Avizul Comitetului Economic și Social European privind Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind armonizarea anumitor aspecte ale normelor de drept în materie de insolvență

[COM(2022)702 final – 2022/0408 (COD)]

(2023/C 184/06)

Raportoare:	Sandra PARTHIE
Coraportor:	Philip VON BROCKDORFF

Sesizare	Parlamentul European, 26.1.2023 Consiliul Uniunii Europene, 30.1.2023
Temei juridic	Articolul 114 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Secțiunea competentă	Secțiunea pentru piața unică, producție și consum
Data adoptării în secțiune	10.3.2023
Data adoptării în sesiunea plenară	22.3.2023
Sesiunea plenară nr.	577
Rezultatul votului (voturi pentru/voturi împotrivă/abțineri)	207/0/3

1.   Concluzii și recomandări

1.1.

Comitetul Economic și Social European subliniază că un regim de insolvență conceput în mod corespunzător ar trebui să ajute întreprinderile viabile să rămână operaționale, evitând lichidarea lor prematură. Scopul ar trebui să fie găsirea unui echilibru între insolvența prematură și declanșarea tardivă a procedurilor. Transparența procedurilor, precum și facilitarea accesului la informații privind performanțele unei întreprinderi sunt factori esențiali în acest context. De asemenea, un sistem de insolvență conceput în mod corespunzător ar trebui să îi descurajeze pe creditori să acorde împrumuturi cu risc ridicat, iar pe manageri și acționari să nu mai recurgă la astfel de împrumuturi și să nu ia alte decizii financiare imprudente (1).

1.2.

CESE este de părere că reformele în materie de insolvență menite să încurajeze restructurarea datoriilor și reorganizarea internă contribuie la menținerea locurilor de muncă, reducând totodată ratele de eșec în rândul întreprinderilor mici și mijlocii și lichidarea întreprinderilor profitabile. CESE ar dori, însă, propuneri care să abordeze problema nesoluționată a insolvenței persoanelor fizice.

1.3.

CESE se îndoiește că propunerea, prezentată drept un pas important în acoperirea lacunelor relevante în îmbunătățirea uniunii piețelor de capital a UE, poate răspunde cu adevărat acestei așteptări. Propunerea nu oferă o definiție armonizată a motivelor de insolvență și a rangului creanțelor, ambele aspecte fiind esențiale pentru o eficiență sporită și pentru limitarea fragmentării existente la nivelul normelor naționale în materie de insolvență.

1.4.

Prin urmare, CESE îndeamnă Comisia, Parlamentul și Consiliul să revizuiască propunerea de la articolul 27, de a obliga contrapărțile, precum furnizorii unei întreprinderi care intră într-o procedură de insolvență, să semneze contracte executorii, care sunt atribuite apoi achizitorului întreprinderii fără consimțământul contrapărții. Într-adevăr, aceasta îi leagă în mod artificial de un partener contractual pe care nu l-au ales sau aprobat niciodată și care le îngrădește libertatea antreprenorială. Limitarea drepturilor contractuale de reziliere în caz de insolvență va reduce disponibilitatea furnizorilor esențiali de a acorda credite, în special în cazul MIMM-urilor care se confruntă cu dificultăți financiare.

1.5.

Totuși, CESE salută propunerea de introducere a unei proceduri speciale pentru facilitarea și accelerarea lichidării microîntreprinderilor, care permite un proces de insolvență mai eficient din punctul de vedere al costurilor pentru aceste întreprinderi. De asemenea, aceste măsuri sprijină lichidarea ordonată a microîntreprinderilor „fără active” și abordează problema cauzată de unele state membre care resping accesul la proceduri de insolvență dacă valoarea de recuperare preconizată este mai mică decât costurile judiciare. CESE subliniază că această situație reprezintă aproximativ 90 % din insolvențele din UE și, prin urmare, consideră că această procedură este extrem de importantă.

1.6.

Deși CESE susține această procedură specială, atragem atenția că cerința ca instanțele naționale să îndeplinească aceste sarcini poate conduce la împovărarea excesivă a sistemelor judiciare naționale dacă trebuie să evalueze în ce măsură o microîntreprindere este cu adevărat insolvabilă și să efectueze procedurile necesare, care sunt de durată, inclusiv valorificarea activelor și distribuirea veniturilor. Prin urmare, CESE recomandă recurgerea la alți actori competenți, cum ar fi specialiștii în insolvență, pentru a contribui la reducerea sarcinii asupra sistemului judiciar (2).

1.7.

În cele din urmă, CESE ar dori să sublinieze că procedurile de insolvență ineficiente pot duce la niveluri mai ridicate de credite neperformante, punând în pericol stabilitatea financiară și având, de asemenea, un impact asupra creditelor, inflației și PIB-ului real. CESE este de părere că regimurile eficiente privind insolvența și drepturile creditorilor/debitorilor sunt unul dintre instrumentele complementare de care dispun decidenții politici pentru a stopa creșterea creditelor neperformante prin creșterea probabilității de rambursare a creditului și prin ajustarea mai rapidă a nivelurilor creditelor neperformante.

2.   Sinteza propunerii Comisiei

2.1.

Obiectivul propunerii este să reducă diferențele dintre normele de drept intern în materie de insolvență și, așadar, să abordeze problema unor cadre de insolvență potențial ineficiente în statele membre, în cazul în care apar astfel de diferențe, mărind transparența procedurilor de insolvență în general și reducând obstacolele din calea liberei circulații a capitalurilor. Prin armonizarea anumitor aspecte ale normelor de drept în materie de insolvență, propunerea încearcă, în special, să reducă costurile de informare și de învățare pentru investitorii transfrontalieri. Se speră, așadar, că o uniformizare sporită a normelor de drept în materie de insolvență ar extinde opțiunile de finanțare pe care le au la dispoziție întreprinderile din întreaga Uniune.

2.2.

Propunerea de față încearcă să elimine unele lacune din legislația anterioară a UE privind normele în materie de insolvență, și anume Directiva (UE) 2019/1023 a Parlamentului European și a Consiliului (3) și Regulamentul (UE) 2015/848 al Parlamentului European și al Consiliului (4), în special în ceea ce privește recuperarea activelor din masa lichidată a bunurilor care fac obiectul insolvenței, eficiența procedurilor și distribuția previzibilă și echitabilă a valorii recuperate între creditori. Aici intră și aspecte legate de acțiunile în anulare, de urmărirea activelor, de atribuțiile și răspunderea directorilor, de vânzarea unei societăți ca întreprindere care are capacitatea de a-și continua activitatea prin intermediul procedurii „pre-pack”, de declanșarea procedurii de insolvență, de un regim special de insolvență pentru microîntreprinderi și întreprinderile mici, de rangul creanțelor și de comitetele creditorilor.

2.3.

S-a observat că, la nivelul normelor naționale în materie de insolvență existente în statele membre, există diferențe semnificative în ceea ce privește timpul necesar pentru lichidarea unei societăți și valoarea care poate fi recuperată în cele din urmă. În unele state membre, acest lucru conduce la proceduri de insolvență îndelungate și la o valoare de recuperare medie scăzută în cazurile de lichidare. Potrivit Comisiei Europene, acesta este un obstacol pentru uniunea piețelor de capital și pentru investițiile transfrontaliere în UE.

3.   Observații generale

3.1.

CESE salută propunerea Comisiei de îmbunătățire a transparenței și a disponibilității informațiilor privind normele și procedurile transfrontaliere în materie de insolvență. Totuși, CESE consideră că această propunere este doar un prim pas către realizarea convergenței regimurilor de insolvență între statele membre ale UE. CESE ar dori, de asemenea, propuneri care să abordeze problema nesoluționată a insolvenței persoanelor fizice.

3.2.

CESE subliniază că un regim de insolvență conceput în mod corespunzător ar trebui să ajute întreprinderile viabile să rămână operaționale, evitând lichidarea lor prematură. De asemenea, acest regim ar trebui să îi descurajeze pe creditori să emită împrumuturi cu risc ridicat, iar pe manageri și acționari să nu mai recurgă la astfel de împrumuturi și să nu ia alte decizii financiare imprudente (5). Chiar și o firmă afectată de o încetinire temporară a creșterii economice sau de o decizie greșită își poate reveni dacă se îmbunătățește situația economică sau dacă ia măsuri corective. Atunci când se întâmplă acest lucru, au de câștigat toate părțile interesate. Creditorii își pot recupera o mare parte din investiție, mai mulți lucrători își păstrează locurile de muncă și se menține rețeaua de furnizori și de clienți.

3.3.

În acest context, CESE subliniază că există studii care arată că o reformă eficace a drepturilor creditorilor este asociată cu un cost mai scăzut al creditului, cu un acces sporit la credite, cu o recuperare îmbunătățită pentru creditori și cu o păstrare mai eficace a locurilor de muncă (6). De asemenea, ar trebui consolidate drepturile de participare ale unui comitet al creditorilor, cu posibila implicare a unui reprezentant al angajaților. Dacă, la finalul procedurilor de insolvență, creditorii își pot recupera cea mai mare parte a investițiilor, ei pot reinvesti în continuare în firme și pot îmbunătăți accesul firmelor la credite. În mod similar, dacă un regim privind falimentul respectă prioritatea absolută a creanțelor, creditorii garantați pot împrumuta în continuare și se menține încrederea în sistemul de declarare a falimentului (7).

3.4.

CESE este de părere că reformele în materie de insolvență menite să încurajeze restructurarea datoriilor și reorganizarea internă contribuie la menținerea locurilor de muncă și la reducerea ratelor de eșec în rândul întreprinderilor mici și mijlocii și a lichidării întreprinderilor profitabile.

3.5.

Deseori, disparitățile semnificative dintre normele de drept intern în materie de insolvență sunt amintite drept obstacole în calea investițiilor transfrontaliere, la fel ca reglementările fiscale. CESE consideră că o convergență sporită a normelor de drept în materie de insolvență ar contribui la o mai bună funcționare a piețelor de capital, facilitând astfel investițiile în UE. Propunerea nu armonizează, însă, aspectele esențiale ale legislației în materie de insolvență, cum ar fi o definiție armonizată a motivelor de insolvență și a rangului creanțelor, ambele aspecte fiind esențiale pentru o eficiență sporită și pentru limitarea fragmentării existente la nivelul normelor naționale în materie de insolvență. Acest lucru nu ajută la atingerea obiectivului atât de necesar – dar ambițios – al unei uniuni a piețelor de capital.

3.6.

Cu toate acestea, CESE își subliniază sprijinul neclintit pentru o piață a capitalurilor mai deschisă la nivelul UE, care să ofere un acces mai amplu la investiții pentru întreprinderi și recunoaște constatările Comisiei și ale Băncii Mondiale (8), potrivit cărora creșterea ratei de recuperare a activelor în contextul unei eficacități sporite a drepturilor în materie de insolvență și ale creditorilor extinde accesul la credite pentru întreprinderile europene.

4.   Observații specifice

4.1.

CESE recunoaște că procedurile în materie de insolvență diferă semnificativ de la un stat membru la altul, reglementările naționale favorizând fie o abordare care pune accentul pe „debitorul în posesie” sau pe „drepturile creditorului”, fie una care acordă prioritate ocupării forței de muncă și legislației în acest domeniu. Acest lucru conduce la preferințe diferite în ceea ce privește lichidarea societăților comerciale, rangul creanțelor stabilit de creditori și rolul directorilor întreprinderilor, al practicienilor în insolvență și al instanțelor. În mod similar, atunci când sunt concepute politici, trebuie să se țină cont de diferențele dintre acționari și titularii de creanțe; în timp ce primii reacționează mai degrabă la instrumente de prevenție și de raționalizare, titularii de creanțe reacționează mai mult la disponibilitatea instrumentelor de restructurare. CESE este de părere că propunerile Comisiei reprezintă un prim pas către convergență în întreaga UE, dar încă nu reușesc să realizeze o armonizare efectivă, lăsând nerezolvată problema nesoluționată a insolvenței în cazul persoanelor fizice.

4.2.

CESE sprijină opinia Comisiei potrivit căreia normele de drept intern în materie de insolvență sunt un aspect esențial pentru investitorii străini. Totuși, CESE subliniază că partea de proceduri de insolvență în care sunt menționate credite la nivel transfrontalier nu depășește 20 % din totalul cazurilor și că datele pentru țările G-20 arată că un sistem eficace de drepturi juridice majorează nivelul investițiilor străine directe (ISD) doar de la 2 la 3 % din PIB. În plus, un procent semnificativ din ISD este generat de concentrările economice și de achiziționarea corporațiilor existente, nu de investițiile în noi întreprinderi.

4.3.

Prin urmare, CESE recomandă să nu existe așteptări prea mari de la impactul convergenței normelor de drept în materie de insolvență asupra investițiilor. Totuși, CESE recunoaște că asigurarea unui cadru eficace privind drepturile juridice pentru creditori, o transparență sporită pentru toți investitorii potențiali în ceea ce privește normele de drept în materie de insolvență și informarea echitabilă despre situația juridică pot avea efecte pozitive asupra investițiilor străine. De asemenea, certitudinea privind normele referitoare la drepturile creditorilor și ale debitorilor și o armonizare sporită a procedurilor de eliminare a garanțiilor reale între statele membre ar reduce riscurile și ar stimula și mai mult investițiile transfrontaliere și comerțul intern.

4.4.

În plus, CESE consideră că este foarte important să li se ofere investitorilor informații și transparență în aspecte legate de acțiunile în anulare, de urmărirea activelor, de atribuțiile și răspunderea directorilor, de vânzarea unei societăți ca întreprindere care are capacitatea de a-și continua activitatea prin intermediul procedurii „pre-pack”, de declanșarea procedurii de insolvență, de un regim special de insolvență pentru microîntreprinderi și întreprinderile mici, de rangul creanțelor și de comitetele creditorilor.

4.5.

Totodată, CESE își exprimă satisfacția că propunerea introduce o procedură specială de facilitare și accelerare a lichidării microîntreprinderilor, permițând un proces de insolvență mai eficient din punctul de vedere al costurilor pentru aceste întreprinderi. De asemenea, aceste măsuri sprijină lichidarea ordonată a microîntreprinderilor „fără active” și abordează problema cauzată de unele state membre care resping accesul la proceduri de insolvență dacă valoarea de recuperare preconizată este mai mică decât costurile judiciare. CESE subliniază că această situație reprezintă aproximativ 90 % din insolvențele din UE și, prin urmare, consideră că această procedură este extrem de importantă.

4.6.

Totuși, deși CESE susține această procedură specială, atragem atenția că cerința ca instanțele naționale să îndeplinească aceste sarcini, în conformitate cu articolul 12 și următoarele din directivă, poate conduce la împovărarea excesivă a sistemelor judiciare naționale dacă trebuie să evalueze în ce măsură o microîntreprindere este cu adevărat insolvabilă și să efectueze procedurile necesare, care sunt de durată. Din punctul nostru de vedere, acest lucru ar zădărnici parțial scopul legislației propuse. În avize anterioare (9), CESE a afirmat că este posibil ca apelarea sistematică la instanțe să nu fie opțiunea preferată și a recomandat instituirea unor noi organisme, care să își asume răspunderea pentru această sarcină. Implicarea efectivă a specialiștilor independenți în insolvență s-a dovedit benefică, în special pentru microîntreprinzătorii slab organizați, în procedurile simplificate de lichidare, iar CESE este de părere că ar trebui luată în considerare în mod activ implicarea practicienilor în insolvență (10).

4.7.

CESE recomandă, se asemenea, ca specialiștii în insolvență, în caz de interes legitim, să aibă acces rapid și direct la registrele naționale privind activele, indiferent de statul membru în care au fost numiți. De asemenea, CESE arată că nu au fost create astfel de registre în toate statele membre și îndeamnă autoritățile competente să remedieze rapid această problemă.

4.8.

Din rațiuni de eficiență, CESE salută propunerea referitoare la procedurile „pre-pack”, în cadrul cărora vânzarea întreprinderii debitorului (sau a unei părți a acesteia) este pregătită și negociată înainte de deschiderea oficială a procedurilor de insolvență. Acest lucru permite executarea vânzării și obținerea veniturilor încasate la puțin timp după deschiderea procedurilor oficiale de insolvență destinate lichidării unei întreprinderi. Totuși, CESE trage un semnal de alarmă în ceea ce privește propunerea de la articolul 27, de a obliga contrapărțile, precum furnizorii unei întreprinderi care intră într-o procedură de insolvență, să semneze contracte executorii, care sunt atribuite apoi achizitorului întreprinderii fără consimțământul contrapărții. Într-adevăr, aceasta îi leagă în mod artificial de un partener contractual pe care nu l-au ales sau aprobat niciodată și care le îngrădește libertatea antreprenorială. Acest lucru este valabil mai ales pentru lucrători, a căror libertate de alegere a ocupației nu poate fi încălcată printr-o schimbare forțată a angajatorului. Prin urmare, CESE îndeamnă Comisia, Parlamentul și Consiliul să revizuiască această propunere. În plus, posibila implicare și posibilul control al unui comitet al creditorilor ar trebui, de asemenea, să fie consolidate în cadrul procedurilor „pre-pack”.

4.9.

De asemenea, CESE arată că directiva nu abordează, de fapt, problema convergenței rangului creanțelor și nici nu oferă o definiție a motivelor de insolvență. Având în vedere că aceste aspecte reprezintă o cerință esențială pentru armonizarea procedurilor de insolvență, CESE regretă profund că Comisia nu a luat în considerare aceste aspecte.

4.10.

În mod similar, factorii care declanșează insolvența nu sunt discutați suficient în propunere, deși în comunicarea privind directiva se susține altceva. Propunerea afirmă că cei mai uzuali factori declanșatori pentru deschiderea procedurilor standard de insolvență în statele membre sunt criteriul încetării plăților și criteriul bilanțului.

4.11.

În vederea simplificării procedurilor de insolvență, pe care CESE le sprijină în principiu, directiva propune ca incapacitatea de rambursare a datoriilor pe măsură ce ajung la scadență să fie criteriul de deschidere a unor proceduri simplificate de lichidare. În loc să ofere îndrumări privind definirea condițiilor concrete în care este îndeplinit acest criteriu, propunerea invită statele membre să definească ele însele acest aspect și ratează șansa de a asigura coerența la nivelul UE.

4.12.

De asemenea, CESE observă că băncile sunt, de regulă, principalii intermediari financiari și că sunt fundamentale pentru un sistem financiar stabil. Creditele neperformante erodează profitabilitatea și pot amenința solvabilitatea băncilor. Regimurile privind insolvența și drepturile creditorilor/debitorilor sunt unul dintre instrumentele complementare de care dispun decidenții politici pentru a stopa creșterea creditelor neperformante și a contribui la soluționarea situațiilor în care aceste credite ating niveluri problematice. Analiza la nivelul firmelor arată că reformele regimurilor de insolvență care reduc barierele din calea restructurării întreprinderilor și costurile personale asociate eșecului antreprenorial pot reduce ponderea capitalului captiv în așa-numitele „companii zombi”. Aceste câștiguri sunt realizate parțial de firme slabe, aflate în restructurare, demers care, la rândul său, declanșează realocarea capitalurilor către firme mai productive.

4.13.

În final, CESE recomandă Comisiei să publice statistici regulate privind cazurile de insolvență în temeiul regulamentului relevant privind insolvența, astfel încât să poată fi evaluată periodic eficacitatea sistemului instituit.

---

(1)  Banca Mondială, Resolving Insolvency, data accesării: 3 ianuarie 2023.

(2)  Banca Mondială, Principles for effective Insolvency and Creditor/Debtor Regimes (Principii pentru regimuri eficace de insolvență și creditori/debitori), ediție revizuită, 2021, principiile c6.1 și c19.6.

(3)  Directiva (UE) 2019/1023 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 iunie 2019 privind cadrele de restructurare preventivă, remiterea de datorie și decăderile, precum și măsurile de sporire a eficienței procedurilor de restructurare, de insolvență și de remitere de datorie și de modificare a Directivei (UE) 2017/1132 (Directiva privind restructurarea și insolvența) (JO L 172, 26.6.2019, p. 18).

(4)  Regulamentul (UE) 2015/848 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 mai 2015 privind procedurile de insolvență (JO L 141, 5.6.2015, p. 19).

(5)  Banca Mondială, Resolving Insolvency, data accesării: 3 ianuarie 2023.

(6)  Banca Mondială, Resolving Insolvency, data accesării: 3 ianuarie 2023.

(7)  Banca Mondială, Resolving Insolvency, data accesării: 3 ianuarie 2023.

(8)  How Insolvency and Creditor/Debtor Regimes Can Help Address Nonperforming Loans – EFI Note-Finance. Washington, DC: Banca Mondială.

(9)  Inclusiv avizul CESE privind insolvența întreprinderilor (JO C 209, 30.6.2017, p. 21).

(10)  Banca Mondială, Principles for effective Insolvency and Creditor/Debtor Regimes (Principii pentru regimuri eficace de insolvență și creditori/debitori), ediție revizuită, 2021, principiile c6.1 și c19.6.