Avizul Comitetului European al Regiunilor – Îmbunătățirea capacității administrative a autorităților locale și regionale de consolidare a investițiilor și a reformelor structurale în perioada 2021-2027

(2020/C 79/05)

Raportor

Manuela BORA (IT-PSE), membră a Consiliului Regional și a autorității executive a regiunii Marche

AVIZ

COMITETUL EUROPEAN AL REGIUNILOR

Asigurarea unei capacități administrative adecvate pentru orașele și regiunile din UE: provocarea

subliniază că capacitatea administrativă este un element-cheie pentru punerea în aplicare cu succes a investițiilor și reformelor necesare pentru atingerea obiectivelor de politică ale UE pe termen lung. După expirarea Strategiei Europa 2020, aceste obiective pe termen lung ar trebui să fie incluse în implementarea obiectivelor de dezvoltare durabilă, care ar trebui să prevaleze în raport cu schemele de guvernanță economică relevante pentru capacitatea administrativă, cum ar fi procesul semestrului european. Subliniază, de asemenea, că este deosebit de important să se consolideze capacitatea administrativă a autorităților locale și regionale (ALR) în ceea ce privește provocările legate de mediu și de climă, care trebuie abordate în punerea în aplicare a noului Pact ecologic european.

menționează că autoritățile locale și regionale (ALR) sunt actori importanți în repartizarea competențelor în cadrul statelor membre și că acestea sunt responsabile pentru mai mult de jumătate din investițiile publice în UE, având, în același timp, un impact considerabil asupra investițiilor private; subliniază că o mai bună capacitate administrativă a ALR ar favoriza punerea în aplicare mai eficientă a politicilor publice locale, care sunt o condiție prealabilă pentru încrederea cetățenilor în instituțiile locale, regionale, naționale și instituțiile UE;

subliniază că, începând din ianuarie 2017, cel puțin 38 de avize și rezoluții ale CoR au abordat necesitatea de a consolida capacitatea administrativă a ALR în numeroase domenii, printre care politica de coeziune, FEIS/InvestEU și programul privind piața unică (1). De asemenea, atrage atenția asupra Rezoluției sale din 9 octombrie 2019 privind semestrul european și în perspectiva analizei anuale a creșterii 2020 (2);

scoate în evidență că 12 % din toate sub-recomandările incluse în recomandările specifice fiecărei țări pentru 2019 abordează provocările legate de capacitatea administrativă a ALR (3) din 17 state membre;

consideră că îmbunătățirea capacității administrative este o provocare sistemică. Ea este legată de: (a) resursele umane (inclusiv insuficiența personalului, dificultăți în ceea ce privește ocuparea unor poziții de înaltă calificare, competențe tehnice interne insuficiente, recompensarea insuficientă a meritelor, salarii mai mici decât în sectorul privat, nevoile în materie de formare ale funcționarilor publici în ce privește competențele digitale, capacitatea de a îndeplini sarcini de înaltă calificare și tehnice, cunoștințe despre funcționarea UE și posibilitățile de finanțare); (b) sisteme și proceduri; (c) colaborare în rețea cu actori externi;

observă că, în conformitate cu principiul subsidiarității, responsabilitatea pentru calitatea administrației publice le revine statelor membre și implică diferite niveluri de guvernanță. Cu toate acestea, UE poate juca un rol complementar, prin apropierea standardelor cu ajutorul legislației sau al proceselor de coordonare – cum ar fi semestrul european –, și înlesnind schimbul de bune practici și sprijinind eficiența și inovarea în administrația publică și consolidarea capacității administrative la toate nivelurile de guvernare. Articolul 14 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene ar putea constitui un temei juridic relevant pentru calitatea administrației publice în ceea ce privește serviciile de interes economic general;

Evaluarea actualului CFM

reamintește că, în actualul CFM, consolidarea capacităților ALR a fost sprijinită de UE prin intermediul politicii de coeziune, al Programului de sprijin pentru reforme structurale (PSRS) și al altor instrumente și programe (4), inclusiv al celor gestionate de BEI, care sprijină investițiile ALR (5);

regretă lipsa de informații transparente cu privire la volumul total și utilizarea efectivă a resurselor UE (6) destinate consolidării capacităților ALR, precum și cu privire la impactul general al acestora, și invită Comisia să furnizeze aceste informații cât mai curând posibil; de asemenea, sugerează ca raportul anual de monitorizare a Programului de sprijin pentru reforme structurale să includă o secțiune permanentă privind implicarea ALR în calitate de beneficiare ale programului;

menționează că informațiile disponibile arată că resursele UE prevăzute pentru consolidarea capacităților ALR, în cadrul actualului CFM, au fost insuficient utilizate, având în vedere rolul ALR în actuala repartizare a competențelor și numărul de recomandări specifice fiecărei țări adresate ALR (7). În ce privește cele două programe de care și ALR ar putea beneficia direct, informațiile disponibile arată că: (a) ALR au obținut 15 % din finanțarea pentru consolidarea capacităților, disponibilă în cadrul obiectivului tematic 11 al fondurilor structurale și de investiții europene (OT11); (b) asistența tehnică din cadrul fondurilor ESI mijlocită la inițiativa statelor membre – care ar putea sprijini și dezvoltarea capacităților legată de utilizarea fondurilor –, nu a fost folosită într-o măsură semnificativă de către ALR;

10.

observă că ar fi bine ca în legislația privind fondurile europene să se includă și alte elemente care să promoveze în și mai mare măsură, mergând dincolo de proiectele integrate, posibilitatea de a combina diverse tipuri de fonduri europene în cadrul aceluiași proiect;

11.

subliniază că informațiile disponibile cu privire la implicarea ALR în Programul de sprijin pentru reforme structurale (PSRS) sunt insuficiente. Potrivit unor estimări neoficiale, doar aproximativ 6 % din proiectele primite în cadrul PSRS vizează ALR, un procentaj foarte scăzut, având în vedere că 55 % din recomandările specifice fiecărei țări se adresează în mod direct sau indirect ALR; de aceea, regretă că ALR au acces la PSRS doar prin intermediul guvernelor naționale;

12.

consideră că printre obstacolele cu care se confruntă ALR în materializarea sprijinului pentru dezvoltarea capacităților se numără: lipsa cunoștințelor despre posibilitățile existente; dificultăți de cofinanțare; sarcina administrativă excesivă; lipsa sprijinului din partea guvernelor naționale;

13.

observă că diferențele dintre statele membre cu privire la calitatea administrației publice par să dispară treptat (8); menționează că politica de coeziune a UE a jucat un rol în această evoluție, în special în statele membre în care fondurile ESI reprezintă jumătate sau mai mult din totalul investițiilor publice; accentuează că asistența tehnică asigurată la inițiativa Comisiei a reprezentat aproape jumătate din resursele pentru îmbunătățirea consolidării capacităților la toate nivelurile pentru gestionarea fondurilor ESI (9);

14.

subliniază că calitatea instituțiilor publice poate varia și în interiorul unei țări, după cum se arată în abordarea privind mediul de afaceri a Băncii Mondiale; de asemenea, împărtășește punctul de vedere al Parlamentului European că „mai ales în cazul regiunilor mai puțin dezvoltate, accesul la finanțare [pentru reforma sectorului public], precum și utilizarea acesteia, este dificil din cauza birocrației, a capacității administrative limitate sau a neregulilor” și, prin urmare, împărtășește speranța Parlamentului că „statele membre vor promova reforme care să aplice în mod concret principiul bunei administrări și să favorizeze accelerarea procedurilor judiciare” (10);

15.

subliniază că provocarea pe care o reprezintă capacitatea administrativă insuficientă constă uneori în procedurile care impun sarcini administrative excesive; în acest context, își exprimă preocuparea cu privire la propunerile UE pentru cardul electronic pentru servicii, procedura de notificare și testul de proporționalitate incluse în pachetul de servicii, precum și cu privire la sarcina administrativă suplimentară ce derivă din legislația europeană și națională privind achizițiile publice;

Propuneri de acțiune în cadrul următorului CFM

16.

insistă ca ALR să aibă acces direct la finanțare adecvată pentru consolidarea capacităților (și anume, nu mai puțin decât în perioada 2014-2020) prin intermediul instrumentelor de politică cu gestiune partajată; de aceea, sugerează ca la articolul 32 din propunerea de RDC pentru perioada 2021-2027 sau la articolul 2 din propunerea de regulament privind FEDR/FC să fie prevăzute acțiuni în toate programele operaționale menite să consolideze capacitatea autorităților publice și a părților interesate la toate nivelurile, care să nu fie legate exclusiv de gestionarea fondurilor ESI;

17.

face trimitere la avizele sale cu privire la propunerea de RDC pentru perioada 2021-2027 (11), în care se sugerează ca rata forfetară pentru asistență tehnică din cadrul FEDR și FC (articolul 31 să fie majorată la 5 %, cu privire la următorul FEDR/FC (12), care propune o finanțare suplimentară pentru consolidarea capacităților, inclusiv având în vedere necesitatea de a localiza ODD în teritoriu, și cu privire la FSE+ (13), care vizează reinstituirea obiectivului tematic 11 pentru perioada de după 2020;

18.

subliniază importanța diseminării de cunoștințe și bune practici, ca de exemplu planurile Italiei de consolidare administrativă (14), Convenția primarilor pentru climă și energie și proiectele europene de cooperare interregională din cadrul Interreg; salută inițiativele TAIEX-REGIO PEER 2 PEER ale Comisiei, pactele de integritate și inițiativele-pilot în cooperare cu OCDE, care solicită întocmirea de foi de parcurs pentru consolidarea anticipată a capacității administrative pentru perioada de după 2020;

19.

De asemenea, reiterează că propunerea de a crea un program Erasmus pentru reprezentanții aleși la nivel local și regional (15) ar putea fi relevantă pentru îmbunătățirea capacității administrative;

20.

afirmă că trebuie încurajată detașarea temporară a funcționarilor publici ai autorităților locale și regionale din statele membre în cadrul administrațiilor diverselor instituții, organisme și agenții europene, în contextul programelor pentru experți naționali detașați și pentru perfecționarea profesională a experților naționali și al programului Erasmus pentru administrația publică;

21.

accentuează că cofinanțarea națională și regională a programelor de consolidare a capacităților nu ar trebui să fie vizată de plafoanele de deficit prevăzute de Pactul de stabilitate și de creștere;

22.

trebuie să sprijine obiectivul 17 („Parteneriate pentru realizarea obiectivelor”), deoarece administrațiile publice locale și regionale sunt obligate să pună în aplicare ODD în teritoriu. Într-o lume din ce în ce mai interconectată, este esențial să se îmbunătățească accesul administrațiilor locale și regionale la tehnologie și la cunoaștere, pentru a face schimb de idei și a promova inovarea publică;

O mai bună guvernanță și simplificare

23.

consideră că obiectivul pe termen lung al UE ar trebui să fie îmbunătățirea substanțială a capacității instituționale și administrative a ALR; subliniază că acest lucru presupune o planificare pe termen lung, existând riscul unor compromisuri cu solicitările pe termen scurt ale statelor membre pentru asistență tehnică;

24.

reiterează că Convenția primarilor este un instrument-cheie pentru sprijinirea ALR în tranziția către neutralitatea climatică. Subliniază, cu toate acestea, că lipsa capacității administrative a fost evidențiată ca unul dintre principalele obstacole în calea punerii în aplicare cu succes a Convenției și, în special, în calea posibilității ca ALR să beneficieze de condiții de finanțare favorabile pentru proiectele de renovare în materie de eficiență energetică;

25.

scoate în evidență necesitatea de coordonare și sinergie între instrumentele de consolidare a capacităților existente, finanțate din fonduri UE, precum și de monitorizare și evaluare transparente și în timp util a acestor instrumente; în acest sens, își reiterează recomandarea (16) ca Comisia să stabilească un set unic de orientări privind consolidarea capacităților, care să se aplice tuturor programelor UE relevante;

26.

regretă că eforturile depuse pentru a se ajunge la o mai mare simplificare administrativă în gestionarea fondurilor nu au dus la rezultatele scontate. Acest lucru constituie un obstacol major, care afectează capacitățile organismelor intermediare și, în special, a destinatarilor ajutorului. Într-adevăr, studii recente estimează că costurile administrative reprezintă 3 % din costurile medii ale programului în cazul FEDR și 2,2 % în cazul Fondului de coeziune;

27.

subliniază că ar trebui incluse capitole privind consolidarea capacităților la toate nivelurile de guvernare în analiza anuală a creșterii, în rapoartele de țară și în programele naționale de reformă. Evaluarea nevoilor și a politicilor legate de consolidarea capacităților la toate nivelurile de guvernare ar transforma programele naționale de reformă într-un instrument strategic de coordonare; este de acord cu propunerea Parlamentului European de a reintroduce în AAC un capitol dedicat administrației publice și guvernanței (17);

28.

consideră că implicarea structurată directă a ALR, respectiv a organizațiilor lor naționale, în semestrul european, bazată pe parteneriat și pe guvernanța pe mai multe niveluri, le-ar permite acestora să contribuie la evaluarea nevoilor de consolidare a capacităților și să stabilească obiective și politici pe termen lung, sporind asumarea responsabilității și încurajând luarea de măsuri. Autoritățile locale și regionale, respectiv organizațiile lor naționale, ar trebui să fie implicate în calitate de parteneri cu drepturi depline în semestrul european, pe baza unui cod de conduită european obligatoriu din punct de vedere juridic (18), cu atât mai mult cu cât semestrul oferă orientări pentru programarea politicii de coeziune (19), în anexa D referitoare la rapoartele de țară. Acest lucru ar permite ALR să contribuie, în cadrul ciclului semestrului, la reușita adaptării politicilor UE la adevăratele disparități teritoriale și la provocările specifice;

29.

luând în considerare propunerile de simplificare ale Comisiei Europene pentru perioada următoare 2021-2027 și având în vedere punerea în aplicare a politicii de coeziune prin combinarea diferitelor surse de finanțare ale UE, este foarte necesară abordarea integrată prin planificarea în comun, contribuind astfel la utilizarea diferitelor instrumente, cum ar fi investițiile teritoriale integrate (ITI) și dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității (DLRC), care implică rolul autorităților locale și regionale în procesul de luare a deciziilor și în procesul de punere în aplicare;

30.

împărtășește îngrijorarea Parlamentului European cu privire la faptul că „Comisia nu dispune nici de un cadru standardizat și comun de evaluare pentru administrația publică, nici de o metodă de colectare sistematică a datelor” și solicită Comisiei Europene să dezvolte aceste instrumente;

31.

recomandă ca noul program de sprijin pentru reforme (PSR) să fie direct accesibil pentru ALR și să se concentreze mai mult pe îmbunătățirea calității administrației publice și pe sprijinirea consolidării capacităților la toate nivelurile de guvernare; face trimitere la recomandările sale, conform cărora, guvernanța programului de sprijin pentru reforme ar trebui să se bazeze pe parteneriat și pe guvernanța pe mai multe niveluri (20); solicită ca o parte din fondurile PSR să fie alocată pentru proiectele solicitate de ALR; recomandă ca, atâta timp cât statele membre accesează Serviciul de sprijin pentru reforme structurale doar prin intermediul punctelor de contact de la nivel național, să fie încurajate și monitorizate în permanență candidaturile din partea ALR;

32.

subliniază importanța digitalizării și a e-guvernării, inclusiv a platformelor digitale regionale și a platformelor de date deschise, și împărtășește opinia PE conform căreia „în cadrul administrațiilor publice, ar trebui să se promoveze procese inovatoare care contribuie la o mai bună conectivitate, digitalizare și la servicii digitale de calitate” (21).

Bruxelles, 4 decembrie 2019.

Președintele

Comitetului European al Regiunilor

Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Plus multe altele, inclusiv ODD, programul de acțiune pentru mediu, satele inteligente, strategiile macroregionale, FEG, Erasmus+, Europa digitală (cu platformele sale digitale), strategiile de specializare inteligentă, partajarea eforturilor și Regulamentul LULUCF, Fondul pentru azil și migrație, inteligența artificială pentru Europa, economia albastră și punerea deplină în aplicare a Acordului de la Paris privind schimbările climatice la nivel de țară.

(2) https://memportal.cor.europa.eu/Handlers/ViewDoc.ashx?doc=COR-2019-03856-00-00-RES-TRA-RO.docx

(3) Analiza teritorială efectuată de CoR cu privire la recomandările specifice fiecărei țări

(https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx).

(4) A se vedea studiul comandat de CoR intitulat „Capacitatea administrativă a autorităților locale și regionale: oportunități și provocări pentru reformele structurale și o guvernare economică europeană mai eficientă” (https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Documents/publi-file/AdminCapacity/AdminCapacity.pdf), precum și studiul PE pe tema „Reforma sectorului public: cum este utilizat bugetul UE pentru a încuraja această reformă” (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/572696/IPOL_STU(2016)572696_EN.pdf).

(5) https://eiah.eib.org/index

(6) A se vedea studiul comandat de CoR intitulat „Capacitatea administrativă a autorităților locale și regionale: oportunități și provocări pentru reformele structurale și o guvernare economică europeană mai eficientă”, octombrie 2018 (https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Administrative-capacity/AdminCapacity.pdf).

(7) A se vedea documentele menționate la nota de subsol 11.

(8) Potrivit unei evaluări recente a Serviciului de Cercetare al Parlamentului European, bazate pe constatările indicelui european privind calitatea administrațiilor publice (EQI) din 2017, regiunile din est au înregistrat o îmbunătățire semnificativă în comparație cu anii precedenți, în timp ce unele regiuni din sud au prezentat semne de declin (http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI(2018)628244).

(9) Aceste inițiative sunt prezentate într-o secțiune specifică pe paginile de internet ale Comisiei dedicate politicii de coeziune: https://ec.europa.eu/regional_policy/ro/policy/how/improving-investment/

(10) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2019-0012&format=XML&language=RO

(11) Adoptat la 5.12.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03593-00-00-ac-tra-ro.docx/content).

(12) Adoptat la 5.12.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03594-00-00-ac-tra-ro.docx/content).

(13) Adoptat la 5.12.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03597-00-00-ac-tra-ro.docx/content).

(14) http://www.pra.gov.it/cosa-sono/

(15) Adoptat la 31.1.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2017-01298-00-00-ac-tra-ro.docx/content).

(16) Aviz privind PSRS pentru perioada 2017-2020, adoptat la 7.4.2016 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-01214-00-00-ac-tra-ro.docx/content).

(17) Rezoluția PE din 15 ianuarie 2019 referitoare la evaluarea modului în care este utilizat bugetul UE pentru reforma sectorului public (http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_RO.html).

(18) Avizul pe tema „ Îmbunătățirea guvernanței semestrului european: un cod de conduită pentru implicarea autorităților locale și regionale”, adoptat la 11.5.2017 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-05386-00-00-ac-tra-ro.docx/content).

(19) Avizul pe tema „Semestrul european și politica de coeziune: alinierea reformelor structurale și a investițiilor pe termen lung”, adoptat la 10.4.2019 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-05504-00-00-ac-tra-ro.docx/content).

(20) Avizul pe tema „Programul de sprijin pentru reforme și Funcția europeană de stabilizare a investițiilor”, adoptat la 5.12.2018

(https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03764-00-00-ac-tra-ro.docx/content).

(21) Rezoluția PE din 15 ianuarie 2019 referitoare la evaluarea modului în care este utilizat bugetul UE pentru reforma sectorului public (http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_RO.html).