COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 14.12.2020

COM(2020) 793 final

COMUNICARE A COMISIEI

privind examinarea Uniunii Europene prevăzută de mecanismul de examinare a punerii în aplicare al Convenției Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției (UNCAC)

I. Context și istoric

Uniunea Europeană are la bază un set de valori comune, printre care se numără respectarea drepturilor fundamentale, democrația, egalitatea și statul de drept. Corupția subminează funcționarea statului și a autorităților publice la toate nivelurile și reprezintă un factor principal care favorizează criminalitatea organizată. Un cadru anticorupție eficace, transparența și integritatea în exercitarea puterii de stat pot consolida sistemele judiciare și încrederea în autoritățile publice. Prezenta comunicare consolidează și completează alte instrumente ale UE și eforturile Comisiei de combatere a corupției. Astfel cum se arată în primul raport al Comisiei privind statul de drept, adoptat la începutul acestui an, combaterea corupției este un element esențial pentru menținerea statului de drept și, având în vedere importanța acesteia, reprezintă unul dintre cei patru piloni ai raportului 1 . O cultură solidă a statului de drept și a combaterii corupției este rezultatul încrederii cetățenilor în faptul că integritatea reprezintă norma și că respectarea legii este garantată.

UE și-a subliniat în numeroase rânduri angajamentul față de procesul de examinare 2 . Atât Parlamentul European, cât și Consiliul au subliniat că este necesar să se consolideze rolul de lider pe care UE îl are în lupta mondială împotriva corupției și să se asigure reușita procesului de examinare prevăzut în Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției (UNCAC - denumită în continuare „convenția”). Parlamentul European și Consiliul au reamintit în mod special importanța ca UE să își îndeplinească obligația de examinare 3 .

UE a devenit membră a convenției în 2008 4 . Aceasta reprezintă cel mai amplu tratat internațional în materie de combatere a corupției, atât în ceea ce privește acoperirea geografică (187 de părți), cât și în ceea ce privește chestiunile reglementate. Toate statele membre ale UE sunt părți la convenție 5 . De asemenea, UE a jucat un rol major în adoptarea rezoluției privind combaterea corupției de către Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite la 1 iunie 2020. Această rezoluție a deschis calea pentru sesiunea extraordinară a Adunării Generale a Organizației Națiunilor Unite privind provocările și măsurile în materie de prevenire și combatere a corupției și de consolidare a cooperării internaționale, prevăzută a avea loc în iunie 2021.

Convenția este, de asemenea, singurul instrument universal de combatere a corupției la nivel internațional care are n caracter obligatoriu din punct de vedere juridic. Aceasta acoperă cinci domenii: măsuri preventive (capitolul II); incriminarea și asigurarea respectării legii (capitolul III); cooperarea internațională (capitolul IV); recuperarea activelor (capitolul V), precum și asistența tehnică și schimbul de informații (capitolul VI). Combaterea corupției este abordată într-un sens larg în cadrul convenției, prevederile acesteia acoperind numeroase și diferite forme de corupție, cum ar fi darea sau luarea de mită, traficul de influență, abuzul de funcții și diverse acte de corupție atât în sectorul public, cât și în cel privat. Convenția introduce un set de standarde, măsuri și norme pe care țările le pot aplica pentru a-și consolida regimurile juridice și de reglementare în materie de combatere a corupției. Principalele sale obiective sunt consolidarea măsurilor în vederea prevenirii și a combaterii corupției într-un mod mai eficient și mai eficace, promovarea integrității, a responsabilității și a gestionării adecvate a afacerilor publice și a bunurilor publice, precum și facilitarea și sprijinirea cooperării internaționale și a asistenței tehnice în materie de combatere a corupției.

Este esențial să se consolideze autoritatea pe care o are UE în lupta împotriva corupției și, prin urmare, să se asigure că obligațiile în curs ale UE în temeiul convenției sunt respectate până la sesiunea extraordinară a Adunării Generale a Organizației Națiunilor Unite (UNGASS). Acest lucru înseamnă participarea la examinarea punerii în aplicare 6 . 

În noiembrie 2009, Conferința statelor părți, principalul organ de decizie 7 al convenției, a adoptat Rezoluția 3/1, care a instituit un mecanism de examinare a punerii în aplicare a convenției. UE a sprijinit instituirea acestui mecanism de examinare a punerii în aplicare 8 . Conform Rezoluției 3/1, statele părți trebuie să se supună unei examinări a punerii în aplicare a convenției. Mecanismul, bazat pe o examinare inter pares, are ca rezultat o evaluare în cadrul căreia se analizează modul în care normele și practicile fiecăruia dintre statele părți la convenție respectă principiile, obiectivele și cerințele acesteia. Aceste evaluări contribuie la identificarea deficiențelor din cadrul politicilor naționale anticorupție, determinând reformele legislative, instituționale și practice necesare.

Acordurile internaționale încheiate de UE au caracter obligatoriu pentru instituțiile Uniunii și pentru statele sale membre 9 , iar mecanismul de examinare stabilit în temeiul convenției este obligatoriu pentru toate părțile la convenție. Prin urmare, obligația de examinare se aplică și Uniunii Europene. Cu toate acestea, poziția unică a Uniunii Europene, care este singura organizație de integrare economică regională parte la convenție, adaugă o anume complexitate în ceea ce privește modalitățile de participare a UE la exercițiu 10 .

În conformitate cu articolul 17 din Tratatul privind Uniunea Europeană, Comisia exercită funcții de coordonare, de executare și de administrare în procesul de punere în aplicare a acordurilor internaționale la care Uniunea este parte și asigură reprezentarea externă a Uniunii, având, prin urmare, responsabilități în ceea ce privește pilotarea procesului de examinare prevăzut în convenție, pentru a asigura faptul că Uniunea își îndeplinește obligațiile care îi revin în temeiul acesteia.

Prezenta comunicare prezintă abordarea Comisiei cu privire la procesul de examinare. Uniunea în ansamblul său are obligația de a pune în aplicare convenția și, prin urmare, de a se supune procesului de examinare instituit prin aceasta. Acest exercițiu, care urmează să fie coordonat de Comisie, va necesita implicarea tuturor instituțiilor relevante ale Uniunii și, eventual, a anumitor agenții sau organe, în funcție de sarcinile conferite de tratate sau de legislația Uniunii în domeniile relevante pentru convenție. Implicarea acestora ar trebui să fie guvernată de principiul autonomiei administrative a fiecărei instituții, în chestiuni legate de funcționarea lor.

Comisia a analizat implicațiile care decurg din statutul unic de parte la convenție pe care îl are UE ca organizație de integrare economică regională. Pentru realizarea procesului de examinare, este necesar în primul rând să se actualizeze declarația de competență, astfel încât să fie reflectate consecințele juridice ale intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona (secțiunea II de mai jos). În ceea ce privește modalitățile practice de realizare a examinării, ar trebui definite unele adaptări necesare pentru ca Uniunea Europeană să poată participa la procesul de examinare (secțiunile III, IV și V de mai jos).

II. Actualizarea declarației de competență

Convenția prevede că instrumentul de ratificare, acceptare sau aprobare al unei organizații regionale de integrare economică trebuie să conțină o declarație privind sfera competenței sale 11 . Declarația privind competența Comunității Europene cu privire la chestiunile reglementate de Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției, notificată în mod corespunzător secretarului general al Organizației Națiunilor Unite în momentul încheierii convenției de către Uniune 12 . Convenția prevede, de asemenea, la articolul 67 alineatul (3), faptul că organizația regională în cauză trebuie să informeze depozitarul cu privire la orice modificare relevantă a sferei sale de competență 13 .

Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, domeniul de aplicare și exercitarea competențelor Uniunii s-au modificat într-o anumită măsură. De exemplu, UE a dobândit noi competențe în temeiul titlului V din TFUE (articolele 82 și 83 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene). Prin urmare, secretarul general al Organizației Națiunilor Unite trebuie să fie informat cu privire la aceste evoluții 14 .

III. Lansarea procesului de examinare a UE în temeiul Convenției    

Fiecare parte la convenție este examinată de alte două state părți, iar alegerea părților examinatoare are loc prin tragere la sorți 15 . Fiecare parte trebuie să acționeze și în calitate de examinatoare. Tragerea la sorți pentru alegerea părților examinatoare poate avea loc în cadrul oricăreia dintre reuniunile Grupului pentru examinarea punerii în aplicare. Procesul de examinare este lansat oficial atunci când secretariatul convenției (UNODC) informează partea examinată cu privire la începerea procesului de examinare a țării 16 . De asemenea, părțile trebuie să comunice un punct focal care să coordoneze participarea la procesul de examinare și să transmită o listă a experților guvernamentali desemnați în vederea procesului de examinare (atunci când partea respectivă acționează în calitate de examinator al altor părți 17 ).

IV. Modalitățile de desfășurare a procesului de examinare a UE și organizarea acestuia    

În 2009, Conferința statelor părți a adoptat termenii de referință ai mecanismului de examinare a punerii în aplicare a convenției și a creat Grupul pentru examinarea punerii în aplicare cu scopul de a supraveghea procesul de examinare desfășurat sub autoritatea conferinței. Părțile sunt evaluate în conformitate cu termenii de referință ai mecanismului de examinare a punerii în aplicare. Secretariatul a elaborat un model de calendar pentru finalizarea examinării 18 .

Pentru fiecare ciclu, procesul presupune ca partea examinată să elaboreze și să transmită o autoevaluare, pe baza căreia se va efectua examinarea.

Procesul de examinare a punerii în aplicare prevăzut în convenție se realizează în două cicluri:

·ciclul 1 se axează pe incriminare și pe asigurarea respectării legii (capitolul III) și pe cooperarea internațională (capitolul IV) și va include raportarea cu privire la a) infracțiuni și asigurarea aplicării legii; b) protecția martorilor, a experților, a victimelor și a avertizorilor; c) consecințele actelor de corupție; d) cooperarea cu organizațiile internaționale, în cadrul acestora și între acestea; e) cooperarea organizațiilor internaționale cu UE și cu statele membre și f) anchetele comune;

·ciclul 2 acoperă recuperarea activelor (capitolul V) și prevenția (capitolul II), care include respectarea aplicării legii și legislația privind achizițiile publice. 

Prin urmare, procesul de examinare ar urma să înceapă cu ciclul 1 și să continue cu ciclul 2.

Domeniul de aplicare al autoevaluării ar urma să includă domeniile care au o relevanță directă pentru UE și pentru instituțiile (și personalul) acesteia în ceea ce privește aspectele care fac obiectul convenției și care depind de ciclul implicat, cum ar fi măsurile preventive împotriva corupției, cooperarea internațională și recuperarea activelor.

În autoevaluarea UE nu se vor aborda chestiuni legate de punerea în aplicare a legislației UE de către statele membre, aceasta făcând obiectul propriilor lor procese de examinare, ci se vor explica mai degrabă obligațiile instituțiilor UE care decurg din tratate și din legislația UE relevantă.

2. Verificarea documentară și vizita la fața locului

După transmiterea autoevaluării, experții care efectuează examinarea realizează o verificare documentară a autoevaluării finalizate. Dacă partea examinată este de acord, în spiritul unui dialog constructiv, verificarea documentară poate fi completată cu orice alt mijloc de dialog direct, cum ar fi o vizită în țară sau o reuniune comună la Oficiul Națiunilor Unite de la Viena. Vizita la fața locului constă în reuniuni între experții desemnați de părțile examinatoare și experții părții examinate, cu asistența secretariatului. Părțile interesate sunt încurajate să participe la aceste vizite, care au loc la nivel de experți. Scopul acestor reuniuni constă în clarificarea anumitor aspecte din răspunsul trimis și în culegerea de informații suplimentare, când este necesar. Astfel cum se prevede în termenii de referință ai mecanismului, statele părți examinatoare și secretariatul vor păstra confidențialitatea tuturor informațiilor obținute în cursul procesului de examinare a țării sau utilizate în cadrul acestuia.