COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 27.6.2019

COM(2019) 293 final

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Evaluarea Planului de acțiune privind traficul de arme de foc între UE și regiunea Europei de Sud-Est (2015-2019)

{SWD(2019) 282 final}

Evaluarea Planului de acțiune privind traficul de arme de foc între UE și regiunea Europei de Sud-Est (2015-2019)

Cuprins

1.Introducere

1.1.Context

1.2.Conținutul planului de acțiune

1.3.Obiectivele evaluării și metodologia

2.Punerea în aplicare a planului de acțiune

3.Concluziile evaluării

3.1.Relevanța

3.2.Valoarea adăugată europeană și durabilitatea

3.3.Eficacitatea

3.4.Eficiența

3.5.Coerența

4.Concluzii

1.Introducere

1.1.Context 

În cadrul uniunii securității, UE a luat măsuri ferme pentru a-i împiedica pe teroriști și pe infractori să acționeze. Măsurile respective le-au îngreunat acestora: (i) accesul la armele de foc și la precursorii de explozivi, (ii) finanțarea activităților lor și (iii) deplasarea fără a fi detectați 1 . Un aspect important al acestei activități sunt măsurile legate de: (i) controlul achiziționării și al deținerii de arme 2 și (ii) restricționarea furnizării de arme ilegale aflate la dispoziția infractorilor și a teroriștilor 3 . Traficul de arme de foc și de arme de calibru mic și armament ușor (SALW – denumite în continuare „arme de calibru mic”) 4 face parte din activitatea principală a grupurilor de criminalitate organizată și este strâns legat de terorism, necesitând un răspuns adecvat și ferm. Balcanii de Vest reprezintă principala sursă de arme de foc și de arme de contrabandă introduse în UE 5 și, prin urmare, au făcut obiectul intensificării cooperării în materie de securitate între UE și partenerii săi din regiune. Această cooperare se realizează prin intermediul dialogului politic și al asistenței operaționale și tehnice 6 .

În decembrie 2014, UE și partenerii săi din Balcanii de Vest au aprobat un plan de acțiune privind traficul ilicit de arme de foc între UE și regiunea Europei de SudEst pentru perioada 2015-2019. 7 Planul de acțiune are drept obiectiv să asigure un cadru coerent pentru cooperarea dintre UE și țările din regiune, prin stabilirea unor obiective și a unor acțiuni care să intensifice cooperarea, pe baza nevoilor specifice ale partenerilor respectivi, și care să îi ajute pe aceștia să combată mai eficient traficul de arme de foc.

Necesitatea unei cooperări mai aprofundate în acest domeniu a condus la adoptarea în 2018, de către partenerii din Europa de Sud-Est, a unei foi de parcurs regionale pentru o soluție durabilă la posesia ilegală, utilizarea abuzivă și traficul de arme de calibru mic și armament ușor și de muniție aferentă în Balcanii de Vest până în 2024, elaborată la inițiativa Franței și a Germaniei și aprobată de Consiliu. 8  

Biroul de control pentru Europa de Sud-Est și de Est asupra armelor de calibru mic și a armamentului ușor (SEESAC – denumit în continuare „Biroul de control”), înființat la Belgrad în 2002 și finanțat de Uniunea Europeană 9 ca unitate de sprijin tehnic, a fost întotdeauna unul dintre actorii principali în ceea ce privește asigurarea cooperării între diferitele inițiative și utilizarea fondurilor UE în regiune. Acesta coordonează în special reuniunile rețelei de experți în materie de arme de foc în Europa de Sud-Est (SEEFEN - denumită în continuare „experții din Balcanii de Vest”), implicând reprezentanți ai organelor de poliție, ai autorităților vamale, procurori și experți în balistică. De asemenea, a încorporat un subgrup - Grupul de experți în materie de arme de foc din Europa de Sud-Est (SEEFEG) - care a fost înființat în urma adoptării planului de acțiune.

1.2.Conținutul planului de acțiune

Planul de acțiune vizează: (i) îmbunătățirea schimbului de informații și date operative în materie penală; (ii) îmbunătățirea cooperării operaționale în materie de asigurare a respectării legii; (iii) îmbunătățirea colectării și a schimbului de statistici; (iv) promovarea constituirii de rețele la toate nivelurile; și (v) armonizarea legislației naționale a partenerilor din Balcanii de Vest privind armele de foc cu standardele UE și internaționale. Planul descrie mai multe acțiuni operaționale care vor fi efectuate în perioada 2015-2019 pentru a îndeplini trei obiective strategice.

Obiectivul 1 vizează modernizarea agențiilor de asigurare a respectării legii din Balcanii de Vest. Sunt planificate trei acțiuni diferite pentru atingerea acestui obiectiv:

Acțiunea 1 prevede obligația pentru fiecare partener din regiunea Europei de Sud-Est de a crea un punct focal privind armele de foc până la sfârșitul anului 2019. Acest punct focal trebuie să utilizeze toate instrumentele disponibile pentru urmărirea armelor de foc, inclusiv iTRACE 10 , iARMS 11 și sistemul de analiză al Europol.

Acțiunea 2 constă în elaborarea unui proiect-pilot privind colectarea datelor.

Acțiunea 3 impune efectuarea unui studiu privind sistemele de schimb de informații pentru a îmbunătăți analiza strategică și operațională a informațiilor.

Obiectivul 2 vizează consolidarea încrederii reciproce.

Acțiunea 1 are în vedere organizarea de reuniuni comune ale experților în materie de arme de foc. Comisia mixtă alcătuită din experții în materie de arme de foc din Uniunea Europeană și din țările partenere din Balcanii de Vest a făcut un pas înainte, invitând experți în arme de foc din Europa de Sud-Est la o reuniune a grupului european de experți în materie de arme de foc.

Acțiunea 2 a fost dedicată organizării anuale a zilelor de acțiune comună 12 și implicării partenerilor din Balcanii de Vest în activitatea Platformei multidisciplinare europene împotriva amenințărilor infracționale în contextul ciclului de politici ale UE (EMPACT, denumită în continuare „Platforma privind armele de foc”).

Obiectivul 3 vizează consolidarea capacității prin organizarea de activități de formare legate de traficul de arme de foc. Comisia mixtă a solicitat, de asemenea, un studiu de fezabilitate privind continuarea predării voluntare a armelor neînregistrate.

1.3.Obiectivele evaluării și metodologia

Acest raport prezintă realizările planului de acțiune în ceea ce privește combaterea traficului ilicit de arme de foc și de arme de calibru mic între UE și regiunea Europei de Sud-Est începând din 2015. Această evaluare se bazează, în primul rând, pe consultarea autorităților responsabile cu asigurarea respectării legii din statele membre, a partenerilor din Balcanii de Vest, a agențiilor UE, cum ar fi Agenția UE de aplicare a legii (Europol), Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex), a Agenției Uniunii Europene pentru Formare în Materie de Aplicare a Legii (CEPOL), precum și a organizațiilor internaționale implicate pe teren precum Biroul de control și Biroul Națiunilor Unite pentru Droguri și Criminalitate. Această consultare a inclus un chestionar pe care Comisia Europeană l-a transmis acestor grupuri în iunie 2018.

De asemenea, Comisia a organizat patru reuniuni speciale 13 , rezultatul acestora fiind preluat în cadrul evaluării Comisiei.

Raportul ia în considerare, de asemenea, rezultatele reuniunilor experților din Balcanii de Vest; rezultatele reuniunilor operaționale ale autorităților responsabile cu asigurarea respectării legii; și rezultatele reuniunilor comisiilor pentru armele de calibru mic din Balcanii de Vest.

Comisia a luat în considerare, de asemenea, o serie de studii externe efectuate de organizații independente.

Absența indicatorilor de performanță din planul de acțiune a făcut ca evaluarea punerii sale în aplicare să reprezinte o provocare. De asemenea, analiza a fost împiedicată de gradul de detaliere neuniform al raportării și de limitările în ceea ce privește comparabilitatea informațiilor la nivelul UE. Comisia s-a bazat în cea mai mare parte pe raportarea de tip calitativ, bazată mai degrabă pe mărturii decât pe cifre. Cu toate acestea, cifrele care au fost disponibile confirmă opiniile părților interesate, iar convergența lor garantează fiabilitatea concluziilor și răspunde la întrebările evaluării.

2.Punerea în aplicare a planului de acțiune

În cadrul Acțiunii 1, statele membre ale UE și țările din regiune au lucrat împreună pentru a crea puncte focale privind armele de foc la nivel național. Asistența a fost acordată de Biroul de control, care a furnizat echipament specific, formare și consiliere. În paralel, UE a adoptat ghidul de bune practici pentru crearea punctelor focale privind armele de foc. 14 La 31 decembrie 2018, în Balcanii de Vest existau patru puncte focale (punctul focal din Kosovo* era pe deplin operațional; iar punctele focale din Albania, Macedonia de Nord și Serbia erau înființate, dar nu erau încă pe deplin operaționale).

În cadrul Acțiunii 2, Biroul de control a elaborat o metodologie pentru anchetele regionale privind armele de calibru mic. Scopul acesteia este de a promova: (i) consolidarea capacităților în cadrul agențiilor de asigurare a respectării legii și (ii) un flux mai bun de date pentru o evaluare coordonată. Toți cei șase parteneri și-au adus aportul și utilizează în prezent această metodologie. Pentru a pune în aplicare această acțiune, Comisia Europeană a alocat Biroului ONU pentru Droguri și Criminalitate (UNODC) 1,5 milioane EUR din Fondul pentru securitate internă 2016, pentru colectarea de date și generarea de valori relevante pentru măsurarea indicatorilor care vizează partenerii din Balcanii de Vest 15 .

În cadrul Acțiunii 3, Biroul de control a efectuat un studiu de fezabilitate 16 privind „Conectarea sistemelor de înregistrare a armelor de calibru mic și a armamentului ușor din Europa de Sud Est”. Studiul a urmărit îmbunătățirea analizei strategice și operaționale a informațiilor privind armele de foc legale și prevenirea deturnării.

În cadrul Obiectivului 2, legat de consolidarea încrederii reciproce, Comisia a organizat patru reuniuni de coordonare, între 2016 și 2018, pentru a evalua măsurile operaționale întreprinse și pentru a orienta diferitele activități în vederea asigurării unei intervenții mai bine coordonate în regiune.

Cooperarea operațională s-a realizat, în esență, în cadrul Platformei privind armele de foc 17 în contextul ciclului de politici ale UE. În fiecare an, Europol a organizat și a sprijinit controale coordonate la frontieră și în teritoriu, care au vizat autobuzele care circulă pe distanțe lungi și comercianții de arme de foc. Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex) a oferit, de asemenea, sprijin pentru consolidarea controalelor la frontieră în regiune și în vecinătatea acesteia, având în vedere că traficul de arme de foc se încadrează în definiția „criminalității transfrontaliere” la nivelul zonei pentru care este responsabilă. Frontex a identificat Balcanii de Vest ca fiind o zonă operațională importantă și sprijină colectarea coordonată a datelor privind traficul de arme prin intermediul indicatorilor conveniți în cadrul rețelei de analiză a riscurilor în Balcanii de Vest creată de Frontex.

Există acorduri de cooperare între Europol și Albania, Bosnia și Herțegovina, Muntenegru, Macedonia de Nord și Serbia 18 . Aceste acorduri oferă posibilitatea de a realiza schimburi de informații și de date operative și de a coopera în cadrul operațiunilor. Cinci parteneri 19 din Balcanii de Vest au participat la 16 din cele 19 acțiuni operaționale în cadrul Platformei privind armele de foc.

În conformitate cu obiectivul 3, CEPOL a elaborat acorduri de lucru cu toți partenerii din Balcanii de Vest privind formarea și consolidarea capacităților (cu excepția Macedoniei de Nord, cu care negocierile privind acordurile de lucru sunt în curs). Acesta a furnizat între două și patru activități de formare și seminare online pe an, precum și module online și un program de schimb. În plus, Biroul de control a dezvoltat module de formare specializate referitoare la punctele focale privind armele de foc pentru analiștii operaționali, anchetatorii din domeniul penal, analiștii de date operative în materie penală și anchetatorii din domeniul medico-legal. De asemenea, a acordat sprijin instituțiilor guvernamentale pentru coordonarea activităților de control al armelor de calibru mic și pentru alinierea legislației naționale la standardele UE și la respectivele planuri de acțiune naționale ale acestora.

3.Concluziile evaluării

3.1.Relevanța

Armele de foc care fac obiectul traficului către, în interiorul și dinspre Balcanii de Vest rămân o amenințare pentru întregul continent european. Se estimează că sunt înregistrate 2,3 milioane de arme în rândul civililor din Balcanii de Vest, iar 3,8 milioane sunt neînregistrate 20 .

Deturnarea armelor cu gloanțe oarbe și a armelor cu gaz și de alarmă transformate în arme de foc ilegale este o tendință emergentă, iar regiunea este un punct de tranzit pentru traficanții acestor tipuri de arme.

Graficul 1.    Relevanța planului de acțiune pentru nevoile actuale 21

În general, pentru partenerii din Balcanii de Vest, planul de acțiune și cooperarea cu UE au fost percepute ca fiind mai relevante și mai importante decât pentru statele membre ale UE.

Părțile interesate consultate au evaluat pozitiv planul de acțiune pentru faptul că acesta pune accentul pe structuri; pe cooperarea în materie de asigurare a respectării legii și pe asistența tehnică și formarea profesională. Cu toate acestea, au spus că ar trebui intensificată cooperarea cu alte țări, cum ar fi Moldova și Ucraina, unde controlul armelor de foc este mai puțin riguros. Platforma privind armele de foc a acceptat, de asemenea, extinderea actualei acțiuni operaționale către aceste țări. Părțile interesate consultate au declarat că planul de acțiune nu acordă suficientă atenție politicii în materie penală, consolidării sancțiunilor penale și procedurilor penale. Aceste subiecte păreau a fi probleme majore, deoarece, adesea, sancțiunile penale impuse în Balcanii de Vest nu contracarează în mod adecvat traficul cu arme de foc ca pe o infracțiune separată și, prin urmare, acest tip de infracțiune este rareori urmărită penal de autoritățile naționale. Părțile interesate au subliniat, de asemenea, atenția insuficientă acordată activităților de sensibilizare cu privire la gestionarea stocurilor, reducerea excedentului sau dimensiunea de gen (reprezentarea insuficientă a femeilor, sensibilizarea cu privire la violența bazată pe gen).

În general, părțile interesate au declarat că, deși planul de acțiune a jucat un rol important în îmbunătățirea cooperării împotriva traficului de arme de foc, acesta mai trebuie totuși să fie îmbunătățit și actualizat.

3.2.Valoarea adăugată europeană și durabilitatea

Nu se poate stabili nicio legătură directă de cauzalitate între activitățile menționate în planul de acțiune și tendințele actuale ale traficului de arme de foc, care sunt influențate de o serie de alți factori și de inițiative individuale sau bilaterale. Lipsa indicatorilor de performanță din planul de acțiune, precum și nivelul inegal al detalierii în cadrul raportării au avut, de asemenea, un impact asupra dificultății de a cuantifica valoarea adăugată europeană a planului de acțiune.

Cu toate acestea, majoritatea părților interesate au recunoscut valoarea adăugată a planului de acțiune. Importanța rolului de coordonare pe care l-a avut Comisia a fost apreciată pozitiv, având în vedere contribuția Comisiei, care a pus la dispoziție un forum pentru ca agențiile de asigurare a respectării legii să se întâlnească, să dezvolte legături și să îmbunătățească cooperarea cu partenerii din Balcanii de Vest. Părțile interesate au comentat că acest lucru, în sine, poate fi considerat o realizare importantă într-o regiune în care există tensiuni politice semnificative.

Graficul 2.    Principalele domenii de valoare adăugată aferente planului de acțiune 22

În ceea ce privește cooperarea operațională, organizarea de controale coordonate specifice comune a fost în cea mai mare parte apreciată, deoarece facilitează colectarea de date operative, schimbul de informații și identifică blocajele.

Cei mai mulți dintre partenerii din Balcanii de Vest au recunoscut sprijinul acordat de Europol pentru cooperarea operațională prin implicarea centrului său operațional și prin raportarea datelor operative 24 de ore din 24 și 7 zile din 7. În același timp, unii dintre partenerii din Balcanii de Vest și-au exprimat opinia potrivit căreia sprijinul Europol nu a oferit feedback în timp util și o analiză utilă a datelor operative. Europol a reușit să furnizeze date operative doar într-un număr redus de cazuri legate de Balcanii de Vest (5,4 % din totalul cazurilor în 2017, 7,6 % în 2018) 23 . Partenerii din Balcanii de Vest au considerat că alte agenții, precum Eurojust și EBCGA, au avut doar o contribuție marginală. Nicio echipă comună de anchetă privind traficul de arme de foc nu a fost sprijinită de Eurojust în Balcanii de Vest, iar implicarea Frontex și utilizarea serviciilor de fuziune EUROSUR 24 nu au asigurat furnizarea de informații utile suficiente pentru a permite confiscări semnificative de arme de foc 25 .

Toți actorii din UE și din Balcanii de Vest au evaluat pozitiv reuniunile experților din Balcanii de Vest, ceea ce a facilitat crearea de puncte focale privind armele de foc în Balcanii de Vest. În plus, aceste reuniuni au facilitat implicarea agențiilor de asigurare a respectării legii din Balcanii de Vest în planul de acțiune operațional din cadrul Platformei privind armele de foc pentru 2019.

Durabilitatea rezultatelor obținute în cadrul planului de acțiune depinde în mare parte de măsura în care va mai exista un plan de acțiune și de modul în care acesta va continua în viitor. Simpla extindere a acestuia, fără a ține seama de noile realități și nevoi identificate nu va avea, probabil, niciun efect considerabil.

Cu toate acestea, planul de acțiune a fost un document dinamic, care a oferit obiective și ținte generale, dar care a permis, de asemenea, experților din cadrul Comisiei mixte alcătuite din experții în arme de foc din Uniunea Europeană și experților din țările partenere din Europa de Sud-Est să elaboreze și să stabilească, pe baza concluziilor documentului, obiective și activități specifice pentru punerea sa în aplicare.

3.3.Eficacitatea

Astfel cum s-a explicat și în secțiunea 3.2, doi factori au îngreunat evaluarea eficacității planului: lipsa indicatorilor de performanță din planul de acțiune și gradul de detaliere neuniform în cadrul raportării. La realizarea evaluării, Comisia a avut doar un acces limitat la informații operaționale din partea Europol, a statelor membre ale UE și a partenerilor din Europa de Sud-Est. Cazurile de confiscare și operațiunile comune au furnizat foarte rar informații detaliate care să permită o evaluare a rutelor de trafic și a metodelor operaționale ale traficanților. De asemenea, Comisia a primit cifre contradictorii, care au făcut ca evaluarea implicării țărilor să fie dificil de realizat. Statisticile privind confiscările, predarea voluntară și distrugerea armelor nu au fost suficient de detaliate pentru a permite analize ale tendințelor și comparații între jurisdicții.

Părțile interesate consultate au exprimat sentimente contradictorii cu privire la eficacitatea planului de acțiune. Activitățile legate de modernizarea agențiilor de asigurare a respectării legii (Obiectivul 1) au fost, în general, considerate mai eficace decât cele legate de consolidarea încrederii reciproce și a cooperării efective (Obiectivul 2). În mod similar, au fost exprimate sentimente contradictorii și cu privire la activitățile de îmbunătățire a formării profesionale și de consolidare a capacităților (Obiectivul 3).

Graficul 3.    Eficacitatea acțiunilor în cadrul Obiectivului 1 26

În cadrul Obiectivului 1, colectarea armonizată de date referitoare la confiscările de arme de foc rămâne unul dintre principalele obstacole atât în UE, cât și în Balcanii de Vest. Numai 16 state membre ale UE 27 și 4 țări partenere din Balcanii de Vest 28 participă la studiul global al UNODC privind armele de foc, finanțat de UE, fapt care limitează eficacitatea studiului. Motivul acestui nivel scăzut de participare este că doar câteva puncte focale sunt funcționale într-o măsură suficientă pentru a furniza datele necesare. Nu a fost elaborat un model cu cerințe standard minime privind datele operative, iar agențiile de asigurare a respectării legii au considerat de multe ori că existența unui model a limitat utilitatea informațiilor schimbate.

Legislația națională a partenerilor din Balcanii de Vest a fost, în general, conformă cu dreptul Uniunii 29 , însă revizuirea Directivei privind armele de foc 30 și a măsurilor de punere în aplicare impune partenerilor să facă modificări legislative, în special cu privire la normele privind dezactivarea și marcarea armelor de foc.

Graficul 4.    Eficacitatea acțiunilor în cadrul Obiectivului 2 31

În cadrul Obiectivului 2, părțile interesate au fost, în general, mulțumite de eficacitatea reuniunilor comune, dar au remarcat că eficacitatea acestora a fost uneori împiedicată de faptul că participanții erau anchetatori de rang mediu, care au avut nevoie de autorizații și instrucțiuni pentru a aborda reuniunile la nivel internațional și care nu au fost întotdeauna conștienți de evoluțiile mai ample din instituțiile lor.

Graficul 5.    Eficacitatea reuniunilor comune UE-Balcanii de Vest 32

Rata ridicată de rotație a personalului din cadrul agențiilor naționale de aplicare a legii din țările partenere din Balcanii de Vest a îngreunat cooperarea zilnică și schimburile de informații. Cu toate acestea, datele disponibile au demonstrat capacitatea participanților de a învăța din dificultățile cu care s-au confruntat în timpul controalelor coordonate specifice comune. Acest lucru este demonstrat de numărul mare de mesaje schimbate prin intermediul aplicației de rețea pentru schimbul securizat de informații (SIENA) în cadrul operațiunilor comune vizate (astfel cum se arată în Graficul 6). Numărul de arme de foc confiscate (în timpul zilelor de acțiune și în investigațiile ulterioare) a crescut, de asemenea, în mod constant (astfel cum se arată în Graficul 7).

 

Graficul 6 33

Graficul 7 34

Pe teren, controalele la frontieră între partenerii din Balcanii de Vest s-au dovedit a fi neadecvate. Deși există dovezi că armele de foc traversează Balcanii de Vest dinspre și înspre Uniunea Europeană, astfel cum este recunoscut de toate părțile interesate și de evaluările referitoare la datele operative, rareori au loc confiscări la frontieră, ci cu precădere în interiorul teritoriului. Mai multe părți interesate au subliniat, de asemenea, existența unor deficiențe: polițiștii de frontieră și lucrătorii vamali nu iau în considerare în mod suficient profilurile de risc și datele operative prealabile; aceștia nu sunt instruiți în mod specific pentru detectarea armelor de foc, nu sunt echipați corespunzător și se concentrează asupra punctelor de trecere a frontierei, fără a avea o strategie clară de control pentru celelalte frontiere terestre utilizate de traficanți.

Cooperarea operațională dintre UE și Balcanii de Vest a permis identificarea mai multor puncte slabe ale procedurilor penale din fiecare țară, în ambele regiuni: tehnicile speciale de investigație diferă semnificativ de la o țară la alta, iar livrările supravegheate sunt limitate din cauza unei reticențe generale legate de autorizarea acestor operațiuni în țările de tranzit. De asemenea, părțile interesate au considerat că un cadru legislativ comun adecvat la nivel național ar putea conduce la schimburi mai eficiente de informații în scopul colectării de date operative în afara unor investigații specifice.

În domeniul criminalisticii (în special al balisticii), tehnologiile variază foarte mult în regiune, ceea ce împiedică schimburile și comparațiile la nivel transfrontalier. Analizele balistice și comparațiile internaționale se efectuează de la caz la caz și nu sunt nici sistematice, nici automatizate complet.

În cadrul Obiectivului 3, este de remarcat faptul că participarea partenerilor din Balcanii de Vest la cursurile de formare furnizate de CEPOL a crescut substanțial. Cifrele arată o participare neuniformă a statelor membre ale UE, fără să se poată identifica o tendință specifică, rata de participare fiind stabilă și scăzută. 35 Două țări se remarcă prin participare: Grecia și Portugalia, cu un număr substanțial mai mare de cursanți care participă efectiv la seminarele online (în medie, 66 și, respectiv, 15 cursanți).

Cu toate acestea, mai multe părți interesate au regretat lipsa unei formări practice suficiente; de asemenea, acestea au identificat nevoi în ceea ce privește constituirea echipelor comune de anchetă și anumite probleme specifice, cum ar fi armele de foc convertibile și activitățile specifice de sensibilizare destinate polițiștilor de frontieră și lucrătorilor vamali.

3.4.Eficiența

Realizarea unei analize cost-beneficiu privind planul de acțiune a fost limitată de faptul că nu există aproape deloc cifre și date concrete, în special în ceea ce privește costurile financiare.

În principiu, Platforma privind armele de foc poate oferi un sprijin financiar substanțial statelor membre ale UE și partenerilor din Balcanii de Vest. Acest sprijin financiar poate acoperi cheltuieli precum costurile de participare la zilele de acțiune comună, recompensele acordate publicului pentru furnizarea de informații, finanțarea echipamentelor speciale; și cheltuielile de închiriere a spațiilor pentru acțiuni sub acoperire. Acest sprijin financiar este pus la dispoziție prin intermediul unor fonduri diferite, cum ar fi Fondul pentru securitate internă al DG HOME; Instrumentul de asistență pentru preaderare pentru perioada 2015-2020; Instrumentul care contribuie la stabilitate și pace (2014-2020); Politica externă și de securitate comună (2017-2019). Cu toate acestea, se pare că ofițerii de legătură ai statelor membre ale UE în țările partenere din Balcanii de Vest și anchetatorii naționali nu sunt pe deplin conștienți de această facilitate și se bazează în principal pe finanțarea națională și pe cooperarea exclusiv bilaterală.

De-a lungul anilor, cooperarea operațională între Uniunea Europeană și partenerii din Balcanii de Vest nu s-a îmbunătățit sau chiar a înregistrat o tendință negativă. Acest lucru este demonstrat de faptul că numărul de mesaje transmise de partenerii din Balcanii de Vest prin intermediul SIENA (în afara operațiunilor comune de control) a scăzut de la 67 % în 2017 la 29 % în 2018. Aceeași tendință poate fi observată și în cazurile partajate cu Europol: în timp ce numărul a crescut între 2017 și 2018 în cazul statele membre ale UE (de la 26 la 29), acesta a scăzut în cazul partenerilor din Balcanii de Vest (de la 4 la 2) 36 .

În ceea ce privește cursurile de formare, CEPOL a decis să acopere cheltuielile participanților din fiecare țară parteneră din Balcanii de Vest la activitățile sale (6 în 2016 și 2017 și 4 în 2018) și a trimis de două ori mai mulți participanți decât volumul fondurilor primite (în același timp, statele membre ale UE au trimis de 1,62 până la 1,69 de ori mai mulți stagiari decât numărul de participanți pentru care CEPOL a acordat finanțare). 37 Acest lucru indică un angajament și un interes proporțional sporit al partenerilor din Balcanii de Vest în raport cu cel al statelor membre ale UE în ceea ce privește oportunitățile de formare la nivel transnațional și, prin urmare, un raport foarte bun calitate-preț. Biroul de control a oferit, de asemenea, stagii de pregătire practică utile pentru agenții responsabili cu asigurarea respectării legii din întreaga regiune. De exemplu, Biroul a dezvoltat o platformă de identificare a armelor pentru a ajuta autoritățile responsabile cu asigurarea respectării legii să: (i) identifice armele confiscate, munițiile și explozivii, și (ii) genereze rapoarte pentru cercetările penale ulterioare. Eficiența cursurilor de formare este totuși dificil de evaluat, deoarece organizatorii nu au furnizat o analiză a cursurilor în cascadă (și anume cursuri suplimentare la nivel național oferite de participanți la cursurile regionale). Dintre participanții la cursurile de formare consultați, cei mai mulți nu au exprimat nicio opinie cu privire la cursurile de formare care le-au fost oferite. Cei care au exprimat o opinie au subliniat lipsa de consiliere practică în ceea ce privește constituirea echipelor comune de anchetă și probleme specifice, cum ar fi armele de foc convertibile.

3.5.Coerența

Comisia Europeană a depus eforturi pentru a se asigura că toate acțiunile părților interesate sunt complementare. Acest lucru va reduce riscul suprapunerilor și va îmbunătăți cooperarea la nivelul investigațiilor privind infracțiunile transfrontaliere, în conformitate cu concluziile Consiliului din 13 decembrie 2016 38 . Traficul de arme de foc a fost inclus, de asemenea, în Planul comun de acțiune privind combaterea terorismului în Balcanii de Vest din 5 octombrie 2018 39 . Platforma privind armele de foc și activitățile Biroului de control au fost consacrate, de asemenea, în cadrul abordării guvernanței integratoare în materie de securitate internă (IISG) pentru Balcanii de Vest, care are trei piloni: combaterea terorismului, combaterea formelor grave de criminalitate organizată și securitatea frontierelor 40 .

Biroul de control a fost recunoscut de organismul de coordonare al IISG drept facilitator al coordonării activităților care vizează controlul armelor și combaterea traficului ilicit de arme de foc. Acest lucru va asigura coerența cu alte direcții de lucru și grupuri de experți.

Cooperarea dintre UE și regiunea Europei de Sud-Est rămâne dificilă din cauza existenței unei multitudini de părți interesate, care nu sunt întotdeauna coordonate. În regiune, sunt, de asemenea, active diferite țări și organizații internaționale, cum ar fi Small Arms Survey, Centrul de aplicare a legii din Europa de Sud-Est, Organizația Tratatului Atlanticului de Nord (NATO), UNODC sau Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE). Cu toate acestea, nu există o coordonare clară între activitățile acestor grupuri și cele ale Biroului de control, ale Platformei privind armele de foc și ale guvernanței integratoare în materie de securitate internă.

Multe părți interesate au vorbit despre o dublare inutilă a reuniunilor, cu participanți similari și purtând aceleași discuții. În schimb, din cauza lipsei de coordonare internă și de schimb de informații, reprezentanții țărilor participă adesea la diferite reuniuni, fără să știe în prealabil că au avut deja loc discuții sau prezentări similare în formate asemănătoare.

Diferitele canale de finanțare [cum ar fi Instrumentul de asistență pentru preaderare, inclusiv instrumentul de asistență tehnică și schimb de informații (TAIEX), Fondul pentru securitate internă] au condus inițial la neconcordanțe și la lipsa de coordonare. Aceste aspecte au fost, însă, abordate și depășite cu ajutorul Comisiei. Una dintre provocările restante constă în faptul că finanțarea politicii externe și de securitate comună este uneori acordată în lipsa unei perspective de ansamblu asupra altor activități similare din regiune.

În sfârșit, coerența între planul de acțiune și foaia de parcurs regională a fost asigurată. Comisia, Platforma privind armele de foc, Europol și Biroul de control au colaborat îndeaproape la formularea evaluării nevoilor foii de parcurs regionale și la elaborarea obiectivelor.

4.Concluzii

UE și țările partenere din Balcanii de Vest se confruntă cu provocări comune.

Valoarea adăugată a planului de acțiune a fost mai vizibilă în special în ceea ce privește îmbunătățirea stabilirii de relații, schimbul de informații și punerea bazelor pentru cooperarea viitoare.

Cu toate acestea, evaluarea planului de acțiune arată că mai multe acțiuni planificate nu au fost încă puse în aplicare pe deplin, ceea ce a redus eficacitatea planului de acțiune. Este, în special, cazul înființării punctelor focale privind armele de foc, care sunt necesare pentru strategiile de asigurare a respectării legii, coordonarea, datele operative și schimbul de informații adecvate, atât la nivel național, cât și la nivel european. De asemenea, nu se realizează o colectare armonizată a datelor privind confiscarea armelor de foc, care să permită o politică bazată pe date concrete și o evaluare adecvată și fiabilă a tendințelor în domeniul traficului de arme. În mod similar, părțile interesate nu au elaborat un format standard de raportare pentru schimbul de informații, astfel cum prevede planul de acțiune.

De asemenea, evaluarea demonstrează că eficacitatea planului de acțiune ar putea fi îmbunătățită. De exemplu, pentru a face posibilă obținerea de rezultate concrete în cadrul reuniunilor comune, participanții la acestea ar putea beneficia de instrucțiuni clare și ar trebui să fie autorizați să prezinte o poziție cu privire la posibilele rezultate sau o contribuție la acestea. Multe dintre părțile interesate au considerat că ar fi posibil ca eficiența cursurilor de formare să fie sporită, prin punerea accentului pe cazurile practice, pe stabilirea de anchete comune și pe aspecte specifice, cum ar fi armele de foc convertibile.

În ceea ce privește sfera geografică, activitățile s-au concentrat asupra zonei Balcanilor de Vest, dar provocările viitoare pot justifica acoperirea efectivă a întregii Europe de Sud-Est, inclusiv a Republicii Moldova și a Ucrainei, pentru a dezvolta soluții viabile în viitor în vecinătatea estică a UE.

Statele membre și partenerii din Balcanii de Vest ar trebui acum să-și transforme angajamentele politice în priorități operaționale și în rezultate. Este necesară o coordonare mai strânsă între statele membre, partenerii din Balcanii de Vest, agențiile UE și organizațiile internaționale, pentru a asigura rezultate mai bune și mai concrete în lupta comună împotriva traficului de arme de foc. În acest context, foaia de parcurs regională prezintă o evaluare cuprinzătoare a nevoilor, în vederea unei viitoare politici în regiune. Aceasta ar putea fi completată cu obiective operaționale specifice fiecărei țări, cu indicatori de performanță mai detaliați și cu o structură de coordonare și bugetară clară. Comisia este pregătită să acorde statelor membre, partenerilor din Balcanii de Vest, agențiilor UE și organizațiilor internaționale sprijinul necesar pentru a răspunde acestor provocări. Diferitele părți interesate consultate au exprimat necesitatea instituirii unui plan de acțiune. În general, evaluarea acestui plan de acțiune va trebui să fie luată în considerare pentru a asigura o cooperare continuă în acest domeniu în viitor.

(1)      Pentru o imagine de ansamblu, a se vedea Cel de al optsprezecelea raport privind progresele înregistrate către o uniune a securității efectivă și autentică [COM(2019) 145 final, 20.3.2019].

(2)      A se vedea Directiva (UE) 2017/853 din 17 mai 2017 de modificare a Directivei 91/477/CEE a Consiliului privind controlul achiziționării și deținerii de arme.

(3)      A se vedea planul de acțiune al UE împotriva traficului și utilizării ilegale de arme de foc și explozivi, din decembrie 2015 [COM(2015) 624 final, 2.12.2015].

(4)      Armele de calibru mic și armamentul ușor, precum și muniția aferentă sunt arme de uz militar (SALW); Printre acestea se numără: (a) arme de calibru mic: puști de asalt; puști semiautomate și carabine de uz militar; revolvere și pistoale semiautomate de uz militar; mitraliere ușoare; puști mitralieră, inclusiv pistoale-mitralieră; (b) armament ușor: mitraliere grele; tunuri, obuziere și mortiere cu calibru mai mic de 100 mm; aruncătoare de grenade; tunuri fără recul; rachete lansate de la umăr și alte sisteme antitanc și de apărare aeriană care lansează proiectile, inclusiv MANPAD, toate cu condiția să poată fi purtate de o persoană sau de un echipaj; (c) piese pentru SALW; (d) accesorii pentru SALW (precum binocluri pentru vedere nocturnă, amortizoare de zgomot etc.); și (e) muniții pentru SALW.Termenul „arme de foc” are un sens mai larg, care acoperă atât armele de foc de uz civil, cât și armele de foc de uz militar. Protocolul ONU privind armele de foc din 11 iulie 2001 definește o armă de foc drept orice armă portabilă cu țeavă care poate expulza, este concepută să expulzeze sau poate fi transformată pentru a expulza o alice, un glonț sau un proiectil prin acțiunea unui exploziv, excluzând armele de foc antice sau replicile acestora. Trebuie reținut că unele arme ușoare, precum lansatoarele de rachetă, nu sunt arme de foc. Prin urmare, termenul „arme de foc” nu acoperă toate armele de calibru mic.

(5)      Evaluarea amenințării pe care o reprezintă formele grave de criminalitate și criminalitatea organizată, Europol, 2017, https://www.europol.europa.eu/socta/2017/

(6)      Albania, Serbia, Bosnia și Herțegovina, Muntenegru, Macedonia de Nord și Kosovo*. În prezentul document, trimiterile la Kosovo nu aduc atingere pozițiilor privind statutul și sunt conforme cu Rezoluția Consiliului de Securitate 1244 (1999), precum și cu Avizul CIJ privind Declarația de independență a Kosovo.

(7)      14 noiembrie 2014, documentul 15516/14 al Consiliului, adoptat de Consiliu la 4 și 5 decembrie 2014 (documentul 16526/14 al Consiliului); Forumul ministerial UE-Balcanii de Vest privind justiția și afacerile interne, desfășurat la Belgrad, la 12 decembrie 2014.

(8)      Decizia (PESC) 2018/1788 a Consiliului din 19 noiembrie 2018 în sprijinul Biroului de control pentru Europa de Sud-Est și de Est asupra armelor de calibru mic și a armamentului ușor (SEESAC) pentru punerea în aplicare a foii de parcurs regionale privind combaterea traficului ilicit de arme în Balcanii de Vest (JO L 293, 20.11.2018, pp. 11-23).

(9)      Decizia 2002/842/PESC a Consiliului din 21 octombrie 2002 de punere în aplicare a Acțiunii comune 2002/589/PESC în vederea unei contribuții a Uniunii Europene la combaterea acumulării si proliferării cu caracter destabilizator de arme de calibru mic și armament ușor în Europa de Sud-Est (JO L 289, 26.10.2002, p. 1), extinsă și modificată de mai multe ori, ultima dată prin Decizia (PESC) 2016/2356 a Consiliului din 19 decembrie 2016 de sprijinire a activităților SEESAC de dezarmare și control al armelor în Europa de Sud-Est în cadrul Strategiei UE de combatere a acumulării ilicite și a traficului ilicit de SALW, precum și de muniție aferentă, JO L 348, 21.12.2016, pp. 60-71.

(10)      iTrace este un proiect finanțat de Uniunea Europeană, care oferă factorilor de decizie politică date dinamice și cuantificate cu privire la transferurile de arme convenționale, muniții și materiale conexe deturnate.

(11)      Registrul de arme ilicite și sistemul de gestionare a urmăririi ale INTERPOL (iARMS) este un instrument de ultimă generație care facilitează schimbul de informații și cooperarea de anchetă între agențiile de asigurare a respectării legii în ceea ce privește circulația internațională a armelor de foc ilegale, precum și a armelor de foc legale care au fost implicate în comiterea unei infracțiuni.

(12)      O zi de acțiune comună este o zi în care agențiile de asigurare a respectării legii din diferite țări efectuează controale coordonate care vizează grupurile de criminalitate organizată implicate în traficul de arme de foc.

(13)      26 ianuarie 2016, 30 noiembrie 2016, 26 ianuarie 2018 și 24 septembrie 2018.

(14)      15 mai 2018, documentul 8586/18 al Consiliului.

(15)       https://www.unodc.org/unodc/en/firearms-protocol/data-collection-and-analysis.html  

(16)       http://www.seesac.org/publication/p2.html  

(17)    Concluziile Consiliului privind crearea și punerea în aplicare a unui ciclu de politici ale UE privind formele grave de criminalitate internațională și criminalitatea organizată (documentul 15358/10 COSI 69 ENFOPOL 298 CRIMORG 185 ENFOCUSTOM 94, 10.6.2011).

(18)      Acordurile din 9 decembrie 2013, din 31 august 2016, din 29 septembrie 2014, din 22 decembrie 2011 și, respectiv, din 16 ianuarie 2014.

(19)      Albania, Bosnia și Herțegovina, Macedonia de Nord, Muntenegru și Serbia.

(20)      Strengthening Resilience in the Western Balkans (Consolidarea rezilienței în Balcanii de Vest), op. cit.

(21)      Răspunsurile la chestionarul trimis agențiilor de asigurare a respectării legii în iunie 2018.

(22)      Răspunsurile la chestionarul trimis agențiilor de asigurare a respectării legii în iunie 2018.

(23)      Sursă: Europol.

(24)      Sistemul european de supraveghere a frontierelor.

(25)      Albania, Bosnia și Herțegovina, Macedonia de Nord, Muntenegru și Serbia.

(26)      Răspunsurile la chestionarul trimis agențiilor de asigurare a respectării legii în iunie 2018.

(27)      AT, BE, CZ, DK, EL, ES, FI, HR, LT, NL, PT, RO, SE, SI, SK, UK.

(28)      AL, BiH, MD, ME.

(29)      În special Directiva 91/477/CEE a Consiliului privind controlul achiziționării și deținerii de arme, JO L 256 13.9.1991, p. 51; Regulamentul (UE) nr. 258/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 martie 2012 privind punerea în aplicare a articolului 10 din Protocolul Organizației Națiunilor Unite împotriva fabricării și traficului ilegale de arme de foc, piese și componente ale acestora, precum și de muniții, adițional la Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva criminalității transnaționale organizate (Protocolul ONU privind armele de foc) și de stabilire a măsurilor privind autorizațiile de export, importul și tranzitul pentru arme de foc, piese și componente ale acestora, precum și muniții; JO L 94, 30.3.2012, pp. 1-15.

(30)      Directiva (UE) 2017/853 din 17 mai 2017 de modificare a Directivei 91/477/CEE a Consiliului privind controlul achiziționării și deținerii de arme, JO L 137, 24.5.2017, pp. 22-39.

(31)      Răspunsurile la chestionarul trimis agențiilor de asigurare a respectării legii în iunie 2018.

(32)      Răspunsurile la chestionarul trimis agențiilor de asigurare a respectării legii în iunie 2018.

(33)      Surse: Europol, EMPACT. Cifrele pentru anul 2018 nu sunt definitive.

(34)      Ibid.

(35)      În fiecare an, statele membre au trimis, în medie, 3,8 participanți la toate cursurile de formare (cursuri în regim rezidențial și seminare online), în timp ce partenerii din Balcanii de Vest au trimis 2,7 participanți.

(36)      Sursă: Europol.

(37)      Sursă: CEPOL.

(38)      Documentul nr. 15536/16 al Consiliului.

(39)       https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/news/docs/20181005_joint-action-plan-counter-terrorism-western-balkans.pdf ; a se vedea Obiectivul 5.

(40)       https://wb-iisg.com/