarea pieței interne, stimulând astfel creșterea eficienței în acest sector. Scopul este de a crea un lanț valoric rezilient, începând de la proiectarea ambalajelor până la reutilizarea sau integrarea acestora în produse de înaltă calitate, creând astfel locuri de muncă inovatoare, „verzi” într-o industrie a ambalajelor cu emisii scăzute de dioxid de carbon. Obiectivele specifice pentru îndeplinirea acestui obiectiv general sunt:

1.reducerea generării de deșeuri de ambalaje;

2.promovarea unei economii circulare a ambalajelor într-un mod eficient din punctul de vedere al costurilor;

3.promovarea utilizării conținutului reciclat în ambalaje.

Care sunt opțiunile de politică disponibile?

După examinarea măsurilor potențiale, un set de măsuri diverse, complexe și adesea interconectate au fost grupate în trei opțiuni de politică:

·Opțiunea 1 conține măsuri legate de o mai bună standardizare și de cerințe esențiale mai clare. Aceste măsuri tind să fie condiții prealabile pentru măsurile din alte grupuri.

·Opțiunea 2 stabilește obiective obligatorii de reducere a deșeurilor, reutilizare și conținut reciclat în ambalajele din plastic, cerințe de asigurare a posibilității totale de reciclare până în 2030 și norme armonizate privind produsele.

·Opțiunea 3 conține obiective obligatorii mai ridicate și cerințe suplimentare privind produsele.

Pachetul de politici preferat

Pe baza evaluării măsurilor combinate în cadrul opțiunilor, opțiunea preferată în ansamblu este opțiunea 2, sub forma unui regulament. Aceasta conține măsurile din cadrul opțiunii 1 care sunt condiții favorabile sau chiar condiții prealabile pentru a facilita îndeplinirea obiectivelor obligatorii și a unor cerințe mai stricte într-o abordare echilibrată, încurajând astfel realizarea obiectivelor și eficiența din punctul de vedere al costurilor.

Principalele măsuri în domeniul de intervenție „prevenire și reutilizare” sunt:

1.un obiectiv de reducere a deșeurilor de ambalaje pe cap de locuitor cu 19 % pentru 2030 față de scenariul de referință, echivalent cu o reducere cu 5 % față de valorile din 2018;

2.obiective obligatorii la nivelul UE privind reutilizarea sau reumplerea ambalajelor, acolo unde reutilizarea este cea mai eficace și

3.eliminarea treptată a ambalajelor inutile sau care pot fi evitate.

Un aspect important îl reprezintă complementaritatea și coerența măsurilor. Stabilirea unor obiective obligatorii de reducere a deșeurilor de ambalaje pe cap de locuitor la nivelul statelor membre este o măsură introductivă în domeniul de intervenție al prevenirii și reutilizării, la care contribuie mai multe măsuri: în timp ce măsurile armonizate la nivelul UE sunt concepute astfel încât să contribuie la aproape 60 % din reducerea necesară a deșeurilor, statele membre trebuie să asigure restul prin acțiuni naționale conforme cu piața internă.

Măsura esențială privind posibilitatea de reciclare este stabilirea unor criterii de proiectare în vederea reciclării, completate de o procedură de evaluare a posibilității de reciclare.

În ceea ce privește posibilitatea de compostare, patru tipuri de ambalaje din plastic au fost selectate dintr-un grup mai mare de ambalaje eligibile pentru compostare iar acestea vor trebui să fie compostabile. Toate celelalte ambalaje din plastic trebuie să fie reciclabile chimic sau mecanic pentru a permite reciclarea lor.

Un alt element al pachetului este reprezentat de obiective ambițioase privind conținutul reciclat din ambalajele din plastic. Dintre diferitele măsuri de facilitare, cele mai importante sunt instituirea unor sisteme obligatorii de garanție-returnare (SGR) pentru anumite tipuri de ambalaje, inclusiv cerințe minime pentru toate SGR, precum și etichetarea armonizată a produselor și a recipientelor pentru deșeuri pentru a facilita sortarea de către consumatori.

Analiza a concluzionat că numai măsurile din cadrul opțiunii 1 nu sunt suficiente pentru a reduce generarea de ambalaje, și anume deșeurile de ambalaje ar crește cu încă 17 % până în 2030. În plus, nu ar crește ratele de reciclare și nici nu ar fi îmbunătățite reciclarea de înaltă calitate și utilizarea eficientă a resurselor. În cele din urmă, emisiile de GES ar continua să crească în comparație cu 2018. Pe de altă parte, setul complet de măsuri din cadrul opțiunii 3, alternativ sau suplimentar față de cele din opțiunea 2, este mult mai dificil de pus în aplicare, ar putea pune în pericol viabilitatea economică și ar cauza o sarcină administrativă semnificativ mai mare. În schimb, beneficiile suplimentare pentru mediu sunt mai puțin semnificative.

Cu toate acestea, a fost efectuată o evaluare diligentă de la caz la caz a măsurilor esențiale pentru a detecta elemente în afara măsurilor din cadrul opțiunii 2, pentru a respecta mai bine principiul subsidiarității, după caz, și pentru a ține seama de pozițiile relevante ale părților interesate și pentru a îmbunătăți fezabilitatea. Prin urmare, pachetul de politici preferat este mai degrabă „opțiunea 2+” decât opțiunea 2 simplă.

Impactul pachetului de politici preferat

Modelarea opțiunii preferate sugerează, pentru 2030, o reducere a generării de deșeuri cu 18 milioane de tone față de scenariul de referință și cu 3,1 milioane de tone față de 2018. Reducerea GES este de aproximativ 23 de milioane de tone de CO2e (42 % din totalul emisiilor anuale ale Ungariei), iar externalitățile de mediu monetizate se reduc cu 6,4 miliarde EUR față de previziunile de referință pentru 2030.

Reducerea costurilor de gestionare a deșeurilor cu 4,2 miliarde EUR, costurile suplimentare ale sistemelor de reutilizare și SGR în valoare de 4,6 miliarde EUR și reducerea vânzărilor și a consumului de ambalaje cu 51,7 miliarde EUR conduc la economii totale de 47,2 miliarde EUR la nivelul economiei. În schimb, această opțiune generează costuri administrative anuale suplimentare de 1,3 miliarde EUR, în principal pentru certificarea posibilității de reciclare a ambalajelor și a conținutului reciclat din ambalajele din plastic. Se estimează că impactul complex asupra ocupării forței de muncă va duce la o ușoară creștere netă de locuri de muncă „verzi”.

Numai măsurile privind conținutul reciclat care promovează utilizarea eficientă a resurselor reduc nevoile de combustibili fosili ale UE cu 3,1 milioane de tone pe an (aproape 1/4 din combustibilii fosili necesari în prezent pentru producția de ambalaje din plastic). Scăderea globală a nevoilor de combustibili fosili din cadrul opțiunii 2+ este dificil de cuantificat, dar faptul că reducerile de GES realizate prin măsura privind conținutul reciclat reprezintă 22 % din totalul reducerilor de GES indică un ordin de mărime de 12-15 milioane de tone de economii de combustibili fosili. În plus, măsurile de îmbunătățire a posibilității de reciclare cresc rata globală de reciclare a ambalajelor de la 66,5 % în 2018 la 73 % în 2030, în timp ce depozitele de deșeuri scad de la 18,7 % la 9,6 %. Acest efort în direcția circularității duce la reducerea semnificativă a nevoilor de materiale prime virgine, cum ar fi lemnul, sticla și aluminiul.

Pachetul de opțiuni preferat prevede un tratament specific pentru IMM-uri și microîntreprinderi pentru a se asigura că impactul asupra acestora este proporțional. Cerințele s-ar aplica în mod nediscriminatoriu întreprinderilor din UE și din afara UE. Măsurile nu sunt mai restrictive pentru comerț decât este necesar pentru îndeplinirea obiectivelor lor de mediu.

În general, tranziția la o economie mai circulară în ceea ce privește ambalajele ar aduce beneficii, cum ar fi capacitarea consumatorilor, reducerea impactului negativ asupra mediului și a sănătății umane, reducerea dependenței UE de importurile de materii prime și combustibili fosili, stimularea inovării și a creșterii economice și, în cele din urmă, reducerea cheltuielilor inutile ale gospodăriilor.