COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 25.11.2020
COM(2020) 779 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU ȘI PARLAMENTUL EUROPEAN
privind funcționarea mecanismului de evaluare și monitorizare Schengen în temeiul articolului 22 din Regulamentul (UE) nr. 1053/2013 al Consiliului
Primul program multianual de evaluare (2015-2019)
{SWD(2020) 327 final}
1.Introducere
La 14 iunie 1985, Franța, Germania și cele trei state Benelux au semnat Acordul Schengen care a eliminat controalele la frontierele interne dintre aceste state membre. Astăzi, după 35 de ani, spațiul Schengen reprezintă una dintre cele mai importante realizări ale Uniunii Europene. Acesta a consolidat libera circulație, permițând unui număr de 400 de milioane de cetățeni ai UE și din afara UE prezenți în mod legal pe teritoriul său, precum și bunurilor și serviciilor să circule 1 fără a face obiectul controlului la frontierele interne, aducând beneficii sociale și economice semnificative 2 societăților noastre.
Buna funcționare a spațiului Schengen depinde de punerea în aplicare corectă și eficientă a acquis-ului Schengen și de încrederea reciprocă între statele membre. Aceasta necesită o gestionare modernă, uniformă și extrem de eficientă a frontierelor externe și o serie de măsuri de compensare (cum ar fi cooperarea eficientă a autorităților de asigurare a respectării legii, o politică în domeniul vizelor și o politică de returnare eficace, precum și un sistem de informații Schengen cuprinzător) pentru a proteja securitatea cetățenilor, a reduce riscul de deplasări neautorizate între statele membre și a îmbunătăți sinergiile dintre autoritățile naționale.
Un sistem solid de monitorizare pentru a verifica modul în care țările pun în aplicare acquis-ul Schengen și pentru a recomanda îmbunătățiri în ceea ce privește punerea în aplicare a acestuia este esențial. Din acest motiv, în 1998, în cadrul Convenției Schengen, părțile contractante au instituit un comitet permanent cu mandatul de a identifica lipsurile în punerea în aplicare a Acordului Schengen și de a propune soluții 3 . În urma integrării Convenției Schengen în cadrul juridic al UE, Consiliul a preluat rolul de coordonare și echipe de experți din statele membre, însoțite de un reprezentant al Consiliului și de un observator al Comisiei, au efectuat evaluări la intervale regulate 4 .
În 2015, în cadrul noului „mecanism de evaluare și monitorizare Schengen” 5 , responsabilitatea pentru coordonarea și organizarea generală a exercițiului a fost transferată Comisiei. Cu toate acestea, mecanismul rămâne o responsabilitate partajată cu Comisia, care efectuează evaluări împreună cu experți din statele membre. Acest element de evaluare inter pares este esențial pentru evaluările Schengen, întrucât consolidează responsabilitatea, asumarea rezultatelor și încrederea. Consiliul este responsabil de emiterea de recomandări către statele evaluate, pe baza unei propuneri a Comisiei, cu privire la remedierea oricăror deficiențe identificate în cursul evaluărilor.
Mecanismul rămâne mai relevant ca niciodată. Începând din 2015, spațiul Schengen a fost supus unei presiuni constante, iar în prezent ne confruntăm cu o realitate diferită de cea de la momentul creării spațiului Schengen. Instabilitatea din vecinătatea Europei și din afara ei, consecințele circumstanțelor cu totul excepționale ale crizei refugiaților din 2015, criza provocată de pandemia de COVID-19 și amenințarea teroristă necesită reflecție și acțiuni de monitorizare.
O parte a bunei funcționări a spațiului Schengen o reprezintă necesitatea de a dispune de un instrument pe deplin eficace pentru evaluarea funcționării sale și pentru a se asigura că îmbunătățirile sunt puse în aplicare în mod eficace. Până în prezent, toate statele membre relevante au fost evaluate în cadrul noului mecanism în conformitate cu primul program multianual de evaluare. În conformitate cu obligațiile de raportare prevăzute în Regulamentul SCH-EVAL 6 , prezentul raport descrie stadiul punerii în aplicare a acquis-ului Schengen, pe baza constatărilor evaluărilor și a recomandărilor puse în aplicare. Raportul servește, de asemenea, drept bază pentru reflecțiile necesare în legătură cu revizuirea mecanismului, pentru a se asigura că acesta își poate atinge pe deplin potențialul ca instrument de evaluare a funcționării spațiului Schengen și pentru a se asigura că îmbunătățirile sunt puse în aplicare în mod eficace.
Una dintre lecțiile învățate în trecut este că instituirea și menținerea spațiului Schengen necesită eforturi combinate zilnice din partea statelor membre și a instituțiilor UE pentru a permite tuturor cetățenilor UE să profite pe deplin de spațiul de libertate, securitate și justiție fără frontiere interne. Comisia a instituit Forumul Schengen tocmai cu scopul de a încuraja cooperarea concretă în chestiuni legate de spațiul Schengen între toți actorii implicați și de a reinstaura încrederea. Prin prezentarea stadiului punerii în aplicare a acquis-ului Schengen și a funcționării mecanismului de evaluare și monitorizare Schengen, prezentul raport urmărește să ofere baza necesară pentru discuțiile din cadrul primului Forum Schengen din 30 noiembrie.
2.Procesul de evaluare Schengen
2.1.Procesul de evaluare Schengen
Acquis-ul Schengen include un set amplu de norme care evoluează rapid, precum și măsuri de compensare pentru a contrabalansa absența controalelor la frontierele interne. Mecanismul de evaluare și monitorizare Schengen monitorizează punerea în aplicare a acquis-ului Schengen de către țările care aplică acquis-ul Schengen parțial sau integral 7 . De asemenea, acesta evaluează capacitatea țărilor în care nu au fost încă eliminate controalele la frontierele interne de a pune în aplicare integral acquis-ul Schengen 8 . Mecanismul de evaluare și monitorizare Schengen evaluează în special punerea în aplicare a măsurilor în ceea ce privește frontierele externe, returnarea, politica în materie de vize, cooperarea polițienească, Sistemul de informații Schengen (SIS), protecția datelor și absența controalelor la frontierele interne.
Comisia efectuează evaluări pe parcursul unui ciclu de cinci ani în urma programelor multianuale și anuale, împreună cu experți din statele membre, precum și cu agențiile UE care participă în calitate de observatori. Fiecare țară este evaluată cel puțin o dată la cinci ani. Pot fi organizate, după caz, evaluări ad-hoc suplimentare sub formă de evaluări sau de noi vizite neanunțate, după cum este necesar. Evaluările tematice reprezintă un instrument suplimentar pentru evaluarea punerii în aplicare a unor părți specifice ale acquis-ului Schengen în mai multe țări în același timp. Figura de mai jos ilustrează procesul de evaluare pe o perioadă de cinci ani.
Controlul din partea PE
Rapoartele de evaluare sunt prezentate Comitetului Schengen (în cadrul căruia sunt reprezentate toate statele membre) și, sub rezerva unui aviz favorabil al acestuia, sunt adoptate de Comisie 9 . La propunerea Comisiei, Consiliul adoptă recomandările pentru remedierea eventualelor deficiențe identificate în rapoartele de evaluare, încheind prima etapă a evaluării. În continuare, țara în cauză trebuie să prezinte un plan de acțiune care să enumere măsurile de remediere pentru punerea în aplicare a recomandărilor Consiliului. Comisia evaluează planurile de acțiune în cooperare cu experții evaluatori relevanți. Țara evaluată are obligația de a raporta progresele înregistrate o dată la trei luni. După ce au fost întreprinse toate măsurile de remediere, Comisia finalizează evaluarea, încheind cea de a doua etapă.
Atunci când raportul de evaluare concluzionează că există deficiențe grave, Comisia trebuie să informeze Consiliul fără întârziere și se aplică termene mai scurte pentru acțiunile de monitorizare. Țările evaluate trebuie să prezinte planul de acțiune în termen de o lună de la recomandarea Consiliului. Comisia poate avea în vedere o nouă vizită pentru a verifica punerea în aplicare a măsurilor luate pentru remedierea deficiențelor identificate. În plus, atunci când într-un raport de evaluare se concluzionează că țara evaluată își neglijează în mod grav obligațiile, iar Comisia constată, în cursul monitorizării pe care o efectuează, că situația persistă, aceasta poate declanșa aplicarea procedurii prevăzute la articolul 29 din Codul Frontierelor Schengen, care ar putea conduce, în cele din urmă, la recomandarea reintroducerii controalelor la frontierele interne, dacă sunt îndeplinite toate condițiile necesare în acest sens.
2.2.Primul program multianual de evaluare
Între 2015 și 2019, au avut loc peste 200 de vizite de evaluare 10 atât în spațiul Schengen 11 , cât și în 27 de țări terțe 12 , acestea din urmă fiind organizate pentru a verifica punerea în aplicare a politicii vizelor. Au fost efectuate 29 de vizite neanunțate și 8 noi vizite în 15 țări, în toate domeniile principale de politică, cu excepția protecției datelor și a cooperării polițienești. În 2015 și 2019-2020, au fost efectuate două evaluări tematice cu privire la cooperarea locală Schengen în domeniul politicii vizelor și, respectiv, la strategiile naționale pentru gestionarea integrată a frontierelor.
Pe baza acestor vizite de evaluare, Comisia a adoptat 198 de rapoarte de evaluare, iar Consiliul a adresat peste 4 500 de recomandări statelor membre. Cu toate acestea, doar 45 de evaluări au fost încheiate, în timp ce o serie de rapoarte de evaluare și recomandări pentru evaluările efectuate în 2019 nu au fost încă adoptate.
În acești primi cinci ani, s-a pus un accent puternic pe elaborarea unor metode de lucru care îmbunătățesc calitatea, eficacitatea și coerența evaluărilor. Având în vedere rolul central al experților naționali, accentul principal a fost pus pe dezvoltarea în continuare a formării personalizate deja existente în sistemul de evaluare anterior. În prezent, cursurile de formare pentru experți în vederea participării acestora la echipele de evaluare sunt oferite de Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex) și de Agenția Uniunii Europene pentru Formare în Materie de Aplicare a Legii (CEPOL), cu sprijinul formatorilor din cadrul Comisiei și al Agenției pentru Drepturi Fundamentale (FRA). Acestea includ module specifice pentru frontierele externe, returnare, cooperarea polițienească și Sistemul de informații Schengen. De asemenea, au fost întocmite liste de verificare standardizate pentru a asigura o evaluare coerentă.
Agențiile UE 13 au adus o contribuție semnificativă la acest proces prin organizarea de cursuri de formare, prin furnizarea de analize de risc care au stat la baza elaborării programelor anuale pentru evaluările Schengen și prin participarea la evaluări în calitate de observatori. În domeniul gestionării frontierelor externe, în 2016, a fost adoptat un instrument suplimentar de control al calității, prin punerea în aplicare a evaluărilor vulnerabilității prevăzute în Regulamentul privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european (Frontex) 14 . Aceste evaluări anuale ale vulnerabilității efectuate de Frontex completează mecanismul de evaluare și monitorizare Schengen, oferind o imagine de ansamblu a capacității operaționale a țărilor de a gestiona frontierele externe. Evaluările sunt luate în considerare la evaluarea unei anumite țări.
Sprijinul financiar acordat din Fondul pentru securitate internă și din Fondul pentru azil, migrație și integrare a facilitat punerea în aplicare a recomandărilor. Statele membre au fost încurajate să (re)aloce resurse din programele lor naționale pentru a acorda prioritate acțiunilor de remediere a deficiențelor identificate în rapoartele de evaluare 15 .
3.STADIUL PUNERII ÎN APLICARE A ACQUIS-ULUI SCHENGEN
3.1.Principalele constatări și progrese înregistrate în cursul primului program multianual de evaluare
Pe baza constatărilor evaluărilor efectuate în ultimii cinci ani, se poate concluziona că, în ansamblu, statele membre respectă dispozițiile esențiale ale acquis-ului Schengen în toate domeniile de politică evaluate. Cu toate acestea, evaluările au demonstrat că există unele deficiențe recurente în statele membre și practici la fel de divergente în rândul statelor membre din cauza unei puneri în aplicare incoerente a acquis-ului Schengen. Aceste divergențe subminează nivelul de armonizare și de coerență și, în cele din urmă, ar putea avea un impact asupra bunei funcționări a spațiului Schengen.
Evaluările au permis identificarea și abordarea a numeroase deficiențe recurente. Mai multe state membre au adoptat o atitudine pozitivă și proactivă față de remedierea deficiențelor identificate cu ocazia evaluărilor. În unele cazuri, statele membre au început să lucreze la o serie de măsuri de remediere chiar înainte de adoptarea de către Consiliu a recomandărilor. În plus, atunci când raportul a constatat existența unor „deficiențe grave”, noile vizite au indicat că statele membre au luat măsuri rapide pentru a remedia deficiențele cele mai grave. Acest lucru confirmă faptul că monitorizarea atentă a obligațiilor și responsabilităților statelor membre și acțiunea rapidă a statelor membre sunt fundamentale pentru o punere în aplicare corectă și eficace a acquis-ului Schengen.
|
Deficiențe recurente și domenii în care sunt necesare îmbunătățiri ·transpunerea, punerea în aplicare și aplicarea incomplete sau neconforme ale acquisului Schengen relevant; ·număr insuficient de angajați și calificare și/sau formare necorespunzătoare; ·practici naționale divergente și inconsecvente din cauza punerii în aplicare incoerente a acquis-ului Schengen; ·structuri administrative fragmentate, cu o coordonare și o integrare insuficiente ale diferitelor autorități; și ·bariere de ordin practic, tehnologic și de reglementare în calea cooperării în spațiul Schengen. |
Constatările rezultate în urma evaluărilor au servit drept bază pentru consolidarea politicii UE în ultimii ani, aducând o contribuție esențială la dezvoltarea în continuare a acquis-ului Schengen și la asigurarea punerii în aplicare corecte și mai armonizate a acestuia. Constatările au contribuit la formularea Recomandării Comisiei din 7 martie 2017 cu privire la eficientizarea returnărilor 16 și au stat la baza reformării Directivei privind returnarea și a revizuirii Manualului privind returnarea 17 . Acestea au fost utilizate pe scară largă pentru propuneri legislative în domeniul politicii vizelor și pentru îmbunătățirea Manualului Codului de vize. Constatările au fost esențiale pentru îmbunătățirea cadrului juridic al Sistemului de informații Schengen și pentru modificarea Codului Frontierelor Schengen prin introducerea obligației de efectuare a unor verificări sistematice. În plus, rezultatul evaluării tematice a strategiilor naționale ale statelor membre pentru gestionarea integrată a frontierelor va sprijini instituirea ciclului multianual de gestionare europeană integrată a frontierelor în vederea consolidării abordării strategice a gestionării frontierelor la nivel național și la nivelul UE.
3.2.Constatări specifice în funcție de domeniile de politică
3.2.1.Gestionarea frontierelor externe
Un spațiu funcțional fără controale la frontierele interne necesită o gestionare comună, uniformă și foarte eficientă a frontierelor externe. Deficiențele în gestionarea, de către o singură țară, a frontierelor externe pot afecta toate statele membre și, ulterior, pot pune în pericol funcționarea spațiului Schengen. Evaluările privind gestionarea frontierelor externe reprezintă, prin urmare, un element-cheie al mecanismului de evaluare și monitorizare Schengen.
Principalul act legislativ care reglementează acest domeniu este Codul Frontierelor Schengen 18 . În ultimii cinci ani, ca urmare a noilor provocări cu care se confruntă UE, au fost introduse inițiative suplimentare pentru consolidarea acestui cadru legislativ, inclusiv verificări sistematice ale cetățenilor UE prin consultarea bazelor de date relevante la frontierele externe 19 , adoptarea unui nou regulament Frontex în 2016 20 și revizuirea sa ulterioară în 2019, cu includerea Regulamentului EUROSUR 21 , precum și dezvoltarea treptată a unui sistem integrat de gestionare a frontierelor externe ale UE (gestionarea europeană integrată a frontierelor).
Evaluările gestionării frontierelor externe vizează următoarele elemente principale: controalele la frontierele externe în aeroporturi și la punctele maritime și terestre de trecere a frontierei, supravegherea frontierelor externe, strategiile și conceptele naționale pentru gestionarea europeană integrată a frontierelor, analiza riscurilor, cooperarea între agenții și cooperarea internațională, mecanismul național de control al calității, capacitățile de gestionare a frontierelor externe (personal și echipamente) și infrastructura.
În temeiul articolelor 21 și 29 din Codul Frontierelor Schengen, existența unor deficiențe grave persistente legate de controalele la frontierele externe identificate într-un raport de evaluare Schengen poate duce la reintroducerea controalelor la frontierele interne. Dispozițiile au fost aplicate o singură dată în cursul acestui prim program multianual de evaluare. În toamna anului 2015, în timpul vizitei neanunțate într-un stat membru 22 , s-au identificat deficiențe grave legate de gestionarea frontierei externe, care au fost considerate a pune în pericol funcționarea spațiului în ansamblul său fără controale la frontierele interne 23 . Prin urmare, cinci state membre au reintrodus în comun controalele la frontierele interne 24 . Consiliul a adoptat recomandări privind măsurile necesare care trebuie luate de statul membru în cauză, care a prezentat un plan de acțiune și rapoarte privind progresele înregistrate, în conformitate cu Regulamentul SCH-EVAL 25 . Evaluarea efectuată în 2016 a indicat deja că deficiențele grave au fost remediate.
Pe baza celor 42 de evaluări efectuate în legătură cu gestionarea frontierelor externe, se poate concluziona că statele membre pun în aplicare, în mare măsură, în mod adecvat, Codul Frontierelor Schengen și gestionează frontierele externe în conformitate cu acquis-ul. De asemenea, s-au înregistrat progrese decisive în ceea ce privește armonizarea abordărilor strategice ale statelor membre referitoare la gestionarea frontierelor externe prin punerea treptată în aplicare a unui sistem de gestionare integrată a frontierelor. Deși s-au identificat deficiențe grave în patru state membre 26 , aceste țări au luat rapid măsurile necesare pentru a remedia cele mai importante deficiențe. În prezent, niciun stat membru nu prezintă deficiențe grave în acest domeniu, dar există în continuare provocări specifice în câteva țări, care trebuie încă să fie abordate cu promptitudine. În pofida acestor elemente pozitive, gestionarea frontierelor externe ale statelor membre nu garantează încă un nivel uniform de control la frontierele externe ale UE, date fiind practicile și abordările divergente în materie de gestionare a frontierelor externe cu privire la o serie de aspecte.
În acest sens, au fost identificate unele deficiențe recurente. În diferite state membre, planificarea strategică pentru gestionarea integrată a frontierelor nu este adecvată, ceea ce duce la reducerea cooperării interinstituționale, la suprapunerea competențelor între diferitele autorități responsabile cu controlul la frontierele externe și la alocarea dispersată a resurselor. Aceste deficiențe ar putea reduce eficiența operațională în ceea ce privește gestionarea frontierelor externe și capacitatea de răspuns. Modul în care statele membre efectuează analize de risc, unul dintre principalele instrumente de gestionare a frontierelor externe, este în continuare diferit. Nu toate statele membre efectuează o analiză de risc cuprinzătoare bazată pe modelul armonizat comun de analiză integrată a riscului (CIRAM). Acest model garantează că toate statele membre elaborează produse unificate de analiză a riscurilor la standarde înalte în scopul gestionării frontierelor externe și al returnării.
Deși calitatea generală a controalelor la frontierele externe este adecvată, ea variază încă în statele membre și între acestea. Majoritatea țărilor se confruntă cu provocări legate de resurse, formare și planificare operațională în ceea ce privește asigurarea unor controale uniforme și sistematice la toate punctele de trecere a frontierelor externe, precum și supravegherea eficientă a frontierelor externe. Totuși, în pofida acestor provocări, majoritatea statelor membre au reușit să mențină calitatea generală a controlului la frontierele externe. Informațiile prealabile sosirii, generate de punerea în aplicare a mai multor sisteme de informații, precum și rezultatele analizei riscurilor nu sunt integrate în mod eficient în procedurile de control la frontierele externe. Evaluările au evidențiat, de asemenea, deficiențe recurente în ceea ce privește supravegherea frontierelor externe și conștientizarea situației. Într-o serie de state membre, sistemele de supraveghere nu acoperă întreaga frontieră externă și există schimburi limitate de informații între autoritățile responsabile cu controlul la frontierele externe în cauză și o punere în aplicare limitată a Regulamentului EUROSUR 27 . Acuzațiile de încălcare a drepturilor fundamentale din unele țări reprezintă un motiv de îngrijorare și necesită o monitorizare atentă.
O mare parte dintre deficiențele identificate au fost abordate cu succes în acești ultimi cinci ani, iar Comisia a încurajat utilizarea verificărilor polițienești sau a cooperării autorităților de asigurare a respectării legii în spațiul Schengen, ca alternativă eficace la controalele la frontierele interne 28 . Cu toate acestea și în ciuda acestor progrese, controalele la frontierele interne au fost reintroduse în mod repetat de către statele membre, invocând articolele 25 și 28 din Codul Frontierelor Schengen, care permit reintroducerea imediată a controalelor la frontierele interne ca urmare a unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne. Mai recent, spațiul Schengen a fost pus din nou la încercare din cauza izbucnirii pandemiei de COVID-19. În acest context, Comisia a intervenit pentru a oferi, împreună cu statele membre, un răspuns coordonat la criză, printre altele, prin organizarea de videoconferințe cu miniștrii internelor și de reuniuni ale Grupului de informare privind COVID19 – Afaceri interne, precum și prin publicarea unor orientări 29 referitoare la măsuri de gestionare a frontierelor, culoare verzi, facilitarea lucrătorilor transfrontalieri și prin prezentarea unei propuneri de recomandare a Consiliului privind o restricție temporară a călătoriilor neesențiale din țări terțe către UE 30 . Aceste evenimente recente au reconfirmat importanța unui spațiu Schengen mai rezilient și mai eficient, care ar trebui să includă, de asemenea, o guvernanță mai eficace.
3.2.2.Politica comună a vizelor
Inerent asociată cu gestionarea frontierelor externe, politica comună a vizelor are două obiective principale. În primul rând, aceasta permite statelor membre să efectueze o evaluare aprofundată în materie de migrație și securitate a resortisanților țărilor terțe care au nevoie de viză pentru a călători în spațiul Schengen pentru șederi pe termen scurt (până la 90 de zile în orice perioadă de 180 de zile). În al doilea rând, politica oferă, de asemenea, garanții juridice solicitanților pentru a asigura o procedură de acordare a vizelor eficientă și echitabilă, cu scopul de a facilita călătoriile în scopuri legitime și contactele interpersonale.
Principalele acte legislative care reglementează acest domeniu de politică sunt Codul de vize 31 , care prevede norme comune și armonizate pentru prelucrarea cererilor de viză, Regulamentul privind Sistemul de informații privind vizele (VIS) 32 și Regulamentul (UE) 2018/1806 privind vizele 33 .
Pe baza celor 29 de evaluări efectuate cu privire la politica comună a vizelor, se poate concluziona că statele membre pun în aplicare, în mare măsură, în mod adecvat, politica comună în domeniul vizelor prin decizii care, în ansamblu, sunt bine justificate în ceea ce privește eliberarea sau refuzarea vizelor.
Cu toate acestea, deficiențe grave au fost identificate recent în două state membre 34 . În plus, în pofida unui cadru de reglementare comun, practicile statelor membre în materie de eliberare a vizelor diferă încă în mai multe privințe. Uneori, personalul consular consideră în continuare vizele Schengen ca fiind vize „naționale”. Concurența dintre state pe „piețe atractive” și fenomenul de „visa shopping” alterează percepția asupra spațiului Schengen ca spațiu comun de călătorie.
În acest sens, au fost identificate deficiențe recurente. Practicile statelor membre încă diferă în ceea ce privește stabilirea valabilității vizelor sau a documentelor justificative care trebuie solicitate, în pofida listelor armonizate obligatorii din punct de vedere juridic adoptate de Comisie. Examinarea cererilor nu a fost considerată suficient de detaliată în toate cazurile, în special în cazul procesului decizional centralizat. În numeroase consulate s-au observat o formare insuficientă a personalului și un deficit de personal, ceea ce a condus, în unele locuri, la incapacitatea consulatelor de a respecta termenele stabilite în Codul de vize. Recurgerea la prestatori externi de servicii este foarte răspândită, însă monitorizarea activităților acestora nu a fost întotdeauna adecvată, iar contractele și practicile nu au respectat întotdeauna cerințele legale. O altă deficiență recurentă a fost prelevarea sistematică a amprentelor digitale, chiar dacă solicitanții s-au supus amprentării în ultimii cinci ani. Informațiile puse la dispoziția publicului cu privire la condiții și proceduri au fost, de asemenea, considerate incomplete sau caduce în anumite cazuri.
Introducerea Sistemului de informații privind vizele (VIS) – o bază de date care sprijină schimbul de date referitoare la cererile de viză – constituie un progres considerabil în ceea ce privește procedura de acordare a vizelor. Cu toate acestea, întregul potențial al sistemului este subminat de calitatea uneori inadecvată a datelor introduse în Sistemul de informații privind vizele, de faptul că sistemele naționale de tratare a cazurilor nu sunt întotdeauna adaptate la fluxul de lucru al Codului de vize și al Sistemului de informații privind vizele, de lipsa unei formări adecvate în domeniul informatic și de cunoașterea limitată a anumitor funcționalități ale sistemului.
Un număr substanțial de deficiențe identificate au fost remediate cu succes în acești ultimi cinci ani. În plus, modificările aduse Codului de vize, care au intrat în vigoare în 2020 35 , își propun să abordeze mai multe dintre aceste aspecte și să consolideze punerea în aplicare armonizată a politicii comune a vizelor prin asigurarea unor proceduri mai rapide și mai clare pentru persoanele care călătoresc în scopuri legitime 36 .
3.2.3.Returnare
Un sistem echitabil și eficient de returnare a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală este o componentă esențială a unui sistem european funcțional de gestionare a situațiilor legate de azil și migrație.
Directiva privind returnarea 37 este principalul act legislativ care reglementează returnarea și care stabilește standardele și procedurile comune pentru o returnare eficace și echitabilă a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală. Directiva lasă statelor membre o flexibilitate semnificativă în ceea ce privește măsurile concrete care trebuie luate la nivel național pentru punerea sa în aplicare, ceea ce duce la adoptarea de către statele membre a unor sisteme și abordări diferite.
Directiva privind returnarea este un „instrument hibrid”, deoarece se aplică atât cazurilor de prezență pe teritoriul unui stat membru a unui resortisant al unei țări terțe care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile de intrare, astfel cum sunt stabilite în Codul frontierelor Schengen, cât și cazurilor în care nu sunt îndeplinite alte condiții de intrare, ședere sau reședință în acel stat membru. În măsura în care se aplică resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc sau care nu mai îndeplinesc condițiile de intrare în conformitate cu Codul frontierelor Schengen, Directiva privind returnarea reprezintă o dezvoltare a dispozițiilor acquis-ului Schengen 38 .
Acesta este motivul pentru care noul mecanism de evaluare și monitorizare Schengen a introdus evaluări și în domeniul returnării, pentru a se asigura că normele Directivei privind returnarea sunt puse în aplicare în mod corect de către statele membre 39 .
Pe baza celor 31 de evaluări efectuate în ceea ce privește returnarea, se poate concluziona că sistemele de returnare ale statelor membre sunt, în general, conforme cu Directiva privind returnarea. Nu s-au identificat deficiențe grave. Cu toate acestea, în unele țări există obstacole de ordin practic și normativ care afectează în mod negativ executarea returnărilor. În plus, evaluările au evidențiat lacune specifice și deficiențe structurale ale sistemelor de returnare ale statelor membre evaluate care s-au confruntat cu provocări importante din cauza numărului mare de resortisanți ai țărilor terțe care intră și se află în situație de ședere ilegală.
S-au identificat o serie de deficiențe recurente. O problemă majoră este lipsa generală de informații statistice fiabile privind activitățile legate de returnare, ceea ce îngreunează evaluarea eficacității sistemelor naționale de returnare. Cu toate acestea, modificarea Regulamentului privind statisticile din domeniul migrației 40 și aplicarea Sistemului de informații Schengen pentru returnare 41 vor contribui la soluționarea acestei probleme.
Există, de asemenea, abordări divergente în ceea ce privește emiterea deciziilor de returnare. Nu toate statele membre emit în mod sistematic decizii de returnare împotriva resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală în urma unei decizii negative cu privire la cererile de azil. De asemenea, anumite decizii de returnare nu precizează în mod clar faptul că resortisantul țării terțe nu ar trebui să părăsească doar statul membru în cauză, ci și UE și spațiul Schengen. Această ambiguitate conduce la posibile deplasări neautorizate dintr-un stat membru în altul. Există practici divergente similare în ceea ce privește interdicțiile de intrare care nu sunt emise în mod sistematic atunci când resortisanții țărilor terțe nu respectă obligația de returnare în termenul pentru plecare voluntară, astfel cum se prevede în Directiva privind returnarea.
În ceea ce privește asistența pentru returnare voluntară, evaluările au arătat că există posibilități privind îmbunătățirea sprijinului acordat migranților în situație neregulamentară care doresc să plece în mod voluntar, în special prin asigurarea faptului că programele de returnare voluntară asistată și de reintegrare au un domeniu de aplicare mai larg (de exemplu, care nu se limitează doar la solicitanții de azil respinși sau la resortisanții țărilor terțe care și-au pierdut dreptul de ședere în UE).
Mai multe state membre nu iau măsuri suficiente pentru a asigura executarea deciziilor de returnare. În unele țări, nu s-a instituit niciun mecanism care să asigure monitorizarea sistematică a operațiunilor de returnare sau mecanismul nu este adecvat scopului. Adesea, lipsesc măsurile de localizare sistematică a persoanelor returnate pentru a preveni sustragerea și pentru a asigura respectarea deciziilor. Sisteme eficiente de supraveghere a returnării forțate nu au fost instituite în toate statele membre.
Abordarea problemei minorilor neînsoțiți diferă de la un stat membru la altul. Identificarea soluțiilor durabile, analizând toate opțiunile disponibile, inclusiv întoarcerea în țara de origine și reîntregirea familiei într-o țară terță, reprezintă o componentă esențială a stabilirii interesului superior al copilului, care însă nu este efectuată de toate statele membre. Acest lucru are drept rezultat faptul că „întoarcerea” nu este evaluată ca o posibilitate atunci când se efectuează evaluarea individuală a interesului superior al copilului.
În ceea ce privește luarea în custodie publică, au fost identificate mai multe probleme. Disponibilitatea și utilizarea unor alternative eficace la luarea în custodie publică sunt inegale de la un stat membrul la altul. Capacitatea insuficientă de luare în custodie publică și faptul că unele state membre nu utilizează toate posibilitățile prevăzute de directivă în ceea ce privește durata custodiei publice contribuie la creșterea riscului de sustragere, afectând eficacitatea sistemului de returnare. Problemele legate de asigurarea unor condiții materiale adecvate în centrele de cazare a străinilor luați în custodie publică sunt recurente și includ, printre altele, lipsa unui nivel adecvat de intimitate pentru persoanele luate în custodie publică și un mediu penitenciar al acestor centre, care nu reflectă pe deplin natura administrativă a privării de libertate.
Punerea în aplicare a recomandărilor a fost lentă. În 2018, Comisia a prezentat o propunere de reformare a Directivei privind returnarea 42 , care constă în modificări punctuale menite să maximizeze eficacitatea politicii de returnare a UE, protejând, în același timp, drepturile fundamentale ale migranților în situație neregulamentară și asigurând respectarea principiului nereturnării. Reformarea propusă se bazează pe informațiile colectate în cursul evaluărilor și abordează mai multe dintre deficiențele menționate anterior, cum ar fi stabilirea obligației statelor membre de a institui programe de returnare voluntară asistată și introducerea unei liste comune a criteriilor obiective pentru a stabili existența unui risc de sustragere. În plus, propunerea modificată de Regulament de stabilire a unei proceduri comune în materie de protecție internațională 43 prevede ca o decizie de returnare să fie emisă imediat solicitantului de azil a cărui cerere este respinsă 44 .
3.2.4.Cooperarea polițienească
Convenția Schengen din 1990 a introdus dispoziții privind intensificarea cooperării și a schimbului de informații între forțele de poliție ale statelor membre, ca măsură de compensare pentru eliminarea controalelor la frontierele interne. Aceste dispoziții se referă la cooperarea pentru prevenirea și depistarea criminalității; cooperarea operațională, de exemplu posibilitatea de a extinde supravegherea sau de a continua urmărirea infractorilor dincolo de frontierele interne (așa-numita „urmărire transfrontalieră”) și schimbul de informații pentru prevenirea și reprimarea criminalității sau a amenințărilor la adresa ordinii și siguranței publice.
Cu toate acestea, cadrul legislativ pentru cooperarea polițienească Schengen rămâne mai fragmentat decât alte componente ale acquis-ului Schengen și oferă părților o marjă de flexibilitate considerabilă în ceea ce privește modul în care aleg să îl pună în aplicare. O parte semnificativă a cadrului de cooperare se bazează pe documente fără caracter obligatoriu ale Consiliului, cum ar fi bunele practici („Catalogul Schengen”) și orientările. În plus, dispozițiile de bază ale Convenției Schengen sunt puse în aplicare în principal prin acorduri bilaterale sau multilaterale încheiate de statele membre. Începând din 1990, cadrul UE privind schimbul de informații și accesul la date în scopul asigurării respectării legii s-a dezvoltat în permanență. Deși o parte a acestui cadru nu aparține în mod oficial acquis-ului Schengen, ea este strâns legată de acesta. Din acest motiv, punerea în aplicare a Deciziilor Prüm, a Regulamentului privind Europol și a altor instrumente juridice non-Schengen este, de asemenea, luată în considerare în cursul evaluărilor. Acest lucru contribuie la evaluarea modului în care statele membre îndeplinesc cerințele generale privind schimbul de informații prevăzute de Convenția Schengen.
Pe baza celor 27 de evaluări efectuate în legătură cu cooperarea polițienească, se poate concluziona că statele membre respectă, în general, aquis-ul Schengen în domeniul cooperării polițienești. Nu s-au identificat deficiențe grave și s-au făcut doar câteva constatări de neconformitate, cu precădere în ceea ce privește schimbul de informații și, în special, accesul la Sistemul de informații privind vizele în scopul asigurării respectării legii.
Cu toate acestea, o serie de deficiențe recurente împiedică atingerea întregului potențial al unora dintre instrumentele existente de cooperare polițienească și de schimb de informații. Cele mai necesare îmbunătățiri identificate au vizat consolidarea schimbului de informații în materie de asigurare a respectării legii, în special în ceea ce privește funcționarea punctelor de contact unice (SPOC) 45 ale statelor membre și accesul mobil al ofițerilor de poliție care patrulează pe străzi la bazele de date ale poliției. Alte domenii importante care necesită îmbunătățiri au vizat elaborarea și schimbul de evaluări strategice ale amenințărilor pe care le reprezintă criminalitatea și de analize de risc pentru a permite un răspuns comun mai bun la criminalitatea transfrontalieră și revizuirea acordurilor bilaterale sau multilaterale încheiate de statele membre pentru a extinde și a facilita posibilitățile de cooperare transfrontalieră operațională (în special supravegherea transfrontalieră și „urmăririle transfrontaliere”).
3.2.5.Sistemul de informații Schengen (SIS)
Sistemul de informații Schengen este o măsură de compensare-cheie pentru eliminarea controalelor la frontierele interne, deoarece oferă un sprijin esențial pentru politica de securitate în întregul spațiu Schengen. SIS este un sistem informatic la scară largă care furnizează semnalări privind persoanele sau obiectele de interes din motive de securitate. Acesta sprijină, de asemenea, controalele la frontierele externe, precum și cooperarea în materie de asigurare a respectării legii și cooperarea judiciară în întreaga Europă.
Domeniul său de aplicare este definit în trei instrumente juridice privind cooperarea în materie de control la frontiere, cooperarea în materie de asigurare a respectării legii și cooperarea privind înmatricularea vehiculelor 46 . SIS de a doua generație a devenit operațional la 9 aprilie 2013 în 28 de state membre și, în prezent, 30 de state membre sunt conectate la acesta 47 . La 28 noiembrie 2018, Parlamentul European și Consiliul au adoptat trei noi regulamente care vor extinde și mai mult domeniul de aplicare și funcționalitățile SIS, care urmează să fie puse în aplicare în trei etape până în 2021. Fiecare stat membru care utilizează SIS este responsabil de înființarea, funcționarea și întreținerea propriului sistem național și de desemnarea unui birou național SIRENE 48 care asigură schimbul tuturor informațiilor suplimentare legate de semnalările SIS. Agenția UE pentru sisteme informatice la scară largă (eu-LISA) este responsabilă de gestionarea operațională a sistemului central și a infrastructurii de comunicații.
Pe baza celor 32 de evaluări efectuate în legătură cu Sistemul de informații Schengen, se poate concluziona că, în general, statele membre au pus în aplicare și au utilizat SIS în mod eficace și uniform. Deși s-au identificat deficiențe grave în ceea ce privește punerea în aplicare a SIS în patru state membre 49 , aceste țări lucrează în mod activ la remedierea deficiențelor. Cu toate acestea, în unul dintre cazuri, situația nu s-a îmbunătățit.
În cursul evaluărilor au apărut anumite deficiențe recurente, cum ar fi lipsa unor instrumente tehnice sau a unor proceduri obligatorii la nivel de țară pentru încărcarea amprentelor digitale și a fotografiilor în semnalările SIS, chiar și atunci când acestea le au la dispoziție. O altă constatare recurentă se referă la unele dintre funcționalitățile introduse în 2013 de către SIS de a doua generație, în special faptul că nu toate informațiile incluse în semnalările SIS sunt afișate utilizatorilor finali. S-a constatat, de asemenea, că intensificarea schimbului de informații suplimentare ca urmare a utilizării pe scară largă a sistemului aduce adesea birourile SIRENE la limita capacității lor. Birourile SIRENE nu dispun întotdeauna de personal și de resurse tehnice suficiente, nici de instrumente automatizate și integrate de gestionare a fluxului de lucru, care să le permită să facă schimb de astfel de informații în mod eficace. Un număr substanțial de deficiențe identificate au fost remediate cu succes în acești ultimi cinci ani.
3.2.6.Protecția datelor
O altă parte importantă a acquis-ului Schengen o reprezintă normele privind protecția datelor cu caracter personal. O reformă semnificativă a cadrului juridic al UE privind protecția datelor a avut loc în anul 2016 pentru a consolida drepturile cetățenilor în era digitală. Regulamentul general privind protecția datelor (RGPD) 50 și Directiva privind protecția datelor în materie de asigurare a respectării legii 51 sunt principalele acte legislative aplicabile în acest domeniu, în combinație cu dispozițiile specifice privind protecția datelor din acquis-ul privind Sistemul de informații Schengen (SIS) și Sistemul de informații privind vizele (VIS).
Aceste evaluări analizează modul în care statele membre pun în aplicare și aplică acquis-ul Schengen, în special în ceea ce privește SIS și VIS, în contextul cerințelor în materie de protecție a datelor. Acestea includ, de asemenea, rolul autorităților pentru protecția datelor (APD) în ceea ce privește supravegherea autorităților care gestionează și utilizează SIS și VIS.
Pe baza celor 29 de evaluări efectuate în legătură cu protecția datelor, se poate concluziona că, în general, statele membre pun în aplicare și aplică dispozițiile relevante privind SIS și VIS în conformitate cu cerințele privind protecția datelor. Deși nu s-au identificat deficiențe grave, există încă o serie de probleme recurente care trebuie abordate/sunt abordate.
Evaluările efectuate după luna mai 2018 (data intrării în vigoare a noului cadru privind protecția datelor) au indicat, în unele țări, întârzieri în punerea în aplicare a RGPD și/sau în transpunerea Directivei privind protecția datelor în materie de asigurare a respectării legii în legislația națională, precum și în adaptarea în consecință a legislației naționale referitoare la SIS și VIS.
În unele state membre, există deficiențe în ceea ce privește independența deplină a APD, care conduc la o influență directă sau indirectă a guvernului asupra activității APD. Unele dintre aceste probleme au fost soluționate în cadrul acțiunilor întreprinse în urma evaluărilor Schengen și în cursul reformei legislației naționale privind protecția datelor în vederea punerii în aplicare a RGPD și a transpunerii Directivei privind protecția datelor în materie de asigurare a respectării legii. De asemenea, unele APD nu dispun de resurse umane și financiare suficiente pentru a-și îndeplini toate sarcinile legate de SIS și VIS.
Într-o serie de state membre, inspecții mai frecvente și mai cuprinzătoare efectuate de autoritățile pentru protecția datelor au fost considerate necesare pentru ca acestea să își îndeplinească sarcina de monitorizare a legalității prelucrării datelor din SIS II și VIS. În unele cazuri, nu au fost respectate termenele pentru efectuarea primului audit al operațiunilor de prelucrare a datelor în SIS și VIS.
În domeniul drepturilor persoanelor vizate în ceea ce privește SIS și VIS, s-a constatat că lipsa unor informații adecvate constituie o constrângere pentru exercitarea eficace a acestor drepturi.
Perioada de păstrare a înregistrărilor pentru interogările SIS și VIS nu a fost, în unele cazuri, în conformitate cu acquis-ul Schengen. În mod frecvent, nu a existat un audit intern proactiv cu privire la respectarea normelor în materie de protecție a datelor de către operatorii de date, inclusiv nicio revizuire periodică a înregistrărilor. În plus, există adesea o lipsă de claritate în ceea ce privește sarcinile și repartizarea responsabilităților pentru prelucrarea datelor cu caracter personal între diferitele autorități implicate în procedura de eliberare a vizelor și în prelucrarea datelor conexe. Sunt necesare în continuare unele îmbunătățiri în ceea ce privește măsurile de securitate fizică, organizațională și informatică referitoare la datele din VIS. Responsabilii cu protecția datelor ar trebui, în unele cazuri, să fie mai implicați în supravegherea prelucrării datelor cu caracter personal în contextul specific Schengen. Adesea, nu a existat o formare periodică și continuă cu privire la protecția datelor și securitatea datelor pentru toți membrii personalului operațional care au acces la SIS II.
În general, statele membre iau măsurile necesare pentru a întreprinde acțiuni în urma constatărilor și recomandărilor. Deși, per ansamblu, s-au înregistrat unele progrese în ceea ce privește remedierea deficiențelor, punerea în aplicare a recomandărilor a fost lentă.
4.FUNCȚIONAREA MECANISMULUI DE EVALUARE ȘI MONITORIZARE SCHENGEN ÎN CADRUL PRIMULUI PROGRAM MULTIANUAL
4.1.Deficiențe observate
În ultimii cinci ani, mecanismul de evaluare și monitorizare Schengen a condus la progrese considerabile în punerea în aplicare a acquis-ului Schengen în UE și și-a dovedit deja valoarea adăugată în asigurarea funcționării eficace a spațiului Schengen. Cu toate acestea, experiența dobândită în cursul primului program multianual de evaluare (2015-2019) a indicat o serie de deficiențe care au slăbit întregul potențial al mecanismului. Atât Parlamentul European, în raportul său din 2017 52 , cât și statele membre, prin consultarea lansată de președinția finlandeză a Consiliului în 2019 53 , au luat act de necesitatea de a reanaliza anumite aspecte ale mecanismului. Prin urmare, este important să se utilizeze experiența acumulată în timpul primului program multianual de evaluare pentru a evalua modul în care mecanismul de evaluare și monitorizare Schengen ar putea fi desfășurat într-un mod mai eficient, inclusiv din punctul de vedere al resurselor.
Una dintre principalele deficiențe vizează durata excesivă a primei etape a procesului de evaluare (adoptarea raportului și a recomandărilor), care a avut un impact semnificativ în remedierea deficiențelor într-un mod rapid și eficace. În 25 % dintre cazuri, această etapă a durat mai mult de un an, iar în 12 cazuri, mai mult de 18 luni, având o durată deosebit de lungă atunci când echipa de evaluare a identificat „deficiențe grave” (constatare care, în principiu, ar trebui să conducă la acțiuni subsecvente mai rapide). În medie, Comisia a avut nevoie de aproximativ 10 luni pentru a adopta un raport de evaluare, iar Consiliul a avut nevoie de încă două luni și jumătate pentru a adopta recomandări, care stabilesc data de la care țările trebuie să prezinte un plan de acțiune pentru remedierea deficiențelor.
Contribuția cu experți a statelor membre nu a corespuns întotdeauna nevoilor. Numărul experților disponibili a fost uneori insuficient pentru a răspunde nevoilor evaluărilor în curs. În cadrul evaluărilor privind protecția datelor și politica vizelor, echipele au fost alcătuite uneori din doar 4 sau 5 experți (numărul optim este 8) din cauza lipsei desemnărilor din partea țărilor. În plus, experții nu dispuneau întotdeauna de profilul necesar sau de o experiență suficientă în domeniile de politică relevante. A existat, de asemenea, un dezechilibru geografic notabil. Dea lungul celor cinci ani, o treime dintre experți au fost desemnați de doar cinci țări.
Vizitele neanunțate nu s-au dovedit a fi la fel de eficace precum s-a planificat inițial. În prezent, programul anual de evaluare pentru vizitele neanunțate este stabilit în anul anterior efectuării vizitelor, pe baza unei analize a riscurilor încheiate cu un an înainte de efectuarea vizitei. Această configurație nu a permis adaptarea rapidă la noile provocări. În plus, cererea de desemnare a experților cu două săptămâni înainte de vizită și obligația de a informa statul membru în cauză cu 24 de ore în prealabil, facilitând în același timp o bună organizare a evaluării, au slăbit scopul efectiv al vizitelor neanunțate.
Urmărirea și punerea în aplicare a planurilor de acțiune au fost, în general, lente, iar monitorizarea nu a fost, în general, cuprinzătoare și coerentă. Din 2015, au fost efectuate aproximativ 201 evaluări și, în ciuda progreselor semnificative înregistrate, aproximativ 25 % dintre planurile de acțiune au fost închise, în medie, după 2,25 ani. În general, evaluările nu sau axat pe punerea în aplicare eficace și coerentă a elementelor-cheie din fiecare domeniu specific de politică al acquis-ului Schengen în toate statele membre, care sunt esențiale pentru asigurarea bunei funcționări a spațiului Schengen. Prin urmare, recomandările s-au axat prea mult pe numeroase detalii foarte specifice, mai degrabă decât pe elementele de bază ale acquis-ului Schengen și nu au fost indicate termene clare pentru punerea în aplicare a acestora. În plus, nu s-au utilizat suficient evaluările tematice care ar permite evaluarea simultană a câtorva sau a tuturor statelor membre cu privire la un anumit aspect relevant pentru spațiul Schengen și identificarea tendințelor și a deficiențelor comune, precum și a bunelor practici. De asemenea, obligațiile actuale de raportare SCH-EVAL generează o sarcină administrativă semnificativă atât pentru Comisie, cât și pentru statele membre. Combinarea tuturor acestor elemente nu a permis o monitorizare cuprinzătoare și coerentă a punerii în aplicare a planurilor de acțiune.
Recomandările nu s-au dovedit a fi un instrument suficient de eficace pentru a garanta că statele membre iau măsuri rapide. În general, au existat puține discuții în cadrul Comitetului Schengen cu privire la constatările evaluării și la recomandările conexe propuse de Comisie, parțial ca urmare a naturii prea detaliate și specifice a evaluărilor. În cele din urmă, faptul că recomandările sunt adoptate de Consiliu nu a generat presiunea inter pares așteptată pentru a asigura un standard ridicat în punerea în aplicare a acquis-ului Schengen. Sistemul nu a asigurat altfel discuții politice adecvate cu privire la situația Schengen în alte foruri relevante, iar Parlamentul European nu s-a implicat, de asemenea, în mod foarte regulat.
Evaluarea respectării drepturilor fundamentale în cadrul punerii în aplicare a acquis-ului Schengen nu a fost integrată suficient în mecanismul de evaluare.
4.2.Măsuri operaționale potențiale pentru îmbunătățirea funcționării mecanismului de evaluare și monitorizare Schengen
4.2.1.Realizarea unor evaluări mai rapide, mai bine orientate și strategice
Toți actorii trebuie să aloce suficiente resurse financiare și umane și să adopte măsuri adecvate pentru a-și îndeplini rapid sarcinile care le revin în cadrul procesului de evaluare. Simplificarea fluxurilor de lucru interne, combinată cu criterii de referință, ar trebui să contribuie la reducerea timpului necesar pentru efectuarea evaluărilor.
Finalizarea primului program multianual de evaluare a oferit Comisiei și Consiliului o bună imagine de ansamblu asupra situației din toate statele membre. Fără a compromite calitatea procedurii actuale, relevanța evaluărilor pentru nevoi ar putea fi sporită pe baza rezultatului evaluărilor anterioare. După cum au subliniat statele membre, se mai pot aduce îmbunătățiri în ceea ce privește calitatea rapoartelor și a recomandărilor, precum și în ceea ce privește sporirea coerenței evaluărilor în diferite domenii de politică. Există deficiențe atât de la o țară la alta, cât și în cadrul domeniilor de politică. Listele de verificare utilizate în prezent pentru efectuarea evaluărilor ar putea fi revizuite pentru a pune accent pe principalele elemente care pot afecta spațiul Schengen în ansamblul său.
Este necesară o utilizare mai strategică și mai rațională a instrumentelor analitice disponibile. Evaluările tematice ar putea fi utilizate în mod sistematic pentru a analiza punerea în aplicare a modificărilor legislative majore pe măsură ce acestea intră în vigoare. De asemenea, este esențial să se permită organizarea rapidă a vizitelor neanunțate atunci când este necesar. Îmbunătățirea sinergiilor și a cooperării cu alți actori și alte mecanisme de evaluare este esențială. În special, ar trebui consolidat rolul jucat de agențiile UE (Frontex, eu-LISA, FRA, Europol), Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor și mecanismele naționale de control al calității. Această consolidare ar putea fi realizată printr-o participare mai largă a agențiilor la evaluări și prin stabilirea unui schimb de informații mai regulat și mai sistematic între acestea și Comisie. Este deosebit de important să se sporească sinergiile cu evaluările vulnerabilității efectuate de Frontex și ca FRA și Europol să elaboreze analize de risc mai bine orientate, care să contribuie la elaborarea unor evaluări mai bune.
De asemenea, este important să se asigure desemnarea de către statele membre a unui număr suficient de experți calificați care să acopere toate domeniile de politică. Ar trebui avută în vedere instituirea unui mecanism pentru o mai bună coordonare a numirii experților pentru toate evaluările Schengen. Comisia va actualiza programele de formare existente și va oferi cursuri de formare privind politica vizelor. De asemenea, ar putea fi puse la dispoziție cursuri periodice de perfecționare.
În cele din urmă, cu ocazia evaluării și a acțiunilor ulterioare, este necesar să se acorde o atenție deosebită respectării drepturilor fundamentale în punerea în aplicare a acquis-ului Schengen. Este important să se reflecteze asupra modului în care drepturile fundamentale pot fi integrate mai bine în evaluare. Actualizarea listelor de verificare actuale pentru a integra mai bine aspectele legate de drepturile fundamentale, o participare mai largă a Agenției pentru Drepturi Fundamentale la evaluări și o utilizare mai amplă a orientărilor sale ar putea fi benefice în acest sens.
4.2.2.Accelerarea și eficientizarea punerii în aplicare a recomandărilor
Simplificarea recomandărilor ar facilita elaborarea unor planuri de acțiune eficace și punerea în aplicare rapidă a acestora. Cataloagele și manualele Schengen din domeniile de politică relevante reprezintă un instrument important de care statele membre ar trebui să țină seama atunci când pun în aplicare recomandările specifice SCH-EVAL. Acestea vor trebui actualizate periodic și îmbunătățite în continuare. Cele mai bune practici menționate în rapoartele de evaluare ar trebui să fie partajate între statele membre și utilizate în punerea în aplicare a recomandărilor. În urma recomandărilor Curții de Conturi 54 , ar putea fi luată în considerare posibilitatea de a stabili termene pentru punerea în aplicare a recomandărilor.
O altă modalitate importantă de a facilita punerea în aplicare rapidă a recomandărilor este furnizarea sprijinului financiar necesar. În temeiul cadrului financiar multianual 55 propus și al instrumentului pentru gestionarea frontierelor și vize 56 , a fost menținută legătura dintre mecanismul de evaluare și definirea priorităților naționale. Componenta tematică consolidată propusă oferă mai multă flexibilitate în ceea ce privește soluționarea deficiențelor care trebuie abordate urgent, în special acțiunile prioritare pentru punerea imediată în aplicare. Pentru a facilita și mai mult reprogramarea și delimitarea posibilelor nevoi suplimentare de finanțare, țările și-ar putea detalia în mod sistematic în planurile de acțiune evaluarea impactului financiar al măsurilor de remediere.
Creșterea presiunii inter pares necesită, de asemenea, ca deficiențele identificate să fie comunicate în mod suficient la nivel politic. Actualul regulament prevede rapoarte anuale ale Comisiei, care oferă posibilitatea de a prezenta situația spațiului Schengen, de a disemina cele mai bune practici și de a spori gradul de conștientizare politică, permițând discutarea provocărilor comune la nivel politic.
Acțiunile subsecvente întreprinse în mod eficace și în timp util pentru remedierea deficiențelor identificate de mecanism sunt esențiale pentru credibilitatea întregului proces de evaluare și monitorizare și pentru atingerea de către acesta a întregului său potențial. Acest lucru este esențial, în cele din urmă, pentru a asigura buna funcționare a spațiului Schengen. Practica a demonstrat că, în unele cazuri, în mod sistematic, unele state membre nu au pus în aplicare recomandările Consiliului și nu au remediat deficiențele identificate. În astfel de cazuri, se va avea în vedere o monitorizare mai sistematică din partea Comisiei, inclusiv prin proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.
|
Măsuri operaționale potențiale pentru îmbunătățirea mecanismului de evaluare și monitorizare Schengen: ·simplificarea fluxurilor de lucru interne și stabilirea de criterii de referință pentru reducerea duratei; ·elaborarea de noi programe de formare în domeniul politicii vizelor și consolidarea celor existente pentru promovarea și sporirea participării; ·actualizarea listelor de verificare pentru a pune accent pe principalele elemente care pot afecta spațiul Schengen în ansamblul său; ·utilizarea mai strategică a evaluărilor neanunțate și a evaluărilor tematice; ·îmbunătățirea sinergiilor și a cooperării cu agențiile UE și cu mecanismele naționale de control al calității; ·continuarea simplificării rapoartelor și a reorientării recomandărilor; ·elaborarea și actualizarea cataloagelor cu cele mai bune practici; și ·adoptarea raportului anual pentru a facilita discuțiile politice. |
În cele din urmă, a devenit, de asemenea, evident că, pentru ca mecanismul să funcționeze pe deplin și eficient în viitor, este esențial ca îmbunătățirile operaționale să fie completate cu modificări legislative necesare pentru a oferi claritate și a consolida normele și procedurile existente. Aceste elemente vor face parte din procesul de reflecție care va începe cu primul Forum Schengen din 30 noiembrie și vor avea drept rezultat propunerea de revizuire a mecanismului pe care Comisia intenționează să îl prezinte anul viitor.
5.Concluzie
Dezvoltarea spațiului Schengen este unul dintre principalele mijloace care au consolidat libertățile cetățenilor și prin care piața internă prosperă și se dezvoltă. Din 2015, spațiul Schengen este supus presiunilor. Producerea mai multor atacuri teroriste, sosirea unui număr mare de migranți în situație neregulamentară la frontierele externe ale UE ca urmare a crizei refugiaților din 2015 și, mai recent, izbucnirea pandemiei de COVID-19 au condus la reintroducerea controalelor la frontierele interne, unele dintre acestea fiind încă instituite în prezent. Începând din 2016, Comisia a susținut în mod constant că controalele la frontierele interne nu vor rezolva provocările actuale, generând în același timp importante costuri economice, politice și sociale pentru UE și pentru fiecare stat membru în parte.
Acquis-ul Schengen include un număr semnificativ de măsuri care compensează absența controalelor la frontierele interne și asigură în mod eficace un nivel ridicat de securitate. Cei trei piloni esențiali ai spațiului Schengen sunt gestionarea frontierelor externe, măsurile de compensare (cum ar fi cooperarea eficientă a autorităților de asigurare a respectării legii, o politică în domeniul vizelor și o politică de returnare eficace și un sistem de informații Schengen cuprinzător), precum și un mecanism solid de monitorizare. Stabilitatea acestei arhitecturi complexe depinde de soliditatea fiecărui pilon în parte și de coerența și coeziunea acestora.
Provocările cu care se confruntă statele membre începând din 2015 au evidențiat încrederea fragilă a acestora în sistemul Schengen și au confirmat importanța unei coordonări puternice în cadrul spațiului Schengen, precum și necesitatea consolidării guvernanței acestuia pentru a aborda aceste provocări în mod eficace.
Un mecanism eficient de evaluare și monitorizare Schengen este esențial pentru recâștigarea încrederii și pentru garantarea unei puneri în aplicare mai bune și coerente a acquis-ului Schengen și, prin urmare, a bunei funcționări a spațiului Schengen. Valoarea adăugată și necesitatea de a dispune de un mecanism de evaluare și monitorizare a acquis-ului Schengen sunt recunoscute de Consiliu, care a considerat că, „[î]n îndeplinirea rolului său esențial de monitorizare a aplicării corespunzătoare a acquis-ului Schengen, procesul de evaluare a adus beneficii suplimentare în majoritatea statelor membre, inclusiv prin consolidarea coordonării naționale, prin sporirea competențelor și a schimburilor prin intermediul experților care participă la evaluări și prin introducerea de recomandări în planurile și strategiile naționale.” 57 Parlamentul European a subliniat, de asemenea, „valoarea mare a mecanismului reînnoit de evaluare Schengen, deoarece promovează transparența, încrederea reciprocă și responsabilitatea între statele membre prin controlul asupra modului în care ele pun în aplicare diferitele domenii ale acquis-ului Schengen” 58 .
Mecanismul a adus deja îmbunătățiri concrete. Pe baza constatărilor evaluărilor pe care experții Comisiei și ai statelor membre le-au efectuat în practică în ultimii cinci ani, se poate concluziona că au fost remediate cu promptitudine deficiențe grave. În general, statele membre pun în aplicare acquis-ul Schengen în mod adecvat. Cu toate acestea, în statele membre există încă deficiențe și numeroase practici divergente care, în cele din urmă, ar putea avea un impact asupra integrității și funcționării spațiului Schengen. Asigurarea unui nivel mai ridicat de armonizare în anii următori va fi esențială pentru buna funcționare a spațiului Schengen.
Mecanismul de evaluare și monitorizare Schengen va continua să joace un rol important în această privință. Cu toate acestea, experiența acumulată în cadrul primului program multianual de evaluare a evidențiat o serie de deficiențe care împiedică mecanismul să funcționeze la fel de eficient cum ar putea și ar trebui să funcționeze. Având în vedere importanța mecanismului de evaluare și monitorizare Schengen în arhitectura guvernanței Schengen, este esențial să se ia măsuri pentru a remedia deficiențele identificate mai sus și pentru a spori eficacitatea mecanismului. Unele deficiențe ar putea fi deja abordate la nivel operațional, în timp ce altele vor necesita și modificări legislative.
Un dialog politic mai regulat și structurat între actorii implicați în funcționarea spațiului Schengen este, de asemenea, esențial. Comisia a instituit Forumul Schengen pentru a stimula o cooperare mai concretă cu privire la modalitățile prin care spațiul Schengen poate deveni mai puternic și mai rezilient, prin intensificarea dialogului politic cu privire la răspunsurile necesare la provocările actuale. Intensificarea diseminării informațiilor referitoare la rezultatele evaluării și punerea în aplicare a recomandărilor ar facilita această discuție politică.
După cum s-a subliniat în Declarația comună a miniștrilor afacerilor interne din UE din 13 noiembrie 2020, buna funcționare a spațiului Schengen necesită o gestionare modernă și eficientă a frontierelor sale externe, precum și măsuri de compensare solide pentru a asigura un nivel ridicat de securitate. Prin urmare, este esențial ca discuțiile politice să acopere în mod cuprinzător toate elementele arhitecturii complexe care sprijină buna funcționare a spațiului Schengen. Deficiențele nu ar trebui analizate în mod izolat, ci în interacțiunea lor cu alte domenii care fac obiectul mecanismului de evaluare și monitorizare Schengen și având în vedere potențialul lor de a afecta spațiul Schengen în ansamblu.
Prezentul raport prezintă posibile măsuri operaționale pentru remedierea deficiențelor identificate și subliniază necesitatea evaluării în egală măsură a modificărilor legislative necesare pentru a face mecanismul de evaluare pe deplin adecvat scopului. Discuțiile din cadrul Forumului Schengen din 30 noiembrie 2020 ar trebui să contribuie la o strategie Schengen pe care Comisia intenționează să o adopte în 2021. Strategia va revizui, de asemenea, mecanismul de evaluare Schengen, pentru a se asigura că acesta își poate atinge pe deplin potențialul ca instrument de evaluare a funcționării spațiului Schengen și că îmbunătățirile sunt puse în aplicare în mod eficace.
În afară de statele membre, spațiul Schengen cuprinde, de asemenea, Islanda, Norvegia, Elveția și Liechtenstein (așa-numitele „țări asociate spațiului Schengen”). Irlanda nu face parte din spațiul Schengen, dar va aplica parțial acquis-ul Schengen începând cu 1 ianuarie 2021. De asemenea, nici Regatul Unit nu a făcut parte din spațiul Schengen, dar a aplicat parțial acquis-ul Schengen. Bulgaria, Croația, Cipru și România sunt obligate să aplice acquis-ul Schengen; cu toate acestea, controalele la frontierele interne nu au fost încă eliminate în ceea ce privește aceste state membre. Raportul definește toate aceste țări ca fiind state membre.
În 2016, s-a estimat că reintroducerea completă a controalelor la frontierele interne ar genera costuri directe imediate cuprinse între 5 și 18 miliarde EUR anual, COM(2016) 120 final.
Decizia Comitetului executiv din 16 septembrie 1998 de instituire a Comitetului permanent pentru evaluarea și punerea în aplicare a Acordului Schengen [SCH/Com-Ex (98)26 def.], JO L 239, 22.9.2000, p. 138.
A se vedea Concluziile Consiliului din 5 decembrie 2014 privind moștenirea evaluării Schengen în cadrul Consiliului și rolul și responsabilitățile viitoare ale acesteia în cadrul noului mecanism.
Regulamentul (UE) nr. 1053/2013 al Consiliului, JO L 295, 6.11.2013, p. 27 (Regulamentul SCHEVAL), care a devenit aplicabil în 2015.
Articolele 20 și 22 din Regulamentul SCH-EVAL.
Articolul 1 din Regulamentul SCH-EVAL.
Acest lucru este valabil pentru Cipru și Croația. Astfel cum se precizează în considerentul 28 din Regulamentul SCH-EVAL, evaluarea Bulgariei și a României a fost deja încheiată în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Actul de aderare din 2005 și nu se va efectua nicio evaluare în temeiul articolului 1 litera (b) din Regulamentul SCH-EVAL.
Regulamentul (UE) nr. 182/2011, JO L 55, 28.2.2011, p. 13.
În patru cazuri, evaluările s-au bazat pe chestionare de sine stătătoare și nu pe chestionare și vizite la fața locului, și anume pentru evaluarea Liechtensteinului în domeniul returnării (2015), a Maltei pentru SIS (2016), a Croației în ceea ce privește conformitatea cu legislația privind armele de foc (2016) și cooperarea judiciară în materie penală (2017). În domeniul frontierelor externe, evaluările au necesitat, în majoritatea cazurilor, mai multe vizite la fața locului.
Pe lângă cele 26 de state din spațiul Schengen, mecanismul a evaluat, de asemenea, gradul de pregătire al Croației în vederea aplicării integrale a acquis-ului Schengen. Evaluarea Ciprului a început în 2019 și este în curs de desfășurare. Irlanda și Regatul Unit au fost evaluate în domeniul protecției datelor și, respectiv, în domeniul SIS.
Evaluările privind politica comună a vizelor au loc în general în țări terțe, ca urmare a faptului că cererile de viză Schengen sunt, de regulă, prelucrate de consulatele statelor membre din străinătate.
Agențiile implicate în prezent sunt Frontex (gestionarea frontierelor externe, vize și returnare), Europol și CEPOL (cooperare polițienească, SIS), eu-LISA (SIS) și Agenția pentru Drepturi Fundamentale (FRA) (returnare). Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor (AEPD), deși nu este o agenție, participă, de asemenea, în calitate de observator.
JO L 251, 16.9.2016, p. 1.
A se vedea articolul 12 din Regulamentul (UE) nr. 515/2014, JO L 150, 20.5.2014, p. 143.
Recomandarea (UE) 2017/432 a Comisiei, JO L 66, 11.3.2017, p. 15.
C(2017) 6505.
Regulamentul (UE) 2016/399, JO L 77, 23.3.2016, p. 1, cu modificările ulterioare.
Regulamentul (UE) 2017/458, JO L 74, 18.3.2017, p. 1, de modificare a Regulamentului (UE) 2016/399 în ceea ce privește consolidarea verificărilor prin consultarea bazelor de date relevante la frontierele externe. Au fost introduse verificări sistematice ale documentelor de călătorie ale persoanelor care beneficiază de dreptul la liberă circulație în temeiul dreptului Uniunii prin consultarea bazelor de date relevante.
Regulamentul (UE) 2016/1624, JO L 251, 16.9.2016, p. 1. Abrogat în 2019 prin Regulamentul (UE) 2019/1896, JO L 295, 14.11.2019, p. 1.
Regulamentul (UE) 1052/2013, JO L 295, 6.11.2013, p. 11.
Grecia.
COM(2016) 120.
Decizia de punere în aplicare (UE) 2016/1989 a Consiliului, JO L 306, 15.11.2016, p. 13.
COM(2017) 570.
Pe lângă Grecia, evaluările Spaniei, Suediei și Islandei din 2017 au identificat, de asemenea, deficiențe grave în ceea ce privește gestionarea frontierelor externe. În 2019 au fost efectuate noi vizite în Suedia și în Islanda.
Regulamentul (UE) nr. 1052/2013, JO L 295, 6.11.2013, p. 11.
C(2017) 3349.
C(2020) 1753.
COM(2020) 115.
Regulamentul (CE) nr. 810/2009, JO L 243, 15.9.2009, p. 1.
Regulamentul (CE) nr. 767/2008, JO L 218, 13.8.2008, p. 60.
JO L 303, 28.11.2018, p. 39.
În cursul evaluării din 2018 a Finlandei și al evaluării neanunțate din 2019 a Țărilor de Jos, au fost observate deficiențe grave.
Regulamentul (UE) 2019/1155, JO L 188, 12.7.2019, p. 25.
Permițând, în special, depunerea cererilor cu cel mult șase luni și cel târziu cu 15 zile înainte de călătorie; prevăzând posibilitatea ca formularul de cerere să fie completat și semnat electronic; introducând o abordare armonizată în ceea ce privește eliberarea vizelor cu intrări multiple pentru persoanele care călătoresc în mod regulat și care au un istoric pozitiv al vizelor, pentru o perioadă care crește treptat de la 1 la 5 ani.
Directiva 2008/115/CE, JO L 348, 24.12.2008, p. 98.
A se vedea considerentele 25-30.
Directiva privind returnarea este obligatorie pentru toate statele membre, cu excepția Irlandei, atât în temeiul Protocolului nr. 19 privind acquis-ul Schengen integrat în cadrul Uniunii Europene, cât și al Protocolului nr. 21 privind poziția Regatului Unit și a Irlandei cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție, anexate la tratate. În măsura în care directiva se aplică resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc sau care nu mai îndeplinesc condițiile de intrare în conformitate cu Codul frontierelor Schengen, Danemarca participă la aceasta în temeiul articolului 4 din Protocolul nr. 22 anexat la tratate, iar Islanda, Norvegia, Elveția și Liechtenstein trebuie să o respecte în temeiul acordurilor respective care le asociază la punerea în aplicare, asigurarea respectării și dezvoltarea acquis-ului Schengen.
Regulamentul (UE) 2020/851, JO L 198, 22.6.2020, p. 1, de modificare a Regulamentului (CE) nr. 862/2007, JO L 199, 31.7.2007, p. 23.
Regulamentul (UE) 2018/1860, JO L 312, 7.12.2018, p. 1.
COM(2018) 634.
COM(2020) 611.
A se vedea considerentul 31a și articolul 35a.
SPOC este „ghișeul unic” național pentru cooperarea internațională în materie de asigurare a respectării legii: acesta are un singur număr de telefon și o singură adresă de e-mail pentru toate cererile de cooperare internațională în materie de asigurare a respectării legii prelucrate la nivel național. SPOC reunește, în cadrul aceleiași structuri de gestionare, diferitele birouri sau puncte de contact naționale pentru diferitele canale de cooperare cu reprezentanți ai tuturor agențiilor de asigurare a respectării legii din țară. Ref. Orientări pentru un punct de contact unic (SPOC) (documentul nr. 10492/14 al Consiliului, 13 iunie 2014).
Regulamentul (CE) nr. 1987/2006, JO L 381, 28.12.2006, p. 4; Decizia 2007/533/JAI a Consiliului, JO L 205, 7.8.2007, p. 63 și Regulamentul (CE) nr. 1986/2006, JO L 381, 28.12.2006, p. 1.
Pe lângă cele 26 de țări din spațiul Schengen, Bulgaria, România, Regatul Unit și Croația sunt conectate la SIS, deși ultimele două fac încă obiectul anumitor restricții în ceea ce privește utilizarea semnalărilor SIS în întregul spațiu Schengen în scopul refuzării intrării sau șederii în spațiul Schengen.
SIRENE este acronimul pentru Supplementary Information Request at the National Entries („Solicitare de informații suplimentare la intrarea pe teritoriul național”).
Au apărut deficiențe grave în evaluarea Belgiei din 2015, a Franței și a Spaniei din 2016, precum și a Regatului Unit din 2017. Au fost efectuate noi vizite în Belgia în 2016 și în Franța în 2019. Se consideră că Belgia, Franța și Spania au abordat toate deficiențele grave.
Regulamentul (UE) 2016/679, JO L 119, 4.5.2016, p. 1.
Directiva (UE) 2016/680, JO L 119, 4.5.2016, p. 89.
Raport referitor la raportul anual privind funcționarea spațiului Schengen [2017/2256(INI)].
Documentul nr. 13244/2019 al Consiliului.
„Sistemele de informații ale UE care sprijină controlul la frontiere constituie un instrument puternic, dar este necesar să se pună un accent mai mare pe caracterul complet și actual al datelor”, Raportul special nr. 20/2019.
COM(2018) 472.
COM(2018) 473.
Documentul nr. 13244/2019 al Consiliului, punctul 1.7.
Raport referitor la raportul anual privind funcționarea spațiului Schengen [2017/2256(INI)], punctul 7.