COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 15.7.2021
COM(2021) 395 final
EVALUAREA ANUALĂ DE CĂTRE COMISIE
a rapoartelor anuale de activitate ale statelor membre privind creditele la export, în sensul Regulamentului (UE) nr. 1233/2011
1. Introducere:
Prezenta evaluare anuală aferentă anului 2019 vizează activitățile de credit la export care beneficiază de susținere oficială desfășurate în Uniunea Europeană în sensul Regulamentului (UE) nr. 1233/2011, și anume operațiunile pe termen mediu și lung cu o perioadă de rambursare mai mare sau egală cu 2 ani. Prezenta evaluare nu vizează nici operațiunile de credit la export pe termen scurt, nici activitățile desfășurate de anumite agenții de creditare a exportului (ACE) în afara domeniului activităților de credit la export care beneficiază de susținere oficială (cum ar fi asigurarea investițiilor).
Prezenta evaluare anuală este realizată de Comisie pentru Parlamentul European pe baza informațiilor puse la dispoziție de statele membre, astfel cum prevede Regulamentul (UE) nr. 1233/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 noiembrie 2011 privind aplicarea anumitor orientări în domeniul creditelor la export care beneficiază de susținere oficială și de abrogare a Deciziilor 2001/76/CE și 2001/77/CE. Acest regulament prevede, în anexa I, că statele membre pun la dispoziția Comisiei un raport anual de activitate pentru a spori transparența la nivelul Uniunii. Mai exact, statele membre raportează cu privire la active și pasive, despăgubirile plătite și recuperări, angajamentele noi, expuneri, prime și datorii contingente care ar putea rezulta din activitățile de credit la export care beneficiază de susținere oficială, dar și cu privire la modul în care riscurile legate de mediu, care pot atrage după sine alte riscuri importante, sunt abordate în cadrul activităților de credit la export care beneficiază de susținere oficială ale ACE de pe teritoriul lor. La rândul său, pe baza acestor informații, Comisia redactează un raport anual pentru Parlamentul European, inclusiv o evaluare a respectării de către ACE a obiectivelor și obligațiilor la nivelul Uniunii Europene.
Comisia a luat cunoștință de rezoluția adoptată la 2 iulie 2013 de Parlamentul European cu privire la primul exercițiu de raportare în temeiul Regulamentului (UE) nr. 1233/2011 și a atras în mod special atenția statelor membre cu privire la recomandările din această rezoluție – cum ar fi recomandarea către Grupul de lucru al Consiliului privind creditele la export și către Comisie de a se consulta cu Serviciul European de Acțiune Externă cu privire la dezvoltarea în continuare a metodologiei de raportare. Grupul de lucru al Consiliului privind creditele la export și Comisia lucrează în prezent la o actualizare a metodologiei de raportare utilizate de statele membre pentru a prezenta rapoarte anuale de activitate, care este denumită „model de listă de verificare”. S-a convenit asupra unei metodologii de raportare revizuite și îmbunătățite, care va fi utilizată pentru raportare începând cu anul calendaristic 2020.
2. Rapoarte anuale de activitate primite pentru anul calendaristic 2019:
Pentru anul calendaristic 2019 s-au primit rapoarte anuale de activitate de la 22 de state membre: Austria, Belgia, Bulgaria, Croația, Danemarca, Estonia, Finlanda, Franța, Germania, Italia, Luxemburg, Polonia, Portugalia, Regatul Unit, Republica Cehă, Republica Slovacă, România, Slovenia, Spania, Suedia, Țările de Jos și Ungaria. Celelalte șase state membre (Cipru, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania și Malta) nu au prezentat rapoarte deoarece, în decursul anului de raportare, nu au acordat credite la export care beneficiază de susținere oficială în sensul Regulamentului (UE) nr. 1233/2011.
Toate rapoartele anuale de activitate pentru 2019 ale statelor membre au fost întocmite pe baza modelului de listă de verificare (în formatul anterior; după cum s-a menționat mai sus, începând cu raportarea din 2020, se va utiliza un format actualizat). Unele state membre au corelat informațiile pe care le-au transmis în modelul de listă de verificare cu rapoartele disponibile publicului (de exemplu, rapoarte anuale, politici de revizuire a impactului proiectelor asupra mediului, la nivel social și asupra drepturilor omului). Trebuie menționat că ACE au diferite statute juridice și, în cazul anumitor state membre, creditele la export care beneficiază de susținere oficială sunt furnizate de o companie de asigurări sau de o instituție financiară care își desfășoară activitatea în temeiul unui mandat public. În acest caz, rapoartele anuale de activitate acoperă, în mod evident, numai activitățile din sectorul public ale unor astfel de companii, care sunt separate de activitățile din sectorul privat.
3. Analiza rapoartelor anuale de activitate:
(a)Informații generale:
Cadrul de reglementare aplicabil [Regulamentul (UE) nr. 1233/2011] stabilește normele generale privind programele și operațiunile de credit la export.
În 2019, 22 de state membre ale UE au derulat programe de credit la export în sensul Regulamentului (UE) nr. 1233/2011, care au fost gestionate de 27 de agenții diferite (a se vedea detaliile în tabelul 2 din anexă) și de departamentele guvernamentale aferente. Domeniul de aplicare și tipul de programe de credit oferite, precum și structura organizatorică pentru operațiunile de credit la export sunt diferite. În unele state membre, ACE este un departament guvernamental sau o agenție publică. În altele, o companie privată (de obicei un asigurător) îndeplinește funcția de ACE în temeiul unui mandat public și sub supravegherea guvernului. Nu este neobișnuit ca statele membre care oferă diferite categorii de programe de credit la export să aibă mai mult de o ACE, de exemplu, o agenție care acordă garanții și asigurare (produse de asigurare) și o alta care acordă finanțare (produse bancare), sau să aibă o instituție separată care furnizează sisteme de stabilizare a ratei dobânzii.
În ceea ce privește categoriile de susținere a creditelor la export oferite de ACE din UE în sensul Regulamentului (UE) nr. 1233/2011, cea mai des întâlnită categorie de susținere rămâne „acoperirea pură” (și anume asigurarea sau garanția creditului la export), pe care au furnizat-o toate cele 22 de state membre în cursul perioadei de raportare. Vasta majoritate a statelor membre au oferit și alte forme de sprijin incluse în Regulamentul (UE) nr. 1233/2011 și în sfera de aplicare a Acordului OCDE privind creditele la export care beneficiază de susținere oficială, cum ar fi creditarea sau finanțarea directă (și anume sprijin financiar furnizat direct de ACE pentru operațiuni de credit la export) și refinanțarea (și anume refinanțarea de către ACE a împrumuturilor comerciale care au sprijinit operațiunile de credit la export), dar și finanțarea proiectelor și diferite forme de ajutor condiționat.
În general, ACE oferă o varietate de programe diferite pentru a răspunde nevoilor specifice ale anumitor categorii, în special ale IMM-urilor. De asemenea, trebuie remarcat faptul că mai multe state membre au dezvoltat produse de credit la export specifice unui anumit sector, de exemplu pentru fabricarea aeronavelor (inclusiv produse personalizate, precum garanția necondiționată Airbus), construcțiile navale și infrastructura feroviară. Acest lucru ar putea reflecta înțelegerea separată în cadrul anumitor sectoare cu privire la Acordul privind creditele la export care beneficiază de susținere oficială, anumite termene și condiții, în special privind termenul de rambursare sau ratele dobânzii, fiind adaptate nevoilor specifice ale anumitor sectoare industriale.
În general, practicile și standardele de subscriere devin din ce în ce mai similare la nivelul statelor membre, iar Acordul privind creditele la export care beneficiază de susținere oficială a ajuns să includă o gamă din ce în ce mai variată de aspecte. Cu toate acestea, furnizarea unei comparații cuprinzătoare ar fi mai dificilă dacă nu s-ar lua în considerare următoarele diferențe. În primul rând, statele membre au elaborat o gamă largă de programe de credit la export, în cadrul formelor generale de susținere a creditelor la export menționate la alineatul anterior. Chiar dacă un anumit produs poate fi comun pentru mai multe ACE, clauzele și condițiile aferente acestuia pot să nu fie comune. În al doilea rând, impactul unui program de credit la export depinde, în mod evident, inclusiv de caracteristicile economiei naționale și de capacitatea piețelor financiare private.
Având în vedere aceste rezerve, tabelul de mai jos, care enumeră expunerile la risc nominale totale la 31 decembrie 2019, oferă cel puțin o idee generală cu privire la amploarea celor mai mari scheme de credit la export de tip „acoperire pură”.
|
Tabelul 1. Susținerea oficială sub formă de „acoperire pură” în 2019 (în milioane EUR)
Cei mai mari contribuabili la nivelul UE, în funcție de expunerea la risc nominală totală
|
|
Germania
|
87 914
|
|
Franța
|
59 174
|
|
Italia
|
58 859
|
|
Suedia
|
27 573
|
|
Finlanda
|
25 489
|
Așa cum s-a menționat deja mai sus, ACE din UE sunt active într-o gamă largă de domenii din afara sferei de cuprindere a raportării în temeiul Regulamentului (UE) nr. 1233/2011. Regulamentul vizează în principal activitățile de credit la export pe termen mediu și lung (astfel cum sunt definite în Acordul privind creditele la export care beneficiază de susținere oficială). Cu toate acestea, multe ACE europene oferă, de asemenea, produse precum creditele la export pe termen scurt, garanțiile sub formă de acreditive și garanțiile pentru riscul de fabricare, dar și produse de asigurare a investițiilor. Informații detaliate se regăsesc în secțiunile II și IV din modelul de raportare utilizat pentru redactarea rapoartelor anuale de activitate, precum și în rapoartele anuale generale la care mai multe state membre fac referire în mod explicit.
În ansamblu, rapoartele anuale de activitate furnizează informații financiare relevante cu privire la programele de credite la export. Cu toate acestea, trebuie subliniat faptul că, în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 1233/2011, raportarea respectivă se efectuează în conformitate cu cadrul legislativ național al statului membru în cauză. Acest fapt are ca rezultat o serie de diferențe în ceea ce privește prezentarea. Comisia nu are nicio observație specifică cu privire la aspectele financiare ale rapoartelor anuale de activitate.
(b)Abordarea „riscurilor legate de mediu, care pot atrage după sine alte riscuri importante”:
În conformitate cu punctul 2 din anexa I la Regulamentul (UE) nr. 1233/2011, în rapoartele lor anuale de activitate, statele membre descriu modul în care riscurile legate de mediu, care pot atrage după sine alte riscuri importante, sunt abordate în cadrul activităților de credite la export care beneficiază de susținere oficială ale ACE de pe teritoriul lor.
Punctul 2 din anexa I la Regulamentul (UE) nr. 1233/2011 menționează atât riscurile legate de mediu, cât și „alte riscuri importante”. Ca în anii precedenți, statele membre interpretează în sens larg riscurile legate de mediu și cele asociate și includ în evaluările lor nu numai riscurile de mediu, ci și, în mod mai general, riscurile financiare și sociale. Pentru a ține seama de aceste riscuri, practicile raportate privind obligația de diligență includ evaluări și proceduri de evaluare ex ante, în cursul cărora riscurile sunt identificate și estimate, putând avea repercusiuni asupra eligibilității pentru sprijin a operațiunilor. Procedurile de evaluare a riscurilor sunt incluse oficial în politici specifice, pe care unele ACE aleg să le publice pe site-urile lor. Astfel de proceduri de evaluare depind, de obicei, de tipul și categoria unei anumite operațiuni, în conformitate cu principiul proporționalității (și anume cu cât o operațiune este mai riscantă și/sau mai de amploare, cu atât evaluarea este mai aprofundată). Evaluările se realizează, în majoritatea cazurilor, de către experți independenți externi, dar sunt gestionate din ce în ce mai mult de specialiștii relevanți din cadrul fiecărei ACE. În plus, practicile standard privind obligația de diligență includ elaborarea de clauze și condiții contractuale și de măsuri de atenuare legate de condițiile contractuale, dacă este necesar, precum și monitorizarea acestora în timp pentru a asigura conformitatea cu standardele și, dacă este cazul, aplicarea măsurilor de atenuare. Statele membre își reevaluează și perfecționează în permanență procesele interne.
Toate statele membre, cu o singură excepție (Bulgaria, care nu este membră a OCDE), raportează conformitatea cu Recomandarea OCDE cu privire la abordările comune privind creditele la export care beneficiază de susținere oficială și la obligațiile de diligență socială și în domeniul mediului (așa numitele „abordări comune”), care reprezintă un instrument de evaluare acceptat și bine înrădăcinat în cadrul OCDE și care au forță normativă în exteriorul OCDE. Multe state membre declară că aplică „abordările comune”, în special aspectele aferente legate de mediu și de drepturile omului, în afara sferei de aplicabilitate definite de OCDE. În plus, toate statele membre, cu o singură excepție (Bulgaria) raportează că respectă Recomandarea OCDE cu privire la anticorupție și la creditele la export care beneficiază de susținere oficială. Acestea raportează, de asemenea, respectarea Principiilor și orientărilor OCDE menite să promoveze practicile de creditare sustenabilă la acordarea creditelor la export oficiale țărilor cu venituri reduse. Respectarea acestora din urmă este însoțită de o respectare strictă a politicilor Băncii Mondiale și ale Fondului Monetar Internațional în ceea ce privește practicile de creditare sustenabilă.
Acest trei recomandări ale OCDE – care se concentrează în mod specific pe creditele la export – joacă un rol major, însă nu exclusiv. Politicile statelor membre se bazează și pe standarde internaționale și pe acquis-ul UE în ansamblu. Referințele din rapoarte la „obiectivele”, „standardele” și „liniile directoare” ale UE arată faptul că atât instrumentele juridice fără caracter obligatoriu, cât și cele cu caracter obligatoriu, sunt luate în considerare și că spiritul legii este la fel de important ca și litera legii. De asemenea, numeroase state membre declară că respectă alte criterii de referință internaționale pentru a oferi control sporit unei varietăți și mai mari a operațiunilor. Acestea includ, bineînțeles, criteriile de referință menționate în abordările comune, și anume Standardele privind performanțele sociale și de mediu ale Corporației Financiare Internaționale (Standardele de performanță ale CFI), Orientările Grupului Băncii Mondiale privind mediul, sănătatea și siguranța (Orientările MSS) și politicile de salvgardare ale Băncii Mondiale, dar și Principiile directoare ale Organizației Națiunilor Unite (ONU) privind afacerile și drepturile omului, Orientările OCDE pentru întreprinderile multinaționale privind o conduită responsabilă, Convenția ONU cu privire la drepturile copilului, Declarația Organizației Internaționale a Muncii cu privire la principiile și drepturile fundamentale la locul de muncă și principiile Equator. Un stat membru (Austria) declară că a elaborat o metodologie de evaluare bazată pe obiectivele de dezvoltare durabilă ale ONU, iar un altul (Suedia) menționează aderarea sa la principiile Pactului mondial al ONU. În plus, unele state membre fac trimitere în mod explicit la inițiativele privind schimbările climatice, precum Convenția-cadru a Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice.
Abordările comune sunt privite din ce în ce mai des ca un standard minim. Statele membre citează din ce în ce mai multe obiective sau considerații politice complementare care să le completeze pe cele incluse în abordările comune (de exemplu, sustenabilitatea socială și prevenirea evaziunii fiscale). În multe domenii, statele membre aplică propriile măsuri suplimentare pentru a se asigura că susținerea creditelor la export este disponibilă numai pentru operațiunile care întrunesc un set de standarde stricte și care pot fi legate de legislația națională. De exemplu, în ultimii ani, mai multe ACE au luat decizii specifice în materie de protecție a climei, printre care se numără încetarea explicită a susținerii creditelor la export pentru centralele pe cărbune. Convergența politicilor în UE este demonstrată de faptul că, în aprilie 2021, UE a prezentat părților la Acordul OCDE privind creditele la export care beneficiază de susținere oficială o propunere de sistare imediată a furnizării de credite la export care beneficiază de susținere oficială și de ajutor condiționat pentru sectorul energiei electrice pe bază de cărbune. Statele membre menționează, de asemenea, angajamentul lor continuu de a îmbunătăți și de a dezvolta disciplinele existente.
(c)Alte informații conținute în rapoartele anuale de activitate
Majoritatea ACE au o politică de responsabilitate socială a întreprinderilor care implică de obicei nu numai eforturi interne, ci și un dialog strâns cu clienții ACE. În acest context, ACE își evaluează din ce în ce mai mult practicile și elaborează planuri de reducere a impactului lor asupra mediului (politici de călătorie etc.). În cazul în care este o companie privată, ACE adoptă, de obicei, o politică unică la nivelul tuturor activităților sale (publice și private), care nu sunt diferențiate în rapoartele privind sustenabilitatea sau în politicile publicate.
Transparența este esențială: statele membre sunt atente să asigure faptul că ACE își desfășoară activitatea cât mai transparent posibil, respectând în același timp confidențialitatea care poate fi necesară pentru tranzacțiile comerciale. În conformitate cu abordările comune, procedura armonizată la nivelul ACE din UE constă în publicarea de informații detaliate (inclusiv rapoarte de evaluare a impactului social și asupra mediului) pentru proiectele care, prin prisma caracteristicilor lor, ar putea avea un impact negativ asupra mediului sau la nivel social. Statele membre pot merge mai departe și pot publica informații suplimentare cu privire la operațiuni specifice sau la procedurile lor de evaluare (cu unele excepții, în general, ACE din UE publică pe site-urile lor foarte multe informații traduse în limba engleză).
(d)Respectarea de către ACE a obiectivelor și obligațiilor Uniunii
Pentru a asigura transparența la nivelul UE, statele membre au obligația, în temeiul Regulamentului (UE) nr. 1233/2011, să pună la dispoziția Comisiei un raport anual de activitate, raportând în conformitate cu cadrul lor legislativ național anumite informații financiare și operaționale privind activitățile lor de creditare la export, care includ, de asemenea, informații cu privire la modul în care sunt abordate riscurile de mediu.
Conform punctului 3 din anexa I, „[p]e baza acestor informații, Comisia redactează un raport anual pentru Parlamentul European, inclusiv o evaluare a respectării de către ACE a obiectivelor și obligațiilor la nivelul Uniunii”.
Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) enumeră obiectivele generale ale Uniunii la articolul 3, iar principiile și obiectivele acțiunii externe ale Uniunii la articolul 21.
În ceea ce privește politica comercială comună a UE, principiile și obiectivele acțiunii externe a Uniunii sunt menționate la articolul 206 și la articolul 207 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Toate statele membre raportoare prezintă elemente de probă care să ateste faptul că au instituit politici menite să însoțească gestionarea programelor lor de credit la export care sunt în acord cu obiectivele UE. Recomandările cu privire la politicile specifice creditului la export dezvoltate în cadrul OCDE, singura organizație internațională care a elaborat până în prezent norme specializate privind acest domeniu de politici, sunt utilizate în mod frecvent și, în multe cazuri, activitățile desfășurate de statele membre depășesc acest nivel.
Pentru a consolida capacitatea Comisiei de a evalua în continuare activitățile statelor membre, în colaborare cu Serviciul European de Acțiune Externă și în consultare cu mai multe părți interesate, Comisia a propus statelor membre să extindă sfera de aplicare și nivelul de detaliere a informațiilor care urmează să fie incluse în rapoartele anuale de activitate. S-a elaborat un model revizuit și extins pentru exercițiul de raportare, care va fi utilizat de statele membre începând cu anul calendaristic 2020.
Parlamentul European a invitat Comisia să facă o declarație cu privire la respectarea sau nerespectarea de către statele membre a obiectivelor și obligațiilor Uniunii; Comisia Europeană și-a realizat evaluarea anuală în conformitate cu anexa I. Ca atare, evaluarea Comisiei are la bază rapoartele anuale de activitate prezentate de statele membre și nu poate fi considerată exhaustivă. Cu toate acestea, Comisia consideră că informațiile disponibile oferă dovezi solide că ACE respectă articolele 3 și 21 din TUE și nu includ dovezi privind nerespectarea acestora de către statele membre. Desigur, este posibil ca instituțiile europene să dorească să-și stabilească în comun obiective politice mai ambițioase. Comisia este pregătită să faciliteze și să promoveze un dialog interinstituțional în acest sens, dar, între timp, trebuie să efectueze evaluarea în conformitate cu punctul 3 din anexa I.
În privința respectării obligațiilor internaționale și a obligațiilor în temeiul legislației UE în domeniul concurenței, nu au existat litigii la nivelul Organizației Mondiale a Comerțului care să implice programele europene de credit la export în cursul perioadei de raportare. Comisia Europeană nu a primit în 2019 nicio plângere referitoare la posibile încălcări ale legislației UE cu privire la ACE.