COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 20.5.2020

COM(2020) 540 final

RAPORT AL COMISIEI

Finlanda

Raport întocmit în conformitate cu articolul 126 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

RAPORT AL COMISIEI

Finlanda

Raport întocmit în conformitate cu articolul 126 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

1.    Introducere

La 20 martie 2020, Comisia a adoptat o comunicare privind activarea clauzei derogatorii generale a Pactului de stabilitate și de creștere. Clauza, prevăzută la articolul 5 alineatul (1), la articolul 6 alineatul (3), la articolul 9 alineatul (1) și la articolul 10 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97, precum și la articolul 3 alineatul (5) și la articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, facilitează coordonarea politicilor bugetare în perioade de recesiune economică gravă. În comunicarea sa, Comisia i-a transmis Consiliului opinia sa potrivit căreia, având în vedere încetinirea economică gravă preconizată ca urmare a epidemiei de COVID-19, sunt întrunite în prezent condițiile pentru activarea clauzei. La 23 martie 2020, miniștrii de finanțe ai statelor membre au fost de acord cu evaluarea Comisiei. Activarea clauzei derogatorii generale permite o deviere temporară de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu, cu condiția ca acest lucru să nu pună în pericol sustenabilitatea bugetară pe termen mediu. În ceea ce privește componenta corectivă, Consiliul poate decide, de asemenea, pe baza unei recomandări a Comisiei, să adopte o traiectorie bugetară revizuită. Clauza derogatorie generală nu suspendă procedurile Pactului de stabilitate și de creștere, ci le permite statelor membre să se abată de la cerințele bugetare care s-ar aplica în mod normal, dându-le Comisiei și Consiliului posibilitatea de a lua măsurile necesare de coordonare a politicilor în cadrul pactului.

Datele notificate de autoritățile finlandeze la 31 martie 2020 și validate ulterior de Eurostat 1 indică faptul că deficitul public din Finlanda a atins 1,1 % din PIB în 2019, în timp ce datoria publică brută s-a situat la 59,4 % din PIB. Conform Programului de stabilitate pentru 2020, Finlanda preconizează un deficit de 7,2 % din PIB în 2020, în timp ce datoria este preconizată la 69,1 % din PIB.

Deficitul prevăzut pentru 2020 indică la prima vedere elemente de probă privind existența unui deficit excesiv, astfel cum este definit în cadrul Pactului de stabilitate și de creștere.

În acest context, Comisia a pregătit prezentul raport, care analizează respectarea de către Finlanda a criteriului deficitului prevăzut în tratat. Se poate considera că este îndeplinit criteriul datoriei în 2019, întrucât ponderea datoriei a fost mai mică decât valoarea de referință de 60 % din PIB prevăzută în tratat. Acesta ia în considerare toți factorii relevanți și ține seama, în mod corespunzător, de șocul economic major legat de pandemia de COVID-19.

Tabelul 1. Deficitul public și datoria publică (% din PIB)

		2016	2017	2018	2019	2020 COM	2021 COM
Criteriul deficitului	Soldul bugetului general	-1,7	-0,7	-0,9	-1,1	-7,4	-3,4
Criteriul datoriei	Datoria publică brută	63,2	61,3	59,6	59,4	69,4	69,6

Sursă: Eurostat, Programul de stabilitate pentru 2020, previziunile Comisiei din primăvara anului 2020

2.Criteriul deficitului

Pe baza Programului de stabilitate pentru 2020, se preconizează că, în 2020, deficitul public al Finlandei va atinge 7,2 % din PIB, situându-se peste valoarea de referință de 3 % din PIB prevăzută în tratat și nefiind aproape de aceasta.

Depășirea valorii de referință prevăzute în tratat în 2020 este excepțională, deoarece rezultă dintr-o recesiune economică gravă. Luând în considerare impactul pandemiei de COVID-19 asupra economiei Finlandei, previziunile Comisiei din primăvară estimează o reducere cu 6,3 % a PIB-ului real în 2020.

Conform previziunilor Comisiei din primăvara anului 2020, care estimează că deficitul va rămâne peste 3 % din PIB în 2021, depășirea valorii de referință din tratat nu are un caracter temporar.

Pe scurt, deficitul planificat pentru 2020 depășește valoarea de referință de 3 % din PIB prevăzută în tratat și nu este aproape de aceasta. Depășirea este considerată a fi excepțională, dar nu temporară, astfel cum este definită în tratat și în Pactul de stabilitate și de creștere. Prin urmare, analiza sugerează că, la prima vedere, criteriul deficitului, astfel cum este definit în tratat și în Regulamentul (CE) nr. 1467/97, nu este îndeplinit.

3.    Factori relevanți

Articolul 126 alineatul (3) din tratat prevede că, în cazul în care un stat membru nu îndeplinește cerințele acestor criterii sau ale unuia dintre ele, Comisia trebuie să elaboreze un raport. De asemenea, raportul trebuie să examineze „dacă deficitul public depășește cheltuielile publice de investiții și ține seama de toți ceilalți factori relevanți, inclusiv de poziția economică și bugetară pe termen mediu a statului membru”.

Acești factori sunt clarificați mai amănunțit la articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, care prevede, de asemenea, că „orice alți factori care, în opinia statului membru în cauză, sunt relevanți pentru evaluarea globală a respectării criteriilor privind deficitul și datoria și pe care statul membru i-a prezentat Consiliului și Comisiei” trebuie să fie luați în considerare în mod adecvat. Astfel cum se prevede la articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, în ceea ce privește criteriului deficitului, întrucât ponderea datoriei publice în PIB depășește valoarea de referință de 60 % și condiția dublă nu este îndeplinită - și anume ca deficitul să rămână apropiat de valoarea de referință și ca depășirea valorii de referință să fie temporară - factorii relevanți nu pot fi luați în considerare în etapele care conduc la adoptarea deciziei privind existența unui deficit excesiv pe baza criteriului deficitului în cazul Finlandei. Cu toate acestea, Comisia recunoaște caracterul excepțional al circumstanțelor care au condus la evaluarea respectării criteriului deficitului în 2020.

În situația actuală, un factor suplimentar esențial care trebuie luat în considerare în ceea ce privește anul 2020 este activarea recentă a clauzei derogatorii generale având în vedere impactul economic al pandemiei de COVID-19, care are efecte foarte importante asupra situației bugetare și are drept rezultat o perspectivă foarte nesigură. Pandemia a condus, de asemenea, la activarea clauzei derogatorii generale.

3.1.        Pandemia de COVID-19

Pandemia de COVID-19 a dus la un șoc economic major care are un impact negativ semnificativ în întreaga Uniune Europeană. Consecințele asupra creșterii PIB-ului vor depinde atât de durata pandemiei, cât și de măsurile luate de autoritățile naționale și la nivel european și mondial pentru a-i încetini răspândirea, pentru a proteja capacitățile de producție și pentru a sprijini cererea agregată. Statele membre au adoptat deja sau sunt pe cale să adopte măsuri bugetare pentru a spori capacitatea sistemelor de sănătate și pentru a oferi ajutor persoanelor fizice și sectoarelor deosebit de afectate. Au fost adoptate, de asemenea, măsuri semnificative de sprijin sub formă de lichidități și alte garanții. Sub rezerva unor informații mai detaliate, autoritățile statistice competente vor examina dacă măsurile respective au un impact imediat asupra soldului bugetului general sau nu. Alături de scăderea activității economice, respectivele măsuri vor contribui la creșterea substanțială a pozițiilor deficitului și datoriei publice.

3.2    Poziția economică pe termen mediu

Creșterea economică a Finlandei înregistra deja o încetinire înainte de criză. Creșterea economică este grav afectată ca urmare a pandemiei de COVID-19 și a măsurilor luate pentru a limita răspândirea virusului. Se preconizează că PIB-ul real va scădea drastic, cu aproximativ 6,3 % în 2020, înainte de a se redresa la 3,7 % în 2021. Se estimează că investițiile private și consumul privat vor fi principalii factori ai încetinirii creșterii economice în 2020, în timp ce consumul și investițiile publice vor sprijini economia. Conform previziunilor macroeconomice care stau la baza programului de stabilitate, produsul intern brut al Finlandei se va contracta cu 5,5 % în 2020 și va crește cu 1,3 % în 2021, ca urmare a aceleiași combinații de factori. Scăderea puternică a PIB-ului în 2020 este un factor atenuant în evaluarea respectării de către Estonia a criteriului deficitului în 2020.

Se preconizează că, în 2020, nivelul ridicat de incertitudine și șomajul în creștere vor duce la contractarea cererii interne. Se estimează că, în rândul gospodăriilor, va crește economisirea precauționară, întârziindu-se cheltuielile discreționare și reducându-se consumul. Investițiile private urmează să scadă brusc din cauza perspectivelor nesigure, atât pe piața locuințelor, cât și în sectorul de afaceri. Contribuția exporturilor nete va fi negativă. Piața forței de muncă, care stagna înainte de criză, urmează să fie puternic afectată. Rata șomajului urmează să crească semnificativ până la jumătatea anului 2020.

Există un nivel extrem de ridicat de incertitudine cu privire la evoluția pandemiei și la ritmul de relaxare a măsurilor de distanțare socială, precum și la impactul acestora asupra activității economice. Riscurile de evoluție negativă în ceea ce privește scenariile de prognoză se referă, în principal, la durata și gravitatea șocului indus de pandemie asupra cererii interne și externe. O criză mai îndelungată în ceea ce privește unele activități de petrecere a timpului liber, cum ar fi industria croazierelor, ar putea cauza un șoc suplimentar considerabil pentru finanțele publice ale Finlandei. Pe de altă parte, principalii parteneri comerciali ai Finlandei par să intre în perioada de recuperare mai repede decât se preconiza anterior.

3.3        Poziția bugetară pe termen mediu

La 13 iulie 2018, Finlandei i s-a recomandat să se asigure că rata de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete nu depășește 2,9 % în 2019 („criteriul de referință privind cheltuielile”), ceea ce corespunde unei ajustări structurale de -0,2 % din PIB 2 . Pe baza datelor privind rezultatele bugetare și a previziunilor Comisiei, creșterea cheltuielilor publice primare a dus la o oarecare abatere de la traiectoria de ajustare recomandată în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu în 2019. De asemenea, soldul structural indică o oarecare abatere în 2019. Prin urmare, evaluarea globală indică o oarecare abatere de la traiectoria de ajustare recomandată în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu în 2019.

Încetinirea activității economice și măsurile luate de guvern pentru limitarea răspândirii virusului COVID-19 vor avea un impact major asupra finanțelor publice. În primul buget suplimentar pentru 2020, guvernul a introdus numeroase măsuri punctuale și specifice de combatere a impactului pandemiei de coronavirus asupra sănătății umane și economiei. Măsurile includ investiții discreționare în valoare totală de aproximativ 4,1 miliarde EUR în perioada 2020-2024. Aceste investiții reprezintă o sarcină deosebită asupra bugetului pe 2020, care a concentrat la începutul perioadei cheltuielile legate de punerea în aplicare a programului guvernamental 2019-2023.

Măsurile de sprijin în caz de pandemie care au fost adoptate până la jumătatea lunii aprilie 2020 reprezintă un cost bugetar de aproximativ 1,7 % din PIB în 2020. Majoritatea măsurilor constau în subvenții pentru sectoarele cele mai afectate ale economiei, ajutând IMM-urile și persoanele care desfășoară activități independente să treacă prin perioada de restricții de deplasare a persoanelor. Guvernul a decis, de asemenea, reducerea temporară a contribuțiilor sociale. Cheltuielile privind asistența medicală și materialele medicale, ordinea publică și protecția frontierelor sunt, de asemenea, acoperite. În plus, impactul stabilizatorilor automați, cuprins între 3 % și 4 % din PIB, și anume scăderea veniturilor fiscale și creșterea cheltuielilor de securitate socială, va continua să afecteze finanțele publice. În general, se estimează, în prezent, că impactul crizei va duce la o scădere a soldului bugetului general cu -7,2 % din PIB în 2020.

Deși se așteaptă o redresare economică în 2021, se preconizează că veniturile publice vor rămâne sub previziunile anterioare crizei, pe baza ipotezei menținerii acelorași politici. Cea mai mare parte a cheltuielilor legate de pandemie ar urma să fie complet anulată până la sfârșitul anului 2020, dar se preconizează că unele programe de sprijin pentru întreprinderi vor continua. De asemenea, se preconizează că guvernul va suporta unele pierderi din împrumuturile și investițiile pe care le-a garantat. În consecință, soldul bugetului general estimat pentru 2021 este de -3,4 % din PIB, conform previziunilor Comisiei.

Previziunile fiscale sunt caracterizate de un grad ridicat de incertitudine care decurge din evoluțiile macroeconomice, din cuantumul garanțiilor solicitate, din costurile bugetare ale măsurilor de sprijin adoptate pentru atenuarea efectelor pandemiei de COVID-19 și din necesitatea de a adopta măsuri suplimentare.

3.4.    Situația datoriei publice pe termen mediu

Conform previziunilor Comisiei din primăvara anului 2020, se estimează că datoria publică va crește de la 59,4 % din PIB în 2019 la 69,6 % până în 2021. Evaluarea sustenabilității datoriei indică faptul că, în pofida anumitor riscuri, poziția datoriei rămâne sustenabilă pe termen mediu, ținând seama, de asemenea, de factori atenuanți importanți (inclusiv profilul datoriei). În special, în timp ce poziția datoriei se deteriorează ca urmare a crizei provocate de pandemia de COVID-19, se preconizează că ponderea datoriei din scenariul de referință va avea loc pe o traiectorie (în declin) durabilă pe termen mediu 3 .

Graficul 1: Ponderea datoriei publice în PIB, Finlanda, % din PIB

Sursă: serviciile Comisiei

3.5    Alți factori prezentați de statul membru

La 11 mai 2020, autoritățile finlandeze au transmis o scrisoare privind factorii relevanți în conformitate cu articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97. Analiza prezentată în secțiunile anterioare acoperă deja, în linii mari, principalii factori propuși de autorități. Factorii suplimentari care nu au fost încă menționați mai sus sunt planurile guvernului de reforme structurale și de consolidare a sustenabilității pe termen lung. Acestea acoperă, în special, pregătirile pentru reforma serviciilor sociale și de sănătate, precum și o foaie de parcurs menită să reducă decalajul în materie de sustenabilitate a finanțelor publice. În plus, scrisoarea reamintește faptul că Finlanda este o țară cu o poziție solidă a activelor nete, care poate fi utilizată pentru a promova creșterea viitoare și pentru a îmbunătăți sustenabilitatea pe termen lung a economiei. În cele din urmă, guvernul afirmă că va prezenta un pachet de politici economice în cadrul sesiunii bugetare din toamna anului 2020. De asemenea, va pregăti un program de stabilitate cuprinzător, care va include obiective multianuale pentru finanțele publice. Scrisoarea subliniază faptul că programul de stabilitate prezentat la 30 aprilie 2020 a inclus doar previziunile macroeconomice și bugetare independente pentru perioada 2020-2022 și nu obiectivele bugetare adoptate în mod oficial de guvern.

4.    Concluzii

În conformitate cu programul de stabilitate pentru 2020, se preconizează că deficitul public total al Finlandei va ajunge la 7,2 % din PIB în 2020, depășind valoarea de referință de 3 % din PIB prevăzută în tratat, fără să se apropie de aceasta. Depășirea preconizată a valorii de referință este considerată excepțională, dar nu temporară.

În conformitate cu tratatul și cu Pactul de stabilitate și creștere, prezentul raport a examinat, de asemenea, factorii relevanți. Cu toate acestea, astfel cum se prevede la articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 în ceea ce privește respectarea criteriului deficitului în 2020, întrucât ponderea datoriei publice în PIB depășește valoarea de referință de 60 % și condiția dublă nu este îndeplinită - și anume ca deficitul să rămână apropiat de valoarea de referință și ca depășirea valorii de referință să fie temporară - factorii relevanți nu pot fi luați în considerare în etapele care conduc la adoptarea deciziei privind existența unui deficit excesiv pe baza criteriului deficitului în cazul Finlandei.

În general, analiza sugerează că nu este respectat criteriul deficitului, astfel cum este definit în tratat și în Regulamentul (CE) nr. 1467/1997.

(1) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f

(2) Recomandarea Consiliului din 13 iulie 2018 privind Programul național de reformă al Finlandei pentru 2018 și care include un aviz al Consiliului privind Programul de stabilitate al Finlandei pentru 2018, JO C 320, 10.9.2018, p. 112.

(3)    Nivelul de referință se bazează pe previziunile Comisiei din primăvara anului 2020. După 2021, se presupune că va avea loc o adaptare treptată a politicii bugetare, în concordanță cu cadrele de coordonare și supraveghere economică și bugetară ale UE. Proiecția privind creșterea PIB-ului real este realizată în conformitate cu metodologia așa-numită „EPC/OGWG T+10”. În special, creșterea efectivă (reală) a PIB-ului este determinată de creșterea sa potențială și este afectată de orice ajustare bugetară suplimentară luată în considerare (prin multiplicatorul fiscal). Se presupune că inflația se va apropia treptat de 2 %. Ipotezele privind ratele dobânzilor sunt stabilite în conformitate cu așteptările pieței financiare. În scenariul negativ, sunt asumate (pe întreaga perioadă de previzionare) rate ale dobânzii mai mari (cu 500 de puncte de bază) și o creștere mai mică a PIB-ului (cu -0,5 puncte procentuale), în raport cu scenariul de referință.