Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliul European și Consiliu – Către un proces decizional mai eficient și mai democratic în domeniul politicii fiscale a UE

[COM(2019) 8 final]

(2019/C 353/14)

Raportor: domnul Juan MENDOZA CASTRO

Raportor: domnul Krister ANDERSSON

Raportor: domnul Mihai IVAȘCU

Sesizare	Comisia Europeană, 18.2.2019
Temei juridic	Articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Secțiunea competentă	Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială
Data adoptării în secțiune	2.7.2019
Data adoptării în sesiunea plenară	17.7.2019
Sesiunea plenară nr.	545
Rezultatul votului (voturi pentru/voturi împotrivă/abțineri)	171/17/18

1. Concluzii și recomandări

1.1.

CESE sprijină inițiativa Comisiei de a lansa o dezbatere necesară, având în vedere importanța votului cu majoritate calificată în chestiuni fiscale.

1.2.

În trecut, Comitetul a indicat deja în cadrul altor avize că sprijină modificarea regulii unanimității și că este deschis față de abordarea bazată pe majoritatea calificată.

1.3.

În același timp, CESE consideră că există anumite condiții care ar trebui îndeplinite pentru ca votul cu majoritate calificată să fie pus în aplicare cu succes.

1.4.

Regula unanimității în domeniul fiscal ar putea părea din ce în ce mai anacronică din punct de vedere politic, problematică din punct de vedere juridic și contraproductivă din punct de vedere economic.

1.5.

Concurența fiscală generează adesea o presiune tot mai mare asupra bugetelor publice. În plus, rigoarea bugetară pune presiune asupra competitivității.

1.6.

În viitor, odată cu adoptarea votului cu majoritate calificată, Parlamentul European ar urma să aibă un rol important în ceea ce privește aspectele fiscale.

1.7.

Unanimitatea în materie de fiscalitate a avut consecințe asupra altor priorități ale UE, mai generale, în materie de politici.

1.8.

1.9.

Propunerea privind baza fiscală consolidată comună a societăților (CCCTB), dezbătută în ultimii 20 de ani, poate aduce beneficii semnificative întreprinderilor și cetățenilor, dacă este concepută și introdusă în mod corespunzător. O reformă a taxei pe valoarea adăugată (TVA) la nivelul UE, însoțită de o coordonare adecvată la nivelul UE și al statelor membre, este foarte necesară, deoarece în prezent se pierd venituri uriașe, din cauză că sistemul este fragmentat.

1.10.

CESE consideră, de asemenea, că politica fiscală, în general, și combaterea fraudei fiscale, în special, trebuie să rămână un domeniu prioritar de politică pentru următorul mandat al Comisiei Europene. Comitetul consideră că cele mai bune rezultate în materie de combatere a fraudei fiscale transfrontaliere pot fi obținute mai bine la nivel european și salută publicarea, pentru prima dată, a listei UE a jurisdicțiilor necooperante în scopuri fiscale.

1.11.

Pe de altă parte, CESE este conștient de faptul că politica fiscală a fost întotdeauna strâns legată de suveranitatea statelor membre, deoarece este extrem de importantă pentru ele.

1.12.

Ca principiu, UE ar trebui să fie puternică în chestiunile de importanță mondială. CESE înțelege că, în cazul anumitor state membre ale UE, concurența fiscală a fost un factor de soluționare a problemelor financiare din trecut. Adoptarea recentă a măsurilor de combatere a evitării obligațiilor fiscale a arătat că statele membre sunt dispuse să consolideze concurența transparentă și echitabilă în domeniul fiscal.

1.13.

În acest sens, CESE subliniază – și salută – progresele înregistrate la nivelul UE în combaterea planificării fiscale agresive și a evaziunii fiscale, precum și în îmbunătățirea sistemului taxei pe valoarea adăugată (TVA). În același timp, CESE ar dori să se înregistreze progrese și în alte domenii.

1.14.

În urma unei analize economice, sociale și fiscale aprofundate, orice nouă normă trebuie să fie adecvată scopului și toate statele membre trebuie să aibă în permanență suficiente posibilități de a participa la procesul decizional. Asigurarea unui rezultat avantajos, atât la nivelul UE, cât și la nivelul fiecărui stat membru, ar trebui să fie obiectivul primordial.

1.15.

Atunci când se ia decizia relevantă, cele patru etape propuse ar trebui puse în aplicare treptat, iar Comisia Europeană ar trebui să efectueze o evaluare după fiecare punere în aplicare.

1.16.

CESE subliniază necesitatea unui proces mai amplu, care să permită eventuale progrese către un vot cu majoritate calificată mai eficace, ceea ce va necesita timp și sincronizarea cu alte inițiative politice. În acest sens, CESE subliniază că trebuie întrunite următoarele condiții:

—	un buget al UE suficient de puternic;

—	o politică economică mai bine coordonată;

—	analize substanțiale care să evalueze dacă măsurile fiscale actuale sunt insuficiente.

2. Rezumatul propunerii Comisiei

2.1.

Statele membre pot adopta la nivelul UE măsuri și directive care vizează aplicarea unor norme fiscale comune la nivel național pentru taxele indirecte, cum ar fi TVA, sau pentru taxele directe, cum ar fi impozitul pe profit. Cu toate acestea, potrivit Comisiei, procesul legislativ actual al UE pentru aceste chestiuni prezintă neajunsuri, întrucât presupune ca statele membre să ajungă la un acord unanim înainte de a se putea întreprinde acțiuni. Există riscul ca această unanimitate să nu poată fi atinsă sau să ducă la adoptarea unor politici imperfecte.

2.2.

Propunerile legislative din domeniul fiscal sunt reglementate de articolele 113 și 115 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE). Ambele articole prevăd o procedură legislativă specială, potrivit căreia Consiliul trebuie să voteze în unanimitate cu privire la chestiunile fiscale, iar Parlamentul European este doar consultat.

2.3.

De asemenea, tratatele includ dispozițiile necesare pentru modificarea procesului decizional prin trecerea de la votul în unanimitate la votul cu majoritate calificată în cadrul Consiliului, în anumite condiții.

2.4.

Articolul 48 alineatul (7) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), așa-numita „clauză pasarelă”, permite statelor membre să treacă de la votul în unanimitate la votul cu majoritate calificată sau de la procedura legislativă specială la procedura legislativă ordinară în domenii în care se aplică de obicei metoda votului în unanimitate.

2.5.

Prin comunicarea sa, Comisia vizează inițierea unei dezbateri cu privire la modul de reformare a procesului decizional în domeniul politicii fiscale a UE. Ea pledează pentru o tranziție treptată, în patru etape, către votul cu majoritate calificată în cadrul procedurii legislative ordinare, în anumite domenii de competență partajată a politicii fiscale a UE.

2.5.1.

În prima etapă, statele membre ar trebui să accepte să treacă la votul cu majoritate calificată pentru măsurile care îmbunătățesc cooperarea și asistența reciprocă în combaterea fraudei fiscale și a evaziunii fiscale, precum și pentru inițiativele administrative destinate întreprinderilor din UE, cum ar fi obligațiile de raportare armonizate.

2.5.2.

Etapa a doua ar introduce votul cu majoritate calificată ca instrument ce poate ajuta la impulsionarea măsurilor de natură fiscală menite să sprijine alte obiective de politică, de exemplu, combaterea schimbărilor climatice, protecția mediului sau îmbunătățirea sănătății publice.

2.5.3.

Utilizarea votului cu majoritate calificată în a treia etapă ar contribui la modernizarea normelor UE deja armonizate, cum ar fi cele pentru TVA și accize.

2.5.4.

Etapa a patra ar permite trecerea la votul cu majoritate calificată pentru proiecte fiscale majore, ca, de pildă, baza fiscală consolidată comună a societăților (CCCTB) și un nou sistem de impozitare a economiei digitale.

2.6.

Comunicarea propune ca statele membre să convină rapid asupra parcurgerii primei și celei de-a doua etape și să preconizeze parcurgerea etapelor trei și patru până la sfârșitul anului 2025.

2.7.

Comisia intenționează să abordeze prin comunicarea supusă examinării următoarele probleme ale actualului proces decizional din domeniul politicii fiscale:

2.7.1.

Necesitatea unui acord unanim îngreunează și mai mult obținerea oricărui compromis, întrucât este suficient ca un singur stat membru să se opună pentru a bloca un acord. Statele membre se abțin deseori de la a negocia serios soluții în cadrul Consiliului, deoarece știu că pot exprima pur și simplu un veto pentru orice rezultat pe care nu îl agreează.

2.7.2.

Chiar și atunci când se ajunge la un acord în unanimitate în domeniul fiscal, acesta tinde să fie la nivelul celui mai mic numitor comun, limitând astfel impactul pozitiv asupra întreprinderilor și consumatorilor sau complicând punerea în aplicare.

2.7.3.

Unele state membre pot utiliza propuneri fiscale importante ca monedă de schimb pentru alte cerințe pe care le pot avea asupra unor dosare complet separate sau pentru a exercita presiuni asupra Comisiei în vederea adoptării unor propuneri legislative în alte domenii.

2.7.4.

Deciziile luate în unanimitate nu pot fi anulate sau modificate decât tot prin unanimitate. Acest lucru face ca statele membre să fie excesiv de prudente, atenuând ambițiile și afectând rezultatul final.

2.8.

Dacă ar avea aceeași pondere în stabilirea formei finale a inițiativelor de politică fiscală a UE, Parlamentul European ar putea contribui pe deplin la modelarea politicii fiscale a UE.

2.9.

Nu s-ar acorda nicio competență nouă Uniunii și nici nu s-ar restrânge competențele statelor membre. De asemenea, Comisia susține că acest lucru nu ar afecta drepturile statelor membre de a stabili ratele impozitului pe veniturile persoanelor fizice sau ale impozitului pe profit după cum consideră de cuviință.

2.10.

Potrivit Comisiei, costul absenței unor acțiuni în domeniul politicii fiscale a UE este ridicat. Costul progreselor lente înregistrate în ceea ce privește regimul definitiv de TVA, CCCTB, taxa pe tranzacțiile financiare și impozitul pe serviciile digitale este estimat la aproximativ 292 de miliarde EUR, în aceste patru domenii (1).

3. Observații generale și observații specifice

3.1.

CESE sprijină ambiția Comisiei de a lansa o dezbatere necesară, având în vedere importanța votului cu majoritate calificată în chestiuni fiscale. În secolul 21, o politică fiscală de succes trebuie să permită UE să răspundă unor provocări economice și financiare care pot apărea, și care vor apărea în mod cert în viitor. Regula unanimității în domeniul fiscal avea sens în anii ’50, când existau șase state membre, însă, în prezent, ea poate fi considerată din ce în ce mai anacronică din punct de vedere politic, problematică din punct de vedere juridic și contraproductivă din punct de vedere economic.

3.2.

Comitetul a indicat deja, în cadrul altor avize anterioare, că sprijină modificarea regulii unanimității și că este deschis față de abordarea bazată pe majoritatea calificată (2). CESE elaborează prezentul aviz ținând seama de acest context și având în vedere propriul său rol, de organism care dorește să promoveze proiectul european.

3.3.

În același timp, CESE consideră că, în circumstanțele actuale, există anumite condiții, legate de un context mai general, care ar trebui îndeplinite pentru ca votul cu majoritate calificată să fie pus în aplicare cu succes.

3.4.

CESE este de părere că, atunci când se ia decizia relevantă, cele patru etape propuse ar trebui puse în aplicare treptat, iar Comisia Europeană ar trebui să efectueze o evaluare aprofundată și cuprinzătoare după fiecare punere în aplicare.

3.5.

Unanimitatea în materie de fiscalitate a avut consecințe asupra altor priorități, mai generale, ale UE, în materie de politici. Fiscalitatea este esențială și pentru multe dintre cele mai ambițioase proiecte ale UE, printre care uniunea economică și monetară (UEM), uniunea piețelor de capital (UPC), piața unică digitală, cadrul UE de politici privind clima și energia pentru 2030 și economia circulară. Propunerea Comisiei de revizuire a Directivei privind impozitarea energiei este un alt exemplu în acest sens.

3.6.

O trecere treptată la votul cu majoritate calificată ar contribui la atingerea obiectivelor de mediu într-un mod mai eficient, în contextul în care acțiunile pentru combaterea schimbărilor climatice sunt mai urgente ca niciodată. Datele furnizate de Eurostat sugerează că, în medie, doar aproximativ 6 % din veniturile fiscale totale ale țărilor UE provin din taxe de mediu. Majoritatea provin din taxe aplicate în domeniile energiei și transporturilor, veniturile din taxele pe poluare sau pe utilizarea resurselor fiind foarte reduse (mai puțin de 0,1 %) (3).

3.7.

Aflată în discuție de peste 20 de ani, propunerea de bază fiscală consolidată comună a societăților (CCCTB) poate aduce beneficii semnificative întreprinderilor și cetățenilor, dacă este concepută și introdusă în mod corespunzător. Costurile de asigurare a conformității și complexitatea vor fi reduse în cazul întreprinderilor de mai mari dimensiuni (precum și al celor care optează pentru aplicarea sistemului) care desfășoară activități comerciale pe teritoriul UE. CCCTB poate juca un rol esențial în combaterea planificării fiscale agresive și în restabilirea încrederii cetățenilor în sistemul de impozitare (4).

3.8.

CESE sprijină o reformă a taxei pe valoarea adăugată (TVA), la nivelul UE. În lipsa unui acord cu privire la această chestiune, anual, 147 de miliarde EUR exigibile cu titlu de TVA nu sunt colectate, din cauza evaziunii fiscale, a evitării obligațiilor fiscale și a unei colectări deficitare a veniturilor de către statele membre. Sistemul actual este foarte fragmentat și complex și, prin urmare, reduce și denaturează comerțul și investițiile prin crearea unor sarcini administrative și a unor bariere în calea comerțului care sunt inutile și substanțiale pentru întreprinderi (5). În prezent, frauda în domeniul TVA reprezintă pentru bugetele publice un cost de aproximativ 50 de miliarde EUR pe an.

3.9.

Politicile fiscale divergente care au apărut pe piața unică au efecte negative. Fragmentarea slăbește unitatea pieței unice și generează costuri mai ridicate pentru baze de impozitare precum munca, veniturile și consumul. În esență, lucrătorii și consumatorii din întreaga Europă plătesc pentru lipsa de consens din rândul statelor membre. În plus, sistemele fiscale divergente reprezintă un obstacol pentru IMM-urile care încearcă să desfășoare activități comerciale pe piața unică.

3.10.

CESE este conștient de faptul că politica fiscală a fost întotdeauna strâns legată de suveranitatea statelor membre, deoarece este extrem de importantă pentru ele.

3.11.

Proiectul OCDE privind erodarea bazei impozabile și a transferului profiturilor (BEPS) (6) a constatat că, înainte să se introducă vreo măsură de combatere a fraudei, amploarea acestui fenomen se ridica la nivel global la 100-240 de miliarde USD (7). Potrivit calculelor Serviciului de Cercetare al Parlamentului European, cifrele relevante pentru UE se situează între 50 și 70 de miliarde EUR (8). Această sumă echivalează cu 0,35 % din PIB-ul UE.

3.12.

În prezent, rolul politic al Parlamentului European în materie fiscală este pur consultativ în ceea ce privește răspunsurile legate de politica fiscală. În cazul în care se va opera trecerea de la unanimitate la votul cu majoritate calificată în materie fiscală, Parlamentul European ar putea juca un rol important în chestiunile fiscale.

3.13.

Comisia intenționează să lanseze o dezbatere cu privire la cea mai bună reformă a modului în care UE își exercită competențele preatribuite în domeniul fiscalității. Tranziția progresivă spre aplicarea deplină a votului cu majoritate calificată este propusă în anumite domenii de politică care prezintă un interes deosebit pentru toate statele membre. Prin comunicarea sa, Comisia nu vizează crearea de noi competențe pentru UE. De asemenea, nu vizează nici trecerea la un sistem de rate armonizate de impozitare a veniturilor personale și ale profiturilor întreprinderilor la nivelul întregii UE.

3.14.

Concurența fiscală generează adesea o presiune din ce în ce mai mare asupra bugetelor publice. Într-o astfel de situație, nu numai că se adâncesc dezechilibrele foarte răspândite în ceea ce privește distribuția, dar cererea se reduce și ea, ceea ce devine nociv pentru dezvoltarea economică. În contextul crizelor monedei euro, din cauza constrângerilor bugetare, au fost puse în aplicare politici stricte de austeritate.

3.15.

Concurența și stabilitatea bugetară. În plus, rigoarea bugetară exercită adesea presiuni asupra concurenței, din cauza lipsei de oportunități de finanțare a investițiilor viitoare – de exemplu, în infrastructură, în digitalizare sau în cercetare și dezvoltare. În cele din urmă, există, de asemenea, interdependențe între stabilitatea bugetară și stabilitatea pieței financiare.

3.16.

Combaterea evitării obligațiilor fiscale. CESE consideră că rolul Uniunii Europene este esențial în chestiunile de importanță mondială. Chiar dacă, în trecut, unele state membre au utilizat concurența fiscală pentru a rezolva anumite probleme financiare interne, adoptarea recentă a măsurilor de combatere a evitării obligațiilor fiscale a demonstrat deschidere și disponibilitatea de a consolida concurența fiscală transparentă și echitabilă.

3.17.

Politica bugetară a UE. CESE crede cu tărie că proiectul european se bazează pe premisa ca toate statele membre să aibă în permanență suficiente posibilități de a participa la procesul decizional. Principalul obiectiv este acela de a crea un mediu avantajos, atât pentru UE, cât și pentru fiecare stat membru.

3.18. Planificarea fiscală și evaziunea fiscală

3.18.1.

CESE subliniază – și salută – progresele înregistrate la nivelul UE în combaterea planificării fiscale agresive și a evaziunii fiscale, precum și în îmbunătățirea sistemului taxei pe valoarea adăugată (TVA). În timpul mandatului actual al Comisiei au fost adoptate în jur de 14 propuneri în domeniul fiscal, mai multe decât în ultimii 20 de ani (9). Normele privind transparența au fost consolidate pentru a include mult mai multe schimburi de informații între statele membre privind situația fiscală transfrontalieră a cetățenilor și a întreprinderilor mari. Colectarea TVA a fost îmbunătățită prin introducerea unor noi norme privind vânzarea online de bunuri și servicii, precum și prin noi instrumente de cooperare transfrontalieră pentru a combate frauda în materie de TVA (10).

3.18.2.

Lipsa progreselor în anumite domenii. CESE se simte dator să sublinieze că, la nivel european, nu s-a înregistrat niciun progres major în ceea ce privește reformarea impozitării societăților comerciale, în principal din cauza lipsei de voință politică în cadrul Consiliului. De asemenea, propuneri importante privind impozitarea serviciilor digitale și practicile de evitare a obligațiilor fiscale au fost blocate din cauza sistemului de vot în unanimitate.

3.18.3.

CESE consideră că politica fiscală, în general, și combaterea fraudei fiscale trebuie să rămână un domeniu prioritar de politică pentru următorul mandat al Comisiei. Având în vedere numeroasele scandaluri legate de paradisurile fiscale (LuxLeaks, Panama Papers, Paradise Papers etc.) și ultimele estimări privind evaziunea fiscală pe teritoriul UE, care indică o cifră de aproximativ 825 de miliarde EUR pe an (11), CESE pledează pentru un calendar strict.

3.18.4.

Cele mai bune rezultate în combaterea fraudei fiscale transfrontaliere pot fi obținute la nivel european. CESE critică faptul că o serie de propuneri legislative importante pe această temă au fost blocate de Consiliu. Un sondaj Eurobarometru recent arată că trei sferturi dintre cetățenii UE consideră că combaterea abuzurilor fiscale ar trebui să fie o prioritate europeană (12).

3.18.5.

Jurisdicțiile necooperante. CESE salută publicarea pentru prima dată, în decembrie 2017, a listei UE a jurisdicțiilor necooperante în scopuri fiscale și revizuirea ei ulterioară (13). Metoda „listei negre” și „listei gri”, introdusă de Comisia Europeană, este susținută întrutotul de CESE (14). Având în vedere scandalurile „Panama Papers” și „Paradise Papers”, CESE a îndemnat deja statele membre să elimine lacunele în ce privește combaterea planificării fiscale agresive (15). Jurisdicțiile necooperante reprezintă o amenințare la adresa pieței interne a UE (16).

3.19.

CESE subliniază necesitatea unui proces mai amplu, care să permită eventuale progrese către un vot cu majoritate calificată – ceea ce va necesita timp și sincronizarea cu alte inițiative politice.

3.19.1.

Un buget al UE suficient de puternic ar permite efectuarea de transferuri financiare drept compensație pentru șocuri sau dezavantaje comparative. În acest sens, Grupul la nivel înalt privind resursele proprii și-a propus să examineze „modul în care partea de venituri a bugetului UE poate deveni mai simplă, mai transparentă, mai echitabilă și mai responsabilă din punct de vedere democratic”, ceea ce evidențiază importanța unei politici bugetare europene (17).

3.19.2.

O politică economică mai bine coordonată ar putea elimina necesitatea de a contrabalansa necoordonarea normelor fiscale naționale. Economia UE va fi mai eficace în contextul reformelor structurale, al investițiilor orientate, al tratamentului fiscal echitabil, al acordurilor comerciale echitabile, al restabilirii poziției de lider în materie de inovare și al finalizării pieței unice.

3.19.3.

Cu toate acestea, este, de asemenea, de o importanță vitală ca piața unică să devină o realitate. Normele privind nediscriminarea și cele patru libertăți garantate de tratat ar trebui să asigure deja îndeplinirea condițiilor pentru existența unei piețe unice. Evoluțiile din domeniul ajutoarelor de stat și numărul cazurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor au arătat, de asemenea, că Comisia dispune de instrumente pentru a corecta astfel de denaturări. Ar fi necesare analize substanțiale, prin care să se evalueze în ce măsură nu sunt suficiente măsurile fiscale actuale.

Bruxelles, 17 iulie 2019.

Președintele

Comitetului Economic și Social European

Luca JAHIER

(1) COM(2019) 8 final, p. 4.

(2) Avizul CESE JO C 230, 31.8.2017, p. 24; Avizul CESE JO C 434, 6.12.2018, p. 18; Avizul CESE JO C 271, 13.10.2017, p. 23; Avizul CESE JO C 332, 5.6.2019, p. 8.

(3) Euractiv – Time to get rid of EU’s unanimity rule on green fiscal matters (disponibil doar în limba engleză).

(4) Avizul CESE, JO C 434, 15.12.2017, p. 58.

(5) Avizul CESE JO C 237, 6.7.2018, p. 40.

(6) https://www.oecd.org/tax/beps/

(7) http://www.oecd.org/ctp/oecd-presents-outputs-of-oecd-g20-beps-project-for-discussion-at-g20-finance-ministers-meeting.htm

(8) http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-160_ro.htm