Raportor:	Giuseppe GUERINI
Coraportor:	Christophe LEFÈVRE

Sesizări	8.12.2022, scrisoare din partea Ministerului Afacerilor Externe, Uniunii Europene și Cooperării din Spania Consiliul Uniunii Europene, 23.6.2023 [COM(2023) 229 final], 11.7.2023 [COM(2023) 226 final], 11.7.2023 [COM(2023) 227 final] Parlamentul European, 12.6.2023 [COM(2023) 229 final], 10.7.2023 [COM(2023) 226 final și 227 final] Comisia Europeană, 2.6.2023 [COM(2023) 225 final]
Temei juridic	Articolele 114 și 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Secțiunea competentă	Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială
Data adoptării în secțiune	27.6.2023
Data adoptării în sesiunea plenară	13.7.2023
Sesiunea plenară nr.	580
Rezultatul votului (voturi pentru/ voturi împotrivă/abțineri)	175/0/2

1.   Concluzii și recomandări

1.1.

CESE apreciază inițiativa cuprinzătoare a Comisiei de a finaliza cadrul legislativ de gestionare a crizelor bancare și de asigurare a depozitelor (CMDI), întrucât progresul uniunii bancare este un pas esențial în direcția consolidării în continuare a pieței unice europene în interesul deponenților și al contribuabililor.

1.2.

CESE consideră că recentele crize bancare din Statele Unite ale Americii (SUA) evidențiază importanța rapidității în limitarea riscului de contagiune și de pierdere a încrederii investitorilor și deponenților, alături de nevoia de flexibilitate în răspunsul dat acestor crize. De asemenea, experiența recentă arată importanța organizării, într-un interval de timp foarte scurt, a transferului unei bănci aflate în dificultate către o altă bancă.

1.3.

CESE apreciază că propunerea Comisiei a extins protecția sistemelor de garantare a depozitelor (SGD) la depozitele autorităților publice și că Comisia depune eforturi în vederea unei mai bune armonizări a instrumentelor de protecție a depozitelor în întreaga UE. Întrucât fondurile de asigurare a depozitelor (DIF) finanțate și organizate în mod adecvat joacă un rol fundamental, armonizarea consolidată propusă de Comisie va fi cu siguranță benefică.

1.4.

CESE observă că unul dintre principalele obiective ale propunerii Comisiei este de a extinde domeniul de aplicare al rezoluției bancare. CESE înțelege pe deplin abordarea Comisiei, contextul, logica sa de reglementare și obiectivele pe termen lung.

1.5.

Cu privire la recentele crize bancare, CESE subliniază necesitatea unei abordări pragmatice și flexibile, bazată pe trăsăturile specifice diverselor cazuri survenite în termeni de: (i) abordare normativă; (ii) alegerea celor mai eficiente instrumente disponibile; (iii) implicațiile practice ale acțiunilor întreprinse; (iv) cooperarea necesară între părțile interesate; (v) viteza de execuție; și (vi) natura resurselor financiare ce urmează a fi utilizate pentru a pune în aplicare soluțiile alese pentru a gestiona crizele.

1.6.

CESE consideră că rezoluția ar putea să nu fie întotdeauna soluția optimă pentru a proteja pe deplin ecosistemele economice în care funcționează o bancă în dificultate. Dacă rezoluția s-ar putea dovedi de fapt mai costisitoare decât lichidarea, băncile respective ar trebui să intre în insolvență.

1.7.

CESE este de acord cu Comisia că evaluarea de interes public ar putea fi îmbunătățită, adoptând o evaluare mai transparentă și mai armonizată în întreaga UE. Deși recunoaște că a realiza un echilibru între flexibilitate și previzibilitate este o sarcină foarte dificilă pentru autoritățile de reglementare, CESE îi încurajează pe colegiuitori să găsească soluții care să reducă cât mai mult posibil incertitudinea juridică.

1.8.

CESE consideră că este necesar să se găsească un echilibru adecvat între formularea consolidată a evaluării interesului public (EIP) și proporționalitatea aplicării sale în cazul băncilor mici, mijlocii și locale. Extinderea EIP pentru a include băncile cu un rol important la nivel regional lasă încă loc de incertitudine în cadrul actual.

1.9.

CESE reiterează importanța respectării principiului proporționalității, pentru a elabora reglementări capabile să-și atingă obiectivele fără a afecta excesiv interesele băncilor mici, mijlocii și locale. De asemenea, și principiul proporționalității ar trebui luat în considerare în EIP, mai ales în cazul băncilor locale, care nu prezintă riscuri pentru stabilitatea financiară.

1.10.

Deși recunoaște diferențele de competență între reglementările bancare și cele privind ajutoarele de stat, CESE consideră că întregul pachet CMDI ar trebui să fie coordonat corespunzător, cu revizuirea preconizată a comunicării din 2013 privind ajutoarele de stat (1) în sectorul bancar. În caz contrar, există riscul de a implementa propuneri care ar putea fi necorelate cu legislația privind ajutoarele de stat, ajungând la imprevizibilitate și incertitudine juridică.

1.11.

Comisia s-a concentrat pe consolidarea instrumentului strategiei de transfer, prin utilizarea SGD cu posibilitatea de a accede la Fondul unic de rezoluție, sub rezerva unor garanții adecvate. Acesta ar putea fi un pas înainte către un sistem european de asigurare a depozitelor, dar vor continua să existe ineficiențe până la finalizarea uniunii bancare, deoarece piața va fi încă fragmentată.

2.   Contextul general și sesizarea CESE de către Spania

2.1.

Guvernul spaniol a cerut Comitetului Economic și Social European să elaboreze un aviz exploratoriu cu privire la propunerea privind uniunea bancară, concentrându-și atenția pe nevoia de a promova o aplicare mai largă a evaluării interesului public, pentru a include băncile – mai ales pe cele mici și mijlocii – în procedura armonizată de rezoluție în caz de criză.

2.2.

La 18 aprilie 2023, Comisia a prezentat patru propuneri legislative diferite care să consolideze cadrul CMDI existent al UE, concentrându-se asupra băncilor mijlocii și mai mici (2).

2.3.

Potrivit Comisiei, „[e]xperiența a arătat […] că multe bănci mijlocii și mai mici aflate în curs de a intra în dificultate au fost gestionate cu ajutorul unor soluții din afara cadrului de rezoluție” (3), implicând uneori „utilizarea banilor contribuabililor în locul resurselor interne necesare ale băncii sau a unor plase de siguranță private finanțate de sectorul bancar (scheme de garantare a depozitelor și fonduri de rezoluție)” (4) și generând un puternic impact negativ asupra economiei și a percepției societății.

2.4.

Prin urmare, noile norme propuse permit autorităților să utilizeze rezoluția ca o componentă-cheie a setului de instrumente de gestionare a crizelor, subliniind că ea ar putea fi mai puțin perturbatoare decât lichidarea pentru clienți, deoarece ei păstrează accesul la conturile lor, iar funcțiile critice ale băncii sunt menținute.

2.5.

De asemenea, propunerile Comisiei facilitează utilizarea sistemelor de garantare a depozitelor în situații de criză pentru a-i proteja de pierderi pe deponenți, atunci când este necesar pentru a evita contagiunea altor bănci și afectarea pe scară mai largă a comunităților și a economiei. Bazându-se pe plase de siguranță finanțate de industrie (precum scheme de garantare a depozitelor și fonduri de soluționare a situațiilor de criză), propunerea încearcă și să salveze banii contribuabililor în eventualitatea unor crize bancare.

2.6.

Nivelul de acoperire de 100 000 EUR pentru fiecare deponent și bancă, așa cum este prevăzut în Directiva privind sistemele de garantare a depozitelor, este confirmat pentru toți deponenții eligibili din UE și va fi extins la entități publice (spitale, școli și consilii locale) și la banii clienților depuși în anumite tipuri de fonduri (ale unor societăți de investiții, instituții de plată, instituții emitente de monedă electronică). De asemenea, propunerea Comisiei încearcă să armonizeze standardele de protecție a deponenților în întreaga UE.

3.   Observații generale

3.1.

CESE împărtășește obiectivele propunerilor legislative prezentate de Comisie pentru a îmbunătăți gestionarea crizelor bancare și a asigura o protecție adecvată a depozitelor băncilor în caz de criză.

3.2.

CESE apreciază inițiativa cuprinzătoare a Comisiei de a completa legislația privind cadrul de gestionare a crizelor și de asigurare a depozitelor (CMDI), dat fiind că îmbunătățirea și promovarea uniunii bancare constituie o etapă crucială de consolidare a pieței unice europene, în interesul deponenților și al contribuabililor. În plus, finalizarea uniunii bancare este fundamentală pentru a realiza o uniune economică și monetară autentică, aptă să asigure stabilitatea financiară și gestionarea viabilă a crizelor în caz de nevoie.

3.3.

După cum s-a afirmat în avizele anterioare (5), CESE consideră că consolidarea cadrului CMDI existent este esențială. Acest aspect a rezultat clar în cazurile recente de crize bancare în SUA și în cazul Credit Suisse, cu implicații negative larg răspândite asupra stabilității sistemului bancar din Statele Unite și Elveția, asupra piețelor financiare internaționale în general și a sectorului bancar în special. În UE, nu există încă un mecanism de protecție a lichidităților în cadrul unui proces de rezoluție.

3.4.

CESE consideră că situațiile de criză bancară menționate supra evidențiază, încă o dată, importanța promptitudinii în limitarea daunelor, mai ales a riscului de contagiune, și nevoia de flexibilitate în răspunsul la crizele bancare. De asemenea, s-a demonstrat rolul decisiv al unui mecanism de sprijinire a lichidității care să acopere nevoile imediate de lichiditate și să ofere răgazul necesar pentru a dezvolta o strategie viabilă de rezoluție.

3.5.

De asemenea, CESE consideră că experiența recentă subliniază cât de importantă este organizarea, într-un interval de timp foarte scurt, a transferului unei bănci aflate în dificultate către o altă bancă. Ca atare, este important să se garanteze că acest cadru de reglementare oferă condiții adecvate pentru astfel de transferuri, întrucât ele trebuie să aibă loc fără a parcurge procedurile de diligență obișnuite, iar implicațiile tranzacțiilor sunt imense și incerte. În plus, experiența dobândită până în prezent a arătat că este nevoie de un regim special general atunci când o bancă este supusă rezoluției, ceea ce facilitează integrarea băncii în noul grup în cel mai eficient mod cu putință.

3.6.

Integrarea și gestionarea unei bănci care face obiectul rezoluției reprezintă un proces complex, iar etapele și cerințele de reglementare trebuie raționalizate. Diversele autorități implicate ar trebui să fie în măsură să-și coordoneze în mod corespunzător rolurile respective în cadrul proceselor de reglementare sau în cadrul procedurilor de aprobare accelerată a măsurilor de gestionare a crizelor. În plus, este fundamental să se garanteze că astfel de transferuri se pot efectua și la nivel transfrontalier în UE, oricând este necesar.

3.7.

CESE apreciază că Comisia a extins protecția SGD la depozitele autorităților publice și că urmărește o armonizare sporită a instrumentelor de protecție a depozitelor în întreaga UE. Protejându-i atât pe cei care economisesc, cât și pe deponenții persoane fizice și pe micii deponenți în cazul intrării în dificultate a unei bănci, asigurarea depozitelor reduce la minimum riscul de evaziune în depozite și combate riscul de contagiune. CESE consideră că această asigurare a depozitelor ar trebui adaptată în anumite cazuri pentru a-i lua în considerare pe deponenții aflați într-o situație economică fragilă, cum ar fi persoanele cu handicap sau cele cu boli de lungă durată. Întrucât fondurile de asigurare a depozitelor DIF finanțate și organizate corespunzător sunt esențiale, armonizarea sporită propusă de Comisie va fi cu siguranță benefică.

3.8.

CESE observă că unul dintre principalele obiective ale propunerii Comisiei este de a extinde domeniul de aplicare al rezoluției, în cazul în care această soluție ar fi luată în considerare în conformitate cu interesul public. Lichidarea poate avea loc numai dacă: (i) poate îndeplini – mai eficient decât rezoluția – obiectivele stabilite de Directiva privind redresarea și rezoluția instituțiilor bancare pentru rezoluția în sine; și (ii) nu este necesar să fie utilizate fonduri publice.

3.9.

CESE înțelege pe deplin abordarea Comisiei, logica sa de reglementare și obiectivele pe termen lung. În același timp, CESE subliniază necesitatea unei abordări pragmatice – așa cum au demonstrat recentele crize bancare din SUA – în demersul de reglementare, a utilizării celor mai eficiente instrumente disponibile, implicațiile practice ale acțiunilor întreprinse, cooperarea necesară între părțile interesate, viteza de execuție și, în sfârșit, resursele financiare care trebuie utilizate pentru a pune în aplicare instrumentele alese de gestionare a crizelor.

3.10.

CESE consideră că rezoluția ar putea să nu fie totdeauna soluția cea mai convenabilă pentru a proteja pe deplin ecosistemele economice în care funcționează o bancă în dificultate, în special o bancă- mică sau mijlocie. Trebuie observat că, în cazul băncilor mici și mijlocii, rezoluția s-ar putea dovedi, de fapt, mai costisitoare decât alte forme de intervenție, în special la nivelul – adesea limitat – local unde funcționează banca. În acest sens, CESE sugerează că cota de piață a băncilor mijlocii, mici și locale, fără activitate transfrontalieră, ar putea fi evaluată în raport cu cota de piață națională generală, și nu la nivel regional, în cadrul statelor membre.

3.11.

CESE consideră că întregul pachet CMDI ar trebui să fie coordonat în mod corespunzător cu revizuirea preconizată a Comunicării din 2013 privind ajutoarele de stat (6) în sectorul bancar, care a jucat un rol în declanșarea actualei situații de imprevizibilitate în ceea ce privește activarea sau nu a rezoluției. Adoptarea propunerilor de reglementare privind CMDI fără a cunoaște normele privind ajutoarele de stat ar putea însemna că sunt puse în aplicare propuneri care pot fi incompatibile cu legislația privind ajutoarele de stat.

3.12.

Ca observație generală, CESE reiterează importanța respectării principiului proporționalității, pentru a elabora reglementări capabile să-și îndeplinească obiectivele fără a afecta excesiv interesele băncilor mici, mijlocii și locale. De asemenea, și principiul proporționalității ar trebui luat în considerare în realizarea EIP, mai ales în cazul băncilor locale, care nu prezintă riscuri pentru stabilitatea financiară.

4.   Observații specifice

4.1.

CESE este de acord cu Comisia că evaluarea de interes public ar putea fi îmbunătățită, adoptând o evaluare mai transparentă și mai armonizată în întreaga UE. Deși recunoaște că a realiza un echilibru între flexibilitate și previzibilitate este – într-adevăr – foarte dificil pentru autoritățile de reglementare, CESE observă că propunerile legislative în cauză nu par să elimine pe deplin marja de apreciere considerabilă acordată anterior autorităților implicate, permițând o anumită incertitudine juridică.

4.2.

CESE consideră că este necesar să se găsească un echilibru adecvat între formularea consolidată a criteriului interesului public și proporționalitatea aplicării sale în cazul băncilor mici și locale. Extinderea domeniului de aplicare al EIP pentru a include băncile cu un rol important la nivel regional lasă încă loc de incertitudine în cadrul actual.

4.3.

Având în vedere că domeniul de aplicare al evaluării interesului public pare să fie mai larg decât cel al normelor anterioare (pentru a include o gamă mai largă de cazuri decât în trecut), CESE consideră că este esențial ca criteriul celui mai mic cost (adică o sarcină mai mică în intervenții preventive/alternative ale SGD în raport cu plata) să funcționeze eficient, pentru a asigura destul spațiu de manevră unde există condițiile necesare pentru a preveni/detensiona criza, prin utilizarea unor instrumente alternative de rezoluție.

4.4.

CESE subliniază incertitudinea generată de propunerile legislative în raport cu repartizarea competențelor, mai ales cu privire la modul în care competențele și responsabilitățile vor fi distribuite între autoritățile naționale și europene care ar putea fi implicate în procesul decizional complex privind gestionarea crizelor bancare. Într-un astfel de context, viteza de execuție este esențială, așa cum au demonstrat recent mai multe cazuri atât în UE, cât și în SUA.

4.5.

CESE observă că cerința minimă de fonduri proprii și datorii eligibile (MREL) ar trebui stabilită și aplicată pe baza dimensiunii și a profilului de risc specific băncilor în cauză, cu scopul dublu de a asigura condiții de concurență echitabile între băncile semnificative cu scheme de funcționare comparabile, pe de o parte, și de a proteja modelul de afaceri specific adoptat de băncile mici și locale, dar și de băncile care își desfășoară activitatea în sectoare/industrii specifice și dedicate, pe de altă parte.

4.6.

În ceea ce privește MREL, trebuie clarificată presupusa proporționalitate în definirea cerinței adoptate de Comisia Europeană. Cerința minimă de fonduri proprii și datorii eligibile (MREL) ar consta întotdeauna (ca în cazul băncilor care au adoptat-o deja) într-o rezervă de capital suplimentară, care să acopere eventualele pierderi, la care se adaugă o sumă pentru recapitalizare. CESE consideră că este important să se adapteze cerințele MREL la diversele dimensiuni ale băncilor și modele de afaceri.

4.7.

CESE observă că rolul băncilor din UE și diversele lor caracteristici și modele de afaceri, care asigură un sistem bancar european mai puternic și mai diversificat, ar trebui consolidate și menținute în întreaga UE. Reglementările privind activitatea bancară ar trebui să țină seama corespunzător de nevoia de creștere economică reală, de impactul său pe termen lung asupra creșterii economice din Europa și de impactul său social asupra ocupării forței de muncă. În acest sens, CESE consideră că este mult mai bine să se creeze condiții și instrumente pentru a preveni și combate criza decât să se intervină apoi cu operațiuni de salvare, oricând sunt posibile și disponibile astfel de opțiuni.

4.8.

Deseori, intervențiile timpurii s-ar putea dovedi a fi eficace și mai puțin costisitoare decât rezoluția. Procedurile pentru măsuri preventive și alternative sunt prevăzute în Directiva privind schemele de garantare a depozitelor și sunt gestionate de SGD naționale potrivit normelor armonizate și mecanismelor de protecție existente în mai multe state membre ale UE. Trebuie implementată o revizuire a ierarhiei creditorilor, pentru a permite buna funcționare a testului celui mai mic cost (least cost test) și, în consecință, a pune în aplicare măsuri de intervenție timpurie. De asemenea, este important să se realizeze armonizarea europeană sau, cel puțin, să se dezvolte orientări pentru calcule în virtutea principiului costurilor minime.

4.9.

SGD naționale și schemele de garantare reprezintă o componentă esențială a plasei de siguranță pe care o oferă cadrul UE pentru a proteja stabilitatea financiară și a stimula încrederea pe piață. Din acest motiv, schemele de garantare a depozitelor ar trebui să joace un rol mai mare, indiferent de caracterul lor privat sau public sau de natura voluntară sau obligatorie a contribuțiilor care formează resursele lor. Ceea ce contează este funcția lor publică și abordarea de piață strictă pe care o urmează, pentru a face alegeri sub supravegherea autorităților competente.

4.10.

Rolul schemele de garantare a depozitelor s-a dovedit a fi deosebit de important pentru băncile mici și mijlocii (instituții financiare de importanță mai mică), cu o mai mică capacitate de acces pe piață pentru a emite instrumente eligibile pentru MREL. Trebuie observat că mai multe bănci, inclusiv cele mici și cele locale au demonstrat că pot pune în aplicare efectiv măsuri preventive pentru a gestiona crizele în mod corespunzător.

4.11.

După cum a menționat anterior într-un număr de avize (7), CESE reiterează că „ecosistemul” financiar și bancar european ar trebui diversificat, ar trebui să fie sustenabil și capabil să recunoască rolul fundamental pe care îl joacă băncile mici și mijlocii la nivel local, relevanța lor de ansamblu la nivel național și valoarea adăugată a acestor bănci pentru comunitățile locale, ca și efectul pozitiv al unei competențe sporite în sectorul bancar asupra societății în ansamblu. Rolul băncilor cooperatiste de credit (8), al „băncilor etice” și al nivelului local sau sectorial, ca în cazul băncilor cooperatiste și al băncilor etice pentru entitățile economiei sociale, este decisiv în acest sens și în acord cu principiul economiei sociale de piață consacrat în tratatele UE.

4.12.

Pe de altă parte, ar trebui recunoscut și rolul grupurilor bancare transfrontaliere de dimensiuni mai mari, întrucât, atunci când sunt organizate ca sucursale, ele asigură o diversificare mai bună, sunt mai puțin dependente de instituțiile-mamă și permit o separare mai ușoară a sucursalelor de grup, reducând astfel riscul de contagiune și mărind stabilitatea. Băncile europene internaționale contribuie în mod substanțial la internaționalizarea firmelor europene.

4.13.

CESE solicită o coordonare adecvată între normele uniunii bancare privind gestionarea crizelor și cadrul de asigurare a depozitelor, pe de o parte, și aplicarea normelor privind ajutorul de stat prevăzute la articolul 107 din TFUE (9), pe de altă parte. Această coordonare ar trebui să evite insecuritatea juridică și diferențele de tratament juridic aplicat băncilor aflate pe teritoriul UE. Principiul consacrat de Curtea de Justiție a UE potrivit căruia schemele finanțate din fonduri private nu se supun articolului 107 din TFUE (Tercas) ar trebui luat în considerare în mod corespunzător în acest sens (10).

---

(1)  Comunicarea Comisiei privind aplicarea, de la 1 august 2013 , a normelor privind ajutoarele de stat pentru măsurile de sprijin în favoarea băncilor în contextul crizei financiare („Comunicarea privind sectorul bancar”) (JO C 216, 30.7.2013, p. 1).

(2)  COM(2023) 226 final, COM(2023) 227 final, COM(2023) 228 final și COM(2023) 229 final.

(3)  Comunicat de presă, 18 aprilie 2023, Comisia Europeană.

(4)  Comunicat de presă, 18 aprilie 2023, Comisia Europeană.

(5)  Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (UE) nr. 575/2013 și a Directivei 2014/59/UE în ceea ce privește tratamentul prudențial al grupurilor de instituții de importanță sistemică globală cu o strategie de rezoluție cu puncte de intrare multiple și o metodologie pentru subscrierea indirectă de instrumente eligibile în vederea îndeplinirii cerinței minime de fonduri proprii și datorii eligibile [COM(2021) 665 final – 2021/0343 (COD)] (JO C 152, 6.4.2022, p. 111) și Avizul Comitetului Economic şi Social European privind Comunicarea către Parlamentul European, Consiliu, Banca Centrală Europeană, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor privind finalizarea uniunii bancare [COM(2017) 592 final] (JO C 237, 6.7.2018, p. 46).

(6)  Comunicarea Comisiei privind aplicarea, de la 1 august 2013, a normelor privind ajutoarele de stat pentru măsurile de sprijin în favoarea băncilor în contextul crizei financiare („Comunicarea privind sectorul bancar”) (JO C 216, 30.7.2013, p. 1).

(7)  Avizul Comitetului Economic și Social European – Considerații suplimentare privind Recomandarea de recomandare a Consiliului privind politica economică a zonei euro [COM(2021) 742 final] (aviz din proprie inițiativă) (JO C 75, 28.2.2023, p. 43) și Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (UE) nr. 806/2014 în scopul instituirii unui sistem european de asigurare a depozitelor [COM(2015) 586 final – 2015/0270 (COD)] (JO C 177, 18.5.2016, p. 21).

(8)  Avizul Comitetului Economic și Social European pe tema „Promovarea unei uniuni bancare mai favorabile incluziunii și mai durabile prin îmbunătățirea contribuției băncilor comunitare la dezvoltarea locală și construirea unui sistem financiar internațional și european responsabil din punct de vedere social” (aviz din proprie inițiativă) (JO C 364, 28.10.2020, p. 14).

(9)   JO C 115, 9.5.2008, p. 91.

(10)  Hotărârea în cauza C-425/19 P.