Avizul Comitetului Economic și Social European privind Propunerea de directivă a Consiliului privind restructurarea cadrului Uniunii de impozitare a produselor energetice și a energiei electrice

[COM(2021 563 final – 2021/0213 (CNS)]

(2022/C 194/13)

Raportor:	Stefan BACK
Coraportor:	Philippe CHARRY

Sesizare	Consiliul Uniunii Europene, 21.9.2021
Temei juridic	Articolul 113 și articolul 192 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Secțiunea competentă	Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială
Data adoptării în secțiune	14.12.2021
Data adoptării în sesiunea plenară	20.1.2022
Sesiunea plenară nr.	566
Rezultatul votului (voturi pentru/ voturi împotrivă/abțineri)	192/6/15

1. Concluzii și recomandări

1.1.

CESE salută obiectivul propunerii supuse examinării, întrucât ea actualizează și încearcă să clarifice cadrul Directivei din 2003 și, totodată, încearcă să structureze impozitarea în așa fel încât să favorizeze energia nefosilă durabilă.

1.2.

CESE regretă că impozitarea biocombustibililor, așa cum este prezentată în cadrul propunerii, este legată prea rigid de clasificarea efectuată în Directiva privind energia din surse regenerabile (RED) și consideră că deficitul de combustibili alternativi și, ca atare, nivelul ridicat al costurilor acestora necesită o atitudine mai flexibilă în ceea ce privește biocombustibilii admisibili, inclusiv în ceea ce privește nivelul minim de impozitare, care ar trebui să fie mult mai scăzut decât cel aplicabil combustibililor fosili.

1.3.

CESE consideră că creșterea nivelului minim de impozitare poate avea efecte sociale negative, generând sărăcie energetică și sărăcie în materie de mobilitate, și salută faptul că statele membre ar putea să aplice în cazul combustibilului pentru încălzire și energiei electrice utilizate de gospodăriile vulnerabile și de organizațiile recunoscute drept caritabile un nivel de impozitare inferior nivelurilor minime și că se propune o scutire totală pe o perioadă de zece ani de la impozitarea combustibilului pentru încălzire și a energiei electrice utilizate de „gospodăriile vulnerabile”.

1.4.

CESE recomandă utilizarea noțiunii de „precaritate energetică”, care este atât un fenomen calitativ (percepția frigului, a umidității, a nivelului de confort), cât și unul cantitativ (costurile energiei, pragul de sărăcie) și nu poate fi abordat doar prin prisma aspectelor cantitative, astfel cum se procedează în propunerea de directivă în cazul noțiunii de „gospodărie vulnerabilă”.

1.5.

CESE evidențiază faptul că taxele de mediu trebuie să urmărească în mod clar și obiective sociale, pentru a beneficia de acceptare socială; ori de câte ori se pune problema redistribuirii veniturilor din impozite, Comitetul recomandă ca încasările din astfel de taxe să fie returnate, de exemplu, persoanelor care sunt cel mai afectate.

1.6.

CESE subliniază că dificultățile financiare cauzate de costurile energiei se află în prezent în atenția multor state membre. CESE consideră că pot fi aduse contribuții semnificative la rezolvarea acestor probleme prin creșterea substanțială a investițiilor în energia din surse regenerabile și prin ajustarea sistemului european de stabilire a prețurilor, pentru a se garanta că acesta reflectă prețul tuturor formelor de energie, inclusiv al celor mai ieftine. Acest lucru necesită modificarea sistemului actual de licitații de pe piața angro de energie electrică.

1.7.

De asemenea, CESE avertizează cu privire la riscul unor efecte negative asupra competitivității industriei europene și ia notă de propunerea Comisiei de a permite statelor membre să acorde reduceri de impozite pentru consumul de produse energetice utilizate pentru încălzire în favoarea întreprinderilor mari consumatoare de energie sau în cazurile în care sunt încheiate acorduri cu entități economice sau cu asociații pentru îmbunătățirea eficienței energetice. Această posibilitate este esențială pentru menținerea competitivității industriei UE, având în vedere că majoritatea economiilor din afara UE nu au reușit până în prezent să adopte măsuri concrete în domeniul climei.

1.8.

CESE regretă, de asemenea, că propunerea Comisiei a eliminat, în principiu, posibilitatea de a diferenția ratele minime de impozitare între întreprinderi și consumatori.

1.9.

CESE consideră că posibilitățile de reducere acordate pentru transportul de mărfuri și de pasageri sunt inadecvate, întrucât ele exclud transportul rutier și nu respectă principiul neutralității tehnice. CESE ar fi preferat o scutire sau o reducere generală pentru transportul de mărfuri și pentru întreprinderile cu activități semnificative de export către țări terțe.

1.10.

În acest context, CESE subliniază propunerea Comisiei de a armoniza nivelurile impozitelor pentru motorină și benzină. Aceasta înseamnă o creștere a costurilor pentru transportul de mărfuri, care ar putea fi compensată printr-o reducere generală a impozitelor aplicate combustibililor utilizați în transportul de mărfuri. Același raționament se aplică și dispariției distincției dintre motorina de uz comercial și necomercial.

1.11.

1.12.

1.13.

CESE consideră că dispozițiile privind transportul maritim și aviația nu iau în considerare în mod suficient situația țărilor insulare, a țărilor cu arhipelaguri extinse și a țărilor cu distanțe lungi și cu regiuni slab populate.

1.14.

CESE remarcă, de asemenea, faptul că a fost lăsată la latitudinea statelor membre decizia de a supune navigația aeriană și pe apă din afara UE acelorași niveluri de impozitare ca cele aplicate în interiorul UE sau de a acorda scutiri pentru astfel de operațiuni. CESE este deosebit de critic cu privire la această dispoziție, întrucât ea poate încuraja statele membre să adopte o abordare unilaterală în ceea ce privește impozitarea acestor moduri; soluțiile care ar trebui promovate sunt, de fapt, și înainte de toate, cele de la nivel mondial, întrucât acțiunile unilaterale ar putea genera complicații grave.

2. Contextul avizului, inclusiv propunerea legislativă supusă examinării

2.1.

În cadrul pachetului legislativ „Pregătiți pentru 55”, Comisia a prezentat o propunere de directivă a Consiliului privind restructurarea cadrului Uniunii de impozitare a produselor energetice și a energiei electrice (reformare), reformând actuala Directivă 2003/96/CE a Consiliului (1) pe aceeași temă.

2.2.

Ca motiv pentru formularea propunerii, Comisia a invocat nevoia de a introduce norme de impozitare clare pentru produsele energetice și energia electrică, pentru a garanta că acestea contribuie în continuare la buna funcționare a pieței interne, abordând în același timp provocările legate de climă și de mediu prevăzute în Pactul verde. Impozitarea energiei poate contribui la obiectivul ambițios stabilit în Legea europeană a climei, care prevede că emisiile de CO2 ar trebui reduse cu cel puțin 55 % până în 2030 comparativ cu 1990, garantând că impozitarea carburanților, a combustibililor pentru încălzire și a energiei electrice reflectă mai bine impactul lor asupra mediului și a sănătății.

2.3.

Prin urmare, sunt propuse noi niveluri minime de impozitare, mai ridicate, iar posibilitățile ca statele membre să acorde scutiri sunt reduse și mai bine circumscrise. În plus, combustibilii pentru sectorul aviației și sectorul maritim fac obiectul impozitării în ceea ce privește cea mai mare parte a operațiunilor din interiorul UE, statele membre având opțiunea de a acorda o scutire sau de a aplica același nivel de impozitare navigației aeriene sau pe apă din afara UE.

2.4.

Propunerea face parte din pachetul „Pregătiți pentru 55”. Întrucât ea constituie o ilustrare a principiului „poluatorul plătește”, există o legătură puternică între sistemul ETS și propunerea de a actualiza sistemul respectiv, care face și ea parte din pachet.

3. Observații generale

3.1.

CESE salută obiectivul propunerii, atât pentru că actualizează și încearcă să clarifice cadrul Directivei din 2003, cât și pentru că încearcă să structureze impozitarea produselor energetice și a energiei electrice utilizate pentru încălzire sau drept carburanți în așa fel încât să favorizeze energia nefosilă durabilă.

3.2.

CESE observă că, deși în nivelurile impozitelor propuse nu există un parametru formal privind emisiile de CO2, structura propusă a impozitării va avea, totuși, un efect similar, dat fiind că nivelurile minime de impozitare cele mai ridicate sunt stabilite pentru combustibilii fosili care emit CO2.

3.3.

În acest context, CESE regretă că impozitarea biocombustibililor, așa cum este prezentată în cadrul propunerii, este legată într-un mod prea rigid de clasificarea efectuată în Directiva privind energia din surse regenerabile (RED). CESE consideră că deficitul de combustibili alternativi și, ca atare, nivelul ridicat al costurilor lor, necesită o atitudine mai flexibilă cu privire la biocombustibilii admisibili, atât în ceea ce privește RED II, care nu face obiectul prezentului aviz, cât și în ceea ce privește nivelul minim de impozitare, care ar trebui să fie mult mai scăzut decât cel aplicabil combustibililor fosili.

3.4.

CESE consideră că creșterea nivelului minim de impozitare poate avea efecte sociale negative, generând sărăcie energetică și sărăcie în materie de mobilitate. În mod clar, acest aspect a fost avut în vedere de Comisie în momentul în care a autorizat statele membre să aplice în cazul combustibilului pentru încălzire și energiei electrice utilizate de gospodăriile vulnerabile și de organizațiile recunoscute drept caritabile un nivel de impozitare inferior nivelurilor minime și în momentul în care a autorizat o scutire pe o perioadă de zece ani de la impozitarea combustibilului pentru încălzire și a energiei electrice utilizate de „gospodăriile vulnerabile” definite la articolul 17 litera (c). CESE regretă că nu sunt prevăzute măsuri similare pentru a evita sărăcia în materie de mobilitate. Posibilitățile de reducere propuse pentru transportul public și pentru alte moduri de transport decât cel rutier nu sunt utile în acest context.

3.5.

Realitatea socială a impozitării ecologice este una dublă: pe de o parte, nu afectează toate gospodăriile în același mod și, pe de altă parte, deseori gospodăriile cele mai vulnerabile și cele din clasa de mijloc sunt cele care suportă costurile cele mai mari în raport cu venitul de care dispun.

3.6.

CESE subliniază că, deși Comisia consideră că aspectul social al propunerii sale este avut în vedere în cadrul componentei sociale a pachetului legislativ – și anume, Propunerea de regulament de instituire a „Fondului pentru atenuarea impactului social al acțiunilor climatice” – în realitate, nu a fost efectuată nicio evaluare a impactului specifică privind propunerea de regulament supusă examinării (a se vedea textul propunerii de regulament). În schimb, aceasta se bazează pe o evaluare a impactului care stă la baza Planului privind obiectivul climatic pentru 2030 și pe o altă evaluare a impactului, care însoțește revizuirea Directivei ETS.

3.6.1.

De asemenea, structura Fondului ridică o serie de întrebări. Numai o parte a Fondului va fi destinată compensării impactului social; restul va fi destinat măsurilor de promovare a vehiculelor electrice, precum și investițiilor în infrastructura de reîncărcare și în decarbonizarea clădirilor. CESE își exprimă îndoiala că gospodăriile cu venituri mici vor beneficia de aceste măsuri, dat fiind că măsurile de sprijin pentru vehiculele electrice vor fi mai degrabă în beneficiul gospodăriilor mai înstărite.

3.6.2.

În opinia CESE, elaborarea unui mecanism de compensare just și eficient care să țină seama de diferitele inegalități este un obiectiv complex, la care „Fondul pentru atenuarea impactului social al acțiunilor climatice” nu răspunde cu adevărat; o țară relativ săracă, cu inegalități nesemnificative, ar putea primi din partea Fondului mai puțini bani decât o țară bogată, cu inegalități considerabile.

3.7.

CESE consideră că analiza de impact a propunerii de directivă nu este suficient de elaborată. Comitetul subliniază că taxele de mediu implică de fapt un dublu cost social: ele nu afectează toate gospodăriile în același mod, iar deseori gospodăriile aflate în situațiile cele mai precare și cele din clasele de mijloc sunt cele care suportă costurile cele mai mari în raport cu venitul de care dispun.

3.8.

CESE consideră că propunerea de directivă ar trebui să definească mai clar termenul de „precaritate”; într-adevăr, articolul 17 din propunere prevede că „«gospodării vulnerabile» înseamnă gospodăriile afectate în mod semnificativ de impactul prezentei directive, ceea ce, în sensul prezentei directive, înseamnă că se află sub pragul «riscului de sărăcie», definit ca 60 % din mediana națională a venitului disponibil pe adult-echivalent”.

3.9.

Începând din 2009, odată cu Directiva privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice, au fost utilizate conceptele de „precaritate energetică” și de „sărăcie energetică”: „sărăcia energetică” se referă la consumatorii/gospodăriile cu acces limitat la energie (în principal la gaze și energie electrică). Termenul de „precaritate energetică” se referă la persoanele fizice sau gospodăriile ale căror resurse și condiții de locuit nu le permit accesul la aprovizionarea cu suficientă energie pentru asigurarea unui nivel minim de confort.

3.9.1.

CESE se întreabă de ce Directiva reformată privind impozitarea energiei introduce criteriul de „60 % din mediana națională a venitului disponibil pe adult-echivalent”, deși conceptul de sărăcie energetică este mai potrivit acestui scop și este, de asemenea, multidimensional, cuprinzând:

—	sărăcia economică a gospodăriilor (venituri, costuri neenergetice);

—	riscurile asociate cu aprovizionarea cu energie (prețuri ridicate și volatile, calitatea centralelor energetice);

—	starea de degradare a clădirilor sau izolarea lor geografică, lipsa transportului public etc., deseori corelate cu obligațiile legate de transport (distanță fixă între domiciliu și locul de muncă).

3.9.2.

Fiecare dintre aceste vulnerabilități va duce la precaritate energetică.

3.9.3.

CESE recomandă utilizarea noțiunii de „precaritate energetică”, care este atât o noțiune calitativă (percepția frigului, a umidității, a nivelului de confort), cât și una cantitativă (costurile energiei, pragul de sărăcie) și nu poate fi înțeleasă doar dintr-o perspectivă cantitativă, astfel cum se procedează în propunerea de directivă în cazul noțiunii de „gospodării vulnerabile”.

3.9.4.

CESE subliniază că schemele sociale de sprijinire a persoanelor cu venituri mici se îndepărtează de principiul pragurilor stricte, deoarece acesta duce la o diferențiere nejustificată între cetățenii ale căror venituri se abat de la pragurile stabilite cu numai câțiva eurocenți. Astfel, orice prag rigid, precum cel de 60 % prevăzut în propunerea de directivă, ar putea să nu atingă obiectivul urmărit și, în plus, să provoace numeroase comportamente negative din partea cetățenilor și să ducă la transferul locurilor de muncă în economia subterană sau la disimularea veniturilor.

3.9.5.

CESE subliniază, de asemenea, că asistența socială pentru persoanele cu venituri mici variază considerabil de la un stat membru la altul și că multe prestații sociale nu sunt impozabile și, prin urmare, nu sunt considerate venituri de către administrația fiscală.

3.10.

Pe lângă situațiile de precaritate legate de locuințe (6,9 % din gospodăriile din UE-27 nu își pot încălzi locuințele în mod adecvat, procentul variind de la 30,1 % în Bulgaria la 1,8 % în Finlanda, ceea ce demonstrează măsura în care variază precaritatea energetică), există și o precaritate în materie de mobilitate și de transport. Prețurile la benzină influențează comportamentul în materie de mobilitate al gospodăriilor, în special al celor care se află în zone fără transport public și al gospodăriilor ale căror mașini sunt vechi, dar care nu au posibilitatea de a le schimba. Din aceste situații decurg ulterior noi forme de precaritate energetică legate de mobilitate și de transport.

3.11.

În acest sens, CESE subliniază că dificultățile financiare cauzate de costurile energiei, cu efecte negative atât pentru familiile cele mai vulnerabile, cât și pentru întreprinderi, se află în prezent în atenția mai multor state membre. CESE consideră că pot fi aduse contribuții semnificative la rezolvarea acestor probleme prin creșterea substanțială a investițiilor în energia din surse regenerabile și prin ajustarea sistemului european de stabilire a prețurilor, pentru a se garanta că acesta reflectă prețul tuturor formelor de energie, inclusiv al celor mai ieftine. Acest lucru necesită o modificare a sistemului de licitații pentru piețele angro de energie electrică în conformitate cu normele pieței interne europene a energiei electrice.

3.12.

De asemenea, CESE avertizează cu privire la riscul efectelor negative asupra competitivității industriei europene și ia notă de propunerea Comisiei de a permite statelor membre să acorde reduceri de impozite pentru consumul de produse energetice utilizate pentru încălzire în favoarea întreprinderilor mari consumatoare de energie sau în cazurile în care sunt încheiate acorduri cu entități economice sau cu asociații pentru îmbunătățirea eficienței energetice. Această posibilitate este esențială pentru menținerea competitivității industriei UE, având în vedere că majoritatea economiilor din afara UE nu au reușit până în prezent să adopte măsuri concrete în domeniul climei.

3.13.

CESE regretă, de asemenea, că propunerea Comisiei a eliminat, în principiu, posibilitatea de a diferenția ratele minime de impozitare între întreprinderi și consumatori.

3.14.

CESE ia notă de posibilitatea de a reduce impozitele pentru anumite moduri, dar regretă că nu se oferă nicio perspectivă în ceea ce privește transportul rutier, cu excepția transportului cu troleibuze.

3.15.

În general, CESE consideră că posibilitățile de reducere acordate pentru transportul de mărfuri și de pasageri sunt inadecvate, întrucât ele exclud transportul rutier și nu respectă principiul neutralității tehnice, de exemplu, prin desemnarea troleibuzelor ca singurul vehicul rutier care poate face obiectul unei reduceri a impozitului.

3.15.1.

CESE ar fi preferat o scutire sau o reducere generală pentru transportul de mărfuri și pentru întreprinderile cu activități semnificative de export către țări terțe.

3.15.2.

În acest context, CESE subliniază că propunerea Comisiei vizează armonizarea nivelurilor impozitelor pentru motorină și benzină. Aceasta înseamnă o creștere a costurilor pentru transportul de mărfuri, care ar putea fi compensată printr-o reducere generală a impozitelor aplicate combustibililor utilizați în transportul de mărfuri. Același raționament se aplică și dispariției distincției dintre motorina de uz comercial și necomercial.

3.16.

CESE subliniază, de asemenea, că posibilitățile specifice de reducere a impozitelor prevăzute la articolul 8 alineatul (2) și la articolul 18 privind anumite tipuri de echipamente și industrii mari consumatoare de energie sunt extrem de selective și ar putea, dată fiind natura lor discreționară, să genereze același tip de concurență fiscală pe care propunerea Comisiei încearcă să-l elimine. Este greu de înțeles de ce nu a fost preferată o soluție directă și simplă, sub forma unor niveluri reduse ale impozitelor pentru actorii economici. Acest aspect este deosebit de relevant în ceea ce privește „procesele mineralogice” care, ca atare, pot face obiectul opțiunilor de reducere prevăzute la articolul 18, dar sunt lăsate la latitudinea statului membru în cauză, ceea ce cauzează incertitudine juridică și concurență fiscală.

3.17.

În ceea ce privește valoarea adăugată a extinderii impozitării la aviație și la transportul pe apă în interiorul UE, CESE subliniază că este important să se acorde în egală măsură atenție și altor modalități productive de a promova o mai mare durabilitate a acestor moduri de transport. În ceea ce privește aviația, sunt în curs de dezvoltare mijloace de propulsie noi și durabile și ar trebui ca eforturile să se axeze pe mijloacele specifice de a le promova. În ce privește transportul pe apă, acesta este unul dintre sectoarele în care decarbonizarea pare să fie extrem de dificilă. Prin urmare, există riscul ca impozitarea acestui tip de transport să aibă drept unic rezultat creșterea costurilor, așa cum se va întâmpla, probabil, și în cazul extinderii ETS la acest domeniu. În ambele contexte, perioada de tranziție de zece ani pentru introducerea treptată globală a impozitelor în domeniul aviației și a regimurilor fiscale specifice pentru biocombustibilii durabili și pentru alți combustibili alternativi pare extrem de scurtă.

3.18.

3.19.

CESE remarcă, de asemenea, faptul că a fost lăsată la latitudinea statelor membre decizia de a supune navigația aeriană și pe apă din afara UE acelorași niveluri de impozitare ca cele aplicate în interiorul UE sau de a acorda scutiri pentru astfel de operațiuni. CESE este deosebit de critic cu privire la această dispoziție, întrucât ea poate încuraja statele membre să adopte o abordare unilaterală în ceea ce privește impozitarea acestor moduri, deși, de fapt, soluțiile de la nivel mondial sunt cele care ar trebui promovate înainte de toate, în timp ce acțiunile unilaterale ar putea genera complicații grave.

3.20.

În cele din urmă, CESE se întreabă cât de eficientă va fi impozitarea ecologică. Instrumentele de impozitare ecologică vizează sectorul energetic, al transporturilor, al poluării și al resurselor naturale. Deși multe dintre ele au fost dezvoltate în cadrul european și, prin urmare, sunt comune tuturor țărilor UE, aplicarea lor diferă de la o țară la alta, chiar dacă se presupune că este reglementată.

3.21.

Diferitele forme de redistribuire a veniturilor din impozite pot acționa împotriva acceptării de către contribuabili a impozitării ecologice, fie că este vorba de reducerea deficitului public, redistribuirea veniturilor către întreprinderi sau gospodării, reducerea altor impozite, precum cele aplicate veniturilor din muncă sau redistribuirea veniturilor către politici sau investiții în materie de mediu. După cum a demonstrat criza „vestelor galbene” din Franța, aceste patru forme de redistribuire a veniturilor nu sunt suficiente pentru a asigura acceptarea creșterilor de prețuri la produsele impozitate.

3.22.

În rezumat, CESE consideră că pentru a asigura acceptabilitatea socială a taxelor de mediu nu se poate face abstracție de compensare, astfel încât să se țină cont de veniturile gospodăriilor și de precaritatea lor energetică, în dimensiunea sa structurală (absența transportului public, izolarea locuințelor, eficiența sistemului de încălzire, tipul de vehicul deținut).

3.23.

Taxele de mediu sunt deseori considerate injuste întrucât afectează cel mai puternic gospodăriile modeste – iar în prezent, tot mai mult și clasele de mijloc. Gospodăriile cu venituri mici care cheltuie o parte mai mare din veniturile lor pentru benzină și transport vor fi afectate într-un mod disproporționat de grav. În plus, acestea sunt mai puțin capabile să realizeze o tranziție ecologică: deși costurile de exploatare a produselor cu emisii reduse de dioxid de carbon (vehicule electrice, celule solare etc.) pot fi mai scăzute, este necesară o investiție inițială ridicată, ceea ce reprezintă un obstacol pentru gospodăriile cu acces limitat la capital. Mai mult decât atât, gospodăriile aflate într-o situație precară sunt obligate să-și planifice cheltuielile dintr-o perspectivă pe termen scurt, ceea ce nu le permite să beneficieze de eventuale economii pe termen lung.

3.24.

Pentru a fi acceptabile din punct de vedere social, taxele de mediu trebuie completate prin măsuri corective, însă astfel de măsuri nu figurează nici în propunerea de directivă, nici în Fondul pentru atenuarea impactului social al acțiunilor climatice.

Bruxelles, 20 ianuarie 2022.

Președinta Comitetului Economic și Social European

Christa SCHWENG

(1) Directiva 2003/96/CE a Consiliului din 27 octombrie 2003 privind restructurarea cadrului comunitar de impozitare a produselor energetice și a electricității (JO L 283, 31.10.2003, p. 51).