COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 16.12.2021
COM(2021) 815 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
privind punerea în aplicare a cadrului comun de monitorizare și evaluare, inclusiv o evaluare a performanței politicii agricole comune pentru perioada 2014-2020
{SWD(2021) 387 final}
1.Introducere
Prezentul raport sintetizează performanța politicii agricole comune (PAC) în perioada 2014-2020. Întrucât coincide cu aprobarea PAC pentru perioada 2023-2027 1 , prezentul raport va sta la baza evaluării planurilor strategice PAC. Acesta va contribui, de asemenea, la dezbaterea privind evoluțiile viitoare ale politicilor, inclusiv în ceea ce privește provocările și ambițiile care decurg din Pactul verde european . Raportul completează raportul din 2018 cu privire la cadrul comun de monitorizare și de evaluare (CMEF) ( COM/2018/790 final ).
Raportul, însoțit de un document de lucru al serviciilor Comisiei cu date și cifre, se bazează pe un set de indicatori, evaluări și experiențe dobândite din CMEF.
2.Punerea în aplicare a cadrului comun de monitorizare și de evaluare
1.1.Indicatori
Indicatorii sunt utilizați pentru a monitoriza punerea în aplicare a PAC la nivelul UE și al statelor membre. Ei stau la baza evaluării responsabilității și eficienței cheltuielilor UE și sprijină evaluările. CMEF include peste 200 de indicatori și aproximativ 900 de subindicatori.
Începând din 2018, Comisia Europeană publică tablouri de bord cu indicatori tematici și de context pe portalul său de date privind produsele agroalimentare Indicatori PAC , cu elemente vizuale dinamice și acces la datele subiacente.
Acestea includ date privind realizările și rezultatele din raportarea anuală privind punerea în aplicare a PAC (colectate de statele membre) și date privind monitorizarea contextului în care funcționează PAC; se utilizează statistici, în principal de la Eurostat. Periodicitatea datelor diferă în funcție de sursă.
1.2.Evaluări
Evaluările sunt principalul instrument de evaluare a rezultatelor și a impacturilor concrete ale politicii 2 . Ele furnizează dovezi pentru procesul de luare a deciziilor și consolidează transparența, învățarea și responsabilitatea. În perioada 2014-2020, Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală a efectuat peste 20 de evaluări tematice cu privire la diverse aspecte ale PAC . Evaluările s-au bazat pe lucrările pregătitoare (studii de sprijin) efectuate de contractanți externi independenți și pe informații obținute în urma consultărilor cu mai multe părți interesate.
Evaluările intermediare efectuate de statele membre cu privire la programele lor de dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020 au furnizat, de asemenea, informații cuprinzătoare pentru prezentul raport. Evaluările ex post ale acestora, prevăzute pentru 2026, vor contribui la evaluarea continuă a performanței PAC.
1.3.Experiența dobândită din CMEF
Începând din 2014, CMEF a fost extins dincolo de dezvoltarea rurală pentru a acoperi – pentru prima dată – întreaga politică. Acest lucru a evidențiat mai multe puncte forte:
·indicatorii oferă, în general, o acoperire cuprinzătoare a diferitor domenii de politică;
·au fost elaborați noi indicatori (de exemplu, privind indicațiile geografice), care rezultă dintr-o evaluare continuă a nevoilor;
·calitatea datelor s-a îmbunătățit ca urmare a creșterii automatizării și interoperabilității, a diseminării în timp util și a noilor tablouri de bord, inclusiv a funcționalităților de căutare și de descărcare.
Cu toate acestea, au existat și unele deficiențe ale cadrului, nu toate legate de PAC:
·indicatorii de impact privind biodiversitatea (de exemplu, indicele privind păsările specifice terenurilor agricole) și apa (de exemplu, captarea) au fost incompleți și de calitate scăzută din cauza lipsei unui temei juridic pentru colectarea datelor sau a recurgerii la sondaje voluntare;
·dificultatea de a utiliza indicatorii existenți pentru a cuantifica impactul PAC asupra atenuării schimbărilor climatice și adaptării la acestea;
·frecvența scăzută: pentru unii indicatori, datele sunt disponibile doar o dată la patru până la șase ani, cu decalaje între colectare și publicare;
·nivel scăzut de detaliu geografic pentru anumiți indicatori;
·informații insuficient structurate și detaliate privind opțiunile de punere în aplicare ale statelor membre, ecocondiționalitatea (utilizarea per hectar indisponibilă), practicile de mediu și inițiativa LEADER.
Evaluările s-au bazat pe o abordare metodologică solidă și riguroasă, inclusiv pe analize cantitative și calitative. Statele membre trebuiau să învețe cum să genereze dovezi pentru ca politica să fie mai orientată către rezultate. Cu toate acestea, existau doar ținte cuantificate pentru cheltuielile pentru dezvoltare rurală. Majoritatea evaluărilor nu au fost în măsură să cuantifice contribuția PAC la indicatorii de impact din cauza limitărilor datelor, a decalajului temporal înainte ca impactul să se materializeze, a factorilor externi și a dificultății în a stabili cauzalitatea.
3.Evaluarea PAC în perioada 2014-2020
1.4.Producția viabilă de produse alimentare
Veniturile fermelor
Între 2013 și 2019, venitul mediu al factorilor din UE 3 calculat pe lucrător a crescut cu 15 % în termeni reali. Această creștere s-a datorat în principal creșterii semnificative a productivității muncii, în principal ca urmare a exodului forței de muncă din sectorul agricol.
PAC în ansamblu a contribuit la sprijinirea și stabilizarea veniturilor fermelor. Măsurile de piață au contribuit la limitarea volatilității prețurilor interne pentru majoritatea produselor agricole și au facilitat redresarea prețurilor în sectoarele afectate de o criză a pieței. Începând din 2014, volatilitatea prețurilor din UE a fost mai scăzută decât cea a prețurilor tuturor produselor de pe piața internațională (cu excepția untului și a laptelui praf degresat în ultimii ani). Sprijinul direct pentru venit – reprezentând aproximativ 25 % din venitul factorilor din UE (media pentru perioada 2014-2018) și ajungând la peste 6 milioane de beneficiari (2019) – le-a permis fermierilor să facă față mai bine scăderii veniturilor cauzate de scăderea prețurilor agricole.
Instrumentele de gestionare a riscurilor îi pot ajuta pe fermieri să atenueze aceste scăderi ale veniturilor, însă PAC a jucat un rol de importanță minoră în stimularea fermierilor în vederea utilizării acestor instrumente.
Distribuirea sprijinului PAC
20 % dintre beneficiarii PAC primesc 80 % din plățile directe, ceea ce a ridicat semne de întrebare cu privire la corectitudinea distribuirii plăților directe. Totuși, această proporție reflectă, în esență, distribuția (și, în unele state membre, concentrarea) proprietății funciare; majoritatea marilor beneficiari sunt ferme familiale cu o suprafață cuprinsă între 20 și 100 de hectare și primesc peste 7 500 EUR. Aproximativ jumătate din totalul beneficiarilor sunt ferme foarte mici, cu mai puțin de 5 hectare.
PAC 2014-2020 a dus la o redistribuire semnificativă a plăților directe către micii fermieri și către zonele care se confruntă cu constrângeri naturale. Între 2017 și 2019, plățile pe hectar acordate fermierilor din categoria cea mai mică (cu o producție standard sub 8 000 EUR) au crescut cu 18 % față de perioada 2011-2013.
Plățile directe și sprijinul pentru dezvoltare rurală reprezintă aproape 50 % din veniturile fermierilor din zonele montane, iar finanțarea PAC contribuie la viabilitatea fermelor din zonele rurale cele mai îndepărtate. Cu toate acestea, nivelul ridicat al sprijinului total pentru venit în zonele montane nu compensează integral decalajul de venituri în raport cu zonele nemontane.
O analiză a veniturilor și a distribuției plăților directe în funcție de venituri arată că se pot aduce îmbunătățiri în ceea ce privește direcționarea sprijinului către cei care au cea mai mare nevoie de acesta. În anumite cazuri, politica a avut un efect prea limitat asupra reducerii disparităților dintre regiunile unui stat membru, asupra reducerii treptate a plăților și asupra plafonării nivelului plăților per fermă. Plățile directe primite de fermele mai mici rămân sub venitul mediu național sau sunt aproximativ egale cu acesta în mai multe state membre. În plus, nu există nicio dovadă că dispozițiile actuale care vizează sprijinul acordat fermierilor activi au fost eficace.
Uneori condițiile precare de muncă pentru lucrătorii sezonieri din agricultură au dus la apeluri la condiționarea plăților PAC de respectarea legislației privind condițiile de muncă. Deși decalajul dintre venitul agricol și salariul mediu din întreaga economie s-a redus, acesta rămâne considerabil. Acest lucru subminează atractivitatea agriculturii ca ocupație și reduce reînnoirea generațiilor.
Competitivitate și productivitate
PAC a continuat să aducă o contribuție semnificativă la securitatea alimentară prin creșterea productivității și a rezilienței pe piețele comerciale.
Productivitatea totală a factorilor din agricultura UE a crescut cu 6 % din 2013 până în 2019 (UE-27). PAC a sprijinit creșteri semnificative ale productivității muncii (+ 24 % în perioada 2013-2020). Prin creșterea cuantumului relativ de capital disponibil pentru ferme și, astfel, prin stimularea competitivității acestora, sprijinul pentru investițiile în ferme a avut un efect pozitiv indirect asupra veniturilor fermelor.
PAC a oferit, de asemenea, sprijin pentru îmbunătățirea organizării lanțului de aprovizionare, numărul organizațiilor de producători și al asociațiilor de organizații de producători recunoscute fiind cu 7 % mai mare în 2020 decât în 2016, iar ponderea producției de fructe și legume comercializate de aceste organizații crescând cu 2,3 puncte procentuale între 2014 și 2019 (până la 45,6 %).
În 2019, exporturile de produse agroalimentare din UE au reprezentat 18 % din exporturile mondiale de astfel de produse. Factorii externi (inclusiv interdicția impusă de Rusia asupra importurilor de produse din UE) au slăbit într-o anumită măsură poziția competitivă a sectorului agricol al UE în cea mai mare parte a anilor 2014-2020, însă comerțul cu produse agroalimentare din UE a dat dovadă de un grad ridicat de reziliență. Începând cu 2018, poziția competitivă a UE s-a îmbunătățit ușor, cota UE din exporturile mondiale crescând cu un punct procentual.
Exporturile UE constau în principal în produse cu valoare adăugată ridicată, susținute de calitatea garantată și de reputația produselor certificate de sistemele de calitate ale UE. Acest lucru oferă un avantaj economic clar producătorilor în ceea ce privește comercializarea și creșterea vânzărilor. Sprijinul pentru programele de promovare a fost eficace în ceea ce privește sensibilizarea și vizibilitatea produselor UE, în special pe piețele cu cel mai mare potențial de creștere. Politicile sectoriale au fost, de asemenea, eficace în promovarea competitivității, politica vitivinicolă a UE jucând un rol esențial în reorientarea sectorului de la cantitate spre competitivitate și calitate.
Concurență loială și deschidere
Piața UE s-a deschis din ce în ce mai mult între 2014 și 2020. Importurile agroalimentare au crescut, iar piața UE a rămas primul importator din țările mai puțin dezvoltate.
Standardele de comercializare au reușit să creeze condiții de concurență echitabile pentru producătorii de produse agricole.
Normele privind ajutoarele de stat pentru sectorul agricol au contribuit la asigurarea faptului că efectele pozitive ale ajutoarelor de stat asupra beneficiarilor și, mai ales, asupra politicilor publice în cauză, depășesc efectele negative asupra concurenței și a schimburilor comerciale. Efectele sprijinului cuplat facultativ asupra deciziilor fermierilor și producției agricole nu au generat denaturări ale concurenței, cu câteva excepții limitate.
Calitate și etichetare
PAC a contribuit la aprovizionarea pieței UE cu produse de calitate standardizată și garantată, oferind consumatorilor un raport calitate-preț optim. Valoarea totală estimată a vânzărilor de produse care beneficiază de sisteme de indicații geografice sau de specialități tradiționale garantate s-a ridicat la 77 de miliarde EUR în UE-28 în 2017, reprezentând 7 % din totalul vânzărilor de alimente și băuturi.
Măsurile PAC au fost eficace în furnizarea de informații utile și transparente consumatorilor cu privire la calitate, la etichetele ecologice și la originea produselor agricole. Cu toate acestea, este posibil să se îmbunătățească înțelegerea de către consumatori a normelor de etichetare și a sistemelor de calitate ale UE și să se asigure o mai mare coerență între standardele de comercializare și preocupările în continuă evoluție ale publicului cu privire la sănătate, nutriție, mediu și climă.
1.5.Gestionarea durabilă a resurselor naturale și politicile climatice
Gestionarea durabilă a resurselor naturale
PAC oferă un nivel extins de „protecție de bază” pentru mediu prin intermediul ecocondiționalității obligatorii (pentru 84 % din terenurile agricole ale UE în 2019) și al obligațiilor de înverzire (80 %, în creștere față de 76 % în 2015). PAC prevede apoi angajamente mai bine orientate, dar voluntare, în cadrul dezvoltării rurale (12-15 % pentru măsurile de agromediu și climă și 3-5 % pentru agricultura ecologică) 4 . Sprijinul pentru venit acordat de PAC și sprijinul pentru zonele cu handicapuri naturale contribuie la prevenirea abandonării terenurilor, la încetinirea intensificării și specializării sistemelor agricole și la menținerea diversificării culturilor și a pajiștilor permanente 5 .
Toate fermele primesc plăți de bază, indiferent de gradul de utilizare a factorilor de producție. Prin urmare, aceste plăți sunt adesea percepute ca fiind în contradicție cu managementul durabil al resurselor naturale. Faptele nu susțin întotdeauna această percepție. Prin decuplarea sprijinului de producție și corelarea acestuia cu respectarea practicilor standard în materie de mediu și climă, plățile de bază nu sunt un stimulent pentru creșterea intensității producției. Dovada acestui fapt este nivelul plăților directe pe hectar primite de cele 10 % dintre ferme cu practicile agricole cele mai intensive, care au scăzut cu 12 % la 451 EUR pe hectar (între 2017 și 2019) comparativ cu nivelul anterior reformei PAC din 2011 până în 2013. În schimb, plățile directe au crescut cu 23 % pentru cele 10 % dintre ferme cu practicile agricole cele mai extensive din UE, ajungând la 154 EUR pe hectar. Plățile directe per lucrător în fermele cele mai intensive (1 900 EUR) sunt cu aproape 78 % mai mici decât în cazul celor mai extensive ferme (7 700 EUR).
Mecanismul ecocondiționalității condiționează plățile din cadrul PAC de respectarea unui set de dispoziții de bază care decurg din legislația de mediu (și din alte domenii) a UE și din bunele practici de agromediu stabilite în cadrul PAC. Prin urmare, PAC contribuie la punerea în aplicare a legislației existente relevante pentru mediu, cu o excepție notabilă pentru sol, deoarece acesta nu este reglementat de legislația specifică a UE.
Noua schemă de înverzire introdusă prin reforma PAC din 2013 a încercat să abordeze această problemă printr-un stimulent suplimentar, care leagă 30 % din sprijinul direct de practicile care conduc la managementul durabil al resurselor naturale. „Înverzirea” a avut succes în prevenirea altor daune aduse mediului, însă stimulentul pentru schimbarea practicilor agricole (în special obligația de a diversifica culturile sau de a menține zone de interes ecologic) nu a fost relevant pentru toți fermierii. Deși schema de înverzire avea potențialul de a promova practicile în materie de mediu și climă, alegerile făcute de statele membre și de fermieri nu au deblocat pe deplin acest potențial.
Având în vedere concepția lor adaptată și direcționată, măsurile voluntare din cadrul dezvoltării rurale au fost cele mai eficace în ceea ce privește încurajarea managementului durabil al resurselor naturale. Alegerile în ceea ce privește punerea în aplicare au influențat în mare măsură impactul global al acestor măsuri. În plus, adoptarea lor de către fermieri și silvicultori a fost limitată, în special din cauza condițiilor de eligibilitate complexe și a primelor, care sunt prea scăzute pentru a stimula schimbarea, în special în anumite zone de producție. Angajamentele în materie de agromediu și climă au sprijinit practici care limitează pierderea materiei organice din sol, promovează biodiversitatea solului și reduc poluarea solului (chiar dacă aratul redus pe terenurile arabile a fost limitat la anumite zone).
Până în 2019, 8 % dintre terenurile agricole ale UE au făcut obiectul agriculturii ecologice. 66 % dintre aceste terenuri sunt cultivate cu sprijinul PAC. Agricultura ecologică produce în mod clar beneficii pentru biodiversitate, sol și apă, atenuarea schimbărilor climatice și bunăstarea animalelor, reducând în același timp utilizarea pesticidelor și a antimicrobienelor chimice.
Mulți factori externi afectează mediul și este nevoie de timp pentru a vedea rezultatele măsurilor. Acest lucru face foarte dificilă evaluarea impactului net al PAC în perioada 2014-2020 și, prin urmare, a legăturii dintre măsurile puse în aplicare și rezultate. Lipsa unor indicatori relevanți face mai dificilă estimarea contribuției globale a PAC la biodiversitate și peisaje (de exemplu, deși scăderea indicelui privind păsările specifice terenurilor agricole a încetinit, nu este clar în ce măsură pierderea biodiversității poate fi atribuită PAC). PAC are un mare potențial de a promova practici care îmbunătățesc calitatea solului și a apei și reduc utilizarea pesticidelor și a îngrășămintelor pe o proporție semnificativă a terenurilor arabile din UE. Contribuția semnificativă a politicii la schimbările durabile ale practicilor fermierilor prin promovarea culturilor intermediare, de acoperire și fixatoare de azot demonstrează acest lucru.
Schimbările climatice și emisiile de gaze cu efect de seră
În cadrul PAC pentru perioada 2014-2020, statele membre au acordat atenuării schimbărilor climatice și adaptării la acestea doar un buget redus și o prioritate scăzută.
Emisiile de gaze cu efect de seră din agricultura UE au scăzut cu peste 20 % din 1990, însă au stagnat din 2010. Deși reducerea emisiilor totale în agricultură rămâne esențială pentru atingerea obiectivelor UE în materie de climă, merită evidențiată creșterea semnificativă a eficienței producției (și anume, emisii mai scăzute pe unitate de producție): producția agricolă a crescut cu 9 % din 2010. Acest lucru consolidează reziliența sectorului și securitatea alimentară.
PAC face mai mult pentru a reduce emisiile provenite de la solurile agricole gestionate decât face pentru emisiile generate de creșterea animalelor. Cu toate acestea, dezbaterea privind reducerea emisiilor provenite de la animale nu poate fi restrânsă la reducerea numărului de animale. Rumegătoarele mențin terenurile marginale, ceea ce contribuie adesea la sechestrarea carbonului în sistemele de producție extensive. Îmbunătățirea gestionării efectivelor de animale trebuie să fie însoțită de un consum redus și de o alimentație mai durabilă pentru a reduce în mod eficace emisiile provenite de la animale, reducând în același timp riscul de relocare a emisiilor de dioxid de carbon (cum ar fi creșterea importurilor din țările care produc cu o amprentă climatică mai mare).
Analiza indică faptul că măsurile de atenuare a schimbărilor climatice necesită, în principal, sisteme de pășunat extensiv, optimizarea hranei pentru animale, tratarea gunoiului de grajd, inclusiv digestia anaerobă, precum și menținerea stocurilor de carbon prin conservarea pajiștilor permanente. Principala contribuție a sistemelor arabile este de a oferi sprijin pentru culturile fixatoare de azot (de exemplu, zonele de interes ecologic sau sprijinul cuplat pentru culturile proteice), pentru gestionarea terenurilor în vederea protejării și a creșterii stocurilor de carbon din sol, precum și pentru modificarea emisiilor de N2O provenite din sol și de la gunoiul de grajd. Protejarea solurilor cu un nivel ridicat de carbon din zonele exploatate extensiv este deosebit de importantă, deoarece PAC a realizat mai puține reduceri în cazul pajiștilor intensive sau al fermelor cu terenuri arabile. Aceasta înseamnă că se pune un accent deosebit pe sechestrarea carbonului.
Deși foarte puține programe de dezvoltare rurală se referă în mod explicit la adaptarea la schimbările climatice, mai multe măsuri din cadrul PAC joacă un rol în acest sens. Sprijinul pe care îl oferă diversității culturilor și sistemelor agricole, pentru a investi în adaptarea la noile condiții climatice, pentru a limita eroziunea solului și pentru a îmbunătăți reziliența la inundații este deosebit de important având în vedere numărul tot mai mare de evenimente extreme care afectează agricultura.
Cu toate acestea, per ansamblu, statele membre nu au utilizat pe deplin instrumentele de adaptare disponibile în cadrul PAC (de exemplu, ecocondiționalitatea). Pe parcursul perioadei de programare, procentul de terenuri irigate din întreaga UE pe care fermierii le-au dotat cu sisteme de irigații mai eficiente a fost foarte limitat. Există, de asemenea, posibilitatea de a depune mai multe eforturi pentru a disemina cunoștințe și a consilia fermierii cu privire la tehnicile și practicile de îmbunătățire a performanței în domeniul climei.
În ansamblu, PAC oferă o gamă largă de instrumente pentru gestionarea durabilă a resurselor naturale și pentru combaterea schimbărilor climatice, însă statele membre nu au profitat de toate oportunitățile pentru a îmbunătăți durabilitatea agriculturii din punctul de vedere al mediului și pentru a intensifica acțiunile de combatere a schimbărilor climatice. PAC ar fi putut fi mai eficace printr-o abordare mai strategică, prin măsuri și finanțări mai bine direcționate și dacă beneficiarii ar fi fost mai ambițioși în ceea ce privește mai degrabă punerea în aplicare decât reducerea la minimum a schimbărilor.
Cu toate acestea, PAC a oferit valoare adăugată la nivelul UE prin creșterea nivelului de ambiție și prin stabilirea unor niveluri minime de cheltuieli pentru acest obiectiv general.
1.6.Dezvoltarea teritorială echilibrată
Reînnoirea generațiilor
Scăderea forței de muncă din agricultura UE a încetinit de la - 3,8 % pe an între 2005 și 2011 la - 1,4 % pe an între 2011 și 2019. Ocuparea forței de muncă a atins 9,1 milioane echivalenți normă întreagă până la sfârșitul anului 2019. Îmbătrânirea populației agricole este una dintre cele mai mari provocări cu care se confruntă zonele rurale ale UE, întrucât doar 11 % dintre fermierii din UE au sub 40 de ani (2016).
PAC a facilitat reînnoirea generațiilor prin sprijinirea sustenabilității economice a locurilor de muncă. Cu toate acestea, eliminarea principalelor bariere în calea intrării în agricultură, care sunt accesul la terenuri și la capital și atractivitatea condițiilor de muncă și de viață din zonele rurale, este insuficientă ca atare.
PAC oferă sprijin financiar tinerilor fermieri și garanții băncilor. Totuși, numai accesul la credite nu eliberează terenul, iar în unele regiuni prețurile terenurilor sunt foarte ridicate. În plus, în unele regiuni, este posibil ca sprijinul pentru venit din cadrul PAC să fi încetinit transferul fermelor între generații și eliberarea terenurilor, deoarece poate compensa insuficiența sistemelor naționale de pensii. Alți factori negativi – inclusiv factorii socioculturali și factorii economici mai generali care descurajează practicarea agriculturii și traiul în zonele rurale – diminuează impactul PAC.
Efectele de propagare ale PAC asupra zonelor rurale
Sprijinul PAC vizează în principal agricultura, dar dovezile arată efectele de propagare semnificative asupra economiei rurale în sens larg, în special pentru că stimulează cheltuielile locale și asigură locuri de muncă. Sectorul agroalimentar oferă 40 de milioane de locuri de muncă în zonele rurale. În plus, în pofida ponderii scăzute a finanțării, sprijinul PAC poate fi esențial pentru îmbunătățirea infrastructurii, a serviciilor și a conectivității, în special în zonele îndepărtate.
PAC contribuie la încetinirea ratei de depopulare și de abandonare a terenurilor în UE. De asemenea, PAC joacă un rol social, iar distribuirea sprijinului PAC este foarte favorabilă incluziunii (jumătate dintre beneficiari primind mai puțin de 1 250 EUR pe an). Agricultura și PAC contribuie în mod semnificativ la reducerea sărăciei în zonele rurale.
1.7.Transferul de cunoștințe și inovarea
Măsurile care vizează schimbul de cunoștințe, consilierea și inovarea luate în perioada 2014-2020 în cadrul PAC au avut o rată de programare scăzută (3,5 % din alocarea pentru dezvoltare rurală), apoi au înregistrat întârzieri în punerea în aplicare (și din cauza sarcinii administrative 6 ) și, prin urmare, cheltuieli scăzute (doar 23 % din cuantumurile planificate erau cheltuite după șase ani). Măsurile au ajuns la aproximativ 10 % dintre exploatațiile agricole și au fost eficace în consolidarea cunoștințelor, în special în ceea ce privește ecocondiționalitatea și durabilitatea mediului.
Nivelul formării de bază a crescut de la 12 % în 2010 la 23 % în 2016, dar rămâne prea scăzut pentru a aborda provocările cu care se confruntă fermierii în ceea ce privește asigurarea securității alimentare, consolidând în același timp protecția mediului și combaterea schimbărilor climatice.
Aceleași grupuri de fermieri continuă să participe la formare, ceea ce înseamnă că este dificil să se ajungă la comunitatea mai largă și că este important să se intensifice învățarea inter pares. Consilierea agricolă este o pârghie esențială pentru schimbarea practicii agricole, însă furnizarea de servicii de consultanță calificate și imparțiale rămâne o problemă importantă. De asemenea, este necesar să se actualizeze cunoștințele și competențele consilierilor.
Parteneriatul european pentru inovare privind productivitatea și durabilitatea agriculturii (PEI-AGRI) a avut un impact pozitiv datorită utilizării modelului de inovare interactivă. Acest lucru utilizează în mod optim diferitele tipuri de cunoștințe (practice, științifice, tehnice și organizaționale) și implică utilizatorii rezultatelor proiectului. Parteneriatul a creat 2 085 de grupuri operaționale (și anume, proiecte locale de inovare interactivă) până în septembrie 2021.
Există posibilitatea de a utiliza instrumentele PAC într-un mod mai strategic, de a găsi mai multe sinergii și de a valorifica structurile consacrate pentru schimbul de cunoștințe și consiliere în unele state membre.
4.Către o PAC bazată pe performanță
1.8.Lecții învățate pentru următoarea perioadă a PAC, 2023-2027
În 2021, Parlamentul European și Consiliul au convenit asupra unei noi concepții a PAC, care trage multe învățăminte din politica anterioară din perioada 2014-2020.
Clima și biodiversitatea ocupă un loc important printre cele 10 obiective specifice ale noii PAC. Se pune un nou accent pe factorii alimentari, de sănătate și de bunăstare a animalelor în cadrul provocărilor cu care se confruntă sistemele alimentare. Pentru perioada următoare, politica urmărește modernizarea practicii prin facilitarea schimbului de cunoștințe, a inovării și a digitalizării, care stau la baza tuturor obiectivelor PAC în toate cele trei dimensiuni ale durabilității (economică, de mediu și socială).
În cadrul noii PAC, fiecare stat membru trebuie să integreze toate instrumentele într-un singur plan (planul strategic PAC) și să le ancoreze în dovezi. Noua PAC elimină în mare măsură abordarea sprijinului direct pe baza unui „model universal”. Statele membre dispun de mai multă flexibilitate în conceperea și combinarea instrumentelor de politică. Pentru a asigura un număr suficient de acțiuni de mediu și climatice, reînnoirea generațiilor și redistribuirea, o parte din sprijinul acordat la nivelul UE este alocat pentru aceste domenii specifice.
Parlamentul și Consiliul au eliminat anumite limitări ale politicii pentru perioada 2014-2020 în ceea ce privește gestionarea durabilă a resurselor naturale și a emisiilor de gaze cu efect de seră. Parlamentul și Consiliul au consolidat aspectele cerințelor de bază pentru plățile din cadrul PAC, eliminând lacunele în ceea ce privește protecția stocurilor de carbon, elementele de peisaj cu o mare diversitate și protecția solului. Există mai multe posibilități de acțiune voluntară cu programe ecologice în cadrul plăților directe, care să se adauge la instrumentul de dezvoltare rurală de lungă durată și cu prime mai flexibile pentru a stimula o adoptare la scară suficientă. Aceste schimbări ar trebui să îi convingă pe fermieri să se implice în agricultura durabilă, în loc să le indice în ce mod. Cu toate acestea, valoarea lor va depinde de calitatea acțiunii finanțate. Reducerea sarcinii administrative și simplificarea procedurilor vor fi importante, de asemenea, pentru a îmbunătăți informarea și adoptarea. Legăturile strânse cu legislația UE și obligația statelor membre de a demonstra un nivel mai ridicat de ambiție în planurile lor naționale decât în perioada anterioară reprezintă garanții suplimentare.
Securitatea alimentară rămâne o prioritate politică. Pentru a se asigura că fermierii sunt în măsură să producă alimente peste tot în UE, sprijinul direct continuă să fie un instrument relativ eficient de sprijinire a veniturilor fermelor într-un sistem orientat spre piață. Parlamentul și Consiliul au convenit asupra unei redistribuiri obligatorii a 10 % din plățile directe ale statelor membre către fermele mai mici. Cu toate acestea, reducerea și plafonarea unor cuantumuri mari ale sprijinului direct acordate aceluiași beneficiar rămân voluntare pentru statele membre. Criteriile care reglementează cine poate solicita plăți directe sunt, de asemenea, destul de ample.
Având în vedere evaluările și preocupările societale tot mai mari, sprijinul PAC va fi – pentru prima dată – legat de respectarea de către fermieri a drepturilor europene fundamentale ale lucrătorilor agricoli în domeniul social și al muncii.
Creșterea atractivității zonelor rurale necesită integrarea acestei politici în politicile naționale. În special, politica de reînnoire a generațiilor în agricultură trebuie să se bazeze pe o astfel de abordare integrată, sprijinită de o finanțare substanțială în cadrul PAC.
Politica agricolă trebuie, de asemenea, să facă parte dintr-o transformare mai amplă a sistemului alimentar pentru a atinge obiectivele promovate în strategia „De la fermă la consumator” . În mod similar, viziunea pe termen lung pentru zonele rurale conține numeroasele lecții învățate cu privire la dezvoltarea teritorială. Acest lucru, la rândul său, oferă o contribuție suplimentară la noua PAC.
Noul cadru juridic reprezintă o bază solidă, însă calitatea și punerea în aplicare a planurilor strategice începând cu 2023 vor fi decisive pentru transformarea obiectivelor în realitate. Recomandările Comisiei din 2020 stabilesc domeniile-cheie asupra cărora ar trebui să se concentreze planurile, ținând seama de obiectivele strategiilor Pactului verde. Anul 2022 va reprezenta o altă etapă importantă în acest proces, odată cu evaluarea și aprobarea de către Comisie a acestor planuri.
1.9.Noul cadru de performanță, monitorizare și evaluare
Noul cadru de performanță și de evaluare are mai puțini indicatori, raționalizați în toate domeniile și pentru toate sursele de finanțare. Cadrul acoperă toate obiectivele cu ținte cuantificate pentru indicatorii de rezultat, permițând o mai bună urmărire. Indicatorii de rezultat creează legături între o acțiune a UE și scopul (scopurile) sale de măsurare a progreselor înregistrate în atingerea țintelor planului strategic PAC. Aceasta oferă un bun indiciu al progreselor anuale înregistrate în ceea ce privește performanța PAC, dar, pentru a evalua impactul real al politicilor, Comisia utilizează, de asemenea, evaluări aprofundate.
Noua PAC conține mai multe îmbunătățiri pentru a spori calitatea globală a datelor: utilizarea mai bună a notificărilor și statisticilor statelor membre; noi indicatori privind biodiversitatea, pesticidele și sănătatea animală; și un nou sistem de monitorizare prin satelit a suprafețelor pentru a spori fiabilitatea indicatorilor de realizare. Vor exista o colectare mai detaliată de date privind practicile agricole și cunoștințe subiacente mai bune pentru a clarifica legăturile cauzale dintre obiective și indicatorii de impact și de rezultat. Noua PAC urmărește să limiteze sarcina asupra fermierilor și a administrațiilor prin explorarea modalităților de îmbunătățire a schimbului de date.
Pentru evaluările viitoare, primele date privind punerea în aplicare a PAC pentru perioada 2023-2027 vor fi disponibile abia în 2025. Având în vedere dificultatea de a reconcilia ciclul de elaborare a politicilor cu timpul necesar pentru colectarea datelor – inclusiv timpul necesar pentru materializarea efectelor acțiunii UE – este important să se adopte o abordare pe termen lung în ceea ce privește disponibilitatea datelor și contribuția evaluărilor la evaluarea performanței.
5.Concluzii
În perioada 2014-2020, măsurile luate în cadrul PAC au adus o valoare adăugată economică, de mediu, socială și politică la nivelul UE. Printre acestea se numără, în special:
·sprijinirea unui nivel de trai echitabil pentru fermieri și abordarea nevoilor din zonele rurale, în special în zonele îndepărtate și cu densitate scăzută a populației, consolidând astfel coeziunea regională și socială;
·asigurarea unei aprovizionări stabile și sigure cu alimente sănătoase;
·furnizarea de informații clare consumatorilor din UE cu privire la produsele alimentare;
·îmbunătățirea protecției mediului și a acțiunilor climatice prin creșterea standardelor și încurajarea schimbărilor.
Cu toate acestea, PAC trebuie să depună mai multe eforturi pentru a sprijini durabilitatea agriculturii UE, în conformitate cu Pactul verde european și cu strategia sa „De la fermă la consumator”. În special, aceasta trebuie să contribuie mai mult la obiectivele de mediu și la nivelul mai ridicat de ambiție în materie de climă consacrat în legislația UE privind clima. Reforma PAC din 2021 va permite o contribuție semnificativă la realizarea acestor obiective mai ambițioase.
A se vedea Regulamentul privind planurile strategice PAC ( Regulamentul (UE) 2021/2115 ) și Regulamentul orizontal ( Regulamentul (UE) 2021/2116 ).